作者：陳宏軍 施 源
 
【摘要】近期建設(shè)規(guī)劃作為我國城市規(guī)劃體系的一個創(chuàng)新，在相當(dāng)程度上契合了城市政府調(diào)控城市發(fā)展的需求，但其配套制度和實施手段還需在實踐中不斷完善。本文結(jié)合深圳市近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃的實踐，基于政府現(xiàn)行運作制度框架，剖析城市規(guī)劃實施機(jī)制中存在的問題，進(jìn)而嘗試從政府運作角度探討城市規(guī)劃（尤其是總體層面規(guī)劃）實施機(jī)制的自我完善途徑，在此基礎(chǔ)上梳理出近期建設(shè) 規(guī)劃年度實施計劃與政府相關(guān)年度計劃的協(xié)調(diào)關(guān)系，并提出完善年度實施計劃的一系列制度保障。

【關(guān)鍵詞】規(guī)劃實施機(jī)制；年度實施計劃；政府現(xiàn)行運作制度
 
 
從2002年開始編制、目前已實施完畢的第一輪近期建設(shè)規(guī)劃的績效來看，不同的城市效果有所不同，但其確實起到了調(diào)控城市發(fā)展的作用①。筆者認(rèn)為由于國家九部委聯(lián)合發(fā)文要求編制第一輪近期建設(shè)規(guī)劃時，對相關(guān)制度并未做系統(tǒng)規(guī)定，使各地在實際操作時有較大發(fā)揮余地，因此相應(yīng)提供了制度創(chuàng)新的空間。以深圳、廣州為代表的部分城市政府及時把握住了這樣的機(jī)會，如深圳市在規(guī)劃的內(nèi)容安排、政策制定等方面進(jìn)行了有益的探討，并對審批后的規(guī)劃實施情況進(jìn)行全程跟蹤與檢討。正因為有了這樣的關(guān)注和工作基礎(chǔ)，深圳的規(guī)劃工作者逐漸認(rèn)識到，體制轉(zhuǎn)型過程中城市規(guī)劃實施機(jī)制的完善，不能僅滿足于規(guī)劃體系內(nèi)部各層次的分工細(xì)化與技術(shù)完善，而忽略規(guī)劃體系外部政府現(xiàn)行操作機(jī)制中國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃（及其年度計劃）的主導(dǎo)地位，這既是我國城市規(guī)劃實施環(huán)境與市場經(jīng)濟(jì)成熟國家城市規(guī)劃實施環(huán)境的最大不同，同時也應(yīng)成為現(xiàn)行制度環(huán)境下完善規(guī)劃實施機(jī)制的切入點，由此提出了近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與“十一五”規(guī)劃協(xié)同編制、以及建立近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃制度等政策建議，以試圖探索一條城市規(guī)劃實施機(jī)制的邏輯自洽和自我完善之路。

1 　現(xiàn)有規(guī)劃實施機(jī)制的檢討

1.1　體系內(nèi)部：逐層分解機(jī)制存在的問題
近年來，我國城市規(guī)劃體系在縱向和時間兩個維度都有所變革：其中在縱向?qū)蛹壘S度，規(guī)劃在向兩端延伸，宏觀層次更重視不同行政單元之間的協(xié)調(diào)向區(qū)域?qū)哟窝由欤▍^(qū)域規(guī)劃），而微觀層次則重視規(guī)劃的法定化向操作技術(shù)規(guī)定延伸（法定圖則）；在時間維度，規(guī)劃強(qiáng)化了時段上的分解，各層次規(guī)劃都開始嘗試增加近期甚至年度計劃，其中，尤以總體規(guī)劃的變革最為突出，2002年國務(wù)院發(fā)文要求各設(shè)市城市今后每五年均要根據(jù)城市總體規(guī)劃編制與當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)五年規(guī)劃年限相一致的近期建設(shè)規(guī)劃，使近期建設(shè)規(guī)劃從城市總體規(guī)劃的一個內(nèi)在組成部分演變和顯化為一個獨立規(guī)劃，為宏觀層次規(guī)劃的實施搭建了一個平臺（圖1）。這一做法在深圳、廣州等城市均取得了較好的實施效果②。
 
但是，由于各類規(guī)劃在兩個維度中的定位和關(guān)系尚未理清，使相關(guān)規(guī)劃的編制和實施易出現(xiàn)邏輯上的混亂。依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1990 年），城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，各城市的規(guī)劃體系也基本上是在此框架下根據(jù)城市自身實際情況重點進(jìn)行了縱向?qū)蛹壘S度的細(xì)化，如深圳1998 年頒布實施的《深圳城市規(guī)劃條例》，增加了城市發(fā)展策略、次區(qū)域規(guī)劃、法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖等類型，在規(guī)劃層次劃分上較國家有所細(xì)化，但仍主要局限于縱向?qū)蛹壍纳罨Ｔ诖丝蚣芟?，?guī)劃實施的主要邏輯是：總體規(guī)劃的目標(biāo)與內(nèi)容通過縱向各層次規(guī)劃進(jìn)行逐層分解，總體規(guī)劃是策略性的，越到分區(qū)或詳細(xì)規(guī)劃，實施性越強(qiáng)。這種規(guī)劃實施機(jī)制存在兩方面問題：一是實施時序難以銜接，總體規(guī)劃的目標(biāo)要通過次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則等逐層分解，姑且不論有多少分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)模是嚴(yán)格按照總體規(guī)劃的規(guī)模來進(jìn)行逐層分解，單從分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃編制與審批所消耗的時間上看，當(dāng)這些規(guī)劃在上層次規(guī)劃的指導(dǎo)下完成新一輪的編制與審批時，它們的依據(jù)（即城市總體規(guī)劃）往往又該修編了。除了因?qū)徟芷谠斐傻目陀^上時序滯后之外，在時間維度上的控制力不足，使得宏觀層次規(guī)劃的目標(biāo)經(jīng)過逐層細(xì)化后對詳細(xì)規(guī)劃的指導(dǎo)性不足，各詳細(xì)規(guī)劃分頭分步實施的結(jié)果往往會使總體目標(biāo)失控。二是這種規(guī)劃實施機(jī)制主要著眼于規(guī)劃體系內(nèi)部層次的優(yōu)化和技術(shù)細(xì)節(jié)的完善，而在政府實際運作過程中，規(guī)劃實施更需要其它部門相關(guān)配套政策和實際行動加以推進(jìn)，也正是意識到這一點，近年來宏觀層次規(guī)劃往往在文本中增加一章“規(guī)劃實施的保障措施”，這種做法雖有積極意義，但仍停留在技術(shù)完善層面，并未將規(guī)劃控制要求很好地融入到政府操作體系中。關(guān)于這一點將結(jié)合政府現(xiàn)行運作制度在下文中做進(jìn)一步分析。
 
1.2　體系外部：與政府現(xiàn)行操作體系脫節(jié)
在現(xiàn)行城市政府的操作體系中，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃居于主導(dǎo)地位，但其具體落實則依賴于各類年度計劃，主要包括國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度財政預(yù)算（草案）等。其中，年度國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃和年度政府投資項目計劃由計劃部門組織編制，年度財政預(yù)算（草案）由財政部門組織編制，都需報市人大批準(zhǔn)，這些計劃共同對城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到引導(dǎo)和調(diào)控作用，是各類項目審批和行政許可的主要依據(jù)（圖2）。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃的實施機(jī)制側(cè)重于時序安排，將五年規(guī)劃目標(biāo)與要求在年度上進(jìn)行分解，并通過人大審批的形式來確定年度計劃的法定地位，其實施績效也要定期向人大匯報，由此來強(qiáng)化其實施機(jī)制。在此現(xiàn)行架構(gòu)中，城市規(guī)劃只是落實國民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃及其年度計劃的技術(shù)工具，其本身尚未成為政府計劃體系的一部分，因此可以說，城市規(guī)劃與政府現(xiàn)行操作體系的脫節(jié)是影響規(guī)劃實施以及制約規(guī)劃龍頭作用發(fā)揮的一個主要原因。
 
城市規(guī)劃的實施來自兩方面的努力，一是市場推動，二是政府引導(dǎo)。市場操作的主體、時間、空間分布都比較分散，而政府操作的主體集中（各級政府部門）、項目影響力大（大多是影響市場投資決策的大型公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施）、整體性強(qiáng)（采取國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃及其年度計劃的方式進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)），且政府內(nèi)部已形成一套得到各部門認(rèn)可的協(xié)調(diào)機(jī)制。城市規(guī)劃實施必須得到政府各有關(guān)部門的密切配合，同時，城市規(guī)劃也只有在編制內(nèi)容、實施機(jī)制等方面融入政府日常操作體系，才能從單純的技術(shù)工具演變?yōu)檎舱?。但是，如上文所述，城市?guī)劃的現(xiàn)行實施機(jī)制主要依賴于規(guī)劃內(nèi)容在縱向各層次的分解，這是當(dāng)前城市規(guī)劃實施的一條主要路徑（圖2），這條路徑與政府現(xiàn)行運作體系處于兩個維度，兩者之間缺乏有機(jī)結(jié)合的銜接點。
 
2 從政府運作角度對規(guī)劃動態(tài)實施體系的初步探討
如圖2 所示，在現(xiàn)階段行政規(guī)則下，要強(qiáng)化城市規(guī)劃體系與國民經(jīng)濟(jì)計劃體系的有效銜接，較為可行的選擇是將城市總體規(guī)劃做時間維度的進(jìn)一步分解，一方面使總體層面規(guī)劃能與國民經(jīng)濟(jì)計劃在重點上充分銜接，另一方面也強(qiáng)化了總體規(guī)劃對以下詳細(xì)層面規(guī)劃的控制力，保證規(guī)劃目標(biāo)的落實，提高城市規(guī)劃的實施績效。其中，近期建設(shè)規(guī)劃是對城市總體規(guī)劃的5 年分解，對完善規(guī)劃實施機(jī)制、加強(qiáng)與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的銜接有一定的促進(jìn)作用，深圳在新一輪近期建設(shè)規(guī)劃編制中，提出近期建設(shè)規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃要在編制時限上保持一致，在調(diào)整對象、內(nèi)容、編制審批程序、效力等方面互有側(cè)重，就是因應(yīng)以往規(guī)劃實施力不足而提出的一條解決之路。其中，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃主要在目標(biāo)、總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)政策等方面對城市的發(fā)展做出總體性和戰(zhàn)略性的指引，側(cè)重于時間序列上的安排；近期建設(shè)規(guī)劃則主要在土地利用、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施支撐等方面為城市發(fā)展提供基礎(chǔ)性的框架，側(cè)重于空間布局上的安排。
 
但筆者認(rèn)為，僅在五年規(guī)劃層次建立城市規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)計劃體系的銜接是不夠的，因為在以國民經(jīng)濟(jì)計劃為核心的現(xiàn)行政府操作體系中，五年規(guī)劃主要側(cè)重于5 年總體發(fā)展指標(biāo)，較少涉及項目，而其最為核心的環(huán)節(jié)則是一系列年度計劃，包括國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度財政預(yù)算等。因此，雖然在城市規(guī)劃體系內(nèi)部，將近期建設(shè)規(guī)劃作為5 年的操作性規(guī)劃是可行的，但由于其很難與政府的操作性年度計劃相對接，將在很大程度上制約城市規(guī)劃實施機(jī)制的完善，也影響規(guī)劃對城市發(fā)展空間統(tǒng)籌作用的發(fā)揮。針對這一問題，我們不只局限于五年規(guī)劃層次的銜接③，而是在“十一五”開局之年就開始探討近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃制度，將近期建設(shè)規(guī)劃確定的目標(biāo)、行動通過年度實施計劃來加以落實，以此建立“城市總體規(guī)劃—近期建設(shè)規(guī)劃—年度實施計劃”的完整時間序列和動態(tài)體系④，并對從空間角度對項目進(jìn)行統(tǒng)籌以及對建設(shè)量和時序進(jìn)行安排的方法做了較為深入的探討。
 
2.1　基本思路
2.1.1　基于用地和布局兩個角度對項目進(jìn)行統(tǒng)籌
在2006 年度實施計劃中，我們是通過兩道“篩子”對預(yù)申報項目進(jìn)行空間統(tǒng)籌，一道“篩子”是用地，另一道“篩子”是布局，這兩道“篩子”與發(fā)改部門的資金“篩子”一起來決定項目的取舍，以彌補(bǔ)目前運作規(guī)則中過分側(cè)重從資金角度對項目進(jìn)行取舍而導(dǎo)致的用地總量失控、結(jié)構(gòu)失衡等問題。
 
用地“篩子”包括用地盤子和結(jié)構(gòu)，形象地說，用地盤子就是“篩子”的口徑，5 年規(guī)劃期內(nèi)用地結(jié)構(gòu)趨向合理導(dǎo)向下的各類用地年度盤子就是“篩孔”，比如年用地量控制目標(biāo)是20km2，要使用地結(jié)構(gòu)逐年趨向合理，工業(yè)用地規(guī)模應(yīng)控制在6km2 以內(nèi)，而現(xiàn)有100 個好的項目，資金都有保證，需要占地10km2，如何取舍？必須從空間角度，規(guī)劃部門與發(fā)改、貿(mào)工等部門一起對項目重要度進(jìn)行排序，排在前面的項目的用地量一旦達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，后面的項目只能“忍痛割愛”。在空間資源軟約束條件下，空間是支撐條件，需要辦多少事，就提供多少土地，是“量體裁衣”；而到了空間資源硬約束條件下，空間是先決條件，有多少地，就辦多少事，是“量布裁衣”。有了用地“篩子”來對項目進(jìn)行取舍，就可以確保近期建設(shè)規(guī)劃確定的用地規(guī)模能夠得到控制，用地結(jié)構(gòu)能夠達(dá)到逐年優(yōu)化。
 
布局“篩子”是指從空間分布角度對項目進(jìn)行篩選，也就是從近期建設(shè)規(guī)劃實施角度，優(yōu)先考慮有助于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、有利于重點地區(qū)發(fā)展的項目，用地供應(yīng)向能帶動、支撐重點地區(qū)發(fā)展和改造的項目傾斜。有了布局“篩子”來對項目進(jìn)行取舍，就可以確保近期建設(shè)規(guī)劃確定的城市空間結(jié)構(gòu)能夠逐步形成，重點發(fā)展地區(qū)和重點改善地區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。
 
2.1.2　基于量和時序兩個方面對項目建設(shè)做出安排
在對上輪近期建設(shè)規(guī)劃實施績效進(jìn)行深入檢討的基礎(chǔ)上，我們逐漸意識到，只有通過開發(fā)強(qiáng)度來對實際建設(shè)量進(jìn)行控制，才能達(dá)到引導(dǎo)城市宏觀發(fā)展及調(diào)控房地產(chǎn)市場的目的，因為同樣一塊土地，開發(fā)強(qiáng)度不同，對城市功能的完善和房地產(chǎn)市場的影響也是完全不同的。本輪近期建設(shè)規(guī)劃及其2006年度實施計劃，不只停留在提出居住用地的規(guī)模，更從滿足居住需求及調(diào)控房地產(chǎn)的角度，提出了居住面積及住房套數(shù)，從而對各類居住用地的開發(fā)強(qiáng)度做出規(guī)定。將項目按續(xù)建、新建、供地、選址和前期研究等類型來進(jìn)行控制，并分別明確各項目的規(guī)劃控制要求，使互有關(guān)聯(lián)的各類項目在建設(shè)和投入使用的時序上保持高度協(xié)調(diào)，形成投資合力。如道路建設(shè)與周邊地塊出讓及開發(fā)時序上的協(xié)調(diào)，給水廠、污水處理廠建設(shè)與配套管網(wǎng)建設(shè)時序上的協(xié)調(diào)等，這種建設(shè)時序的協(xié)調(diào)主要是從空間配置的角度，與發(fā)改部門從資金角度對建設(shè)時序進(jìn)行安排相配合，確保城市各項投資能發(fā)揮最大效益。
 
2.1.3　基于政府與市場兩種機(jī)制對年度重點提出指引
針對政府主導(dǎo)的公共配套與市政基礎(chǔ)設(shè)施項目和政府統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)項目及經(jīng)營性用地項目，年度實施計劃分別采取不同的控制手段，兼顧計劃的剛性和彈性：其中，政府主導(dǎo)的公共配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施類項目，在計劃安排中落實到具體地塊，并在推進(jìn)時序上做出安排，明確該項目年度主要工作是選址供地還是前期研究；政府統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)類項目，為確保計劃的彈性，計劃提出重點推進(jìn)的園區(qū)指引，并在產(chǎn)業(yè)園區(qū)外，安排年度機(jī)動用地指標(biāo)；更新改造類項目，城中村（舊村）具體到年度改造規(guī)模，舊城、舊工業(yè)區(qū)、舊住區(qū)改造則明確片區(qū)并部署年度工作重點。

2.2　工作步驟（圖3）
首先，規(guī)劃部門對全市建設(shè)用地現(xiàn)狀及其使用情況進(jìn)行分析，根據(jù)空間資源潛力和規(guī)模控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求，提出年度各類建設(shè)用地盤子，以及建設(shè)項目空間布局和用地安排的指導(dǎo)原則；
 
第二步，各部門（包括各區(qū)政府、市相關(guān)職能部門等）向規(guī)劃部門提出建設(shè)項目規(guī)劃許可預(yù)申報，規(guī)劃部門根據(jù)城市發(fā)展空間拓展、城市功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施配套的要求，對預(yù)申報項目是否符合規(guī)劃實施要求進(jìn)行核查，去除不符合規(guī)劃要求的建設(shè)項目，并在預(yù)申報項目的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充提出實施近期建設(shè)規(guī)劃必須推進(jìn)的項目，與預(yù)申報項目一起形成年度實施計劃項目備選庫；
 
第三步，規(guī)劃部門就預(yù)申報處理結(jié)果及備選項目庫書面征求各區(qū)及各職能部門意見，進(jìn)行反復(fù)溝通協(xié)商，形成規(guī)劃部門和各區(qū)政府、市各職能部門共同認(rèn)可的年度實施計劃草案；
 
第四步，規(guī)劃部門將完成的計劃草案報近期建設(shè)規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組、市政府常務(wù)會審議，并與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度財政預(yù)算（草案）一起，共同報市人大批準(zhǔn)。
 
2.3　意義作用
2.3.1　延伸規(guī)劃實施體系的時間序列
年度實施計劃制度的逐步建立，將使城市規(guī)劃的實施體系形成從遠(yuǎn)期到中期到年度的完整時間序列，規(guī)劃期內(nèi)的目標(biāo)將通過5 年和年度予以分解，行動則依托年度計劃予以落實。通過年度實施計劃實施情況的檢討，還將有助于規(guī)劃實施檢討與動態(tài)調(diào)校機(jī)制的完善，從而可以形成一年一檢討、五年一調(diào)校制度，以此來增強(qiáng)宏觀層次規(guī)劃的適應(yīng)性。
 
2.3.2　完善政府現(xiàn)行計劃體系
在現(xiàn)行政府操作計劃中，發(fā)改部門（原計劃部門）是最具綜合功能和權(quán)威的部門，其主導(dǎo)編制的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃主要安排各類項目及其建設(shè)時序，與其配合的年度政府投資項目計劃和年度財政預(yù)算（草案）主要安排年度政府投資總額和本級財政預(yù)算在各類政府投資項目中的使用。從內(nèi)容上看，政府現(xiàn)行計劃主要側(cè)重于從資金角度對項目進(jìn)行安排，較少從空間資源配置角度安排項目及其建設(shè)時序，缺乏空間上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，各類項目由于空間配置和建設(shè)時序上的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致應(yīng)有的協(xié)同效益難以發(fā)揮。
 
隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，土地和財政越來越成為城市政府調(diào)控城市發(fā)展的兩大“閘門”。投資主體多元化和融資渠道拓寬使地方財政的作用在逐步減弱，相應(yīng)地，側(cè)重于資金與項目安排的國民經(jīng)濟(jì)計劃的作用也在減弱。與之相反，土地資源的日益短缺使空間在調(diào)控城市發(fā)展中的份量越來越重，正成為城市政府掌握的重要調(diào)控手段。在此背景下，政府現(xiàn)行操作體系中必須增加空間資源配置及空間政策的內(nèi)容，對項目篩選及其建設(shè)時序安排應(yīng)更多地考慮空間配置要求。
 
因此，在空間資源短缺條件下，通過增加近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃，以空間發(fā)展目標(biāo)為核心，側(cè)重于空間與用地安排，與現(xiàn)行的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度政府財政預(yù)算（草案）相配合，將可以較為有效地扭轉(zhuǎn)政府現(xiàn)行計劃側(cè)重于資金與項目安排而缺乏空間上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的被動局面，形成對各項行動進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的有效保障機(jī)制，強(qiáng)化政府公共投資對城市發(fā)展的引導(dǎo)和調(diào)控作用。
 
2.3.3　促進(jìn)建設(shè)用地合理有序供應(yīng)
一方面，以近期5 年的規(guī)劃控制目標(biāo)為依據(jù)，在全面掌握土地資源現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對用地需求的預(yù)測，可以確定年度建設(shè)用地供應(yīng)的合理規(guī)模、結(jié)構(gòu)和空間分布，使五年規(guī)劃目標(biāo)得到逐年落實；另一方面，可通過規(guī)劃許可預(yù)申報全面了解下一年度各類用地開發(fā)需求，在多部門共同參與的基礎(chǔ)上，制定各部門共同認(rèn)可的年度實施計劃，為城市各項發(fā)展提前做好用地上的準(zhǔn)備，并重點保證政府投資項目的用地落實，確保政府固定資產(chǎn)投資計劃能順利完成。
 
2.3.4　作為用地管理與行政審批的重要依據(jù)，提高用地行政審批效率
年度實施計劃經(jīng)人大批準(zhǔn)后，納入計劃的供地或選址階段的項目將成為下年度建設(shè)用地管理和行政審批的重要依據(jù)，納入計劃的前期研究階段的項目則僅供相關(guān)部門在用地管理和行政審批時參考。對于年度實施計劃安排供地的公共配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，在用地審批環(huán)節(jié)將實行市府常務(wù)會議備案制，簡化審批手續(xù)，切實提高此類項目的用地審批效率，加快推進(jìn)此類項目的建設(shè)進(jìn)程。

3 相關(guān)保障制度的逐步建立

近期建設(shè)規(guī)劃及其年度實施計劃的提出有助于總體層面規(guī)劃在時間維度的細(xì)化，并為城市規(guī)劃與政府操作體系的銜接提供了平臺，但這一做法仍處于初步探索階段，其有效實施需要逐步建立一系列制度來保障。
 
3.1　建設(shè)規(guī)劃許可預(yù)申報制度
指各行業(yè)主管部門、各區(qū)以市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃和近期建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)前兩年的實際用地情況，每年第三季度組織申報并匯總下年度行業(yè)和轄區(qū)建設(shè)項目和用地需求情況。該制度是全面了解下一年度各類用地開發(fā)需求，科學(xué)制定下一年度的年度實施計劃的重要基礎(chǔ)。深圳在制定2006 年度實施計劃的過程中，預(yù)申報制度已得以初步建立，并通過《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的決定》以政府令的形式予以明確。
 
3.2　協(xié)調(diào)制度
作為城市長期發(fā)展戰(zhàn)略和近期建設(shè)規(guī)劃的年度安排，年度實施計劃的申報、制定、調(diào)整工作應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃等政府相關(guān)年度計劃相協(xié)調(diào)，具體包括編制審批程序協(xié)調(diào)及內(nèi)容協(xié)調(diào)兩個方面。
 
編制審批程序的協(xié)調(diào)方面，近期建設(shè)規(guī)劃年度實施計劃應(yīng)與發(fā)改、財政等部門的年度計劃同步編制，在計劃編制過程中充分協(xié)調(diào)，共同報人大審批后同步實施。特別是針對政府年度投資項目和重大項目，應(yīng)在年度實施計劃中明確征地拆遷等前期工作要求，以確保政府投資計劃能如期完成。
 
在內(nèi)容協(xié)調(diào)方面（圖4），年度實施計劃中的供地、選址和前期研究項目與相關(guān)計劃中項目的關(guān)系如下：對下年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，年度實施計劃的供地項目與選址項目大部分將反映為下年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃中的B類項目⑤，少部分反映為C 類項目；年度實施計劃的前期研究項目大部分將反映為下年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃中的C 類項目，進(jìn)展快的將反映為B類項目。對國土部門的土地出讓計劃，年度實施計劃的選址項目將對同年度土地出讓計劃提出土地整理的具體要求，以為下一年度供地做好準(zhǔn)備，體現(xiàn)規(guī)劃的先導(dǎo)作用；而年度實施計劃的供地項目中的經(jīng)營性用地應(yīng)與土地出讓計劃的地塊保持協(xié)調(diào)。
 
3.3　計劃執(zhí)行的監(jiān)督與考核制度
為保障計劃的有效執(zhí)行，需要在監(jiān)督與考核制度方面重點加強(qiáng)，可考慮作如下安排：年度實施計劃一經(jīng)批準(zhǔn)，各區(qū)、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)計劃的執(zhí)行，由市紀(jì)委、監(jiān)察、審計、法制、規(guī)劃、國土部門人員及城市規(guī)劃委員會若干非公務(wù)員委員聯(lián)合組成規(guī)劃巡視組，對年度實施計劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查并向市委、市政府、市人大報告；市人大對年度實施計劃的執(zhí)行情況進(jìn)行考核，以每年1 月1 日至12 月31 日為考核年度，考核結(jié)果作為編制下一年度計劃的依據(jù)。通過以上監(jiān)督與考核制度，發(fā)動全社會力量，來確保年度實施計劃的順利推進(jìn)。

4 結(jié)語
隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立以及土地資源的日益緊缺，城市規(guī)劃作為調(diào)控城市發(fā)展的重要手段正越來越得到各方的認(rèn)同，但與此同時，關(guān)于提高規(guī)劃的實施力和可操作性的呼聲也越來越強(qiáng)烈。如何在現(xiàn)行行政規(guī)則下，完善規(guī)劃的層級體系及實施機(jī)制，充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌、先導(dǎo)作用，正成為一個日漸突出和重要的問題。通過完善規(guī)劃體系建設(shè)，建立年度實施計劃制度，將有助于在宏觀規(guī)劃與微觀規(guī)劃、城市規(guī)劃與其他類型規(guī)劃之間構(gòu)筑一個溝通平臺，有助于實現(xiàn)城市規(guī)劃尤其是總體層面規(guī)劃實施機(jī)制的邏輯自洽。但是規(guī)劃體系中各有關(guān)規(guī)劃在時間與縱向?qū)蛹夁@兩個維度中的定位和關(guān)系如何？能否在一個規(guī)劃體系中表述？如何進(jìn)一步強(qiáng)化各層次規(guī)劃的實施機(jī)制？這些問題都需要我們在下一步的實踐中逐步尋求答案。