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城市規(guī)劃實施機制的邏輯自洽與制度保證——深圳市近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃的實踐——陳宏軍、施源
作者：陳宏軍 施 源
【摘要】近期建設(shè)規(guī)劃作為我國城市規(guī)劃體系的一個創(chuàng)新，在相當程度上契合了城市政府調(diào)控城市發(fā)展的需求，但其配套制度和實施手段還需在實踐中不斷完善。本文結(jié)合深圳市近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃的實踐，基于政府現(xiàn)行運作制度框架，剖析城市規(guī)劃實施機制中存在的問題，進而嘗試從政府運作角度探討城市規(guī)劃（尤其是總體層面規(guī)劃）實施機制的自我完善途徑，在此基礎(chǔ)上梳理出近期建設(shè) 規(guī)劃年度實施計劃與政府相關(guān)年度計劃的協(xié)調(diào)關(guān)系，并提出完善年度實施計劃的一系列制度保障。
【關(guān)鍵詞】規(guī)劃實施機制；年度實施計劃；政府現(xiàn)行運作制度
從2002年開始編制、目前已實施完畢的第一輪近期建設(shè)規(guī)劃的績效來看，不同的城市效果有所不同，但其確實起到了調(diào)控城市發(fā)展的作用①。筆者認為由于國家九部委聯(lián)合發(fā)文要求編制第一輪近期建設(shè)規(guī)劃時，對相關(guān)制度并未做系統(tǒng)規(guī)定，使各地在實際操作時有較大發(fā)揮余地，因此相應(yīng)提供了制度創(chuàng)新的空間。以深圳、廣州為代表的部分城市政府及時把握住了這樣的機會，如深圳市在規(guī)劃的內(nèi)容安排、政策制定等方面進行了有益的探討，并對審批后的規(guī)劃實施情況進行全程跟蹤與檢討。正因為有了這樣的關(guān)注和工作基礎(chǔ)，深圳的規(guī)劃工作者逐漸認識到，體制轉(zhuǎn)型過程中城市規(guī)劃實施機制的完善，不能僅滿足于規(guī)劃體系內(nèi)部各層次的分工細化與技術(shù)完善，而忽略規(guī)劃體系外部政府現(xiàn)行操作機制中國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃（及其年度計劃）的主導(dǎo)地位，這既是我國城市規(guī)劃實施環(huán)境與市場經(jīng)濟成熟國家城市規(guī)劃實施環(huán)境的最大不同，同時也應(yīng)成為現(xiàn)行制度環(huán)境下完善規(guī)劃實施機制的切入點，由此提出了近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與“十一五”規(guī)劃協(xié)同編制、以及建立近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃制度等政策建議，以試圖探索一條城市規(guī)劃實施機制的邏輯自洽和自我完善之路。1 現(xiàn)有規(guī)劃實施機制的檢討
1.1 體系內(nèi)部：逐層分解機制存在的問題
近年來，我國城市規(guī)劃體系在縱向和時間兩個維度都有所變革：其中在縱向?qū)蛹壘S度，規(guī)劃在向兩端延伸，宏觀層次更重視不同行政單元之間的協(xié)調(diào)向區(qū)域?qū)哟窝由欤▍^(qū)域規(guī)劃），而微觀層次則重視規(guī)劃的法定化向操作技術(shù)規(guī)定延伸（法定圖則）；在時間維度，規(guī)劃強化了時段上的分解，各層次規(guī)劃都開始嘗試增加近期甚至年度計劃，其中，尤以總體規(guī)劃的變革最為突出，2002年國務(wù)院發(fā)文要求各設(shè)市城市今后每五年均要根據(jù)城市總體規(guī)劃編制與當?shù)貒窠?jīng)濟五年規(guī)劃年限相一致的近期建設(shè)規(guī)劃，使近期建設(shè)規(guī)劃從城市總體規(guī)劃的一個內(nèi)在組成部分演變和顯化為一個獨立規(guī)劃，為宏觀層次規(guī)劃的實施搭建了一個平臺（圖1）。這一做法在深圳、廣州等城市均取得了較好的實施效果②。
但是，由于各類規(guī)劃在兩個維度中的定位和關(guān)系尚未理清，使相關(guān)規(guī)劃的編制和實施易出現(xiàn)邏輯上的混亂。依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1990 年），城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃，各城市的規(guī)劃體系也基本上是在此框架下根據(jù)城市自身實際情況重點進行了縱向?qū)蛹壘S度的細化，如深圳1998 年頒布實施的《深圳城市規(guī)劃條例》，增加了城市發(fā)展策略、次區(qū)域規(guī)劃、法定圖則和詳細藍圖等類型，在規(guī)劃層次劃分上較國家有所細化，但仍主要局限于縱向?qū)蛹壍纳罨?。在此框架下，?guī)劃實施的主要邏輯是：總體規(guī)劃的目標與內(nèi)容通過縱向各層次規(guī)劃進行逐層分解，總體規(guī)劃是策略性的，越到分區(qū)或詳細規(guī)劃，實施性越強。這種規(guī)劃實施機制存在兩方面問題：一是實施時序難以銜接，總體規(guī)劃的目標要通過次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則等逐層分解，姑且不論有多少分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃的規(guī)模是嚴格按照總體規(guī)劃的規(guī)模來進行逐層分解，單從分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃編制與審批所消耗的時間上看，當這些規(guī)劃在上層次規(guī)劃的指導(dǎo)下完成新一輪的編制與審批時，它們的依據(jù)（即城市總體規(guī)劃）往往又該修編了。除了因?qū)徟芷谠斐傻目陀^上時序滯后之外，在時間維度上的控制力不足，使得宏觀層次規(guī)劃的目標經(jīng)過逐層細化后對詳細規(guī)劃的指導(dǎo)性不足，各詳細規(guī)劃分頭分步實施的結(jié)果往往會使總體目標失控。二是這種規(guī)劃實施機制主要著眼于規(guī)劃體系內(nèi)部層次的優(yōu)化和技術(shù)細節(jié)的完善，而在政府實際運作過程中，規(guī)劃實施更需要其它部門相關(guān)配套政策和實際行動加以推進，也正是意識到這一點，近年來宏觀層次規(guī)劃往往在文本中增加一章“規(guī)劃實施的保障措施”，這種做法雖有積極意義，但仍停留在技術(shù)完善層面，并未將規(guī)劃控制要求很好地融入到政府操作體系中。關(guān)于這一點將結(jié)合政府現(xiàn)行運作制度在下文中做進一步分析。
1.2 體系外部：與政府現(xiàn)行操作體系脫節(jié)
在現(xiàn)行城市政府的操作體系中，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃居于主導(dǎo)地位，但其具體落實則依賴于各類年度計劃，主要包括國民經(jīng)濟與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度財政預(yù)算（草案）等。其中，年度國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃和年度政府投資項目計劃由計劃部門組織編制，年度財政預(yù)算（草案）由財政部門組織編制，都需報市人大批準，這些計劃共同對城市社會經(jīng)濟發(fā)展起到引導(dǎo)和調(diào)控作用，是各類項目審批和行政許可的主要依據(jù)（圖2）。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的實施機制側(cè)重于時序安排，將五年規(guī)劃目標與要求在年度上進行分解，并通過人大審批的形式來確定年度計劃的法定地位，其實施績效也要定期向人大匯報，由此來強化其實施機制。在此現(xiàn)行架構(gòu)中，城市規(guī)劃只是落實國民經(jīng)濟五年規(guī)劃及其年度計劃的技術(shù)工具，其本身尚未成為政府計劃體系的一部分，因此可以說，城市規(guī)劃與政府現(xiàn)行操作體系的脫節(jié)是影響規(guī)劃實施以及制約規(guī)劃龍頭作用發(fā)揮的一個主要原因。
城市規(guī)劃的實施來自兩方面的努力，一是市場推動，二是政府引導(dǎo)。市場操作的主體、時間、空間分布都比較分散，而政府操作的主體集中（各級政府部門）、項目影響力大（大多是影響市場投資決策的大型公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施）、整體性強（采取國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃及其年度計劃的方式進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)），且政府內(nèi)部已形成一套得到各部門認可的協(xié)調(diào)機制。城市規(guī)劃實施必須得到政府各有關(guān)部門的密切配合，同時，城市規(guī)劃也只有在編制內(nèi)容、實施機制等方面融入政府日常操作體系，才能從單純的技術(shù)工具演變?yōu)檎舱摺５?，如上文所述，城市?guī)劃的現(xiàn)行實施機制主要依賴于規(guī)劃內(nèi)容在縱向各層次的分解，這是當前城市規(guī)劃實施的一條主要路徑（圖2），這條路徑與政府現(xiàn)行運作體系處于兩個維度，兩者之間缺乏有機結(jié)合的銜接點。
2 從政府運作角度對規(guī)劃動態(tài)實施體系的初步探討
如圖2 所示，在現(xiàn)階段行政規(guī)則下，要強化城市規(guī)劃體系與國民經(jīng)濟計劃體系的有效銜接，較為可行的選擇是將城市總體規(guī)劃做時間維度的進一步分解，一方面使總體層面規(guī)劃能與國民經(jīng)濟計劃在重點上充分銜接，另一方面也強化了總體規(guī)劃對以下詳細層面規(guī)劃的控制力，保證規(guī)劃目標的落實，提高城市規(guī)劃的實施績效。其中，近期建設(shè)規(guī)劃是對城市總體規(guī)劃的5 年分解，對完善規(guī)劃實施機制、加強與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的銜接有一定的促進作用，深圳在新一輪近期建設(shè)規(guī)劃編制中，提出近期建設(shè)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃要在編制時限上保持一致，在調(diào)整對象、內(nèi)容、編制審批程序、效力等方面互有側(cè)重，就是因應(yīng)以往規(guī)劃實施力不足而提出的一條解決之路。其中，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃主要在目標、總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)政策等方面對城市的發(fā)展做出總體性和戰(zhàn)略性的指引，側(cè)重于時間序列上的安排；近期建設(shè)規(guī)劃則主要在土地利用、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施支撐等方面為城市發(fā)展提供基礎(chǔ)性的框架，側(cè)重于空間布局上的安排。
但筆者認為，僅在五年規(guī)劃層次建立城市規(guī)劃與國民經(jīng)濟計劃體系的銜接是不夠的，因為在以國民經(jīng)濟計劃為核心的現(xiàn)行政府操作體系中，五年規(guī)劃主要側(cè)重于5 年總體發(fā)展指標，較少涉及項目，而其最為核心的環(huán)節(jié)則是一系列年度計劃，包括國民經(jīng)濟與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度財政預(yù)算等。因此，雖然在城市規(guī)劃體系內(nèi)部，將近期建設(shè)規(guī)劃作為5 年的操作性規(guī)劃是可行的，但由于其很難與政府的操作性年度計劃相對接，將在很大程度上制約城市規(guī)劃實施機制的完善，也影響規(guī)劃對城市發(fā)展空間統(tǒng)籌作用的發(fā)揮。針對這一問題，我們不只局限于五年規(guī)劃層次的銜接③，而是在“十一五”開局之年就開始探討近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃制度，將近期建設(shè)規(guī)劃確定的目標、行動通過年度實施計劃來加以落實，以此建立“城市總體規(guī)劃—近期建設(shè)規(guī)劃—年度實施計劃”的完整時間序列和動態(tài)體系④，并對從空間角度對項目進行統(tǒng)籌以及對建設(shè)量和時序進行安排的方法做了較為深入的探討。
2.1 基本思路
2.1.1 基于用地和布局兩個角度對項目進行統(tǒng)籌
在2006 年度實施計劃中，我們是通過兩道“篩子”對預(yù)申報項目進行空間統(tǒng)籌，一道“篩子”是用地，另一道“篩子”是布局，這兩道“篩子”與發(fā)改部門的資金“篩子”一起來決定項目的取舍，以彌補目前運作規(guī)則中過分側(cè)重從資金角度對項目進行取舍而導(dǎo)致的用地總量失控、結(jié)構(gòu)失衡等問題。
用地“篩子”包括用地盤子和結(jié)構(gòu)，形象地說，用地盤子就是“篩子”的口徑，5 年規(guī)劃期內(nèi)用地結(jié)構(gòu)趨向合理導(dǎo)向下的各類用地年度盤子就是“篩孔”，比如年用地量控制目標是20km2，要使用地結(jié)構(gòu)逐年趨向合理，工業(yè)用地規(guī)模應(yīng)控制在6km2 以內(nèi)，而現(xiàn)有100 個好的項目，資金都有保證，需要占地10km2，如何取舍？必須從空間角度，規(guī)劃部門與發(fā)改、貿(mào)工等部門一起對項目重要度進行排序，排在前面的項目的用地量一旦達到規(guī)劃目標，后面的項目只能“忍痛割愛”。在空間資源軟約束條件下，空間是支撐條件，需要辦多少事，就提供多少土地，是“量體裁衣”；而到了空間資源硬約束條件下，空間是先決條件，有多少地，就辦多少事，是“量布裁衣”。有了用地“篩子”來對項目進行取舍，就可以確保近期建設(shè)規(guī)劃確定的用地規(guī)模能夠得到控制，用地結(jié)構(gòu)能夠達到逐年優(yōu)化。
布局“篩子”是指從空間分布角度對項目進行篩選，也就是從近期建設(shè)規(guī)劃實施角度，優(yōu)先考慮有助于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、有利于重點地區(qū)發(fā)展的項目，用地供應(yīng)向能帶動、支撐重點地區(qū)發(fā)展和改造的項目傾斜。有了布局“篩子”來對項目進行取舍，就可以確保近期建設(shè)規(guī)劃確定的城市空間結(jié)構(gòu)能夠逐步形成，重點發(fā)展地區(qū)和重點改善地區(qū)的規(guī)劃目標能夠?qū)崿F(xiàn)。
2.1.2 基于量和時序兩個方面對項目建設(shè)做出安排
在對上輪近期建設(shè)規(guī)劃實施績效進行深入檢討的基礎(chǔ)上，我們逐漸意識到，只有通過開發(fā)強度來對實際建設(shè)量進行控制，才能達到引導(dǎo)城市宏觀發(fā)展及調(diào)控房地產(chǎn)市場的目的，因為同樣一塊土地，開發(fā)強度不同，對城市功能的完善和房地產(chǎn)市場的影響也是完全不同的。本輪近期建設(shè)規(guī)劃及其2006年度實施計劃，不只停留在提出居住用地的規(guī)模，更從滿足居住需求及調(diào)控房地產(chǎn)的角度，提出了居住面積及住房套數(shù)，從而對各類居住用地的開發(fā)強度做出規(guī)定。將項目按續(xù)建、新建、供地、選址和前期研究等類型來進行控制，并分別明確各項目的規(guī)劃控制要求，使互有關(guān)聯(lián)的各類項目在建設(shè)和投入使用的時序上保持高度協(xié)調(diào)，形成投資合力。如道路建設(shè)與周邊地塊出讓及開發(fā)時序上的協(xié)調(diào)，給水廠、污水處理廠建設(shè)與配套管網(wǎng)建設(shè)時序上的協(xié)調(diào)等，這種建設(shè)時序的協(xié)調(diào)主要是從空間配置的角度，與發(fā)改部門從資金角度對建設(shè)時序進行安排相配合，確保城市各項投資能發(fā)揮最大效益。
2.1.3 基于政府與市場兩種機制對年度重點提出指引
針對政府主導(dǎo)的公共配套與市政基礎(chǔ)設(shè)施項目和政府統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)項目及經(jīng)營性用地項目，年度實施計劃分別采取不同的控制手段，兼顧計劃的剛性和彈性：其中，政府主導(dǎo)的公共配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施類項目，在計劃安排中落實到具體地塊，并在推進時序上做出安排，明確該項目年度主要工作是選址供地還是前期研究；政府統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)類項目，為確保計劃的彈性，計劃提出重點推進的園區(qū)指引，并在產(chǎn)業(yè)園區(qū)外，安排年度機動用地指標；更新改造類項目，城中村（舊村）具體到年度改造規(guī)模，舊城、舊工業(yè)區(qū)、舊住區(qū)改造則明確片區(qū)并部署年度工作重點。
2.2 工作步驟（圖3）
首先，規(guī)劃部門對全市建設(shè)用地現(xiàn)狀及其使用情況進行分析，根據(jù)空間資源潛力和規(guī)?？刂?、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求，提出年度各類建設(shè)用地盤子，以及建設(shè)項目空間布局和用地安排的指導(dǎo)原則；
第二步，各部門（包括各區(qū)政府、市相關(guān)職能部門等）向規(guī)劃部門提出建設(shè)項目規(guī)劃許可預(yù)申報，規(guī)劃部門根據(jù)城市發(fā)展空間拓展、城市功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施配套的要求，對預(yù)申報項目是否符合規(guī)劃實施要求進行核查，去除不符合規(guī)劃要求的建設(shè)項目，并在預(yù)申報項目的基礎(chǔ)上，補充提出實施近期建設(shè)規(guī)劃必須推進的項目，與預(yù)申報項目一起形成年度實施計劃項目備選庫；
第三步，規(guī)劃部門就預(yù)申報處理結(jié)果及備選項目庫書面征求各區(qū)及各職能部門意見，進行反復(fù)溝通協(xié)商，形成規(guī)劃部門和各區(qū)政府、市各職能部門共同認可的年度實施計劃草案；
第四步，規(guī)劃部門將完成的計劃草案報近期建設(shè)規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組、市政府常務(wù)會審議，并與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度財政預(yù)算（草案）一起，共同報市人大批準。
2.3 意義作用
2.3.1 延伸規(guī)劃實施體系的時間序列
年度實施計劃制度的逐步建立，將使城市規(guī)劃的實施體系形成從遠期到中期到年度的完整時間序列，規(guī)劃期內(nèi)的目標將通過5 年和年度予以分解，行動則依托年度計劃予以落實。通過年度實施計劃實施情況的檢討，還將有助于規(guī)劃實施檢討與動態(tài)調(diào)校機制的完善，從而可以形成一年一檢討、五年一調(diào)校制度，以此來增強宏觀層次規(guī)劃的適應(yīng)性。
2.3.2 完善政府現(xiàn)行計劃體系
在現(xiàn)行政府操作計劃中，發(fā)改部門（原計劃部門）是最具綜合功能和權(quán)威的部門，其主導(dǎo)編制的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展年度計劃主要安排各類項目及其建設(shè)時序，與其配合的年度政府投資項目計劃和年度財政預(yù)算（草案）主要安排年度政府投資總額和本級財政預(yù)算在各類政府投資項目中的使用。從內(nèi)容上看，政府現(xiàn)行計劃主要側(cè)重于從資金角度對項目進行安排，較少從空間資源配置角度安排項目及其建設(shè)時序，缺乏空間上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，各類項目由于空間配置和建設(shè)時序上的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致應(yīng)有的協(xié)同效益難以發(fā)揮。
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，土地和財政越來越成為城市政府調(diào)控城市發(fā)展的兩大“閘門”。投資主體多元化和融資渠道拓寬使地方財政的作用在逐步減弱，相應(yīng)地，側(cè)重于資金與項目安排的國民經(jīng)濟計劃的作用也在減弱。與之相反，土地資源的日益短缺使空間在調(diào)控城市發(fā)展中的份量越來越重，正成為城市政府掌握的重要調(diào)控手段。在此背景下，政府現(xiàn)行操作體系中必須增加空間資源配置及空間政策的內(nèi)容，對項目篩選及其建設(shè)時序安排應(yīng)更多地考慮空間配置要求。
因此，在空間資源短缺條件下，通過增加近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃，以空間發(fā)展目標為核心，側(cè)重于空間與用地安排，與現(xiàn)行的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度政府財政預(yù)算（草案）相配合，將可以較為有效地扭轉(zhuǎn)政府現(xiàn)行計劃側(cè)重于資金與項目安排而缺乏空間上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的被動局面，形成對各項行動進行綜合協(xié)調(diào)的有效保障機制，強化政府公共投資對城市發(fā)展的引導(dǎo)和調(diào)控作用。
2.3.3 促進建設(shè)用地合理有序供應(yīng)
一方面，以近期5 年的規(guī)劃控制目標為依據(jù)，在全面掌握土地資源現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合未來社會經(jīng)濟發(fā)展對用地需求的預(yù)測，可以確定年度建設(shè)用地供應(yīng)的合理規(guī)模、結(jié)構(gòu)和空間分布，使五年規(guī)劃目標得到逐年落實；另一方面，可通過規(guī)劃許可預(yù)申報全面了解下一年度各類用地開發(fā)需求，在多部門共同參與的基礎(chǔ)上，制定各部門共同認可的年度實施計劃，為城市各項發(fā)展提前做好用地上的準備，并重點保證政府投資項目的用地落實，確保政府固定資產(chǎn)投資計劃能順利完成。
2.3.4 作為用地管理與行政審批的重要依據(jù)，提高用地行政審批效率
年度實施計劃經(jīng)人大批準后，納入計劃的供地或選址階段的項目將成為下年度建設(shè)用地管理和行政審批的重要依據(jù)，納入計劃的前期研究階段的項目則僅供相關(guān)部門在用地管理和行政審批時參考。對于年度實施計劃安排供地的公共配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，在用地審批環(huán)節(jié)將實行市府常務(wù)會議備案制，簡化審批手續(xù)，切實提高此類項目的用地審批效率，加快推進此類項目的建設(shè)進程。3 相關(guān)保障制度的逐步建立
近期建設(shè)規(guī)劃及其年度實施計劃的提出有助于總體層面規(guī)劃在時間維度的細化，并為城市規(guī)劃與政府操作體系的銜接提供了平臺，但這一做法仍處于初步探索階段，其有效實施需要逐步建立一系列制度來保障。
3.1 建設(shè)規(guī)劃許可預(yù)申報制度
指各行業(yè)主管部門、各區(qū)以市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃和近期建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)前兩年的實際用地情況，每年第三季度組織申報并匯總下年度行業(yè)和轄區(qū)建設(shè)項目和用地需求情況。該制度是全面了解下一年度各類用地開發(fā)需求，科學制定下一年度的年度實施計劃的重要基礎(chǔ)。深圳在制定2006 年度實施計劃的過程中，預(yù)申報制度已得以初步建立，并通過《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃工作的決定》以政府令的形式予以明確。
3.2 協(xié)調(diào)制度
作為城市長期發(fā)展戰(zhàn)略和近期建設(shè)規(guī)劃的年度安排，年度實施計劃的申報、制定、調(diào)整工作應(yīng)與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃等政府相關(guān)年度計劃相協(xié)調(diào)，具體包括編制審批程序協(xié)調(diào)及內(nèi)容協(xié)調(diào)兩個方面。
編制審批程序的協(xié)調(diào)方面，近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃應(yīng)與發(fā)改、財政等部門的年度計劃同步編制，在計劃編制過程中充分協(xié)調(diào)，共同報人大審批后同步實施。特別是針對政府年度投資項目和重大項目，應(yīng)在年度實施計劃中明確征地拆遷等前期工作要求，以確保政府投資計劃能如期完成。
在內(nèi)容協(xié)調(diào)方面（圖4），年度實施計劃中的供地、選址和前期研究項目與相關(guān)計劃中項目的關(guān)系如下：對下年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，年度實施計劃的供地項目與選址項目大部分將反映為下年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃中的B類項目⑤，少部分反映為C 類項目；年度實施計劃的前期研究項目大部分將反映為下年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃中的C 類項目，進展快的將反映為B類項目。對國土部門的土地出讓計劃，年度實施計劃的選址項目將對同年度土地出讓計劃提出土地整理的具體要求，以為下一年度供地做好準備，體現(xiàn)規(guī)劃的先導(dǎo)作用；而年度實施計劃的供地項目中的經(jīng)營性用地應(yīng)與土地出讓計劃的地塊保持協(xié)調(diào)。
3.3 計劃執(zhí)行的監(jiān)督與考核制度
為保障計劃的有效執(zhí)行，需要在監(jiān)督與考核制度方面重點加強，可考慮作如下安排：年度實施計劃一經(jīng)批準，各區(qū)、各相關(guān)部門負責計劃的執(zhí)行，由市紀委、監(jiān)察、審計、法制、規(guī)劃、國土部門人員及城市規(guī)劃委員會若干非公務(wù)員委員聯(lián)合組成規(guī)劃巡視組，對年度實施計劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查并向市委、市政府、市人大報告；市人大對年度實施計劃的執(zhí)行情況進行考核，以每年1 月1 日至12 月31 日為考核年度，考核結(jié)果作為編制下一年度計劃的依據(jù)。通過以上監(jiān)督與考核制度，發(fā)動全社會力量，來確保年度實施計劃的順利推進。4 結(jié)語
隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的逐步建立以及土地資源的日益緊缺，城市規(guī)劃作為調(diào)控城市發(fā)展的重要手段正越來越得到各方的認同，但與此同時，關(guān)于提高規(guī)劃的實施力和可操作性的呼聲也越來越強烈。如何在現(xiàn)行行政規(guī)則下，完善規(guī)劃的層級體系及實施機制，充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌、先導(dǎo)作用，正成為一個日漸突出和重要的問題。通過完善規(guī)劃體系建設(shè)，建立年度實施計劃制度，將有助于在宏觀規(guī)劃與微觀規(guī)劃、城市規(guī)劃與其他類型規(guī)劃之間構(gòu)筑一個溝通平臺，有助于實現(xiàn)城市規(guī)劃尤其是總體層面規(guī)劃實施機制的邏輯自洽。但是規(guī)劃體系中各有關(guān)規(guī)劃在時間與縱向?qū)蛹夁@兩個維度中的定位和關(guān)系如何？能否在一個規(guī)劃體系中表述？如何進一步強化各層次規(guī)劃的實施機制？這些問題都需要我們在下一步的實踐中逐步尋求答案。 -
淺談近期建設(shè)規(guī)劃中擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃的方法——以深圳市近期建設(shè)規(guī)劃實踐為例
Drafting the Development Proposal for Focal Areas in the Immediate Plan
——With the practice in the immediate plans of Shenzhen as examples作者 周麗亞
【摘要】擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃是提高近期建設(shè)規(guī)劃實施性的有效手段，本文以深圳兩次近期建設(shè)規(guī)劃的實踐為例，從重點地區(qū)選擇、重點地區(qū)發(fā)展計劃指引、重點地區(qū)實施保障等多個方面，嘗試總結(jié)擬訂近期建設(shè)規(guī)劃重點地區(qū)發(fā)展計劃的方法。
【關(guān)鍵詞】深圳；近期建設(shè)規(guī)劃；重點地區(qū)；計劃；方法一．擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃是提高近期建設(shè)規(guī)劃實施性的有效手段
集中力量打造城市發(fā)展的關(guān)鍵地區(qū)符合城市經(jīng)營的規(guī)模效應(yīng)原則，因此目前宏觀規(guī)劃中常常針對重點地區(qū)擬訂發(fā)展指引。而此舉同時也能夠有效提高規(guī)劃的實施性，使規(guī)劃理念可通過重點地區(qū)的具體空間建設(shè)得以體現(xiàn)。
一方面，選擇重點地區(qū)并推動其發(fā)展對城市建設(shè)非常必要。為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口與綜合服務(wù)等在全市范圍的合理布局與分配，使城市居民環(huán)境質(zhì)量和生活品質(zhì)得到實質(zhì)性的改善和提升，須把握特定時期需著力推動發(fā)展的戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性區(qū)域，集中有限的城市建設(shè)資源進行重點開發(fā)投入，形成規(guī)模效應(yīng)，實現(xiàn)投資省、見效快、環(huán)境好，帶動城市功能提升和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展。擬訂全市域的城市規(guī)劃，應(yīng)對重點地區(qū)予以充分考慮。
另外，跳出傳統(tǒng)規(guī)劃“目標規(guī)劃”的框框，擺脫“紙上畫畫、墻上掛掛”的詬病，城市規(guī)劃的實施性日益成為學界關(guān)注的焦點，實施性要求規(guī)劃不僅要關(guān)注規(guī)劃期末的結(jié)果，也要關(guān)注實施規(guī)劃的途徑和方式。經(jīng)過探索和實踐，擬訂重點地區(qū)發(fā)展指引成為宏觀層次規(guī)劃提高實施性的舉措之一。對重點地區(qū)的關(guān)注及提出的切實具有操作性的行動指引，提供了實施規(guī)劃的抓手和突破點，縮短了規(guī)劃與實施之間的距離。
在當前國內(nèi)經(jīng)濟社會環(huán)境均處于快速變革的轉(zhuǎn)型時期，城市的發(fā)展面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)和若干轉(zhuǎn)瞬即逝的機遇。彈指之間的五年，對于城市把握重要機遇、提升質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)卻是非同尋常的。城市政府在五年內(nèi)要開展的工作林林總總、千頭萬緒，必須要把握重點、以點帶面，促進城市的整體發(fā)展。近期建設(shè)規(guī)劃是對城市未來五年城市建設(shè)的全面部署，需要順應(yīng)城市政府這一要求。重點地區(qū)發(fā)展計劃通過強化城市關(guān)鍵區(qū)位的地位作用，提出發(fā)展的目標、策略和行動指引，既為政府決策提供依據(jù)，同時也便于凝聚全社會力量，共同促進重點地區(qū)的建設(shè)，繼而有力推動城市的發(fā)展。
深圳市已經(jīng)編制完成的兩輪近期建設(shè)規(guī)劃，均對重點地區(qū)的發(fā)展予以高度關(guān)注，提出了重點地區(qū)行動計劃。《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2003－2005）》的規(guī)劃期限已到，規(guī)劃內(nèi)容經(jīng)歷了實踐檢驗。在檢討其經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上，我們對《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2006－2010）》的重點地區(qū)規(guī)劃內(nèi)容進行了改進和優(yōu)化。通過兩輪規(guī)劃的探索，我們對近期建設(shè)規(guī)劃的重點地區(qū)規(guī)劃內(nèi)容積累了有限的經(jīng)驗和認識，本文即對其進行總結(jié)，以為后續(xù)其它規(guī)劃編制提供參考。
二．《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2003－2005）》的經(jīng)驗和教訓
《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2003－2005）》（以下簡稱《規(guī)劃》）確定了規(guī)劃期需要重點予以推進的重點發(fā)展地區(qū)和重點改善地區(qū)兩類重點地區(qū)。重點發(fā)展地區(qū)包括市中心區(qū)等九個地區(qū)，重點改善地區(qū)包括“區(qū)位重要但需要重點改善和提升的建成區(qū)”，以及“嚴重影響城市面貌的‘城中村’”。針對兩類重點地區(qū)，近期建設(shè)規(guī)劃提出了相應(yīng)規(guī)劃實施指引。
嚴格對照《規(guī)劃》提出的發(fā)展目標和規(guī)劃指引，重點地區(qū)的實施程度并不高，9個重點發(fā)展地區(qū)中有僅有5個達到或接近計劃要求，重點改善地區(qū)的實施率更低。但值得關(guān)注的是，《規(guī)劃》提出的重點地區(qū)及時準確地切準了城市建設(shè)的關(guān)鍵要素，不僅對政府決策提供了重要的咨詢參考作用，也有效動員了各界力量，為推動這些地區(qū)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。如對前海地區(qū)和龍華新客站地區(qū)戰(zhàn)略性地位的確定，正是從《規(guī)劃》開始，已經(jīng)作用于政府的資源配置，并將對城市發(fā)展產(chǎn)生長遠的影響。
總體而言，《規(guī)劃》對重點地區(qū)的選擇是較為準確的，并由此對城市建設(shè)決策產(chǎn)生了重要的影響。而《規(guī)劃》的重點地區(qū)發(fā)展目標和指引等內(nèi)容卻并未得到較好的實施，造成這一后果的原因是多方面的，就規(guī)劃內(nèi)容本身來說，也存在著一些不足：（1）《規(guī)劃》對重點地區(qū)在總體判斷上偏于理想和超前，對于實施可行性把握不夠精確，前海等戰(zhàn)略地位重要、但發(fā)展時機尚不成熟的地區(qū)，設(shè)定較高的開發(fā)目標較難實現(xiàn)；（2）《規(guī)劃》中重點地區(qū)的空間范圍界定不夠清晰，影響了實施的依據(jù)性，如4個稱為新城（光明新城、龍華新城、龍崗新城、坪山新城）的重點地區(qū)，在地域范圍上可能造成混淆；（3）規(guī)劃指引的表達不夠清晰明確也影響了其對規(guī)劃實施的指導(dǎo)作用，《規(guī)劃》重點地區(qū)的規(guī)劃指引可分為設(shè)施（或項目）建設(shè)、功能培育、城市形象塑造、功能區(qū)建設(shè)等類型，表達較為概括，實施程度難于評判；（4）缺少有關(guān)實施保障的條款，重點地區(qū)實施缺乏明確的責任主體，缺乏土地供應(yīng)、項目安排等后續(xù)保障，規(guī)劃理念難以通過有效的組織部署進行落實。
三．《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2006－2010）》重點地區(qū)發(fā)展計劃的特點
通過對全市建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢的分析，綜合考慮上輪近期建設(shè)規(guī)劃所確定的重點發(fā)展地區(qū)、深圳城市發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢以及深圳市政府有關(guān)政策和重點項目安排，《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2006－2010）》（以下簡稱“本次規(guī)劃”）確定了重點地區(qū)及行動計劃。本次規(guī)劃在重點地區(qū)選擇、行動計劃制訂以及實施保障措施等方面均進行了積極的探索。
（一）“精、準”選擇重點地區(qū)
本次規(guī)劃確定了重點開發(fā)、重點改善、重點生態(tài)恢復(fù)和重點生態(tài)儲備四類重點地區(qū)，作為近期城市規(guī)劃管理和建設(shè)工作的重點地區(qū)。
（1）重點開發(fā)地區(qū)：重點開發(fā)地區(qū)是對城市發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義、以新開發(fā)建設(shè)活動為主的地區(qū)，需要政府集中優(yōu)勢資源進行建設(shè)和管理，發(fā)揮其對城市整體發(fā)展的帶動和提升作用。本規(guī)劃根據(jù)地位重要性和開發(fā)時序，最終確定4個重點開發(fā)地區(qū)，全部安排在特區(qū)外，分別為龍華新城、光明新城、奧體新城和東部新城。
（2）重點改善地區(qū)：重點改善地區(qū)是區(qū)位和功能重要、建成度較高、急需通過整理和改善以提升功能的地區(qū)。本規(guī)劃確定5個重點改善地區(qū)，分別為：寶安機場地區(qū)、鹽田港地區(qū)、平湖物流園地區(qū)、羅湖－上步中心地區(qū)和龍崗軌道3號線節(jié)點地區(qū)。
（3）生態(tài)恢復(fù)地區(qū)：重點生態(tài)恢復(fù)地區(qū)是位于基本生態(tài)控制線內(nèi)、現(xiàn)狀生態(tài)破壞嚴重、急需進行生態(tài)恢復(fù)以保障城市生態(tài)安全的地區(qū)。規(guī)劃確定2類生態(tài)恢復(fù)地區(qū)，包括：鐵崗－西麗－石巖水庫地區(qū)；沙井－松崗；公明－松崗、福永、平湖－觀瀾、布吉、龍崗、坪山－龍崗和坪山－坑梓等八條生態(tài)綠廊地區(qū)。
（4）重點儲備控制地區(qū)：重點儲備控制地區(qū)是區(qū)位重要、發(fā)展?jié)摿薮蟮笠?guī)模整體開發(fā)時機尚不成熟、需要政府對用地進行控制并對未出讓用地進行儲備的地區(qū)。規(guī)劃確定3個重點預(yù)留地區(qū)，包括：前海灣地區(qū)、沙井西部沿江地區(qū)和大鵬半島旅游控制區(qū)。
與上一輪規(guī)劃相比，本次規(guī)劃在重點地區(qū)選擇上作了一些新的嘗試：
（1）增加了重點生態(tài)恢復(fù)地區(qū)和重點儲備控制地區(qū)。這兩類地區(qū)都是結(jié)合深圳的實際情況和目前空間資源利用中被忽視的問題而提出的。前者主要針對目前城市中較為嚴重的生態(tài)破壞問題，主要目的是保障城市生態(tài)安全；后者則針對土地空間資源的緊約束條件，預(yù)留區(qū)位較好、有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)為長遠開發(fā)作準備，其著眼點是城市長遠的可持續(xù)發(fā)展。
（2）重點地區(qū)數(shù)量有明顯減少、規(guī)模適度控制。為了突出重點，本次規(guī)劃經(jīng)過廣泛比選和多次刪減，最終確定重點發(fā)展地區(qū)4個、重點改善地區(qū)5個，遠低于上輪規(guī)劃確定的重點地區(qū)數(shù)量。此外在重點地區(qū)的范圍確定上，并不鼓勵各個地區(qū)覆蓋范圍過大，多數(shù)重點地區(qū)為10－20平方公里，有利于集中資源密集投入并迅速見效。
（3）重點地區(qū)的范圍更為明晰。本次規(guī)劃的重點地區(qū)均有明確的邊界范圍，使規(guī)劃指引和行動計劃具有確定的空間位置，避免了歧義和爭拗，有利于規(guī)劃實施。
（二）突出“行動性”特色的規(guī)劃指引
本次規(guī)劃的重點地區(qū)行動內(nèi)容中，分別從空間范圍、現(xiàn)狀概況與問題、將其納入重點地區(qū)的依據(jù)、近期發(fā)展目標和行動計劃要點幾方面進行闡述，以求簡明而清晰的表達規(guī)劃思路和近期重點工作，確保重點地區(qū)發(fā)展按計劃進行。其中重點地區(qū)的行動計劃是內(nèi)容的重點，考慮了多方面的要求：
（1）提出了必要的規(guī)劃指引，對一些地段的發(fā)展方向、分階段推進的策略進行了規(guī)定。如在重點改善地區(qū)的機場地區(qū)中，提出“鼓勵機場東側(cè)更新改造，發(fā)展商務(wù)辦公、商業(yè)、酒店等臨空型服務(wù)職能。在機場東、南兩大門戶地區(qū)進行城市景觀塑造，建設(shè)標志性建筑，完善公共空間。”
（2）特別突出計劃“行動性”，針對各個重點地區(qū)，通過綜合分析確定了包括重點地段、交通設(shè)施、公共設(shè)施、更新改造、公共空間塑造、土地整理等項目在內(nèi)的綜合項目群。該項目群的建設(shè)可有效推動重點地區(qū)的發(fā)展，而項目群的策劃也可提高規(guī)劃的依據(jù)性和可實施性。
（3）除了推動地區(qū)發(fā)展的指引和計劃外，對重點生態(tài)恢復(fù)和儲備地區(qū)，也提出了必要的規(guī)劃控制要求。如對前海灣地區(qū)，提出“為未來商務(wù)中心區(qū)發(fā)展作戰(zhàn)略儲備，近期重點儲備寶安中心廣場以南、桂廟路至新城大道之間填海區(qū)的用地，控制用地規(guī)模約3平方公里。……寶安中心區(qū)近期保證填海區(qū)0.5平方公里的用地儲備。按高標準有計劃地推進公共設(shè)施的建設(shè)，近期推進書城、圖書館、博物館、青少年中心、體育中心及醫(yī)院等公共設(shè)施建設(shè)，除已出讓土地外，控制新增房地產(chǎn)用地的出讓。”
（三）為重點地區(qū)實施提供保障
通過對上輪規(guī)劃的評估，重點地區(qū)的實施保障的不充分是其難以完全實施的重要原因，因此本次規(guī)劃通過規(guī)劃實施機制的建立和規(guī)劃內(nèi)容的完善，改進重點地區(qū)的實施保障機制。
（1）本次近期建設(shè)規(guī)劃確立了年度實施計劃制度，保證了包括重點地區(qū)在內(nèi)的規(guī)劃部署均可通過各年度實施計劃予以細化和落實，此舉無疑是重點地區(qū)發(fā)展目標得以實施的基本制度保障。
（2）重點地區(qū)尤其是重點發(fā)展和重點改善地區(qū)是近期城市建設(shè)的重中之重，需要在土地開發(fā)、設(shè)施配套等方面應(yīng)給予優(yōu)先安排，規(guī)劃正是秉承這一思路，在規(guī)劃土地供應(yīng)、住房供給，公共設(shè)施、市政設(shè)施和交通設(shè)施建設(shè)，以及城中村和舊工業(yè)區(qū)、舊城改造項目確定等內(nèi)容的確定上，優(yōu)先考慮了重點地區(qū)，以保障重點地區(qū)發(fā)展目標的實現(xiàn)，這同時也符合有限資源高效配置的要求。
（3）在規(guī)劃中將重點地區(qū)的實施保障作為專門內(nèi)容，強調(diào)其實施所需要的組織和政策保障。在規(guī)劃文本的第二十六條規(guī)定了“制定加強重點開發(fā)地區(qū)建設(shè)的政策”，包括如下內(nèi)容：“明確建設(shè)管理模式。以市為主、市區(qū)共建，設(shè)立市一級的建設(shè)管理機構(gòu)，統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)各項開發(fā)建設(shè)。建立管理制度。有針對性地制定各重點開發(fā)地區(qū)的管理規(guī)定，推進土地的清理和儲備，加強規(guī)劃的引導(dǎo)和管治，嚴格項目的準入制度。加大資金投入。將重點開發(fā)地區(qū)的大型項目優(yōu)先列入市、區(qū)重大建設(shè)項目計劃和政府投資計劃，保障資金投入。”
四．近期建設(shè)規(guī)劃中擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃的原則要求
（一）重點地區(qū)的選擇
根據(jù)我國近期建設(shè)規(guī)劃編制的要求和深圳實踐經(jīng)驗，近期建設(shè)規(guī)劃中的重點地區(qū)，應(yīng)該是市級政府在規(guī)劃期內(nèi)需安排重點推進的、對城市的近中期發(fā)展具有戰(zhàn)略性影響的地區(qū)。重點地區(qū)的選擇應(yīng)著重考慮如下要求：
（1）重點地區(qū)必須是對城市發(fā)展具有戰(zhàn)略性影響的地區(qū)。即非常重要、對全市的發(fā)展具有帶動、優(yōu)化作用的地區(qū)，或者潛力巨大、影響城市長遠發(fā)展的地區(qū)。
（2）重點地區(qū)是著眼于市級政府需要重點采取行動的地區(qū)。即是需要市級政府利用其優(yōu)勢資源、集中力量推進的地區(qū)。而不包括區(qū)級以下政府所關(guān)注的重點地區(qū)；也不包括一些雖然重要，但主要通過市場力量起主導(dǎo)作用的地區(qū)。
（3）重點地區(qū)是需要政府在規(guī)劃期內(nèi)即采取行動的地區(qū)。重點發(fā)展地區(qū)是在近期規(guī)劃期限的五年內(nèi)需要采取行動的地區(qū)，這些地區(qū)正處于發(fā)展的敏感期，需要予以大力推動或干預(yù)，否則難以達到預(yù)期效果，對其無所作為甚至會對城市長遠發(fā)展產(chǎn)生不利影響。
（二）重點地區(qū)發(fā)展計劃的擬訂
在近期建設(shè)規(guī)劃的文本中，在確定了重點地區(qū)之后，應(yīng)擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃，即針對各個重點地區(qū)提出其在規(guī)劃期內(nèi)的建設(shè)目標、要求和途徑。
正如前文所述，“重點發(fā)區(qū)是需要政府在規(guī)劃期內(nèi)即采取行動的地區(qū)”，本部分內(nèi)容著重需解決采取哪些行動的問題，應(yīng)考慮如下要求：
（1）此處所指的行動，是為推進重點地區(qū)發(fā)展，以政府為行動主體的的行動。政府利用可掌控的組織、資金、政策、宣傳等資源手段，自主建設(shè)或調(diào)控市場建設(shè)的行動；該行動必須具有直接的空間指向性，是帶有空間內(nèi)涵的行動；根據(jù)重點地區(qū)的類型，行動可對重點地區(qū)開發(fā)起促進或控制作用。
（2）提高行動計劃的實施性和操作性。選擇能夠有效促進建設(shè)目標得以實現(xiàn)的手段，可以項目策劃等形式將地區(qū)發(fā)展的抽象目標轉(zhuǎn)化為建設(shè)行為，或以政策指引形式提出鼓勵或控制的要求等。
（3）盡可能確定行動的實施主體和責任主體；根據(jù)實際情況，必要時提出分階段的行動要求。
（三）落實重點地區(qū)發(fā)展計劃的實施保障
重點地區(qū)的實施保障也是不可或缺的內(nèi)容之一。重點地區(qū)發(fā)展計劃的實施不僅有賴于近期建設(shè)規(guī)劃作為政府文件的權(quán)威性和實施保障機制，也有賴于規(guī)劃文件中其它內(nèi)容對其協(xié)調(diào)和支持，同時還需要重點地區(qū)發(fā)展計劃自身具備合理性和可實施性。
（四）擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃的難點
作為通過經(jīng)驗總結(jié)形成的操作層面的工作內(nèi)容，重點地區(qū)發(fā)展計劃擬訂現(xiàn)階段難以得出系統(tǒng)完善的技術(shù)方法，需要繼續(xù)通過實踐予以校正和完善。在重點地區(qū)的選擇、各重點地區(qū)發(fā)展目標的指引以及相應(yīng)實施保障措施等方面，在本文確定的一般原則基礎(chǔ)上，均需要因時、因地、因勢確定靈活而具有針對性的應(yīng)對之策。在兩輪近期建設(shè)規(guī)劃編制過程中，我們也意識到擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃存在若干技術(shù)上的難點和非技術(shù)層面的復(fù)雜性。
（1）城市建設(shè)的綜合性和復(fù)雜性，決定了重點地區(qū)未來發(fā)展客觀上存在著不確定性，以計劃形式擬訂的規(guī)劃目標尚有待實施檢驗。尤其是對重點地區(qū)發(fā)展起著關(guān)鍵帶動作用的交通設(shè)施、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項目等重大投資工程的不確定性，勢必影響重點地區(qū)目標實現(xiàn)程度。
（2）規(guī)劃以政府立場來選擇重點地區(qū)并提出行動指引，但并未明確具體的責任機構(gòu)（在現(xiàn)有體制框架下，近期建設(shè)規(guī)劃仍帶有濃重部門規(guī)劃色彩），以“政府”作為籠統(tǒng)的實施主體，可能為操作中的部門扯皮埋下隱患。再加上實際上政府和市場作用的邊界難以絕對清晰明確，尤其是需要政府鼓勵、引導(dǎo)和控制市場介入建設(shè)的建設(shè)領(lǐng)域，其相互作用的機制是較為復(fù)雜的，難以在簡單的行動指引中得到充分的甄別和反映。
（3）規(guī)劃文本的政策性決定了政治因素必然影響重點地區(qū)選擇和發(fā)展指引擬訂。以新一輪近期建設(shè)規(guī)劃為例，四個重點發(fā)展地區(qū)安排寶安和龍崗兩區(qū)各占兩個，除滿足技術(shù)合理性要求之外，也暗含了對政策均衡性的考慮。參考文獻
1. 深圳市規(guī)劃局．深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2003－2005）[Z]，2006-5
2．深圳市規(guī)劃局．深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2006－2010）（上報稿） -
梳理、整合、提升——近期建設(shè)規(guī)劃中綜合性行動計劃的制定
作者 錢征寒
1近期建設(shè)規(guī)劃與行動計劃
對近期建設(shè)規(guī)劃地位與作用的理解和判讀，是與解決傳統(tǒng)城市規(guī)劃在管理和實施中的問題緊密聯(lián)系在一起的。傳統(tǒng)城市規(guī)劃存在著規(guī)劃運行機制與政府運作機制脫節(jié)的問題，極大地影響了規(guī)劃的實施和規(guī)劃效能的發(fā)揮，特別是對于宏觀層面規(guī)劃而言。首先，城市規(guī)劃固守于物質(zhì)空間規(guī)劃的內(nèi)容并將自身局限于技術(shù)領(lǐng)域，從而將自身排除在政府行政管理的整體運作過程之外；其次，城市規(guī)劃缺少與政府部門行政管理要求的關(guān)聯(lián)性，難以在政府各個部門的工作計劃中得到有效的體現(xiàn)；第三，城市對解決現(xiàn)實問題的出發(fā)點與政府實際操作存在著差異，難以得到較為統(tǒng)一的認同；此外，由于城市規(guī)劃缺乏時間層面的考慮，與政府工作計劃的時間周期難以銜接。上述幾個問題的存在，使得城市規(guī)劃的主要實施主體——政府難以找到行動的切入點，難以獲得具體工作的指引。
面對上述的問題，經(jīng)過幾輪規(guī)劃編制和實施的實踐，近期建設(shè)規(guī)劃在在規(guī)劃體系中的定位和作用逐漸清晰明朗，近期建設(shè)規(guī)劃是“行動規(guī)劃”的觀點也越來越得到業(yè)界的認同。相比傳統(tǒng)城市規(guī)劃而言，近期建設(shè)規(guī)劃更為注重在總體規(guī)劃確定的原則、目標下，著重解決現(xiàn)實問題，實現(xiàn)短期目標，將規(guī)劃內(nèi)容落實到近期政府具體工作安排中，更為注重規(guī)劃內(nèi)容的務(wù)實和可操作性。因此，如果說近期建設(shè)規(guī)劃是以“行動規(guī)劃”的面貌出現(xiàn)在規(guī)劃體系序列中的話，那么行動計劃則理應(yīng)成為近期建設(shè)規(guī)劃的主體和核心內(nèi)容。
計劃是為完成一定時期的任務(wù)而事先對目標、措施和步驟做出的部署和安排。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，城市規(guī)劃正超越長期以來所固有的以物質(zhì)形態(tài)環(huán)境為主體的工作范疇而向公共政策轉(zhuǎn)化，政府投資和政策正日益成為政府對社會資源進行調(diào)控和配置的兩大基本手段。因此，行動計劃在理論上應(yīng)包括與政府投資計劃相對應(yīng)的物質(zhì)空間建設(shè)計劃（硬計劃），以及與政府空間政策相對應(yīng)的政策措施制定與調(diào)整計劃。本輪近期建設(shè)規(guī)劃為便于理解和操作，將前半部分內(nèi)容歸入“行動與計劃”框架中，而后半部分內(nèi)容則歸為“政策與措施”。
2對綜合性行動計劃的理解
根據(jù)國家、建設(shè)部《近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法》、《關(guān)于抓緊組織開展近期建設(shè)規(guī)劃制定工作的通知》、《城市規(guī)劃編制辦法》等文件、規(guī)范的要求，近期建設(shè)規(guī)劃在具體操作層面要解決兩方面的問題，一是合理確定城市近期重點發(fā)展的區(qū)域和功能布局，二是城市建設(shè)各個系統(tǒng)的具體建設(shè)安排。由此，本輪近期建設(shè)規(guī)劃將行動計劃內(nèi)容分為兩個層面，重點地區(qū)發(fā)展計劃和綜合性行動計劃，前者主要解決未來五年城市發(fā)展中“塊”的問題，后者則主要解決“條”的問題 。
“綜合性行動計劃”這一概念的提出，是建立在深圳上一輪近期建設(shè)規(guī)劃評估與檢討基礎(chǔ)上的。深圳上一輪近期建設(shè)規(guī)劃（《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃2003-2005》）已經(jīng)考慮到了行動計劃在近期建設(shè)規(guī)劃中的地位和作用，將城市建設(shè)各個專項的內(nèi)容納入到了“行動與計劃”部分。但由于尚處于探討和摸索階段，這部分內(nèi)容還存在較大不足。主要表現(xiàn)在以下三方面 ：
（1）缺乏邏輯性和系統(tǒng)性。行動計劃內(nèi)容以具體建設(shè)項目為主體，缺乏與規(guī)劃目標和策略之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，既難以理解其必要性和重要性，也不便于今后對規(guī)劃整體效能進行評估與檢討。
（2）缺乏整體性和統(tǒng)籌性。行動計劃在內(nèi)容編排上還是以交通設(shè)施、公共設(shè)施、市政設(shè)施等進行部門分類，沒有打破“條條”的框架，將不同類型、不同部門的工作統(tǒng)一到同一個目標指向上來，體現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)籌的作用。
（3）缺乏實施性和可操作性。行動計劃的內(nèi)容僅僅進行了項目的羅列，未安排相關(guān)的實施機制和責任部門，難以進行任務(wù)分解，也不利于各個部門按照規(guī)劃進行實施。
城市近期的空間發(fā)展除了要求解決重點地區(qū)發(fā)展等一些“塊”的問題以外，還需要解決全市范圍內(nèi)一些系統(tǒng)性的“條”的問題，僅憑借項目庫的羅列難以科學、合理地統(tǒng)籌解決這些“條”的問題，因此，本輪近期建設(shè)規(guī)劃在編制中，側(cè)重于后者，提出了單獨設(shè)立“綜合性行動計劃”。
所謂綜合性行動計劃，就是以規(guī)劃指導(dǎo)行動，將分屬不同系統(tǒng)的項目、措施梳理整合，形成一部分具有邏輯內(nèi)在聯(lián)系的內(nèi)容，指向同一個目標，從而將空間發(fā)展策略等概念性的思路轉(zhuǎn)化為各項可以操作的具體行動和措施。它的作用首先是提高規(guī)劃的可操作性和實施性，其次通過政府行政資源的整合，避免各系統(tǒng)之間的耗散，形成政府工作的合力。它在具體手段上，不僅僅包括具體的建設(shè)項目，也包括土地管理和其它軟性的操作手段與措施。換言之，它是規(guī)劃策略落實到實施性要求的所有內(nèi)容的整合。
3制定綜合性行動計劃的思路與方法
3.1原則
近期建設(shè)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃層面的實施性規(guī)劃，其時間側(cè)重點是近期（一般與政府部門五年發(fā)展規(guī)劃對應(yīng)），操作主體又是市政府，這決定了其在制定綜合性行動計劃時，需要遵循以下的主要原則：
（1）戰(zhàn)略性：必須是對城市空間總體發(fā)展有重要帶動作用和戰(zhàn)略影響力的行動，是近期建設(shè)工作的重中之重，政府安排近期城市各項建設(shè)工作必須予以優(yōu)先考慮。
（2）針對性：行動內(nèi)容的選擇不求面面俱到，必須針對目前各方面的主要需求和需要解決的主要問題，并與規(guī)劃目標和策略保持高度的一致。
（3）綜合性：工作內(nèi)容超出專項領(lǐng)域，涉及到部門協(xié)調(diào)，必須由市政府從全市層面加以統(tǒng)籌安排，側(cè)重解決重點地區(qū)行動計劃沒有涵蓋的重要問題。
（4）實效性：必須是結(jié)合目前制度環(huán)境而設(shè)計的、需要立即組織實施并在近期可以見效的行動。
3.2方法
根據(jù)上述的原則，本次規(guī)劃在確定綜合性行動計劃時，在策略中所提的解決城市現(xiàn)狀問題思路的基礎(chǔ)上，將其落實到具體實施要求，然后結(jié)合政府（包括市政府和其它各個職能部門）頒布的工作計劃進行了梳理，根據(jù)必要性和實際可操作性，將跨部門的各類建設(shè)項目、行動措施加以整合，統(tǒng)一到目標明確、針對性強的各個綜合性行動計劃之中。在這過程中，忽略了部分與規(guī)劃主題關(guān)系不大的內(nèi)容，并就原有項目和措施中的缺項進行了補充，確保了綜合性行動計劃的戰(zhàn)略性、針對性、綜合性和實效性。具體過程見下圖。
圖：制定綜合性行動計劃的主要思路
3.3內(nèi)容構(gòu)成
為了清晰地表達綜合性行動計劃的內(nèi)容，體現(xiàn)其與規(guī)劃其它內(nèi)容的邏輯聯(lián)系，綜合性行動計劃的內(nèi)容可分為行動依據(jù)、行動目的、行動內(nèi)容、實施指引和責任部門幾個部分，以解決具體操作中Why、What、Who、How的問題。各個部分應(yīng)包含的內(nèi)容如下：
（1）行動依據(jù)：主要說明制定該行動計劃的必要性，與政府已明確的重大決策之間的關(guān)系。行動依據(jù)可以針對問題而提出，也可以針對上級政府部署的重要工作而提出。
（2）行動目標：指該行動實施后在規(guī)劃期末所希望實現(xiàn)的效果。行動目標可以是量化的，也可以是非量化的，但必須清晰明了，易于檢測評估。
（3）行動方面：主要說明為了實現(xiàn)行動目的，需要在哪幾個方面開展工作。由于綜合性行動計劃所涉及的內(nèi)容是跨部門、跨專項的，因此可能一個行動計劃會包括不同類型的諸多方面的工作。
（4）實施要點：指在每一個行動方面下，具體開展工作的指引。實施要點在手段上可以包括硬件方面的城市建設(shè)項目，也可以包括軟件方面的城市管理要求。實施要點必須清晰、明確，并對有時序要求的內(nèi)容要點提出具體時序安排。
（5）責任部門：指具體落實各個實施要點的職能部門（包括區(qū)一級政府及其它同級別行政機關(guān)）。每個行動都明確具體的責任部門，不僅利于實際工作的部署推進，而且也便于檢討評估規(guī)劃實施機制中存在的缺陷和不足。
值得一提的是，為了保障各個行動計劃的落實，還應(yīng)提出相應(yīng)的資金安排，把城市物質(zhì)實體空間的建設(shè)和管理解譯為具體的政府投資計劃，從而真正地體現(xiàn)出公共投資是政府空間資源調(diào)控的重要手段，增加規(guī)劃的可操作性和權(quán)威性。由于部門協(xié)調(diào)機制的欠缺，本輪規(guī)劃的行動計劃中無法體現(xiàn)這方面內(nèi)容，是一個明顯的不足之處。
4本輪規(guī)劃中的綜合性行動計劃內(nèi)容簡介
根據(jù)上述思路與方法，本次近期建設(shè)規(guī)劃確定了“跨界合作”、“園區(qū)建設(shè)與整合”、“城中村改造”、“和諧住區(qū)”、“陽光海岸”、“公交優(yōu)先”、“資源保障”和“基礎(chǔ)設(shè)施提升”等八大綜合性行動計劃。按照上述內(nèi)容要求，將各個綜合性行動的主要內(nèi)容列于下表。
近期重大綜合性行動計劃一覽表
行動名稱 行動目標 實施要點 責任部門
跨界合作計劃 1、區(qū)域中心城市的地位進一步提升，城市功能腹地擴大。
2、重大區(qū)域性設(shè)施的建設(shè)得到實質(zhì)性推進。 1、完成擬定的鐵路“兩站兩線”、機場、港口及高速公路等對外交通設(shè)施建設(shè)。 交通局、規(guī)劃局
2、加強跨界交通設(shè)施建設(shè)的前期研究與協(xié)調(diào)。 規(guī)劃局、交通局
3、進行口岸基礎(chǔ)設(shè)施的改善，創(chuàng)造便利舒適的通關(guān)環(huán)境。 規(guī)劃局、口岸辦
4、實施跨界水利工程的前期研究與建設(shè)。 水務(wù)局
5、加快“西電東送”的建設(shè)步伐。 貿(mào)工局
6、與相鄰城市合作解決區(qū)域環(huán)境污染問題。 環(huán)保局、治河辦、水務(wù)局
7、推進深港邊境地區(qū)開發(fā)的前期研究，加強與周邊城市相鄰地區(qū)的協(xié)調(diào)合作。 環(huán)保局、規(guī)劃局、法制辦、口岸辦
8、進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實踐，建設(shè)異地產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)基地。 發(fā)改局、貿(mào)工局
9、進一步深港兩地創(chuàng)新要素的合理流動，共建“深港創(chuàng)新圈”。 發(fā)改局、高新辦、科信局
園區(qū)建設(shè)與整合計劃 1、落實“產(chǎn)業(yè)第一”的發(fā)展要求，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展安排合理空間。
2、推進產(chǎn)業(yè)用地效益的顯著提升。 1、推進重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，成立或完善管理機構(gòu)，完善相關(guān)配套設(shè)施，加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)發(fā)展。 發(fā)改局、貿(mào)工局、相關(guān)區(qū)政府
2、嚴格控制工業(yè)用地供給規(guī)模，用地供應(yīng)向上述重點園區(qū)傾斜，原則上不安排零散工業(yè)用地開發(fā)。 國房局、規(guī)劃局
3、推動產(chǎn)業(yè)集聚基地建設(shè)。 貿(mào)工局、相關(guān)區(qū)政府
4、以產(chǎn)業(yè)集聚基地為依托，整合周邊零散產(chǎn)業(yè)用地和工業(yè)區(qū)。 貿(mào)工局、規(guī)劃局
5、特區(qū)內(nèi)通過“廠房再造、產(chǎn)業(yè)置換”，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間；特區(qū)外對原有工業(yè)區(qū)和周邊零散工業(yè)用地進行大力改造。 規(guī)劃局、貿(mào)工局、相關(guān)區(qū)政府
6、推進特區(qū)內(nèi)外有條件地區(qū)的舊工業(yè)區(qū)功能置換，鼓勵發(fā)展城市服務(wù)功能。 規(guī)劃局、貿(mào)工局、相關(guān)區(qū)政府
7、建設(shè)“7＋2”園區(qū)。 規(guī)劃局、物流辦
城中村改造計劃 1、完善城中村改造的制度建設(shè)。
2、完成城中村改造的擬定計劃。 1、編制市區(qū)兩級城中村改造中長期計劃和年度計劃，完成五年計劃內(nèi)城中村改造的專項規(guī)劃。 城改辦、規(guī)劃局
2、特區(qū)內(nèi)完成15個片區(qū)的改造，啟動7個片區(qū)的改造，完成2個片區(qū)的綜合整治。 城改辦、特區(qū)內(nèi)各區(qū)政府
3、特區(qū)外推進6個片區(qū)的改造，啟動17個片區(qū)的改造，完成2個片區(qū)的綜合整治。 城改辦、特區(qū)外區(qū)政府
4、積極改善城中村的基礎(chǔ)設(shè)施配套條件和生活環(huán)境。 規(guī)劃局、城改辦、城管局
5、加強對城中村歷史文化遺存的保護，健全和完善群眾文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。 規(guī)劃局、文化局、城管局
和諧住區(qū)計劃 1、推進“和諧深圳”的建設(shè)，促進社會和諧。
2、合理調(diào)控房地產(chǎn)市場，滿足市民居住需求。
3、促進全市居住生活環(huán)境的改善。
1、供應(yīng)居住用地14平方公里，結(jié)合城中村改造，總共提供約5700萬平方米新增住房建筑面積。 國房局、規(guī)劃局
2、繼續(xù)引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)向特區(qū)外轉(zhuǎn)移，建立住宅區(qū)與大運量公交設(shè)施的便捷聯(lián)系，形成居住、交通和就業(yè)空間的合理布局與良性互動。 國房局、規(guī)劃局
3、調(diào)節(jié)商品房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，控制高檔住宅建設(shè)，增加普通商品房建設(shè)，加強經(jīng)濟適用房管理。 國房局
4、大力推進基層公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。 規(guī)劃局、民政局、各區(qū)政府
5、通過城市更新，大力推進各種形式的社區(qū)綠地建設(shè)，美化人居環(huán)境。 城管局
6、以寶安中心區(qū)、龍崗中心城和龍華等城市次中心為重點，完善區(qū)級商業(yè)設(shè)施和公共設(shè)施。 規(guī)劃局、文化局、教育局、體育局、科信局、衛(wèi)生局、各區(qū)政府
7、建立住區(qū)發(fā)展跟蹤評估機制，發(fā)布住區(qū)發(fā)展白皮書。 規(guī)劃局
陽光海岸計劃 1、完善對濱海生態(tài)景觀資源的保護。
2、打造濱海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的新亮點，提升“濱水城市”形象 1、高標準規(guī)劃建設(shè)深圳灣十五公里濱海岸線。 規(guī)劃局、南山區(qū)政府
2、適時啟動西沖旅游度假區(qū)的開發(fā)。 規(guī)劃局、龍崗區(qū)政府
3、啟動下沙旅游度假區(qū)的建設(shè)。 規(guī)劃局、龍崗區(qū)政府
4、嚴格保護東部濱海地區(qū)的自然生態(tài)，嚴格控制工業(yè)項目的進駐。 規(guī)劃局、農(nóng)林漁業(yè)局、環(huán)保局
5、合理利用珠江口岸線資源，加強港口岸線集約利用，保障濱水公共空間。 規(guī)劃局、水務(wù)局、農(nóng)林漁業(yè)局
公交優(yōu)先計劃 1、營造便利的出行環(huán)境，促進公共交通工具的使用，使規(guī)劃期末公交分擔率達到60％。
2、完善城市步行系統(tǒng)。 1、完成擬定的軌道交通二期工程的建設(shè)。 地鐵公司、規(guī)劃局、交通局、國房局
2、加強軌道交通與常規(guī)交通的銜接，依托軌道站點建設(shè)換乘樞紐。 交通局
3、根據(jù)交通出行需求的變化優(yōu)化調(diào)整公交線路，強化特區(qū)內(nèi)外、特區(qū)外各組團中心之間的快速公交連接。 交通局
4、加強常規(guī)公交基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè) 交通局、規(guī)劃局、各區(qū)政府
5、實現(xiàn)公交一卡通對各類公交工具的全覆蓋，積極推進區(qū)域公交一卡通計劃。 發(fā)改局、交通局
6、逐步推廣公交車輛使用清潔能源。 交通局、環(huán)保局
7、完善中心城區(qū)步行系統(tǒng)。 規(guī)劃局、城管局
8、增建自行車專用道和停放點，完善自行車與軌道及常規(guī)公交站點的接駁。 規(guī)劃局、城管局
資源保障計劃 1、確保全市水資源供應(yīng)安全。
2、確保全市能源保障安全。 1、充分挖掘本地水資源利用潛力，積極推進雨洪利用、污水再生利用和海水淡化利用等非常規(guī)水資源利用。 水務(wù)局
2、進一步擴大境外引水能力。 水務(wù)局
3、新建、擴建一批水源水庫和調(diào)蓄水庫。 水務(wù)局
4、研究建設(shè)地下水應(yīng)急水源。 水務(wù)局
5、利用水價杠桿，配合其它優(yōu)惠政策，推廣節(jié)水措施。 發(fā)改局、水務(wù)集團
6、按既定計劃完成LNG一期工程的建設(shè)。 建設(shè)局、燃氣集團、規(guī)劃局
7、加快“西電東送”等南方電網(wǎng)輸電工程，推進本地4座大型電廠的建設(shè)。 貿(mào)工局、電力集團
8、積極開展城市能源安全儲備系統(tǒng)研究和建設(shè)。 貿(mào)工局
基礎(chǔ)設(shè)施提升計劃 1、彌補特區(qū)內(nèi)外高速發(fā)展中形成的市政設(shè)施歷史欠帳，構(gòu)建現(xiàn)代化的市政供應(yīng)、城市安全和環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。
2、以基礎(chǔ)設(shè)施的提升促進“效益”與“和諧”，改善城市發(fā)展質(zhì)量。 1、完善城市水廠及輸配水系統(tǒng)建設(shè)。 水務(wù)局
2、特區(qū)內(nèi)以污水管網(wǎng)改造為重點，特區(qū)外以污水處理系統(tǒng)建設(shè)為主，完善城市污水處理設(shè)施。 水務(wù)局、治河辦、環(huán)保局
3、完善市域內(nèi)輸變電設(shè)施。 貿(mào)工局
4、擴容通信設(shè)施，完善政府及社會公共資源庫網(wǎng)站，促進全市信息化建設(shè)。 科信局、各通信公司、規(guī)劃局
5、推進生活垃圾處理設(shè)施、危險廢物處理設(shè)施和污水處理設(shè)施的建設(shè)。 城管局、環(huán)保局
6、依托LNG一期工程，完善相關(guān)配套管線，完成管道氣用戶的天然氣置換改造。 貿(mào)工局、燃氣集團
7、加強綜合防災(zāi)設(shè)施建設(shè)，保障城市安全。 市應(yīng)急救援指揮中心、水務(wù)局、消防局、民防辦、環(huán)保局、交通局 -
蛻變中的規(guī)劃編制隊伍
規(guī)劃編制隊伍多元化并正在蛻變，已經(jīng)是不爭的事實，發(fā)展的走向值得探討。
首先要看規(guī)劃編制需求的變化。(1)政府需求。我較早探討非法定規(guī)劃，提出法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃共同構(gòu)成規(guī)劃編制體系?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》凸顯法定規(guī)劃作用，但實施以后雙刃劍效應(yīng)很明顯，規(guī)劃部門一邊在編制，一邊研究如何規(guī)避法定規(guī)劃的束縛，而鄉(xiāng)村規(guī)劃正在等待破題。與此同時非法定規(guī)劃如雨后春筍般發(fā)展，城市群規(guī)劃、都市圈規(guī)劃、城市發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、各類概念規(guī)劃、城市設(shè)計、專項規(guī)劃、專題規(guī)劃、更新規(guī)劃等等，政府其他部門的規(guī)劃也日漸增多。在方式上也從過去直接委托本地規(guī)劃院轉(zhuǎn)向招標、咨詢、競賽及競爭性談判，選擇編制單位的范圍更大、類型更多。(2)企業(yè)需求。項目開發(fā)對規(guī)劃的協(xié)調(diào)要求越來越高，大企業(yè)從過去樓盤建設(shè)向土地一級開發(fā)及園區(qū)經(jīng)營拓展，與政府合作開展開發(fā)規(guī)劃，更為顯著的是金融機構(gòu)介入城市開發(fā)融資，與城市政府共商規(guī)劃。此外，地方融資平臺的業(yè)務(wù)對規(guī)劃的需求越來越高。(3)民間需求。隨著城市化及城市經(jīng)濟不斷發(fā)展，個人、企業(yè)、團體、行業(yè)組織、媒體、公共信息機構(gòu)等對規(guī)劃服務(wù)的需求將會加大。
第二要看規(guī)劃技術(shù)服務(wù)方式的發(fā)展。在通常規(guī)劃編制和項目咨詢基礎(chǔ)上，將拓展政府需要的城市研究、信息化和實施跟蹤評估，甚至如國外常見的中小城市政府委托企業(yè)提供長期規(guī)劃顧問服務(wù)，并為企業(yè)做規(guī)劃顧問，為銀行做信貸評估等，此外還有社區(qū)規(guī)劃師、鄉(xiāng)村規(guī)劃師等公益或準公益工作，等等。
第三再看規(guī)劃隊伍的蛻變。(1)規(guī)劃隊伍已經(jīng)充分多元化。國際與國內(nèi)、國有與民營、專業(yè)與跨業(yè)、主業(yè)與兼業(yè)、職業(yè)與業(yè)余、主場與流動、正規(guī)與非正規(guī)，不一而足，在多元甚至混亂的規(guī)劃需求下，基本有序地存活著發(fā)展著。(2)作為主流的國有規(guī)劃單位一直處于變動中。部分已經(jīng)改制，部分因為主管單位又組建編研中心而邊緣化，而事業(yè)單位改革又在醞釀，市場化為主要走向，非國有化單位會有爆發(fā)性增長的趨勢，同時組建更多事業(yè)單位性質(zhì)的編研中心，推動法定規(guī)劃的編制越來越走向準行政化。相應(yīng)地，推向市場競爭的規(guī)劃項目更多更普遍，并如建筑設(shè)計市場一樣逐步有序化，帶動規(guī)劃隊伍的一系列變動。(3)規(guī)劃編制從粗放擴張型轉(zhuǎn)向精細化、綜合性。城市發(fā)展與建設(shè)轉(zhuǎn)型，意味著提高質(zhì)量、精明增長，要求規(guī)劃編制更深入、更精細、更理性、更有創(chuàng)造性和實施性，政府和市民的要求更高，市場競爭的杠桿效應(yīng)更強，推動這一趨勢愈演愈烈。(4)規(guī)劃編制需求細分帶動供應(yīng)細分。過去的城市拓展期，規(guī)劃要求快而簡化，造就了以完成指令性任務(wù)為主的分級地方院模式，形成規(guī)劃編制單位粗而全的共同特點。隨著多種類型規(guī)劃技術(shù)服務(wù)主體的介入，低水平平衡已被打破，服務(wù)特色成為市場生存的重要條件。 -
城市規(guī)劃落實科學發(fā)展觀的七個改革猜想
作者 王富海
黨的十六屆三中全會提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的新要求，蘊含著全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展的科學發(fā)展觀。讀來似曾在早年的《城市規(guī)劃原理》中相識，倍感親切。盡管城市規(guī)劃的理念比較契合科學發(fā)展觀，但只停留于理念層次，落實起來恐怕不是對規(guī)劃工作進行簡單的調(diào)整改進所能成的，而是一場涉及廣泛的深刻改革，已遠遠超出了規(guī)劃領(lǐng)域的范圍。筆者出于對規(guī)劃工作長足進步的期望，斗膽提出自己的看法，因不成體系且遠未成熟，姑且稱之為“改革猜想”。
猜想一：明確城市規(guī)劃的事權(quán)劃分，建立“分層綜合”的新機制
最近國務(wù)院四部委聯(lián)合發(fā)文規(guī)范城市道路寬度和廣場規(guī)模，聞之頗為吃驚。聯(lián)想到最近國家對各類園區(qū)、高爾夫球場、城市建設(shè)用地和城市建設(shè)投資等方面出臺的多項規(guī)定，感到城市建設(shè)的事權(quán)劃分已到了非理順不可的地步。一方面，長期以來“條”（部門）“塊”（本文專指城市）關(guān)系不清，各個部門都對城市實施不同程度不同步驟且時常相互沖突的干預(yù)，而同時城市的行為又缺乏有效的約束，在片面追求經(jīng)濟增長的前提下自行其是，逐步產(chǎn)生了一些涉及國計民生的重大問題。城市規(guī)劃的事權(quán)劃分折射了城市建設(shè)的事權(quán)?？傮w規(guī)劃由國務(wù)院或省政府審批，規(guī)劃的實施由建設(shè)主管部門負責，在管理上直接干預(yù)到了諸如變電站、垃圾場的選位，而在城市的范圍內(nèi)卻劃出了一塊“規(guī)劃區(qū)”，區(qū)外的事項留給其他部門再牽頭由國務(wù)院或省政府一項項審批，每一個部門直接面對諸多的城市，光審批都來不及，哪有精力挨個監(jiān)管？在這種情況下各個城市完全可以無視“法定”的總體規(guī)劃，各顯神通搞建設(shè)；一旦某些非理性做法形成燎原之勢，上級部門再出面進行事后的治理整頓，形成了惡性循環(huán)。城市化是21 世紀中國文明進步的必由之路，城市建設(shè)的重要性毋庸置疑。但如果城市規(guī)劃就建設(shè)而論城市，就會忽視“三農(nóng)”發(fā)展，影響資源、能源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要改變目前“條塊不清、多方干預(yù)”的狀況，明確城市規(guī)劃是城市地方事務(wù)，規(guī)劃必須統(tǒng)籌市域范圍內(nèi)各項事業(yè)的綜合協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展；而中央政府和省級政府應(yīng)當在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌資源，協(xié)調(diào)區(qū)域各項政策和規(guī)劃，對城市建設(shè)進行有限的和有效的干預(yù)，為城市規(guī)劃直接引導(dǎo)城市協(xié)調(diào)發(fā)展、間接促進城鄉(xiāng)與區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
要建立這樣“分層綜合”的城市規(guī)劃新機制，必須要在宏觀層面、微觀層面和規(guī)劃自身進行較大幅度的改革，以下分述之。
猜想二：理清部門關(guān)系，合力制定協(xié)調(diào)一致的區(qū)域規(guī)劃
在“計劃”的功能逐步弱化后，中央政府各部門的工作開始轉(zhuǎn)向“規(guī)劃”。目前，總數(shù)達幾百種的“規(guī)劃”一方面各自為政，另一方面又都強調(diào)自身的重要性而欲統(tǒng)攬全局。突出的特點是“事件導(dǎo)向型”，每出大事必有主管部門出來“施政”，“通知”、“落實”、“大檢查”、“評比”之余，再提出“前瞻性、統(tǒng)籌性”的“規(guī)劃”突出自己。由于“事件”不斷，相關(guān)部門便也都如此這般。
科學發(fā)展觀的提出，為改變這種不協(xié)調(diào)的局面奠定了良好基礎(chǔ)。但一種新觀念的貫徹，一定要通過新的職能劃分、新的協(xié)調(diào)手段、新的法規(guī)制度和新的工作原則等一系列手段加以落實，否則，只能是停留在理念的層面上。
就以當前十分重要、也是中央政府必須處理的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題作例。建設(shè)部十分積極，按照《城市規(guī)劃法》而力推“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，其主體是將區(qū)域中若干城市的“點”虛擬為簡單的規(guī)模構(gòu)成和職能構(gòu)成的“體系”，但又不能象計劃經(jīng)濟時期那樣理直氣壯地“規(guī)定”每個城鎮(zhèn)的性質(zhì)規(guī)模發(fā)展方向，于是把大量篇幅轉(zhuǎn)到連接各個“點”的“線”（交通、水電氣）和支撐這個體系的“面”（綠色背景、生態(tài)環(huán)境）上來，而這些方面又分別都有主管部門及其主導(dǎo)的“法定規(guī)劃”，于是“法定”的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃找不出必須依法執(zhí)行的內(nèi)容來，即便超前抓住了區(qū)域發(fā)展這個重要問題，即便由國務(wù)院審批，又何能執(zhí)行到位？再看其他部門主導(dǎo)的“土地利用總體規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“區(qū)域規(guī)劃”、“流域規(guī)劃”、“能源規(guī)劃”等一系列規(guī)劃以及涉及區(qū)域發(fā)展的各種產(chǎn)業(yè)政策，莫不各據(jù)其理，動輒國務(wù)院審批，批則要求各地堅決執(zhí)行，但內(nèi)容多有重疊，辦法時有沖突，執(zhí)行則相互掣肘，出事則互相推諉，浪費銀兩不說，還讓下邊無所適從。
應(yīng)對之策，莫若將區(qū)域?qū)用嫔蠂遗c省該管的事項逐一列出，理清關(guān)系，調(diào)整部門分工，建立協(xié)調(diào)機制，合力制定協(xié)調(diào)一致的中長期區(qū)域規(guī)劃。這樣，才能實實在在地在宏觀層面落實科學發(fā)展觀，城市規(guī)劃才能擁有強有力的區(qū)域依據(jù)和上級指導(dǎo)。
猜想三：樹立“政績觀”的新思路，提高城市規(guī)劃在微觀層面的效用
落實科學發(fā)展觀，一項重要前提是樹立新的“政績觀”。打破“GDP 崇拜”已為人所共識，比較容易想到的是將環(huán)境保育、能源消耗甚至一些社會指標加入政績考核表，但談何容易！單就常講的“綠色GDP”來說，如何界定“綠色”？如何對待各地巨大的環(huán)境差異？單單“綠色”二字又何能覆蓋就業(yè)、社會保障、公共安全等一系列問題？
運用逆向思維，上述“加法式”政績標準沿襲的依然是自上而下的績效評估模式，而只有改變這種“唯上”模式，以自下而上的評估方法為主，輔之以若干指標的測算，才能反映“全面、均衡、以人為本、可持續(xù)發(fā)展”的新發(fā)展觀。這種新的評價模式包括兩點：一是主觀評價，落實民本思想，讓市民為政府打分，盡管每個市民做為個體有其主觀局限性，但由于其所處的社會角色不同，關(guān)注重點不同，如果政務(wù)信息充分公開并讓市民充分了解，如果問卷設(shè)計得好，群體上還是能夠?qū)φM行全面的政績評價的；二是客觀評價，將經(jīng)濟、社會、環(huán)境的重要指標進行可比度較高的測算。兩者的結(jié)合即為有效的政績指標。
由于上述模式涉及城市的方方面面，政府要創(chuàng)出“政績”，必須全面、綜合而客觀地評估城市現(xiàn)狀，制定目標并進行工作統(tǒng)籌，城市規(guī)劃作為一項重要的協(xié)調(diào)手段的作用便會凸顯出來，規(guī)劃的實際地位會得到提升。
猜想四：將總體規(guī)劃審批權(quán)交給地方人民代表大會，使城市建設(shè)首先在決策權(quán)上實現(xiàn)“可持續(xù)”
一任書記（市長）一版規(guī)劃，后任不接前任的攤，導(dǎo)致城市建設(shè)的重心不斷飄移，給城市造成巨大損害。究其原因，總體規(guī)劃由上級政府審批，上級疏于管理，城市政府擅自違背總體規(guī)劃，上級也沒有過硬的手段進行干預(yù)，如此導(dǎo)致了規(guī)劃的隨意性。從本質(zhì)上講，是由于總體規(guī)劃的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“不可持續(xù)”。既然城市規(guī)劃屬于城市的地方事務(wù)，城市人民代表大會又是城市的最高權(quán)力機關(guān)，在代表組成和延續(xù)性上又具有比上級政府和地方黨政機關(guān)明顯的優(yōu)勢，為什么不能將城市規(guī)劃特別是總體規(guī)劃的審批與監(jiān)管權(quán)交給人大呢？目前，人大已經(jīng)比較深入地介入了地方財政預(yù)算與執(zhí)行，介入大型項目的程度更深，而在更深刻地影響城市發(fā)展的城市規(guī)劃和年度城市建設(shè)計劃方面卻沒有發(fā)言權(quán)，這是不合情理的。
地方人大作為規(guī)劃權(quán)力主體，并不影響中央政府和省級政府主管部門對城市發(fā)展進行協(xié)調(diào)，只是主管部門發(fā)揮作用的手段要從大量的行政紅頭文件轉(zhuǎn)到認真研究起草法規(guī)、主動制定規(guī)范、積極做好區(qū)域協(xié)調(diào)上來。
猜想五：理順規(guī)劃體系，“法定規(guī)劃”最好只設(shè)定在一個規(guī)劃層次上
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》明確認定的“法定規(guī)劃”有三種：總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃，間接認定的還有分區(qū)規(guī)劃、城市設(shè)計等。在現(xiàn)實中，光這幾層（類）規(guī)劃的隨機修改就讓人大嘆“法定”之自我矛盾，何況在實際操作中還有許多規(guī)劃種類。筆者對參加2003年度建設(shè)部部級城鄉(xiāng)建設(shè)優(yōu)秀勘察設(shè)計項目評選的項目稍加留意，發(fā)現(xiàn)280余個申報項目的規(guī)劃種類簡直五花八門，相信能夠參加部優(yōu)評審的每一項規(guī)劃都經(jīng)過批準并發(fā)揮作用，但這類規(guī)劃能夠?qū)嵤┑姆梢罁?jù)何在？
按照2004年即將實施的《行政許可法》，只有具備法律依據(jù)的事項才可設(shè)定許可，只有政府針對民間（企業(yè)、公民）的事項才可稱為許可，而政府內(nèi)部部門與下屬等之間的往來事項不屬于許可范圍。由此推斷城市規(guī)劃職能中只有對民間的土地制定的開發(fā)條件要求才算得上行政許可事項，但即使這項許可能夠成立，其依據(jù)的是“規(guī)劃”而非國家法律，這一點也讓人質(zhì)疑。由此推論，除了類似“控規(guī)”層次可以直接形成許可的規(guī)劃可以“法定”之外，其他種類的規(guī)劃不能再稱之為法定規(guī)劃。
上述判斷帶來兩個問題。一是現(xiàn)有的“控規(guī)”能否擔當?shù)闷?ldquo;法定”職能？這一點，筆者在探討“控規(guī)”與“法定圖則”的多篇文章中早已得出否定的結(jié)論，并欣慰地看到建設(shè)部正在就“控規(guī)”問題作深入探討。二是其他種類的規(guī)劃還要不要審批？筆者的看法是一定要先整理現(xiàn)在已經(jīng)混亂的規(guī)劃體系，理清城市規(guī)劃與其他規(guī)劃、綜合性規(guī)劃與專項規(guī)劃、各層次規(guī)劃等相互之間的多重關(guān)系，確立基本穩(wěn)定的規(guī)劃體系，明確要保留的每種規(guī)劃的用途、內(nèi)容及其與其他規(guī)劃的相關(guān)程度與協(xié)調(diào)要求，再設(shè)定審批機制。當然，這些規(guī)劃不能稱為“法定”，但應(yīng)當在充分研究、協(xié)調(diào)的前提下穩(wěn)定下來，作為政府內(nèi)部工作并導(dǎo)引“法定規(guī)劃”的依據(jù)。
猜想六：正視產(chǎn)權(quán)問題，把尊重產(chǎn)權(quán)作為規(guī)劃的一項基本原則
最近，征地、拆遷等與房地產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)相關(guān)的群眾上訪事件，成為社會輿論關(guān)注的重點，其根源皆屬于產(chǎn)權(quán)爭議。產(chǎn)權(quán)保護已列入修改后的《憲法》，這一點對正從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的城市規(guī)劃工作來講，影響巨大。試想下述現(xiàn)象：為解決交通問題而拓寬道路、修建高架路，對路邊居民房產(chǎn)直接占用或形成噪音；為滿足城市經(jīng)營、改善城市形象或增加配套設(shè)施等需要而征地拆遷，但僅以極低的價格補償；為形成高低錯落的街景，規(guī)劃確定的相鄰地塊的容積率差異懸殊；清拆或毀滅性改造歷史保護街區(qū)與建筑；占用自然或風景保護地區(qū)進行開發(fā)??規(guī)劃有許多美好的理念，政府在推動城市發(fā)展上也有許多現(xiàn)實的選擇，但如果建立在對產(chǎn)權(quán)的踐踏上，則將留下極大的社會隱患。
（1）界定產(chǎn)權(quán)。當前最普遍的問題是對城市公有產(chǎn)權(quán)的模糊認識和模糊處理，按照法律與規(guī)范要求，城市政府代表全體市民擁有劃分為各類用途的公共用地，這在規(guī)劃中是否已經(jīng)依法劃出？總體規(guī)劃確定的城市在20 年中的發(fā)展范圍，攤到5年一屆的政府手上只有有限的處置權(quán)，由誰來確定其范圍并監(jiān)管？國家級的歷史文化與自然保護區(qū)能否將產(chǎn)權(quán)收歸中央政府，由中央財政支持對其保護的實施？
（2）界定各類產(chǎn)權(quán)擁有者對其產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)。私有產(chǎn)權(quán)應(yīng)當?shù)玫絿栏癖Ｗo，受到侵害就應(yīng)得到合理補償。公共產(chǎn)權(quán)也要得到保護，必須用于公共用途并能夠保值升值。問題是公共產(chǎn)權(quán)能否根據(jù)其重要性由不同級別的政府分別擁有與處置？
（3）規(guī)劃要有充分的預(yù)見性，能夠在留有較少公共用地的前提下保證公共設(shè)施滿足未來需要。但如果這一點很難做到，要進行怎樣的預(yù)留？
猜想七：加強城市研究與規(guī)劃研究，建立可操作的城市建設(shè)規(guī)束體系
本文開頭即提到，科學發(fā)展觀與城市規(guī)劃的固有理念十分契合，但多年來城市規(guī)劃空有理念，在片面追求經(jīng)濟增長的大背景下得不到客觀環(huán)境的支持，自身也沒有形成推行這些理念的扎實的理論基礎(chǔ)和有效的操作手段，在科學發(fā)展觀提出之后，應(yīng)當盡快加強研究，逐步建立完善的理論與實踐體系，在引導(dǎo)城市建設(shè)落實科學發(fā)展觀上實實在在地發(fā)揮作用。
（1）加強研究的首要任務(wù)是充實城市規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)法律規(guī)范。不能僅靠《城市規(guī)劃法》管遍天下。事實上，在規(guī)劃原則、規(guī)劃程序、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃責任等規(guī)劃自身的各個方面，以及環(huán)境權(quán)、配套權(quán)、公共安全、公共衛(wèi)生等規(guī)劃相關(guān)領(lǐng)域都有極大的立法空間；此外在城市規(guī)劃相關(guān)規(guī)范方面也要大大充實，不能再靠規(guī)定道路寬度及廣場規(guī)模的紅頭文件規(guī)束城市的規(guī)劃建設(shè)行為。
（2）加強研究還應(yīng)當能夠為國家城市政策的制定提供依據(jù)。應(yīng)當加強規(guī)劃與社會經(jīng)濟宏觀發(fā)展關(guān)系的研究，加強城市發(fā)展中各種現(xiàn)象的研究，提供定量化的科學結(jié)論輔助決策，使得國家的城市發(fā)展政策與配套的行動更加準確、更加穩(wěn)定。
（3）加強研究也應(yīng)當為地方的城市規(guī)劃建設(shè)提供適時而有效的行動指引。通過研究及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，進行切實有效的推廣、協(xié)調(diào)與匡正，引導(dǎo)城市按照科學發(fā)展觀的要求建設(shè)與發(fā)展。這一點在當前最為急迫。在研究初期可更多地以各類指引的方式推行，通過研究與實踐，待成熟后就盡快以法規(guī)形式穩(wěn)定下來，從“指引”轉(zhuǎn)成“指令”；這樣不斷針對新的問題，提出新的指引，轉(zhuǎn)化為新的法規(guī)，最終以法制確?？茖W發(fā)展觀落實到城市規(guī)劃建設(shè)之中。 -
建立城市規(guī)劃內(nèi)部運行機制的設(shè)想與嘗試
作者 王富海
【提要】市場經(jīng)濟給城市規(guī)劃帶來的結(jié)構(gòu)性沖擊, 須在機制上予以應(yīng)對, 其中完善內(nèi)部運行機制是當務(wù)之急。本文設(shè)想的內(nèi)部運行機制包括規(guī)劃制訂、實施、協(xié)調(diào)、研究四種核心行為,并派生出編制、審批、策略、管理、調(diào)校、跟蹤、信息和目標等八個工作環(huán)節(jié), 構(gòu)成了規(guī)劃工作全過程的復(fù)合型“操作環(huán)”。
【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃; 內(nèi)部運行機制;設(shè)想
剖析———目前規(guī)劃行業(yè)運行狀況的問題規(guī)劃行業(yè)里流行一句話叫“三分規(guī)劃, 七分管理”, 初聽起來似道出了規(guī)劃工作內(nèi)部分工的結(jié)構(gòu)關(guān)系, 仔細品味則不免令人產(chǎn)生疑惑:其一,規(guī)劃和管理是否如此截然劃分？其二, 規(guī)劃編制了也管理了, 是否能夠?qū)嵤科淙?即便通過管理使規(guī)劃得以實施,能否保證城市健康發(fā)展？
考查目前規(guī)劃行業(yè)實際運行狀況,可以發(fā)現(xiàn)很多問題：
1. 只突出編制和管理兩種行為,致力于編制高水平成果, 強調(diào)按規(guī)劃進行管理,遇到困難,就一味要求規(guī)劃編制不斷改進, 如此循環(huán)。規(guī)劃不僅沒有得到明顯改進, 反而因成果“版本”增多而影響了實施的連貫性。
2. 規(guī)劃編制與規(guī)劃管理在機構(gòu)設(shè)置、工作程序和行為規(guī)則等各方面加以區(qū)別,形成兩層皮狀態(tài),致使技術(shù)力量分散,技術(shù)思想隔斷,實施反饋與成果調(diào)校渠道不暢, 降低了規(guī)劃對城市發(fā)展過程的反應(yīng)能力。
3. 現(xiàn)行機制產(chǎn)生并適合于靜態(tài)規(guī)劃, 不具備實現(xiàn)過程控制的條件。目前針對規(guī)劃改革的研究, 主要精力放在提高規(guī)劃編制的科學性和“可操作性”上。多數(shù)改進規(guī)劃思維和方法的探索, 是企圖以現(xiàn)時的聰明才智解決未來發(fā)生的問題,也有一些談及“動態(tài)規(guī)劃”, 但要推行“動態(tài)規(guī)劃”, 實現(xiàn)規(guī)劃對城市減少過程控制, 必須建立相應(yīng)的機制。
4. 規(guī)劃管理越來越遠離規(guī)劃實施。土地有償使用制度把規(guī)劃管理的重點引向城市的局部, 管理方式趨向以接受用地申請為主的被動型, 越來越少地對城市建設(shè)策略和公共投資施加影響。
認識———規(guī)劃工作四種核心行為的組織
規(guī)劃行為可分為制訂、實施、協(xié)調(diào)和研究四種。成果制訂是規(guī)劃的基礎(chǔ)性行為,規(guī)劃的實施是目的性行為,而協(xié)調(diào)和研究是貫穿在編制與實施之間的兩項必不可少的結(jié)構(gòu)性行為, 這四種行為構(gòu)成城市規(guī)劃運行機制的核心。
1. 規(guī)劃制訂
包括規(guī)劃編制與成果審批兩個環(huán)節(jié)。我們可以和以前一樣把規(guī)劃編制簡單歸入技術(shù)行為,但在市場機制中,規(guī)劃的審批是技術(shù)、行政和法律行為的集合, 是規(guī)劃體現(xiàn)社會公平的首要環(huán)節(jié)。
合理的規(guī)劃成果體系, 是城市規(guī)劃工作運行的基本要素, 這個體系的嚴謹程度, 對規(guī)劃運行機制有重要影響。因此應(yīng)從對目前成果體系的改革開始, 建立層次分明, 上下銜接, 內(nèi)外有別,各盡其用的新體系。
2. 規(guī)劃實施
不同于具有手段意義的“管理”概念,“實施”的涵義讓規(guī)劃直接面對城市發(fā)展, 其行為是目的性、綜合性的,包括制定實施策略、管理與促進、反饋與調(diào)校等三個環(huán)節(jié)。
規(guī)劃實施策略,與城市的資源、財政、發(fā)展計劃緊密相關(guān),既含有公共投資導(dǎo)向,又有各項設(shè)施發(fā)展政策,甚至包括重大項目策劃與決策, 是規(guī)劃與建設(shè)之間最重要的環(huán)節(jié), 但一直不可思議地被忽略了。
管理與促進是規(guī)劃實施的主要環(huán)節(jié),兩者應(yīng)是對等、不可或缺的。管理即把規(guī)劃變成對建設(shè)項目的具體要求, 通常是被動的。而規(guī)劃的促進是主動行為,通過政策性傾斜、項目策劃與推動等方式, 推動城市的結(jié)構(gòu)性發(fā)展, 平衡公眾利益并創(chuàng)造綜合效益。對此, 人們習慣性地認為這是決策者的事, 但由于城市公共投資分別由多部門操作, 規(guī)劃部門應(yīng)主動參與決策并加以協(xié)調(diào)。
規(guī)劃實施是一項長期的、動態(tài)的、受多種利益影響的政策性行為, 各種情況經(jīng)常反饋回來, 需要在執(zhí)行過程中不斷地進行政策調(diào)校。目前, 這個環(huán)節(jié)的工作不可謂沒有, 但應(yīng)作為制度固定在規(guī)劃的工作程序中。
3. 規(guī)劃協(xié)調(diào)
城市規(guī)劃對于城市建設(shè)和發(fā)展,不是一種直接操作行為, 而是通過政策、管理和促進等手段,間接作用于各部門、企業(yè)和個人的建設(shè)活動。為提高規(guī)劃的質(zhì)量和實施的質(zhì)量, 必須把協(xié)調(diào)工作作為規(guī)劃過程中的重要手段。
在計劃經(jīng)濟時代, 規(guī)劃經(jīng)常由規(guī)劃部門獨立完成, 各項建設(shè)在政府的統(tǒng)一計劃下按規(guī)劃開展。體制改革及政府轉(zhuǎn)變職能后, 各類建設(shè)者的行為由被動地聽從安排轉(zhuǎn)為主動策劃并按市場需求實施, 許多部門積極編制所管行業(yè)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃, 特別在機構(gòu)改革尚未到位、部門協(xié)調(diào)機制沒有完善的情況下, 導(dǎo)致建設(shè)投資的結(jié)構(gòu)性失調(diào)。因此, 市場經(jīng)濟體制國家的城市, 通常把城市規(guī)劃特別是宏觀層次的規(guī)劃作為綜合計劃與協(xié)調(diào)行為。在微觀上, 協(xié)調(diào)行為貫穿于規(guī)劃工作的整個過程, 可分為規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)、管理的協(xié)調(diào)、實施的協(xié)調(diào)。
4. 規(guī)劃研究
城市的綜合特征決定了規(guī)劃的復(fù)雜性和多變性。在規(guī)劃編制到實施的過程中, 整體上存在城市發(fā)展不同階段時規(guī)劃的結(jié)構(gòu)性變化,在局部上說,各環(huán)節(jié)甚至每個方案都有隨機性的變化可能。因此, 規(guī)劃研究也是貫穿于整個規(guī)劃工作過程的重要行為, 包括對城市的研究、規(guī)劃的研究、策略的研究、管理的研究、實施的研究和反饋的研究等。目前, 隨著各種新難題的大量涌現(xiàn), 規(guī)劃界的研究之風日盛。但基本上屬于個人的自發(fā)行為, 而沒有被當作必須行為而列入規(guī)劃工作體系之中, 特別是在具體城市的規(guī)劃實踐中,研究工作非常薄弱。
規(guī)劃研究包括規(guī)劃實施跟蹤、規(guī)劃信息收集與處理、目標和規(guī)劃原則確定等環(huán)節(jié)。
對城市社會經(jīng)濟發(fā)展和規(guī)劃實施情況進行長期的跟蹤, 認清形勢并隨時掌握情況,發(fā)現(xiàn)問題,是規(guī)劃研究工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié); 對問題特別是共性問題及時研究對策并反饋回各相關(guān)操作環(huán)節(jié), 是實現(xiàn)規(guī)劃“過程控制”的重要條件。
由于規(guī)劃工作的技術(shù)性、延續(xù)性和廣泛性, 必須建立嚴格的規(guī)劃管理檔案收藏、相關(guān)信息收集工作制度。同時增強信息分析與處理能力, 作為規(guī)劃研究的技術(shù)保障。
設(shè)立———規(guī)劃運行八個環(huán)節(jié)構(gòu)成的“操作環(huán)”
城市規(guī)劃運行機制中第一圈層的四種核心行為, 演化為具體操作的工作環(huán)節(jié), 這些環(huán)節(jié)又可以形成完整的環(huán)狀結(jié)構(gòu), 成為規(guī)劃運行機制中第二圈層。這個“操作環(huán)”是規(guī)劃機制的實質(zhì)內(nèi)容。
1.八個環(huán)節(jié)的線性環(huán)狀關(guān)系
由規(guī)劃的制訂到實施, 再到規(guī)劃研究,再規(guī)劃??,形成線性的循環(huán)過程。該“操作環(huán)”的結(jié)構(gòu)性過程為:
—?→編制→審批→策略→管理→調(diào)校→跟蹤→信息→目標—?→
在理論上, 這個由八個環(huán)節(jié)構(gòu)成的“操作環(huán)”, 是規(guī)劃工作內(nèi)部組織的嚴謹體系。它的運作應(yīng)有如下條件:①每一環(huán)節(jié)都必不可少; ②每個環(huán)節(jié)的工作目的、范圍和相互關(guān)系都有明確界定; ③各個環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和守則; ④每個環(huán)節(jié)的操作機構(gòu)和人員。以此對照目前的規(guī)劃工作, 盡管上述各環(huán)節(jié)都可能有人在做, 但由于沒有納入制度化的程序中加以組織,總體上差距很大。
2.“操作環(huán)”中的復(fù)合型運作
“操作環(huán)”在結(jié)構(gòu)上是線性的, 但在具體運作中各環(huán)節(jié)間的交叉不可避免。其中, 策略和目標環(huán)節(jié)的工作對其它各環(huán)節(jié)隨時發(fā)生作用;調(diào)校、跟蹤工作經(jīng)常直接引發(fā)規(guī)劃成果的修改;而協(xié)調(diào)工作作為規(guī)劃中重要的核心行為, 更是貫穿于所有的操作環(huán)節(jié)中。因此“, 操作環(huán)”中的運作具有多重性、復(fù)合性, 要求建立各環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)制度。
3. 規(guī)劃機制運作的保障體系
中國一直處于低城市化水平狀態(tài), 城市規(guī)劃工作歷史短、基礎(chǔ)差、影響小, 面對經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和城市化快速發(fā)展的雙重壓力, 必須迅速提高規(guī)劃的行業(yè)地位和能力, 因此應(yīng)盡快建立內(nèi)部運行機制, 提高自身素質(zhì)。這對規(guī)劃行業(yè)的現(xiàn)狀來講是非常艱巨的工作, 應(yīng)在多方面加以促進并形成新的規(guī)劃機制運作的保障體系:
行政導(dǎo)向———提高規(guī)劃行業(yè)在國民經(jīng)濟與社會發(fā)展決策特別是在城市化進程、可持續(xù)發(fā)展方面的參與程度;建立規(guī)劃部門在城市政府里的協(xié)調(diào)地位。
行業(yè)指引———行業(yè)主管部門應(yīng)針對城市中的規(guī)劃工作, 提出內(nèi)部運行機制和崗位素質(zhì)的具體要求, 指令性實施。并加強宏觀研究與指導(dǎo), 不斷改進。
人力培育———擴充規(guī)劃教育規(guī)模, 拓展培訓范圍, 壯大專業(yè)隊伍; 加大規(guī)劃宣傳力度, 博得城市決策與管理者、建設(shè)者、使用者的廣泛認知與支持。
實踐———深圳在規(guī)劃運行機制方面的嘗試
1. 建立適應(yīng)深圳特點的五層次規(guī)劃體系, 并改革審批制度。以總體規(guī)劃作為長期目標和協(xié)調(diào)藍本, 次區(qū)域規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃分別作為總體規(guī)劃在政府內(nèi)部的策略性與技術(shù)性深化; 將法定圖則作為市場機制中規(guī)劃編制與實施的重點, 在審批中規(guī)定專家、利益團體和市民的參與程序, 成為管理者、開發(fā)者和使用者的共同契約; 詳細藍圖是法定圖則的技術(shù)性和藝術(shù)性操作。
2. 強化規(guī)劃實施的手段。制定了長期的“城市發(fā)展策略”并加強階段性的城市建設(shè)策略導(dǎo)向; 建立規(guī)劃國土的三級管理機構(gòu),制定“規(guī)劃國土管理依法行政”操作規(guī)程,實施“公文督辦”制度; 研究城市規(guī)劃的“政策化實施”規(guī)則。
3. 設(shè)置信息中心, 建立“規(guī)劃國土管理信息系統(tǒng)”, 全面開展城市建設(shè)、土地利用與規(guī)劃信息的收集工作,并提供先進的信息處理手段。
4. 組建規(guī)劃研究所, 固定人員,長期跟蹤城市建設(shè)與規(guī)劃實施情況,即時加以研究并提出對策建議, 并對城市發(fā)展趨向、建設(shè)策略和規(guī)劃實施效果等問題進行經(jīng)常性的探討。當然,深圳規(guī)劃工作的這些新做法,只是屬于規(guī)劃運行的若干環(huán)節(jié)上的改進,并出現(xiàn)機制性調(diào)整的趨向。在全國的整體體制下, 完善的城市規(guī)劃運行機制的建立, 必須靠政府行政機制的改革和城市規(guī)劃全行業(yè)的共同努力。 -
對深圳城市規(guī)劃特點和未來走向的認識
———寫在深圳特區(qū)成立20 周年之際
作者：王富?！±钯F才
【摘要】深圳的城市規(guī)劃20 年來， 在城市高速發(fā)展和建設(shè)機制市場化的雙重推動下， 呈現(xiàn)出思想解放、行政主導(dǎo)、規(guī)劃先行、市場推動、公眾參與、體制創(chuàng)新、智力吸納和體系改革等特點， 未來將完善制度、改進技術(shù)、探索新的規(guī)劃理論。
【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；特點； 走向；發(fā)展；深圳
深圳的城市規(guī)劃有一個得天獨厚的條件， 從一開始就擔負了籌劃這個新興城市發(fā)展與建設(shè)的重任， 在20年的發(fā)展中， 規(guī)劃始終被放到明顯的地位， 扮演著十分重要的角色。在深圳城市建設(shè)實踐的不斷沖擊下， 城市規(guī)劃又一直進行著不懈的探索， 在觀念、方法和角色意識上完成著艱難的蛻變過程。個中的社會經(jīng)濟背景和在中國規(guī)劃史上的意義， 非身處其中的實踐者及一篇小文所能企及。在此，我們只能把對深圳城市規(guī)劃的粗淺認識歸納成片段式的特點， 就教于同行。
1 深圳城市規(guī)劃的兩大背景
城市是人類文明進步的積淀， 生產(chǎn)力的每一次變革都會帶來城市化的激增， 而生產(chǎn)力的發(fā)展總是朝向擺脫自然條件的束縛， 一個城市的生存與否、發(fā)展快慢， 取決于其能否適應(yīng)新生產(chǎn)力的要求。深圳20 年的超常規(guī)發(fā)展， 就是順應(yīng)中國的變革和世界經(jīng)濟的發(fā)展趨勢， 通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系來促進社會經(jīng)濟進步， “快”和“新”成為深圳發(fā)展的主旋律。深圳的城市建設(shè)也在與社會經(jīng)濟的互動中形成了兩個顯著的特點， 一是號稱“一夜城”的高速發(fā)展， 二是市場化的新型建設(shè)機制， 這兩點正是城市規(guī)劃的主要背景。
1.1 城市快速發(fā)展對規(guī)劃的要求
深圳20 年間城市人口從3 萬到415 萬， 國內(nèi)生產(chǎn)總值從2 億元到1250 億元， 帶動城市建成區(qū)面積從3km2 發(fā)展到325km2 。人與物如此巨大的增長量及其衍生量， 在快速發(fā)展的過程中呈現(xiàn)了多重復(fù)合性的特征：
(1) 周期性： 各項城市功能建設(shè)量的增長， 總體上保持了極高的速度， 但并不均衡， 出現(xiàn)了3～4 次波動， 經(jīng)常超出預(yù)料；
(2) 跳躍性：城市性質(zhì)從最早的“出口加工區(qū)”， 到最近的“南方重要中心城市”， 曾經(jīng)有過5 次重大調(diào)整，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從“三來一補”逐步提升為“高新技術(shù)”；
(3) 共存性：城市在快速發(fā)展中經(jīng)常是不均衡的， 表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)類型、人口素質(zhì)、建設(shè)形態(tài)、服務(wù)水準等各方面的較大差異， 但這些差異正是社會需求多樣性的反映。
這些特征， 要求城市規(guī)劃必須要準確判斷城市發(fā)展在不同階段的功能需要， 制定相應(yīng)的標準， 適度超前地提供相應(yīng)的條件； 必須把握好建設(shè)需求與建設(shè)范圍及建設(shè)強度的關(guān)系， 保證前期建設(shè)為以后更高標準建設(shè)打下基礎(chǔ)；必須高瞻遠矚建立適應(yīng)長遠發(fā)展的總體結(jié)構(gòu)， 并跟蹤建設(shè)進度快速應(yīng)變， 做好局部的適應(yīng)性調(diào)整。
1.2 建設(shè)機制市場化對規(guī)劃的影響
作為經(jīng)濟特區(qū)， 深圳的起點就是體制改革。國家給政策不給投資， 深圳的城市建設(shè)就從外引內(nèi)聯(lián)“引鳳筑巢”開始， 進行最初級的土地經(jīng)營，再進行大規(guī)模土地開發(fā)“筑巢引鳳”，其后逐步建立土地有償使用制度、改革住房制度、發(fā)展房地產(chǎn)市場等一系列改革舉措， 摸索了一條按照市場經(jīng)濟規(guī)律建設(shè)城市的道路， 逐步建立了城市建設(shè)市場化機制。其特征為：
(1) 政企分工： 政府開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)城市建設(shè)， 投資公共設(shè)施，服務(wù)城市運行， 把經(jīng)營性建設(shè)放給企業(yè)， 培植建設(shè)市場， 以市場為主提供社會經(jīng)濟發(fā)展所需要的設(shè)施，
(2) 行政引導(dǎo)： 政府代表公眾利益和長遠利益， 遵循城市建設(shè)規(guī)律，把握發(fā)展方向， 制訂建設(shè)標準， 調(diào)配公共資源， 制定市場規(guī)則， 保證從決策、規(guī)劃、管理， 到實施、運行和監(jiān)督的整套建設(shè)程序科學化、民主化和法制化；
(3) 市場公平： 城市建設(shè)中含有土地市場、房地產(chǎn)市場、建設(shè)市場和相應(yīng)的服務(wù)市場，內(nèi)容廣泛而環(huán)環(huán)相套。深圳在持續(xù)的改革探索中逐步建立了一套市場規(guī)則體系， 并利用市人大的立法權(quán)建立了相應(yīng)的法規(guī)體系。城市建設(shè)牽涉方方面面， 關(guān)系千家萬戶， 規(guī)劃的過程和效果面臨市場各方的檢驗。因此規(guī)劃的立場、原則， 規(guī)劃的方法、程序， 規(guī)劃的權(quán)利、信念， 規(guī)劃的水平、效果， 都要適應(yīng)市場行為。
2 深圳城市規(guī)劃的主要特點
深圳經(jīng)常被業(yè)內(nèi)人士稱為“基本按規(guī)劃建起來的城市”，但絕不能理解為按特定的規(guī)劃方案而建， 要提高城市規(guī)劃水平，發(fā)揮規(guī)劃的作用，不僅需要規(guī)劃師的進取精神， 不僅需要管理者的思想意識，更需要行政、市場和社會對規(guī)劃的廣泛認知和積極推動。因此， 總結(jié)深圳規(guī)劃的特點， 應(yīng)以其發(fā)展的過程作為主線， 較為全面地概括其發(fā)展的條件、環(huán)境、思想演變和操作方法的演變。
2.1 思想解放
建立經(jīng)濟特區(qū)是新中國發(fā)展史上的獨創(chuàng)， 沒有國家投資而大規(guī)模建設(shè)一個新城市也沒有先例。難能可貴的是， 深圳早期的決策者懷著當時少有的豪情，大膽排除城市姓“社”姓“資”的爭論， 一開始就把目光瞄準了國際， 在先進國家和地區(qū)尋求借鑒。于是新加坡的優(yōu)美環(huán)境成為深圳規(guī)劃的目標系， 香港的許多做法成為深圳建設(shè)的參照系。今天深圳的組團隔離帶和道路綠化帶， 即體現(xiàn)了當時非凡的眼光。隨著城市實力和建設(shè)能力的加強， 深圳規(guī)劃的視野更加開闊，標準不斷提高， 目標也更加堅定。無疑， 這是做好城市規(guī)劃工作第一層次的保證。
在廣泛借鑒的過程中， 深圳不只是依靠自己對外界的感性認識， 更重要的是主動吸收來自外部的思想和方法， 一批通曉國際的國內(nèi)外專家成為深圳20 年規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)者和見證人。同時， 深圳從一開始就開放了規(guī)劃設(shè)計市場， 到經(jīng)濟實力許可時又制訂政策吸納國際一流的規(guī)劃設(shè)計， 把普遍化的先進經(jīng)驗深化到針對性的智力引進。
212 行政主導(dǎo)
城市規(guī)劃建設(shè)是政府的重要職責， 深圳既要發(fā)展特區(qū)， 又要建設(shè)城市， 是歷屆政府始終如一的觀念。也許早期對城市建設(shè)的認識是盡快提供可資利用的投資環(huán)境， 發(fā)展到中期轉(zhuǎn)化成如何安置超常增長的社會經(jīng)濟需求， 但可以肯定地說， 近年政府堅定地把城市環(huán)境和城市效率作為實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展目標的基本保證。有業(yè)內(nèi)人士指出， 深圳的規(guī)劃對城市發(fā)展的影響力之大， 在全國首屈一指。這一點和政府對城市建設(shè)的高度重視直接相關(guān)。
政府對城市規(guī)劃建設(shè)的主導(dǎo)作用首先體現(xiàn)在不同階段建設(shè)策略的把握上。在特區(qū)剛剛起步的1982 年， 政府果斷啟動羅湖上 38km2 大規(guī)模開發(fā)， 為深圳早期發(fā)展搶得了先機，同時精心組織了以國貿(mào)大廈為核心的羅湖小區(qū)建設(shè)， 其令人耳目一新的形象成為當時特區(qū)政策強有力的注解。1988 年前后， 政府根據(jù)當時的需求和財力， 大力投入口岸、機場、港口、公路、供水、供電等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 為1990 年后的大規(guī)模發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1995 年開始， 政府一手抓全市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 一手抓城市環(huán)境改善， 為深圳產(chǎn)業(yè)升級置換和市民安居作了結(jié)構(gòu)性準備?？梢哉f， 深圳快速發(fā)展中的每一步都有策略選擇， 如果在任何一步出現(xiàn)決策錯誤，深圳的今天就會是另一番景象。
政府主導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)， 還體現(xiàn)在對市場經(jīng)濟體制下行政行為的把握上。深圳市政府一直把規(guī)劃權(quán)力統(tǒng)一掌握在主管部門手中， 通過政策規(guī)定、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資引導(dǎo)以及土地調(diào)控等手段， 把握著城市發(fā)展的大方向。政府很早就退出了經(jīng)營性行業(yè)，相繼推出基建制度、土地制度、住房制度、房地產(chǎn)系列制度、規(guī)劃制度乃至設(shè)計市場競爭制度等一系列改革措施， 制定規(guī)則培植了市場。同時， 政府機構(gòu)經(jīng)過四次調(diào)整， 越來越趨向建設(shè)規(guī)律和市場規(guī)律， 近年來又大力轉(zhuǎn)變政府職能， 改革審批制度。這些措施， 為深圳城市規(guī)劃提供了良好的運行環(huán)境。
2.3 規(guī)劃先行
深圳的超常發(fā)展令人始料不及，規(guī)劃師也不能例外。特別是在建設(shè)初期， 特區(qū)的發(fā)展方向尚在摸索中， 要求規(guī)劃即時做出未來10 年20 年發(fā)展的準確判斷是不現(xiàn)實的， 在這個階段規(guī)劃采取了“小步快走”的方式， 5年3 次調(diào)整總體規(guī)劃， 同時加強小區(qū)規(guī)劃， 按當時較高標準“規(guī)劃一片、開發(fā)一片、建成一片”。到了1984 年基本認清特區(qū)建設(shè)大方向， 及時編制了第一個總體規(guī)劃的正式版本， 奠定了特區(qū)建設(shè)的框架。1988 年根據(jù)建設(shè)形勢又對第一版規(guī)劃做了調(diào)整， 同時開始制訂《城市發(fā)展策略》籌劃全市一體化發(fā)展。1993 年開始編制全市版的新一輪總體規(guī)劃， 為深圳進入“第二次創(chuàng)業(yè)”做出準備。
深圳規(guī)劃的最成功之處在于城市結(jié)構(gòu)設(shè)計。1984 年特區(qū)總體規(guī)劃根據(jù)特區(qū)自然條件和交通條件， 創(chuàng)造性地提出了“帶狀組團式”的結(jié)構(gòu)， 這種結(jié)構(gòu)極富應(yīng)變能力， 適應(yīng)了特區(qū)快速發(fā)展中的周期變化和功能轉(zhuǎn)換， 對特區(qū)發(fā)展發(fā)揮了難以估量的作用。新一輪總體規(guī)劃又把特區(qū)“帶狀組團式”結(jié)構(gòu)擴展到全市， 形成“網(wǎng)狀組團式”結(jié)構(gòu)， 與自然山體及各類保護區(qū)形成嚙合狀布局， 相信這不僅是15 年建設(shè)的結(jié)構(gòu)， 更是深圳長遠發(fā)展的基本格局。深圳一直著力提高局部規(guī)劃設(shè)計水平。80 年代深圳的小區(qū)規(guī)劃曾享譽全國， 近年來隨著市民對城市環(huán)境要求的提高， 房地產(chǎn)開發(fā)商以小區(qū)環(huán)境為賣點， 政府則著力提
高綜合區(qū)及公共空間的環(huán)境質(zhì)量， 引來眾多國際級規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)競相參與， 規(guī)劃設(shè)計水平突飛猛進。
與此同時， 深圳也加強了對分區(qū)規(guī)劃以上層次規(guī)劃的政府壟斷， 組織專門力量研究城市發(fā)展， 跟蹤規(guī)劃實施， 加強規(guī)劃協(xié)調(diào)， 策劃規(guī)劃改革， 使規(guī)劃與決策和管理較好地結(jié)合起來， 收到了顯著成效。
2.4 市場推動
深圳城市建設(shè)市場化機制的建立， 把政府(管理者) 、企業(yè)(開發(fā)者) 和市民(消費者) 的行為統(tǒng)一納
入了市場運作的軌道， 城市規(guī)劃因其資源調(diào)配功能而成為眾所關(guān)注的焦點。從發(fā)展策略的形成、規(guī)劃標準的制定， 到規(guī)劃方案中的用地、交通、配套、環(huán)境， 甚至到小區(qū)開發(fā)設(shè)計中的容積率、綠地率、停車位等， 都受到了市場的嚴格檢驗; 從規(guī)劃編制的內(nèi)容、水平、程序、依據(jù)， 到規(guī)劃管理的行政制度、協(xié)調(diào)能力、辦事效率， 再到規(guī)劃實施的組織、推動和效果， 都很快反映到市場價值的實現(xiàn)中。企業(yè)是城市開發(fā)的主體， 但企業(yè)行為的贏利目的經(jīng)常和規(guī)劃的公共利益、長遠利益原則發(fā)生沖突， 這一點在深圳反映得非常充分。
強烈的市場氛圍及其正反兩方面的作用力， 推動深圳規(guī)劃不斷反思和改進， 逐步建立起嚴格的制度體系和標準體系。
2.5 公眾參與
80 年代深圳可以稱為一個淘金的城市， “深圳人”的概念只代表一種敢闖敢試的改革精神， 到90 年代，決策者把為人們提供“創(chuàng)業(yè)+ 安居”的環(huán)境作為重要的發(fā)展策略， 才有更多的人對這個城市逐步建立了認同感。喚起市民參與規(guī)劃的一方面是市場意識， 房地產(chǎn)市場對每個市民和企業(yè)的影響， 使人們強烈要求規(guī)劃公平; 另一方面是市民意識， 富裕起來的深圳人更加注重生活質(zhì)量， 對城市功能和環(huán)境的要求不斷提高。1996年舉辦總體規(guī)劃咨詢展， 以高素質(zhì)群體著稱的深圳人表現(xiàn)了強烈的參與意識和參與能力， 從宏觀到微觀的許多建議被吸納進總體規(guī)劃。近年深圳開展城市環(huán)境綜合整治， 市民以各種方式積極出謀劃策。在《深圳市城市規(guī)劃條例》中， 以法律形式對市民參與規(guī)劃的編制、審批、實施和監(jiān)督做出了規(guī)定， 推動規(guī)劃編制走出圖板尋求認知， 促進規(guī)劃管理從辦公桌走向聽證會。盡管深圳城市規(guī)劃的公眾參與剛剛起步， 但收效顯著， 相信會成為未來城市規(guī)劃最重要的手段之一。
2.6 體制創(chuàng)新
計劃經(jīng)濟下的城市建設(shè)體制是以“項目建設(shè)”為核心的， 直到現(xiàn)在，國家建設(shè)部和各地建委的機構(gòu)設(shè)置也沒有擺脫這種重“硬”輕“軟”的體制。深圳經(jīng)過幾次機構(gòu)調(diào)整， 于1992 年按照建設(shè)階段設(shè)立機構(gòu)， 由規(guī)劃國土局負責前期工作， 建設(shè)局負責管理建設(shè)活動， 城管辦負責后期的管理維護， 這套體制順應(yīng)了建設(shè)規(guī)律， 順應(yīng)了城市建設(shè)市場化的要求，特別是真正把規(guī)劃放到了“龍頭”地位， 保證了規(guī)劃對城市建設(shè)的策劃與指導(dǎo)。
在市場經(jīng)濟下， 城市規(guī)劃的實施必須以土地的有效經(jīng)營與調(diào)控作為重要手段。深圳從1989 年開始就把規(guī)劃與國土管理職能合一， 其后又將房地產(chǎn)管理納入， 三位一體， 協(xié)調(diào)運作， 在體制上保證了規(guī)劃的準確性和有效性。
“規(guī)土合一”還為規(guī)劃設(shè)計提供了穩(wěn)定并相對充裕的經(jīng)費。深圳市政府始終認為， 規(guī)劃費是土地收益中的必要成本， 原則上將每年土地收益的大約5 %用作規(guī)劃和市政設(shè)計費， 保證了對城市建設(shè)“軟件”的投入， 建立了國內(nèi)最大的規(guī)劃設(shè)計市場， 吸引了來自國內(nèi)外的規(guī)劃力量， 提高了決策水平和規(guī)劃水平?？梢钥闯?， 體制創(chuàng)新的任何一點舉措， 都可以產(chǎn)生何等巨大的效果。
2.7 智力吸納
深圳多年聘請規(guī)劃顧問， 引進國際咨詢， 開放設(shè)計市場， 有效地利用了國內(nèi)外規(guī)劃智力資源， 同時自身也培植了一批穩(wěn)定的規(guī)劃力量， 促進了規(guī)劃控制力量的本地化和規(guī)劃創(chuàng)造力量的廣域化， 為規(guī)劃市場的穩(wěn)定與繁榮提供了必要條件。
規(guī)劃管理隊伍是另一項重要的智力資源， 國家實行公務(wù)員制度后， 規(guī)劃編制與規(guī)劃管理在人員和行為上截然分開， 管理的技術(shù)性和編制的行政性同時受到削弱。深圳通過強化規(guī)劃管理人員專業(yè)素質(zhì)和加強規(guī)劃院對規(guī)劃管理工作的技術(shù)介入， 對此問題作了一些行政補救， 尚沒有在體制上做出相應(yīng)的改革。國家規(guī)劃主管部門在經(jīng)過多年觀望后， 剛剛開始準備“注冊規(guī)劃師”工作， 何時導(dǎo)入“規(guī)劃管理崗位資格制”尚不可預(yù)料。
2.8 體系改革
規(guī)劃體系只不過是規(guī)劃作用層次的表征， 既非一成不變， 更不可能放之四海而皆準， 《規(guī)劃法》規(guī)定各層次規(guī)劃都有法律效力， 違背了規(guī)劃思維的基本規(guī)律。研究市場經(jīng)濟體制成熟國家(地區(qū)) 城市規(guī)劃的做法， 發(fā)現(xiàn)他們的共性是把規(guī)劃的法律性放在可直接操作的一個中間層次上， 對深圳最具借鑒意義的香港， 在其“規(guī)劃條例”中甚至沒有論及規(guī)劃體系， 而對規(guī)劃的權(quán)力構(gòu)成作了詳細規(guī)定。深圳在1989 年曾宣布直接采用香港規(guī)劃體系， 但缺乏相應(yīng)的制度而沒有成功， 其后數(shù)年一直實施控制性詳細規(guī)劃， 由于“控規(guī)”依然沒有改變規(guī)劃體系內(nèi)部操作的本質(zhì)， 對規(guī)劃實施的控制力度不夠， 其弱點在深圳高速度的建設(shè)實踐中很快得到驗證。
深圳1998 年推出了《深圳市城市規(guī)劃條例》， 正式確定了“三層次五階段”規(guī)劃體系， 分別是總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃(上述三個階段為研究層次) 、法定圖則(法律層次) 和詳細藍圖(操作層次) 。這套體系是根據(jù)深圳的改革實踐， 結(jié)合《規(guī)劃法》的原則要求而制定的，但特別突出了中間層次“法定圖則”的核心地位， 為此成立了包括公務(wù)人員和民間人士、以民間人士占多數(shù)的“城市規(guī)劃委員會”， 依法審批法定圖則并監(jiān)督實施。深圳規(guī)劃體系改革兩年來， 大大加強了規(guī)劃的權(quán)威性和社會影響力， 同時也暴露了許多實施難點， 使我們更加認定規(guī)劃工作僅僅從技術(shù)體系上改革是遠遠不夠的， 必須上升到制度改革才能真正發(fā)揮規(guī)劃的作用。
3．深圳城市規(guī)劃的未來走向
回到前文的簡單命題， 從生產(chǎn)力角度講， 深圳可以從無到有， 可以高速發(fā)展; 但從生產(chǎn)關(guān)系上看， 深圳的城市規(guī)劃在先行一步的市場經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)展了自己的特點， 率先大膽地跨出了規(guī)劃改革的一大步， 未來的走向還需要更為艱難的碰撞和思考：
3.1建立比較完善的規(guī)劃制度
相對于城市建設(shè)機制創(chuàng)新的進度， 城市規(guī)劃改革舉步維艱。時下流行一句話“規(guī)劃是生產(chǎn)力”， 只點到了規(guī)劃的設(shè)計功能， 從規(guī)劃的策劃、協(xié)調(diào)與調(diào)控功能看， 規(guī)劃更應(yīng)該是生產(chǎn)關(guān)系。創(chuàng)新機制即是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系， 創(chuàng)新不可能等待客觀條件完全成熟， 應(yīng)該積極、慎重而大膽。深圳推行規(guī)劃改革兩年來， 許多問題未及深入， 但已面臨重重困難， 只有深化改革， 繼續(xù)將法定圖則作為突破口， 首先建立完整的規(guī)劃內(nèi)部運作體系， 并盡快改變規(guī)劃的經(jīng)驗性傳統(tǒng)， 建立一套科學化的技術(shù)標準體系， 提高規(guī)劃的公信力; 再逐步影響外部， 通過更大范圍的體制創(chuàng)新改變規(guī)劃包辦一切又無所作為的窘境， 確立規(guī)劃在城市行政管理中的協(xié)調(diào)地位; 最終建立規(guī)劃決策、咨詢、實施和監(jiān)督的權(quán)力分化、民主化、法制化、科學化制度。
3.2發(fā)展適應(yīng)“數(shù)字深圳”的規(guī)劃技術(shù)
信息技術(shù)的突飛猛進及其對人類生活的影響， 令人越發(fā)感覺到又一次生產(chǎn)力革命的到來。深圳近年以電子業(yè)為主的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展， 對城市的影響逐步加大， 使我們相信“數(shù)字深圳”正在大踏步走來， 它將會導(dǎo)致人的生產(chǎn)生活方式和聚居形態(tài)產(chǎn)生怎樣的變化， 是否會沖擊傳統(tǒng)的核心型城市結(jié)構(gòu)， 十分令人關(guān)注。但可以肯定地說， 數(shù)字技術(shù)和城市的數(shù)字化將為規(guī)劃工作帶來方法和技術(shù)上的革命， 實物調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計將十分方便、準確而生動， 分析方法將更加多樣、可靠， 方案表現(xiàn)和圖像制作將更加快捷、逼真， 相關(guān)行業(yè)分工也更加細化、專業(yè)化。這些技術(shù)的發(fā)展將幫助真正的規(guī)劃師擺脫技術(shù)的束縛，全力發(fā)展他們的思維、判斷、構(gòu)思和協(xié)調(diào)能力。
3.3 探索社會主義市場經(jīng)濟體制下的城市規(guī)劃理論
經(jīng)濟特區(qū)從一開始就被賦予了為全國的改革開放積累經(jīng)驗的責任， 但在中國即將加入世貿(mào)而向世界敞開大門， 普遍而直接接受國際慣例沖擊的前提下， 如果特區(qū)仍停留在創(chuàng)造個別經(jīng)驗的水平上， 其探索作用將大打折扣。中央在做出西部大開發(fā)決策的同時， 下決心“特區(qū)還要特”， 顯然不是讓特區(qū)繼續(xù)保持優(yōu)惠政策， 而是要為特區(qū)體制創(chuàng)新和探索建立社會主義市場經(jīng)濟的完整理論提供特殊條件。
深圳的城市規(guī)劃在市場經(jīng)濟體制的沖擊下已經(jīng)邁出了改革的第一步，正在有意無意地走向體制創(chuàng)新、制度完善和技術(shù)進步。深圳20 年規(guī)劃歷程， 如果不具備現(xiàn)時中國城市的普遍意義， 那么它應(yīng)該具有探索和超前意義， 成為中國城市規(guī)劃發(fā)展的試驗場。正由于此， 中國規(guī)劃界一直對深圳的規(guī)劃予以較大的關(guān)注， 但相應(yīng)的研究還不夠廣泛和深入。我們真誠地希望深圳城市規(guī)劃未來的探索與實踐， 能夠為中國城市規(guī)劃理論的發(fā)展提供研究的第一手材料。 -
市場開放下的城市規(guī)劃服務(wù)
本次討論的四個問題，第一個是規(guī)劃的需求，第二個是供應(yīng)，第三個是供需之間的關(guān)系，第四個問題所談的收費，是行業(yè)發(fā)展的重要杠桿。
首先看需求問題。以前規(guī)劃品種集中于法定規(guī)劃，這些年在實踐中，在法定規(guī)劃的前、中、后階段都發(fā)生了大量新的服務(wù)需求。我提出一個新提法，即規(guī)劃編制的“售后服務(wù)”問題?，F(xiàn)在規(guī)劃服務(wù)的合同關(guān)系，基本上是一錘子買賣，成果付諸實施過程中面臨眾多的解釋、深化、調(diào)整、評估等技術(shù)工作，產(chǎn)生強大的跟蹤性售后服務(wù)需求，但尚未形成穩(wěn)定的工作定位和技術(shù)品種，也沒有相關(guān)的收費列支，不利于規(guī)劃的穩(wěn)定性與連續(xù)性。因此，明確技術(shù)服務(wù)收費品種，對于規(guī)劃的有效實施大有價值。
第二個方面是供應(yīng)，規(guī)劃服務(wù)的提供方越來越壯大，越來越多元，市場準入條件也逐步放寬，總體上說是好事。但面對需求，規(guī)劃隊伍在數(shù)量和質(zhì)量上都有短缺，需要進行有重點的規(guī)范。可以考慮將法定規(guī)劃單獨列出來，由國有背景的規(guī)劃院來做。法定規(guī)劃編制過程中的方案與技術(shù)咨詢，以及大量的“非法定規(guī)劃”服務(wù)，可以放開市場進行競爭。
第三關(guān)于供需之間的關(guān)系。城市規(guī)劃編制體系應(yīng)當逐步改革走向以“系統(tǒng)”為核心的編制體系。以“系統(tǒng)”為核心的編制體系是以整體的檢討和維護作為主要的工作方式，哪一方面出了政策性變化，比如國家中小學的標準變更，就用新標準對原系統(tǒng)進行檢討，哪些適用、哪些不適用，再做出整體性的調(diào)整，此謂“系統(tǒng)維護”。如果逐步推行“系統(tǒng)維護”的編制方式，那么規(guī)劃的供需方式會有很大的調(diào)整，后續(xù)服務(wù)將上升為重要的服務(wù)品種，規(guī)劃費用將從現(xiàn)在的“購買成果”向“購買服務(wù)”方向逐步轉(zhuǎn)化。目前所謂的招投標制度和這種發(fā)展與改革趨勢是違背的。
第四個是價格，也就是行業(yè)發(fā)展的杠桿問題。前幾年規(guī)劃需求暴增，規(guī)劃力量供不應(yīng)求，收費陡然走高，但規(guī)劃力量突增后馬上產(chǎn)生了新的問題，前年和去年很不正常，供應(yīng)方魚龍混雜，只要在網(wǎng)上發(fā)一個招標需求，動輒200個單位報名，形成了虛假的供應(yīng)過剩，于是大家就開始拼價格，使得規(guī)劃收費價格又陡然降低，但今天我們可以看到設(shè)計市場已經(jīng)形成了按質(zhì)論價的新格局，因此有理由相信規(guī)劃市場的混亂是階段性的。但政府不能任由規(guī)劃市場太長時間進行自發(fā)理順，而應(yīng)當做出適當?shù)母深A(yù)，首先保障規(guī)劃費的正常來源，其次要在技術(shù)單位實際能力和價格標準上做出一定的制度安排，再有是做出一定的最低價保障，“谷賤傷農(nóng)”，長期的收費低迷，損傷的是行業(yè)本身。價格方面再有一點是體系問題，當前的標準是行業(yè)參考價，且品種較為集中于法定規(guī)劃，不利于規(guī)劃服務(wù)品種的多元化方向，政府有必要對此進行研究，建立起支撐規(guī)劃力量按照大小和專業(yè)化方向進行細分的好的價格體系。 -
將城鎮(zhèn)化作為廣東省十二五的主要抓手
作者：王富海
注：此文是11月24日王富海董事長在省委“十二五”規(guī)劃建議征求意見座談會上的發(fā)言
1990年-2009年近二十年間，廣東省城鎮(zhèn)化率由36.8%上升到63.4%，成為全國城鎮(zhèn)化率最高的省份。但與城鎮(zhèn)人口每年增加5.2%相比，農(nóng)業(yè)戶籍人口每年減少0.9%，凈減少的779萬人對城鎮(zhèn)化2881萬凈增人口的貢獻率僅占27%，由于城鎮(zhèn)化占地，同期農(nóng)民人均耕地面積下降26%，農(nóng)民的人均收入增加5864元，僅占同期城鎮(zhèn)居民收入21574元增加值的30%，2009年兩者收入比例為1: 3.29。
這組數(shù)據(jù)說明三個問題：
1、以人口的城鎮(zhèn)化率作為“一次城鎮(zhèn)化”指標，廣東省的一次城鎮(zhèn)化并沒有數(shù)據(jù)顯示得那么光鮮，對省內(nèi)農(nóng)民的帶動作用沒有想象的大；
2、廣東工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的包容性強，外來人口劇增的貢獻大，“再城鎮(zhèn)化”的經(jīng)濟、社會與環(huán)境壓力大；
3、廣東文化中各級政府的“弱統(tǒng)籌”模式功過參半，而城鎮(zhèn)化在動力、布局、政策、投資上都需要較強的推進力度，廣東城鎮(zhèn)化欠賬大。
在上述三個“大”的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該加以個“大”，就是現(xiàn)行的制度體系和管理體系對廣東“再城鎮(zhèn)化”的制約大。主要由于現(xiàn)行機制自上而下沿用中央集權(quán)下的條條操作模式，而這個模式操作的重點是經(jīng)濟增長尤其是工業(yè)發(fā)展，沒有形成有利于城鎮(zhèn)綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的政策集群，包括城鄉(xiāng)土地制度、財稅制度、金融政策、福利制度、人口制度和住房政策、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、決策與建設(shè)體制等，城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)發(fā)展只作為條條優(yōu)先的各項政策的副產(chǎn)品，總體上支離破碎，而沒有成為施政的重要抓手。
為什么城鎮(zhèn)化是施政的主要抓手？
科學發(fā)展觀作為執(zhí)政理念提出七年，到十七屆五中全會形成了完整的施政綱領(lǐng)。全面建設(shè)小康社會，農(nóng)民是短板，出路在于減少農(nóng)民，關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)的容納力和健康水平。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技進步、資源節(jié)約、環(huán)境友好、擴大內(nèi)需、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、信息化、區(qū)域協(xié)調(diào)、基本公共服務(wù)體系等目標和內(nèi)容，都和城鎮(zhèn)化有著密切關(guān)系?？梢哉f，健康的城鎮(zhèn)化是落實以人為本、全面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、改善民生幾大原則的最有效手段。尤其在十二五時期，機遇與風險錯綜復(fù)雜，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展非常關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化帶來的巨大投資需求（城市每增一個人口帶來50萬元的投資）和產(chǎn)生的巨大消費增量（城鄉(xiāng)居民人均消費差距將近4倍）將為此提供最重要的貢獻。設(shè)想廣東五年內(nèi)將現(xiàn)有三千多萬農(nóng)村居民中的20%轉(zhuǎn)化為居民，將拉動投資3萬億，并帶來需求的剛性增長。。
十二五如何抓好城鎮(zhèn)化？
首先確立適度超前的兩大目標，一是擴大一次城鎮(zhèn)化成果，城鎮(zhèn)化率提高8-10個百分點，重點在于現(xiàn)有農(nóng)村居民的的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化上，力爭每年平均轉(zhuǎn)化100-150萬人；二是提高“再城鎮(zhèn)化”水平，按照科學發(fā)展觀要求建立城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村分類分級的階段性標準。
在此基礎(chǔ)上抓好政策、規(guī)劃、實施三個方面的工作：
1、在政策和機制上，全面檢討現(xiàn)行狀況，找出阻礙或者不適應(yīng)健康城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容，針對城鄉(xiāng)土地制度、財稅制度、金融政策、福利制度、人口制度和住房政策、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、決策與建設(shè)體制分高、中、低三種目標研究改革與改進措施供省委決策。
高目標為全面改革，大膽創(chuàng)新，先行先試，建立有利于“塊塊”科學發(fā)展的新模式；
中目標為全省的關(guān)鍵要素制度改革和局部的綜合改革試點，控制風險，重點推進；
低目標為控制在國家政策框架內(nèi)，在具體執(zhí)行的對策和方式上加以改良。
2、在規(guī)劃上，建立經(jīng)濟運行和空間整合共同發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的“雙平臺”。長期以來，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃綜合用來協(xié)調(diào)各項事業(yè)的手段為發(fā)展導(dǎo)向和資金平衡，基本忽略了空間導(dǎo)向，最新的主體功能區(qū)粗放且欠缺手段，而城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃同樣考慮全面要素進行綜合協(xié)調(diào)安排，但由于一般經(jīng)濟部門而非綜合部門，規(guī)劃難以實施。我參加了兩輪珠三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃，均轟轟烈烈但實施無奈，近兩年建設(shè)廳在省委省政府支持下做了諸多專題規(guī)劃，一直試圖強化規(guī)劃的操作性，但只要跨部門就難以落實，甚至規(guī)劃費經(jīng)常沒著落，因此，城鎮(zhèn)化的空間整合就成為缺項。第二次城鎮(zhèn)群規(guī)劃出臺四年后納入珠三角改革發(fā)展綱要，效果完全不同，說明雙平臺的必要性。比如我們正在做的珠三角軌道沿線發(fā)展規(guī)劃，首先在原來的線路規(guī)劃上就有較大問題，建設(shè)廳在定線后介入已經(jīng)很難扭轉(zhuǎn)。
3、在城鎮(zhèn)化的政策與規(guī)劃實施上，應(yīng)當建立省級政府積極統(tǒng)籌、強勢推進的新指導(dǎo)思想，集中一定財力，采取多種手段，借鑒“綠道模式”，將過去消極的“綠線”控制規(guī)劃轉(zhuǎn)化為積極的行動規(guī)劃，重點推進若干行動規(guī)劃，如“軌道”，今后推至“河道”、“管道”、“進城道”，尤其在廣東最難實施的遷村并鎮(zhèn)等空間整合方面有較大的突破。
總之，21世紀中國城鎮(zhèn)化是人類歷史上最為波瀾壯闊的社會運動，是中國走向小康和富裕的必由之路，也是廣東落實科學發(fā)展觀、繼續(xù)保持領(lǐng)先的戰(zhàn)略手段，限于時間，很多話題無法展開，只能班門弄斧，呼吁領(lǐng)導(dǎo)高度重視。 -
推進城市管制模式的“城市化”轉(zhuǎn)型
本文發(fā)表于2010年元月25日的《深圳特區(qū)報》
作者 王富海
三十之立：打造卓越的城市發(fā)展平臺是立市之本
“搞出口加工區(qū)，還是打造一個城市？”這是三十年前特區(qū)建設(shè)方向上的重大選項。經(jīng)過幾年探討、實踐與規(guī)劃，深圳市委市政府確定了建設(shè)一個現(xiàn)代化城市的大戰(zhàn)略和大目標。今天看來，既要提供工業(yè)發(fā)展的條件，又要為創(chuàng)業(yè)者和各路人才營造宜居環(huán)境并促進產(chǎn)業(yè)升級是順理成章，但在當時全國都在提倡“先生產(chǎn)、后生活”，國家又有“嚴格控制大城市”的政策，深圳的大膽決策，即創(chuàng)造了綜合的投資環(huán)境，也為后來全國城市的蓬勃發(fā)展開了先河。
在建設(shè)城市機制上，深圳也進行了許多改革創(chuàng)新：確立了規(guī)劃龍頭地位，基礎(chǔ)設(shè)施先行并適度超前，城市建設(shè)“五統(tǒng)一”機制，土地經(jīng)營管理的諸多政策性突破等等，成為特區(qū)良性發(fā)展的重要先決條件。在特區(qū)外，也從開始為了營造加工貿(mào)易低成本環(huán)境的“放”，再到推動產(chǎn)業(yè)提升并改善生活環(huán)境而不斷地“收”。
可以說，政府將營造適宜于社會經(jīng)濟發(fā)展階段需求的城市平臺作為第一要務(wù)，使過去三十年尤其是前二十年深圳發(fā)展的關(guān)鍵。而最近十年，政府更多地直接關(guān)注產(chǎn)業(yè)本身，降低了城市建設(shè)綜合統(tǒng)籌的力度，也導(dǎo)致深圳過早面臨土地資源使用殆盡、城市環(huán)境與效益低下問題積重難返的窘境，成為城市再發(fā)展、保持競爭力的重大難題。
新三十再立：建立以空間管理為核心的城市管制模式
城市現(xiàn)狀是難題，更是深圳再一次改革創(chuàng)新的機遇。如果說其他城市在國家耕地保護政策下形成發(fā)展空間的“相對短缺”，還可以采取一定對策維持外延式發(fā)展路徑，而深圳空間資源的“絕對短缺”逼迫自己只能選擇可持續(xù)內(nèi)涵式發(fā)展道路。因此，“轉(zhuǎn)型”已經(jīng)成為廣泛共識，轉(zhuǎn)型的方向是走向節(jié)能、高效、安全、方便、優(yōu)美也被認可，轉(zhuǎn)型的抓手是城市更新也是不二選擇，但轉(zhuǎn)型的路徑選擇尚莫衷一是，亟需盡早確立。
我多年以來一直堅持的觀點是“不能指望生產(chǎn)飼料的機器自動轉(zhuǎn)型生產(chǎn)蛋糕”，必須認清深圳的城市管制模式改革遠未到位，治理大國所需的“條塊分割”模式，下傳到治理城市，在過去三十年城市“拓展”時期已經(jīng)是造成問題的重要原因，根本無法適應(yīng)“更新”時期空間高度集約、矛盾高度綜合的治理需求，必須進行大幅度的“城市化”改革，建立以空間管理為核心的城市管制模式，使深圳在踐行科學發(fā)展觀方面再一次“占得先機”。
第一，重新確立以打造城市綜合平臺為核心的城市發(fā)展指導(dǎo)思想。
打造城市綜合平臺，突出體現(xiàn)“綜合”。首先要改變“產(chǎn)業(yè)第一”思想，尤其要改變把政府資源傾斜于直接抓產(chǎn)業(yè)的做法，把營造產(chǎn)業(yè)運行的綜合環(huán)境即健康的城市肌體作為首選。第二要改變以“重大項目投資”為抓手的推進機制，代之以“系統(tǒng)改善、片區(qū)提升”的綜合目標推進機制，不光重視高等級道路建設(shè)，更要把地下管網(wǎng)的系統(tǒng)性提升放到首位。第三要改變只重產(chǎn)業(yè)用地落實的“園區(qū)”思想，建立綜合服務(wù)的“城區(qū)”觀念。第四要率先拋棄“土地財政”政策，把房地產(chǎn)業(yè)只作為解決市民“安居”問題的手段之一，把保障性住房建設(shè)提升到影響深圳未來三十年競爭力的高度來重視和強化。
第二，建立以空間協(xié)調(diào)為導(dǎo)向的項目決策體制。
政府投資項目是推進城市建設(shè)的重要手段，但現(xiàn)行的項目決策體制可以概括為“目標導(dǎo)向下條塊分割式的資金平衡機制”，以資金平衡為目的，形成條塊均沾的“灑水”盤子，項目在空間上的協(xié)調(diào)幾乎沒有納入制度安排，這種空間離散式的建設(shè)狀況，多年來存在于空間高度聚集的城市中，所造成的項目外部效益損失是難以估量的，可以用“事倍功半”來形容！我在人大常委會這五年，一直試圖改變這種項目決策機制，可惜收效甚微。
“城市化”的項目決策機制，必須要在項目資金平衡基礎(chǔ)上，大大強化“空間協(xié)調(diào)”力度。為此，應(yīng)當將城市規(guī)劃主管部門納入項目協(xié)調(diào)的職責和程序之中?；?ldquo;條”的角度，要把對空間資源的統(tǒng)籌作為政府決策和項目安排的重要手段，資金和空間要充分協(xié)調(diào)，形成土地、資金、目標和政策的高度統(tǒng)一?；?ldquo;塊”的角度，要盡快更新制度設(shè)計，借鑒學習天津濱海新區(qū)的做法，實行職能部門負責始終制，打破現(xiàn)有多頭多階段管理的格局。
第三，建立協(xié)商式的城市更新規(guī)劃制度。
國家現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系，主要適用于土地批租制度條件下的城市大規(guī)模拓展需要，深圳的法定圖則制度雖在公眾參與上有所改進，依然屬于政府設(shè)定土地開發(fā)管制條件的單方面決定制度，是一種“死規(guī)劃”。而城市進入更新階段，土地基本已經(jīng)各有其主，如果采取政府回購儲備再用于二次批租的更新方式，成本無可估量，且造成社會財富的極大浪費，更重要的是引發(fā)巨大的利益沖突，可行的方式是盡量不改變土地業(yè)權(quán)并引導(dǎo)業(yè)主自行更新，而業(yè)主的更新決策受自身、市場和社會需求多方面的影響，政府一次性的“死規(guī)劃”則極大地限制了更新條件，導(dǎo)致“推不動”，只能突發(fā)性地采取類似“三舊改造決定”這樣大幅度放棄管制的過激政策，有可能導(dǎo)致象早期特區(qū)外放開即亂的又一次亂象。
因此，在堅持規(guī)劃先行的前提下，改革城市規(guī)劃制度規(guī)劃勢在必行。區(qū)別于傳統(tǒng)的城市規(guī)劃過于強調(diào)物質(zhì)空間安排的做法，城市更新規(guī)劃必須在戰(zhàn)略上是引導(dǎo)性的，政策上是研究性的，實施上是協(xié)商性的，這樣才能從全局的角度，充分協(xié)調(diào)和保障城市更新階段中各個利益主體的權(quán)益，同時確保城市更新的順利推進。
第四，推進城市建設(shè)投融資政策的改革。
積極推進“不動產(chǎn)稅”全國試點，將一次性批租的“土地財政”改變?yōu)殚L期可持續(xù)的“房產(chǎn)財政”，建立城市建設(shè)投資的穩(wěn)定來源。同時改變城建投資由政府財政大包大攬的狀況，爭取率先進行政策突破，充分引進社會資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在城市的持續(xù)發(fā)展中分享收益，同時把政府理財模式從當前的“建設(shè)財政”中盡早解脫出來，進入真正的“民生財政”新階段。
另一方面在城市更新階段，土地效益的綜合提升也不能完全依靠市場，政府資金也應(yīng)該在一定程度上介入，從而保證更新的效果和質(zhì)量。
第五，推進“準社區(qū)自治”模式。
社區(qū)是城市的元細胞，是城市安全、舒適和方便的落腳點。社區(qū)建設(shè)不到位，“樓盤”代之，壁壘森嚴的圍墻成為我們這個時代城市的獨特景觀，既不利于城市基礎(chǔ)性配套設(shè)施效益的發(fā)揮，又增加了居住成本。因此，“桃源村模式”就成為“樓盤社區(qū)”的改進版，顯示了社區(qū)建設(shè)在城市安全健康運行中的巨大作用。政府應(yīng)當制定目標和標準，大力推進社會化的社區(qū)居民部分自治管理模式，從而減輕政府的壓力，保障社區(qū)居民的權(quán)益。
今年：統(tǒng)一思想，啟動機制改革
剛剛開過的人大常委會上審議了今年政府投資項目預(yù)安排，除了必要的文教體衛(wèi)等民生設(shè)施外，90%的資金都集中在修建道路和地鐵上，而這些項目的空間協(xié)調(diào)依然缺位！真的希望通過今年全社會的廣泛討論、深入溝通，能夠在兩個三十年的交接點上，建立城市轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)思想和在機制突破的主體思路！具體而言，特別希望五屆人大在開會審議政府投資項目的時候，能夠在空間協(xié)調(diào)上率先有所突破。
結(jié)語：愿景固然美好，路徑更為重要
對未來的展望往往是人們的一種美好預(yù)期。作為規(guī)劃師，當然可以描繪出更加絢爛的圖景。但相對于愿景而言，合理的發(fā)展路徑才是實現(xiàn)目標的基石。
——30年后，也許深圳會更加擁擠，但更加有序；
——30年后，也許深圳的人口會更多，但人口結(jié)構(gòu)會從金字塔型的初級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殚蠙煨偷某墒旖Y(jié)構(gòu)；
——30年后，也許深圳人的收入不會再在全國一枝獨秀，但在幸福指數(shù)上會獨領(lǐng)風騷；
——30年后，也許深圳不如更多新興的城市現(xiàn)代漂亮，但一定會更加安全、祥和。
