———寫(xiě)在深圳特區(qū)成立20 周年之際

作者：王富?！±钯F才
【摘要】深圳的城市規(guī)劃20 年來(lái)， 在城市高速發(fā)展和建設(shè)機(jī)制市場(chǎng)化的雙重推動(dòng)下， 呈現(xiàn)出思想解放、行政主導(dǎo)、規(guī)劃先行、市場(chǎng)推動(dòng)、公眾參與、體制創(chuàng)新、智力吸納和體系改革等特點(diǎn)， 未來(lái)將完善制度、改進(jìn)技術(shù)、探索新的規(guī)劃理論。
【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；特點(diǎn)； 走向；發(fā)展；深圳
深圳的城市規(guī)劃有一個(gè)得天獨(dú)厚的條件， 從一開(kāi)始就擔(dān)負(fù)了籌劃這個(gè)新興城市發(fā)展與建設(shè)的重任， 在20年的發(fā)展中， 規(guī)劃始終被放到明顯的地位， 扮演著十分重要的角色。在深圳城市建設(shè)實(shí)踐的不斷沖擊下， 城市規(guī)劃又一直進(jìn)行著不懈的探索， 在觀(guān)念、方法和角色意識(shí)上完成著艱難的蛻變過(guò)程。個(gè)中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和在中國(guó)規(guī)劃史上的意義， 非身處其中的實(shí)踐者及一篇小文所能企及。在此，我們只能把對(duì)深圳城市規(guī)劃的粗淺認(rèn)識(shí)歸納成片段式的特點(diǎn)， 就教于同行。
1 　深圳城市規(guī)劃的兩大背景
城市是人類(lèi)文明進(jìn)步的積淀， 生產(chǎn)力的每一次變革都會(huì)帶來(lái)城市化的激增， 而生產(chǎn)力的發(fā)展總是朝向擺脫自然條件的束縛， 一個(gè)城市的生存與否、發(fā)展快慢， 取決于其能否適應(yīng)新生產(chǎn)力的要求。深圳20 年的超常規(guī)發(fā)展， 就是順應(yīng)中國(guó)的變革和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)， 通過(guò)調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系來(lái)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步， “快”和“新”成為深圳發(fā)展的主旋律。深圳的城市建設(shè)也在與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)中形成了兩個(gè)顯著的特點(diǎn)， 一是號(hào)稱(chēng)“一夜城”的高速發(fā)展， 二是市場(chǎng)化的新型建設(shè)機(jī)制， 這兩點(diǎn)正是城市規(guī)劃的主要背景。
1.1 　城市快速發(fā)展對(duì)規(guī)劃的要求
深圳20 年間城市人口從3 萬(wàn)到415 萬(wàn)， 國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從2 億元到1250 億元， 帶動(dòng)城市建成區(qū)面積從3km2 發(fā)展到325km2 。人與物如此巨大的增長(zhǎng)量及其衍生量， 在快速發(fā)展的過(guò)程中呈現(xiàn)了多重復(fù)合性的特征：
(1) 周期性： 各項(xiàng)城市功能建設(shè)量的增長(zhǎng)， 總體上保持了極高的速度， 但并不均衡， 出現(xiàn)了3～4 次波動(dòng)， 經(jīng)常超出預(yù)料；
(2) 跳躍性：城市性質(zhì)從最早的“出口加工區(qū)”， 到最近的“南方重要中心城市”， 曾經(jīng)有過(guò)5 次重大調(diào)整，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從“三來(lái)一補(bǔ)”逐步提升為“高新技術(shù)”；
(3) 共存性：城市在快速發(fā)展中經(jīng)常是不均衡的， 表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、人口素質(zhì)、建設(shè)形態(tài)、服務(wù)水準(zhǔn)等各方面的較大差異， 但這些差異正是社會(huì)需求多樣性的反映。
這些特征， 要求城市規(guī)劃必須要準(zhǔn)確判斷城市發(fā)展在不同階段的功能需要， 制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)， 適度超前地提供相應(yīng)的條件； 必須把握好建設(shè)需求與建設(shè)范圍及建設(shè)強(qiáng)度的關(guān)系， 保證前期建設(shè)為以后更高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)打下基礎(chǔ)；必須高瞻遠(yuǎn)矚建立適應(yīng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的總體結(jié)構(gòu)， 并跟蹤建設(shè)進(jìn)度快速應(yīng)變， 做好局部的適應(yīng)性調(diào)整。
1.2　建設(shè)機(jī)制市場(chǎng)化對(duì)規(guī)劃的影響
作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)， 深圳的起點(diǎn)就是體制改革。國(guó)家給政策不給投資， 深圳的城市建設(shè)就從外引內(nèi)聯(lián)“引鳳筑巢”開(kāi)始， 進(jìn)行最初級(jí)的土地經(jīng)營(yíng)，再進(jìn)行大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)“筑巢引鳳”，其后逐步建立土地有償使用制度、改革住房制度、發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)等一系列改革舉措， 摸索了一條按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律建設(shè)城市的道路， 逐步建立了城市建設(shè)市場(chǎng)化機(jī)制。其特征為：
(1) 政企分工： 政府開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)城市建設(shè)， 投資公共設(shè)施，服務(wù)城市運(yùn)行， 把經(jīng)營(yíng)性建設(shè)放給企業(yè)， 培植建設(shè)市場(chǎng)， 以市場(chǎng)為主提供社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的設(shè)施，
(2) 行政引導(dǎo)： 政府代表公眾利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益， 遵循城市建設(shè)規(guī)律，把握發(fā)展方向， 制訂建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)， 調(diào)配公共資源， 制定市場(chǎng)規(guī)則， 保證從決策、規(guī)劃、管理， 到實(shí)施、運(yùn)行和監(jiān)督的整套建設(shè)程序科學(xué)化、民主化和法制化；
(3) 市場(chǎng)公平： 城市建設(shè)中含有土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、建設(shè)市場(chǎng)和相應(yīng)的服務(wù)市場(chǎng)，內(nèi)容廣泛而環(huán)環(huán)相套。深圳在持續(xù)的改革探索中逐步建立了一套市場(chǎng)規(guī)則體系， 并利用市人大的立法權(quán)建立了相應(yīng)的法規(guī)體系。城市建設(shè)牽涉方方面面， 關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)， 規(guī)劃的過(guò)程和效果面臨市場(chǎng)各方的檢驗(yàn)。因此規(guī)劃的立場(chǎng)、原則， 規(guī)劃的方法、程序， 規(guī)劃的權(quán)利、信念， 規(guī)劃的水平、效果， 都要適應(yīng)市場(chǎng)行為。
2           深圳城市規(guī)劃的主要特點(diǎn)
深圳經(jīng)常被業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)為“基本按規(guī)劃建起來(lái)的城市”，但絕不能理解為按特定的規(guī)劃方案而建， 要提高城市規(guī)劃水平，發(fā)揮規(guī)劃的作用，不僅需要規(guī)劃師的進(jìn)取精神， 不僅需要管理者的思想意識(shí)，更需要行政、市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)規(guī)劃的廣泛認(rèn)知和積極推動(dòng)。因此， 總結(jié)深圳規(guī)劃的特點(diǎn)， 應(yīng)以其發(fā)展的過(guò)程作為主線(xiàn)， 較為全面地概括其發(fā)展的條件、環(huán)境、思想演變和操作方法的演變。
2.1　思想解放
建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)是新中國(guó)發(fā)展史上的獨(dú)創(chuàng)， 沒(méi)有國(guó)家投資而大規(guī)模建設(shè)一個(gè)新城市也沒(méi)有先例。難能可貴的是， 深圳早期的決策者懷著當(dāng)時(shí)少有的豪情，大膽排除城市姓“社”姓“資”的爭(zhēng)論， 一開(kāi)始就把目光瞄準(zhǔn)了國(guó)際， 在先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)尋求借鑒。于是新加坡的優(yōu)美環(huán)境成為深圳規(guī)劃的目標(biāo)系， 香港的許多做法成為深圳建設(shè)的參照系。今天深圳的組團(tuán)隔離帶和道路綠化帶， 即體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)非凡的眼光。隨著城市實(shí)力和建設(shè)能力的加強(qiáng)， 深圳規(guī)劃的視野更加開(kāi)闊，標(biāo)準(zhǔn)不斷提高， 目標(biāo)也更加堅(jiān)定。無(wú)疑， 這是做好城市規(guī)劃工作第一層次的保證。
在廣泛借鑒的過(guò)程中， 深圳不只是依靠自己對(duì)外界的感性認(rèn)識(shí)， 更重要的是主動(dòng)吸收來(lái)自外部的思想和方法， 一批通曉國(guó)際的國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家成為深圳20 年規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)者和見(jiàn)證人。同時(shí)， 深圳從一開(kāi)始就開(kāi)放了規(guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)， 到經(jīng)濟(jì)實(shí)力許可時(shí)又制訂政策吸納國(guó)際一流的規(guī)劃設(shè)計(jì)， 把普遍化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)深化到針對(duì)性的智力引進(jìn)。
212 　行政主導(dǎo)
城市規(guī)劃建設(shè)是政府的重要職責(zé)， 深圳既要發(fā)展特區(qū)， 又要建設(shè)城市， 是歷屆政府始終如一的觀(guān)念。也許早期對(duì)城市建設(shè)的認(rèn)識(shí)是盡快提供可資利用的投資環(huán)境， 發(fā)展到中期轉(zhuǎn)化成如何安置超常增長(zhǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求， 但可以肯定地說(shuō)， 近年政府堅(jiān)定地把城市環(huán)境和城市效率作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的基本保證。有業(yè)內(nèi)人士指出， 深圳的規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的影響力之大， 在全國(guó)首屈一指。這一點(diǎn)和政府對(duì)城市建設(shè)的高度重視直接相關(guān)。
政府對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)的主導(dǎo)作用首先體現(xiàn)在不同階段建設(shè)策略的把握上。在特區(qū)剛剛起步的1982 年， 政府果斷啟動(dòng)羅湖上　38km2 大規(guī)模開(kāi)發(fā)， 為深圳早期發(fā)展搶得了先機(jī)，同時(shí)精心組織了以國(guó)貿(mào)大廈為核心的羅湖小區(qū)建設(shè)， 其令人耳目一新的形象成為當(dāng)時(shí)特區(qū)政策強(qiáng)有力的注解。1988 年前后， 政府根據(jù)當(dāng)時(shí)的需求和財(cái)力， 大力投入口岸、機(jī)場(chǎng)、港口、公路、供水、供電等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 為1990 年后的大規(guī)模發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1995 年開(kāi)始， 政府一手抓全市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 一手抓城市環(huán)境改善， 為深圳產(chǎn)業(yè)升級(jí)置換和市民安居作了結(jié)構(gòu)性準(zhǔn)備。可以說(shuō)， 深圳快速發(fā)展中的每一步都有策略選擇， 如果在任何一步出現(xiàn)決策錯(cuò)誤，深圳的今天就會(huì)是另一番景象。
政府主導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)， 還體現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下行政行為的把握上。深圳市政府一直把規(guī)劃?rùn)?quán)力統(tǒng)一掌握在主管部門(mén)手中， 通過(guò)政策規(guī)定、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資引導(dǎo)以及土地調(diào)控等手段， 把握著城市發(fā)展的大方向。政府很早就退出了經(jīng)營(yíng)性行業(yè)，相繼推出基建制度、土地制度、住房制度、房地產(chǎn)系列制度、規(guī)劃制度乃至設(shè)計(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度等一系列改革措施， 制定規(guī)則培植了市場(chǎng)。同時(shí)， 政府機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)四次調(diào)整， 越來(lái)越趨向建設(shè)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律， 近年來(lái)又大力轉(zhuǎn)變政府職能， 改革審批制度。這些措施， 為深圳城市規(guī)劃提供了良好的運(yùn)行環(huán)境。
2.3　規(guī)劃先行
深圳的超常發(fā)展令人始料不及，規(guī)劃師也不能例外。特別是在建設(shè)初期， 特區(qū)的發(fā)展方向尚在摸索中， 要求規(guī)劃即時(shí)做出未來(lái)10 年20 年發(fā)展的準(zhǔn)確判斷是不現(xiàn)實(shí)的， 在這個(gè)階段規(guī)劃采取了“小步快走”的方式， 5年3 次調(diào)整總體規(guī)劃， 同時(shí)加強(qiáng)小區(qū)規(guī)劃， 按當(dāng)時(shí)較高標(biāo)準(zhǔn)“規(guī)劃一片、開(kāi)發(fā)一片、建成一片”。到了1984 年基本認(rèn)清特區(qū)建設(shè)大方向， 及時(shí)編制了第一個(gè)總體規(guī)劃的正式版本， 奠定了特區(qū)建設(shè)的框架。1988 年根據(jù)建設(shè)形勢(shì)又對(duì)第一版規(guī)劃做了調(diào)整， 同時(shí)開(kāi)始制訂《城市發(fā)展策略》籌劃全市一體化發(fā)展。1993 年開(kāi)始編制全市版的新一輪總體規(guī)劃， 為深圳進(jìn)入“第二次創(chuàng)業(yè)”做出準(zhǔn)備。
深圳規(guī)劃的最成功之處在于城市結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。1984 年特區(qū)總體規(guī)劃根據(jù)特區(qū)自然條件和交通條件， 創(chuàng)造性地提出了“帶狀組團(tuán)式”的結(jié)構(gòu)， 這種結(jié)構(gòu)極富應(yīng)變能力， 適應(yīng)了特區(qū)快速發(fā)展中的周期變化和功能轉(zhuǎn)換， 對(duì)特區(qū)發(fā)展發(fā)揮了難以估量的作用。新一輪總體規(guī)劃又把特區(qū)“帶狀組團(tuán)式”結(jié)構(gòu)擴(kuò)展到全市， 形成“網(wǎng)狀組團(tuán)式”結(jié)構(gòu)， 與自然山體及各類(lèi)保護(hù)區(qū)形成嚙合狀布局， 相信這不僅是15 年建設(shè)的結(jié)構(gòu)， 更是深圳長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基本格局。深圳一直著力提高局部規(guī)劃設(shè)計(jì)水平。80 年代深圳的小區(qū)規(guī)劃曾享譽(yù)全國(guó)， 近年來(lái)隨著市民對(duì)城市環(huán)境要求的提高， 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以小區(qū)環(huán)境為賣(mài)點(diǎn)， 政府則著力提
高綜合區(qū)及公共空間的環(huán)境質(zhì)量， 引來(lái)眾多國(guó)際級(jí)規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)競(jìng)相參與， 規(guī)劃設(shè)計(jì)水平突飛猛進(jìn)。
與此同時(shí)， 深圳也加強(qiáng)了對(duì)分區(qū)規(guī)劃以上層次規(guī)劃的政府壟斷， 組織專(zhuān)門(mén)力量研究城市發(fā)展， 跟蹤規(guī)劃實(shí)施， 加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)， 策劃規(guī)劃改革， 使規(guī)劃與決策和管理較好地結(jié)合起來(lái)， 收到了顯著成效。
2.4　市場(chǎng)推動(dòng)
深圳城市建設(shè)市場(chǎng)化機(jī)制的建立， 把政府(管理者) 、企業(yè)(開(kāi)發(fā)者) 和市民(消費(fèi)者) 的行為統(tǒng)一納
入了市場(chǎng)運(yùn)作的軌道， 城市規(guī)劃因其資源調(diào)配功能而成為眾所關(guān)注的焦點(diǎn)。從發(fā)展策略的形成、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的制定， 到規(guī)劃方案中的用地、交通、配套、環(huán)境， 甚至到小區(qū)開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)中的容積率、綠地率、停車(chē)位等， 都受到了市場(chǎng)的嚴(yán)格檢驗(yàn); 從規(guī)劃編制的內(nèi)容、水平、程序、依據(jù)， 到規(guī)劃管理的行政制度、協(xié)調(diào)能力、辦事效率， 再到規(guī)劃實(shí)施的組織、推動(dòng)和效果， 都很快反映到市場(chǎng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)中。企業(yè)是城市開(kāi)發(fā)的主體， 但企業(yè)行為的贏利目的經(jīng)常和規(guī)劃的公共利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益原則發(fā)生沖突， 這一點(diǎn)在深圳反映得非常充分。
強(qiáng)烈的市場(chǎng)氛圍及其正反兩方面的作用力， 推動(dòng)深圳規(guī)劃不斷反思和改進(jìn)， 逐步建立起嚴(yán)格的制度體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。
2.5 　公眾參與
80 年代深圳可以稱(chēng)為一個(gè)淘金的城市， “深圳人”的概念只代表一種敢闖敢試的改革精神， 到90 年代，決策者把為人們提供“創(chuàng)業(yè)+ 安居”的環(huán)境作為重要的發(fā)展策略， 才有更多的人對(duì)這個(gè)城市逐步建立了認(rèn)同感。喚起市民參與規(guī)劃的一方面是市場(chǎng)意識(shí)， 房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)每個(gè)市民和企業(yè)的影響， 使人們強(qiáng)烈要求規(guī)劃公平; 另一方面是市民意識(shí)， 富裕起來(lái)的深圳人更加注重生活質(zhì)量， 對(duì)城市功能和環(huán)境的要求不斷提高。1996年舉辦總體規(guī)劃咨詢(xún)展， 以高素質(zhì)群體著稱(chēng)的深圳人表現(xiàn)了強(qiáng)烈的參與意識(shí)和參與能力， 從宏觀(guān)到微觀(guān)的許多建議被吸納進(jìn)總體規(guī)劃。近年深圳開(kāi)展城市環(huán)境綜合整治， 市民以各種方式積極出謀劃策。在《深圳市城市規(guī)劃條例》中， 以法律形式對(duì)市民參與規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施和監(jiān)督做出了規(guī)定， 推動(dòng)規(guī)劃編制走出圖板尋求認(rèn)知， 促進(jìn)規(guī)劃管理從辦公桌走向聽(tīng)證會(huì)。盡管深圳城市規(guī)劃的公眾參與剛剛起步， 但收效顯著， 相信會(huì)成為未來(lái)城市規(guī)劃最重要的手段之一。
2.6　體制創(chuàng)新
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的城市建設(shè)體制是以“項(xiàng)目建設(shè)”為核心的， 直到現(xiàn)在，國(guó)家建設(shè)部和各地建委的機(jī)構(gòu)設(shè)置也沒(méi)有擺脫這種重“硬”輕“軟”的體制。深圳經(jīng)過(guò)幾次機(jī)構(gòu)調(diào)整， 于1992 年按照建設(shè)階段設(shè)立機(jī)構(gòu)， 由規(guī)劃國(guó)土局負(fù)責(zé)前期工作， 建設(shè)局負(fù)責(zé)管理建設(shè)活動(dòng)， 城管辦負(fù)責(zé)后期的管理維護(hù)， 這套體制順應(yīng)了建設(shè)規(guī)律， 順應(yīng)了城市建設(shè)市場(chǎng)化的要求，特別是真正把規(guī)劃放到了“龍頭”地位， 保證了規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)的策劃與指導(dǎo)。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下， 城市規(guī)劃的實(shí)施必須以土地的有效經(jīng)營(yíng)與調(diào)控作為重要手段。深圳從1989 年開(kāi)始就把規(guī)劃與國(guó)土管理職能合一， 其后又將房地產(chǎn)管理納入， 三位一體， 協(xié)調(diào)運(yùn)作， 在體制上保證了規(guī)劃的準(zhǔn)確性和有效性。
“規(guī)土合一”還為規(guī)劃設(shè)計(jì)提供了穩(wěn)定并相對(duì)充裕的經(jīng)費(fèi)。深圳市政府始終認(rèn)為， 規(guī)劃費(fèi)是土地收益中的必要成本， 原則上將每年土地收益的大約5 %用作規(guī)劃和市政設(shè)計(jì)費(fèi)， 保證了對(duì)城市建設(shè)“軟件”的投入， 建立了國(guó)內(nèi)最大的規(guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)， 吸引了來(lái)自國(guó)內(nèi)外的規(guī)劃力量， 提高了決策水平和規(guī)劃水平?？梢钥闯觯?體制創(chuàng)新的任何一點(diǎn)舉措， 都可以產(chǎn)生何等巨大的效果。
2.7　智力吸納
深圳多年聘請(qǐng)規(guī)劃顧問(wèn)， 引進(jìn)國(guó)際咨詢(xún)， 開(kāi)放設(shè)計(jì)市場(chǎng)， 有效地利用了國(guó)內(nèi)外規(guī)劃智力資源， 同時(shí)自身也培植了一批穩(wěn)定的規(guī)劃力量， 促進(jìn)了規(guī)劃控制力量的本地化和規(guī)劃創(chuàng)造力量的廣域化， 為規(guī)劃市場(chǎng)的穩(wěn)定與繁榮提供了必要條件。
規(guī)劃管理隊(duì)伍是另一項(xiàng)重要的智力資源， 國(guó)家實(shí)行公務(wù)員制度后， 規(guī)劃編制與規(guī)劃管理在人員和行為上截然分開(kāi)， 管理的技術(shù)性和編制的行政性同時(shí)受到削弱。深圳通過(guò)強(qiáng)化規(guī)劃管理人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和加強(qiáng)規(guī)劃院對(duì)規(guī)劃管理工作的技術(shù)介入， 對(duì)此問(wèn)題作了一些行政補(bǔ)救， 尚沒(méi)有在體制上做出相應(yīng)的改革。國(guó)家規(guī)劃主管部門(mén)在經(jīng)過(guò)多年觀(guān)望后， 剛剛開(kāi)始準(zhǔn)備“注冊(cè)規(guī)劃師”工作， 何時(shí)導(dǎo)入“規(guī)劃管理崗位資格制”尚不可預(yù)料。
2.8　體系改革
規(guī)劃體系只不過(guò)是規(guī)劃作用層次的表征， 既非一成不變， 更不可能放之四海而皆準(zhǔn)， 《規(guī)劃法》規(guī)定各層次規(guī)劃都有法律效力， 違背了規(guī)劃思維的基本規(guī)律。研究市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成熟國(guó)家(地區(qū)) 城市規(guī)劃的做法， 發(fā)現(xiàn)他們的共性是把規(guī)劃的法律性放在可直接操作的一個(gè)中間層次上， 對(duì)深圳最具借鑒意義的香港， 在其“規(guī)劃條例”中甚至沒(méi)有論及規(guī)劃體系， 而對(duì)規(guī)劃的權(quán)力構(gòu)成作了詳細(xì)規(guī)定。深圳在1989 年曾宣布直接采用香港規(guī)劃體系， 但缺乏相應(yīng)的制度而沒(méi)有成功， 其后數(shù)年一直實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃， 由于“控規(guī)”依然沒(méi)有改變規(guī)劃體系內(nèi)部操作的本質(zhì)， 對(duì)規(guī)劃實(shí)施的控制力度不夠， 其弱點(diǎn)在深圳高速度的建設(shè)實(shí)踐中很快得到驗(yàn)證。
深圳1998 年推出了《深圳市城市規(guī)劃條例》， 正式確定了“三層次五階段”規(guī)劃體系， 分別是總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃(上述三個(gè)階段為研究層次) 、法定圖則(法律層次) 和詳細(xì)藍(lán)圖(操作層次) 。這套體系是根據(jù)深圳的改革實(shí)踐， 結(jié)合《規(guī)劃法》的原則要求而制定的，但特別突出了中間層次“法定圖則”的核心地位， 為此成立了包括公務(wù)人員和民間人士、以民間人士占多數(shù)的“城市規(guī)劃委員會(huì)”， 依法審批法定圖則并監(jiān)督實(shí)施。深圳規(guī)劃體系改革兩年來(lái)， 大大加強(qiáng)了規(guī)劃的權(quán)威性和社會(huì)影響力， 同時(shí)也暴露了許多實(shí)施難點(diǎn)， 使我們更加認(rèn)定規(guī)劃工作僅僅從技術(shù)體系上改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的， 必須上升到制度改革才能真正發(fā)揮規(guī)劃的作用。
3．深圳城市規(guī)劃的未來(lái)走向
回到前文的簡(jiǎn)單命題， 從生產(chǎn)力角度講， 深圳可以從無(wú)到有， 可以高速發(fā)展; 但從生產(chǎn)關(guān)系上看， 深圳的城市規(guī)劃在先行一步的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)展了自己的特點(diǎn)， 率先大膽地跨出了規(guī)劃改革的一大步， 未來(lái)的走向還需要更為艱難的碰撞和思考：
3.1建立比較完善的規(guī)劃制度
相對(duì)于城市建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新的進(jìn)度， 城市規(guī)劃改革舉步維艱。時(shí)下流行一句話(huà)“規(guī)劃是生產(chǎn)力”， 只點(diǎn)到了規(guī)劃的設(shè)計(jì)功能， 從規(guī)劃的策劃、協(xié)調(diào)與調(diào)控功能看， 規(guī)劃更應(yīng)該是生產(chǎn)關(guān)系。創(chuàng)新機(jī)制即是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系， 創(chuàng)新不可能等待客觀(guān)條件完全成熟， 應(yīng)該積極、慎重而大膽。深圳推行規(guī)劃改革兩年來(lái)， 許多問(wèn)題未及深入， 但已面臨重重困難， 只有深化改革， 繼續(xù)將法定圖則作為突破口， 首先建立完整的規(guī)劃內(nèi)部運(yùn)作體系， 并盡快改變規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)性傳統(tǒng)， 建立一套科學(xué)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系， 提高規(guī)劃的公信力; 再逐步影響外部， 通過(guò)更大范圍的體制創(chuàng)新改變規(guī)劃包辦一切又無(wú)所作為的窘境， 確立規(guī)劃在城市行政管理中的協(xié)調(diào)地位; 最終建立規(guī)劃決策、咨詢(xún)、實(shí)施和監(jiān)督的權(quán)力分化、民主化、法制化、科學(xué)化制度。
3.2發(fā)展適應(yīng)“數(shù)字深圳”的規(guī)劃技術(shù)
信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)及其對(duì)人類(lèi)生活的影響， 令人越發(fā)感覺(jué)到又一次生產(chǎn)力革命的到來(lái)。深圳近年以電子業(yè)為主的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展， 對(duì)城市的影響逐步加大， 使我們相信“數(shù)字深圳”正在大踏步走來(lái)， 它將會(huì)導(dǎo)致人的生產(chǎn)生活方式和聚居形態(tài)產(chǎn)生怎樣的變化， 是否會(huì)沖擊傳統(tǒng)的核心型城市結(jié)構(gòu)， 十分令人關(guān)注。但可以肯定地說(shuō)， 數(shù)字技術(shù)和城市的數(shù)字化將為規(guī)劃工作帶來(lái)方法和技術(shù)上的革命， 實(shí)物調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)將十分方便、準(zhǔn)確而生動(dòng)， 分析方法將更加多樣、可靠， 方案表現(xiàn)和圖像制作將更加快捷、逼真， 相關(guān)行業(yè)分工也更加細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化。這些技術(shù)的發(fā)展將幫助真正的規(guī)劃師擺脫技術(shù)的束縛，全力發(fā)展他們的思維、判斷、構(gòu)思和協(xié)調(diào)能力。
3.3　探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的城市規(guī)劃理論
經(jīng)濟(jì)特區(qū)從一開(kāi)始就被賦予了為全國(guó)的改革開(kāi)放積累經(jīng)驗(yàn)的責(zé)任， 但在中國(guó)即將加入世貿(mào)而向世界敞開(kāi)大門(mén)， 普遍而直接接受?chē)?guó)際慣例沖擊的前提下， 如果特區(qū)仍停留在創(chuàng)造個(gè)別經(jīng)驗(yàn)的水平上， 其探索作用將大打折扣。中央在做出西部大開(kāi)發(fā)決策的同時(shí)， 下決心“特區(qū)還要特”， 顯然不是讓特區(qū)繼續(xù)保持優(yōu)惠政策， 而是要為特區(qū)體制創(chuàng)新和探索建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完整理論提供特殊條件。
深圳的城市規(guī)劃在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的沖擊下已經(jīng)邁出了改革的第一步，正在有意無(wú)意地走向體制創(chuàng)新、制度完善和技術(shù)進(jìn)步。深圳20 年規(guī)劃歷程， 如果不具備現(xiàn)時(shí)中國(guó)城市的普遍意義， 那么它應(yīng)該具有探索和超前意義， 成為中國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展的試驗(yàn)場(chǎng)。正由于此， 中國(guó)規(guī)劃界一直對(duì)深圳的規(guī)劃予以較大的關(guān)注， 但相應(yīng)的研究還不夠廣泛和深入。我們真誠(chéng)地希望深圳城市規(guī)劃未來(lái)的探索與實(shí)踐， 能夠?yàn)橹袊?guó)城市規(guī)劃理論的發(fā)展提供研究的第一手材料。