作者 王富海
【提要】市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)給城市規(guī)劃帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性沖擊, 須在機(jī)制上予以應(yīng)對(duì), 其中完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。本文設(shè)想的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制包括規(guī)劃制訂、實(shí)施、協(xié)調(diào)、研究四種核心行為,并派生出編制、審批、策略、管理、調(diào)校、跟蹤、信息和目標(biāo)等八個(gè)工作環(huán)節(jié), 構(gòu)成了規(guī)劃工作全過(guò)程的復(fù)合型“操作環(huán)”。
【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃; 內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制;設(shè)想
剖析———目前規(guī)劃行業(yè)運(yùn)行狀況的問(wèn)題規(guī)劃行業(yè)里流行一句話叫“三分規(guī)劃, 七分管理”, 初聽(tīng)起來(lái)似道出了規(guī)劃工作內(nèi)部分工的結(jié)構(gòu)關(guān)系, 仔細(xì)品味則不免令人產(chǎn)生疑惑:其一,規(guī)劃和管理是否如此截然劃分？其二, 規(guī)劃編制了也管理了, 是否能夠?qū)嵤?？其?即便通過(guò)管理使規(guī)劃得以實(shí)施,能否保證城市健康發(fā)展？
考查目前規(guī)劃行業(yè)實(shí)際運(yùn)行狀況,可以發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題：
1. 只突出編制和管理兩種行為,致力于編制高水平成果, 強(qiáng)調(diào)按規(guī)劃進(jìn)行管理,遇到困難,就一味要求規(guī)劃編制不斷改進(jìn), 如此循環(huán)。規(guī)劃不僅沒(méi)有得到明顯改進(jìn), 反而因成果“版本”增多而影響了實(shí)施的連貫性。
2. 規(guī)劃編制與規(guī)劃管理在機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序和行為規(guī)則等各方面加以區(qū)別,形成兩層皮狀態(tài),致使技術(shù)力量分散,技術(shù)思想隔斷,實(shí)施反饋與成果調(diào)校渠道不暢, 降低了規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展過(guò)程的反應(yīng)能力。
3. 現(xiàn)行機(jī)制產(chǎn)生并適合于靜態(tài)規(guī)劃, 不具備實(shí)現(xiàn)過(guò)程控制的條件。目前針對(duì)規(guī)劃改革的研究, 主要精力放在提高規(guī)劃編制的科學(xué)性和“可操作性”上。多數(shù)改進(jìn)規(guī)劃思維和方法的探索, 是企圖以現(xiàn)時(shí)的聰明才智解決未來(lái)發(fā)生的問(wèn)題,也有一些談及“動(dòng)態(tài)規(guī)劃”, 但要推行“動(dòng)態(tài)規(guī)劃”, 實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對(duì)城市減少過(guò)程控制, 必須建立相應(yīng)的機(jī)制。
4. 規(guī)劃管理越來(lái)越遠(yuǎn)離規(guī)劃實(shí)施。土地有償使用制度把規(guī)劃管理的重點(diǎn)引向城市的局部, 管理方式趨向以接受用地申請(qǐng)為主的被動(dòng)型, 越來(lái)越少地對(duì)城市建設(shè)策略和公共投資施加影響。
認(rèn)識(shí)———規(guī)劃工作四種核心行為的組織
規(guī)劃行為可分為制訂、實(shí)施、協(xié)調(diào)和研究四種。成果制訂是規(guī)劃的基礎(chǔ)性行為,規(guī)劃的實(shí)施是目的性行為,而協(xié)調(diào)和研究是貫穿在編制與實(shí)施之間的兩項(xiàng)必不可少的結(jié)構(gòu)性行為, 這四種行為構(gòu)成城市規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制的核心。
1. 規(guī)劃制訂
包括規(guī)劃編制與成果審批兩個(gè)環(huán)節(jié)。我們可以和以前一樣把規(guī)劃編制簡(jiǎn)單歸入技術(shù)行為,但在市場(chǎng)機(jī)制中,規(guī)劃的審批是技術(shù)、行政和法律行為的集合, 是規(guī)劃體現(xiàn)社會(huì)公平的首要環(huán)節(jié)。
合理的規(guī)劃成果體系, 是城市規(guī)劃工作運(yùn)行的基本要素, 這個(gè)體系的嚴(yán)謹(jǐn)程度, 對(duì)規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制有重要影響。因此應(yīng)從對(duì)目前成果體系的改革開(kāi)始, 建立層次分明, 上下銜接, 內(nèi)外有別,各盡其用的新體系。
2. 規(guī)劃實(shí)施
不同于具有手段意義的“管理”概念,“實(shí)施”的涵義讓規(guī)劃直接面對(duì)城市發(fā)展, 其行為是目的性、綜合性的,包括制定實(shí)施策略、管理與促進(jìn)、反饋與調(diào)校等三個(gè)環(huán)節(jié)。
規(guī)劃實(shí)施策略,與城市的資源、財(cái)政、發(fā)展計(jì)劃緊密相關(guān),既含有公共投資導(dǎo)向,又有各項(xiàng)設(shè)施發(fā)展政策,甚至包括重大項(xiàng)目策劃與決策, 是規(guī)劃與建設(shè)之間最重要的環(huán)節(jié), 但一直不可思議地被忽略了。
管理與促進(jìn)是規(guī)劃實(shí)施的主要環(huán)節(jié),兩者應(yīng)是對(duì)等、不可或缺的。管理即把規(guī)劃變成對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的具體要求, 通常是被動(dòng)的。而規(guī)劃的促進(jìn)是主動(dòng)行為,通過(guò)政策性傾斜、項(xiàng)目策劃與推動(dòng)等方式, 推動(dòng)城市的結(jié)構(gòu)性發(fā)展, 平衡公眾利益并創(chuàng)造綜合效益。對(duì)此, 人們習(xí)慣性地認(rèn)為這是決策者的事, 但由于城市公共投資分別由多部門操作, 規(guī)劃部門應(yīng)主動(dòng)參與決策并加以協(xié)調(diào)。
規(guī)劃實(shí)施是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的、受多種利益影響的政策性行為, 各種情況經(jīng)常反饋回來(lái), 需要在執(zhí)行過(guò)程中不斷地進(jìn)行政策調(diào)校。目前, 這個(gè)環(huán)節(jié)的工作不可謂沒(méi)有, 但應(yīng)作為制度固定在規(guī)劃的工作程序中。
3. 規(guī)劃協(xié)調(diào)
城市規(guī)劃對(duì)于城市建設(shè)和發(fā)展,不是一種直接操作行為, 而是通過(guò)政策、管理和促進(jìn)等手段,間接作用于各部門、企業(yè)和個(gè)人的建設(shè)活動(dòng)。為提高規(guī)劃的質(zhì)量和實(shí)施的質(zhì)量, 必須把協(xié)調(diào)工作作為規(guī)劃過(guò)程中的重要手段。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代, 規(guī)劃經(jīng)常由規(guī)劃部門獨(dú)立完成, 各項(xiàng)建設(shè)在政府的統(tǒng)一計(jì)劃下按規(guī)劃開(kāi)展。體制改革及政府轉(zhuǎn)變職能后, 各類建設(shè)者的行為由被動(dòng)地聽(tīng)從安排轉(zhuǎn)為主動(dòng)策劃并按市場(chǎng)需求實(shí)施, 許多部門積極編制所管行業(yè)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃, 特別在機(jī)構(gòu)改革尚未到位、部門協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有完善的情況下, 導(dǎo)致建設(shè)投資的結(jié)構(gòu)性失調(diào)。因此, 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的城市, 通常把城市規(guī)劃特別是宏觀層次的規(guī)劃作為綜合計(jì)劃與協(xié)調(diào)行為。在微觀上, 協(xié)調(diào)行為貫穿于規(guī)劃工作的整個(gè)過(guò)程, 可分為規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)、管理的協(xié)調(diào)、實(shí)施的協(xié)調(diào)。
4.  規(guī)劃研究
城市的綜合特征決定了規(guī)劃的復(fù)雜性和多變性。在規(guī)劃編制到實(shí)施的過(guò)程中, 整體上存在城市發(fā)展不同階段時(shí)規(guī)劃的結(jié)構(gòu)性變化,在局部上說(shuō),各環(huán)節(jié)甚至每個(gè)方案都有隨機(jī)性的變化可能。因此, 規(guī)劃研究也是貫穿于整個(gè)規(guī)劃工作過(guò)程的重要行為, 包括對(duì)城市的研究、規(guī)劃的研究、策略的研究、管理的研究、實(shí)施的研究和反饋的研究等。目前, 隨著各種新難題的大量涌現(xiàn), 規(guī)劃界的研究之風(fēng)日盛。但基本上屬于個(gè)人的自發(fā)行為, 而沒(méi)有被當(dāng)作必須行為而列入規(guī)劃工作體系之中, 特別是在具體城市的規(guī)劃實(shí)踐中,研究工作非常薄弱。
規(guī)劃研究包括規(guī)劃實(shí)施跟蹤、規(guī)劃信息收集與處理、目標(biāo)和規(guī)劃原則確定等環(huán)節(jié)。
對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行長(zhǎng)期的跟蹤, 認(rèn)清形勢(shì)并隨時(shí)掌握情況,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,是規(guī)劃研究工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié); 對(duì)問(wèn)題特別是共性問(wèn)題及時(shí)研究對(duì)策并反饋回各相關(guān)操作環(huán)節(jié), 是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“過(guò)程控制”的重要條件。
由于規(guī)劃工作的技術(shù)性、延續(xù)性和廣泛性, 必須建立嚴(yán)格的規(guī)劃管理檔案收藏、相關(guān)信息收集工作制度。同時(shí)增強(qiáng)信息分析與處理能力, 作為規(guī)劃研究的技術(shù)保障。
設(shè)立———規(guī)劃運(yùn)行八個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的“操作環(huán)”
城市規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制中第一圈層的四種核心行為, 演化為具體操作的工作環(huán)節(jié), 這些環(huán)節(jié)又可以形成完整的環(huán)狀結(jié)構(gòu), 成為規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制中第二圈層。這個(gè)“操作環(huán)”是規(guī)劃?rùn)C(jī)制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。
1.八個(gè)環(huán)節(jié)的線性環(huán)狀關(guān)系
由規(guī)劃的制訂到實(shí)施, 再到規(guī)劃研究,再規(guī)劃??,形成線性的循環(huán)過(guò)程。該“操作環(huán)”的結(jié)構(gòu)性過(guò)程為:
—?→編制→審批→策略→管理→調(diào)校→跟蹤→信息→目標(biāo)—?→
在理論上, 這個(gè)由八個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的“操作環(huán)”, 是規(guī)劃工作內(nèi)部組織的嚴(yán)謹(jǐn)體系。它的運(yùn)作應(yīng)有如下條件:①每一環(huán)節(jié)都必不可少; ②每個(gè)環(huán)節(jié)的工作目的、范圍和相互關(guān)系都有明確界定; ③各個(gè)環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和守則; ④每個(gè)環(huán)節(jié)的操作機(jī)構(gòu)和人員。以此對(duì)照目前的規(guī)劃工作, 盡管上述各環(huán)節(jié)都可能有人在做, 但由于沒(méi)有納入制度化的程序中加以組織,總體上差距很大。
2.“操作環(huán)”中的復(fù)合型運(yùn)作
“操作環(huán)”在結(jié)構(gòu)上是線性的, 但在具體運(yùn)作中各環(huán)節(jié)間的交叉不可避免。其中, 策略和目標(biāo)環(huán)節(jié)的工作對(duì)其它各環(huán)節(jié)隨時(shí)發(fā)生作用;調(diào)校、跟蹤工作經(jīng)常直接引發(fā)規(guī)劃成果的修改;而協(xié)調(diào)工作作為規(guī)劃中重要的核心行為, 更是貫穿于所有的操作環(huán)節(jié)中。因此“, 操作環(huán)”中的運(yùn)作具有多重性、復(fù)合性, 要求建立各環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)制度。
3. 規(guī)劃?rùn)C(jī)制運(yùn)作的保障體系
中國(guó)一直處于低城市化水平狀態(tài), 城市規(guī)劃工作歷史短、基礎(chǔ)差、影響小, 面對(duì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和城市化快速發(fā)展的雙重壓力, 必須迅速提高規(guī)劃的行業(yè)地位和能力, 因此應(yīng)盡快建立內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制, 提高自身素質(zhì)。這對(duì)規(guī)劃行業(yè)的現(xiàn)狀來(lái)講是非常艱巨的工作, 應(yīng)在多方面加以促進(jìn)并形成新的規(guī)劃?rùn)C(jī)制運(yùn)作的保障體系:
行政導(dǎo)向———提高規(guī)劃行業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展決策特別是在城市化進(jìn)程、可持續(xù)發(fā)展方面的參與程度;建立規(guī)劃部門在城市政府里的協(xié)調(diào)地位。
行業(yè)指引———行業(yè)主管部門應(yīng)針對(duì)城市中的規(guī)劃工作, 提出內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和崗位素質(zhì)的具體要求, 指令性實(shí)施。并加強(qiáng)宏觀研究與指導(dǎo), 不斷改進(jìn)。
人力培育———擴(kuò)充規(guī)劃教育規(guī)模, 拓展培訓(xùn)范圍, 壯大專業(yè)隊(duì)伍; 加大規(guī)劃宣傳力度, 博得城市決策與管理者、建設(shè)者、使用者的廣泛認(rèn)知與支持。
實(shí)踐———深圳在規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制方面的嘗試
1. 建立適應(yīng)深圳特點(diǎn)的五層次規(guī)劃體系, 并改革審批制度。以總體規(guī)劃作為長(zhǎng)期目標(biāo)和協(xié)調(diào)藍(lán)本, 次區(qū)域規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃分別作為總體規(guī)劃在政府內(nèi)部的策略性與技術(shù)性深化; 將法定圖則作為市場(chǎng)機(jī)制中規(guī)劃編制與實(shí)施的重點(diǎn), 在審批中規(guī)定專家、利益團(tuán)體和市民的參與程序, 成為管理者、開(kāi)發(fā)者和使用者的共同契約; 詳細(xì)藍(lán)圖是法定圖則的技術(shù)性和藝術(shù)性操作。
2. 強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的手段。制定了長(zhǎng)期的“城市發(fā)展策略”并加強(qiáng)階段性的城市建設(shè)策略導(dǎo)向; 建立規(guī)劃國(guó)土的三級(jí)管理機(jī)構(gòu),制定“規(guī)劃國(guó)土管理依法行政”操作規(guī)程,實(shí)施“公文督辦”制度; 研究城市規(guī)劃的“政策化實(shí)施”規(guī)則。
3. 設(shè)置信息中心, 建立“規(guī)劃國(guó)土管理信息系統(tǒng)”, 全面開(kāi)展城市建設(shè)、土地利用與規(guī)劃信息的收集工作,并提供先進(jìn)的信息處理手段。
4. 組建規(guī)劃研究所, 固定人員,長(zhǎng)期跟蹤城市建設(shè)與規(guī)劃實(shí)施情況,即時(shí)加以研究并提出對(duì)策建議, 并對(duì)城市發(fā)展趨向、建設(shè)策略和規(guī)劃實(shí)施效果等問(wèn)題進(jìn)行經(jīng)常性的探討。當(dāng)然,深圳規(guī)劃工作的這些新做法,只是屬于規(guī)劃運(yùn)行的若干環(huán)節(jié)上的改進(jìn),并出現(xiàn)機(jī)制性調(diào)整的趨向。在全國(guó)的整體體制下, 完善的城市規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制的建立, 必須靠政府行政機(jī)制的改革和城市規(guī)劃全行業(yè)的共同努力。