本文發(fā)表于2010年元月25日的《深圳特區(qū)報(bào)》
 
作者 王富海
 
三十之立：打造卓越的城市發(fā)展平臺(tái)是立市之本
“搞出口加工區(qū)，還是打造一個(gè)城市？”這是三十年前特區(qū)建設(shè)方向上的重大選項(xiàng)。經(jīng)過(guò)幾年探討、實(shí)踐與規(guī)劃，深圳市委市政府確定了建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化城市的大戰(zhàn)略和大目標(biāo)。今天看來(lái)，既要提供工業(yè)發(fā)展的條件，又要為創(chuàng)業(yè)者和各路人才營(yíng)造宜居環(huán)境并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)是順理成章，但在當(dāng)時(shí)全國(guó)都在提倡“先生產(chǎn)、后生活”，國(guó)家又有“嚴(yán)格控制大城市”的政策，深圳的大膽決策，即創(chuàng)造了綜合的投資環(huán)境，也為后來(lái)全國(guó)城市的蓬勃發(fā)展開(kāi)了先河。
在建設(shè)城市機(jī)制上，深圳也進(jìn)行了許多改革創(chuàng)新：確立了規(guī)劃龍頭地位，基礎(chǔ)設(shè)施先行并適度超前，城市建設(shè)“五統(tǒng)一”機(jī)制，土地經(jīng)營(yíng)管理的諸多政策性突破等等，成為特區(qū)良性發(fā)展的重要先決條件。在特區(qū)外，也從開(kāi)始為了營(yíng)造加工貿(mào)易低成本環(huán)境的“放”，再到推動(dòng)產(chǎn)業(yè)提升并改善生活環(huán)境而不斷地“收”。
可以說(shuō)，政府將營(yíng)造適宜于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段需求的城市平臺(tái)作為第一要?jiǎng)?wù)，使過(guò)去三十年尤其是前二十年深圳發(fā)展的關(guān)鍵。而最近十年，政府更多地直接關(guān)注產(chǎn)業(yè)本身，降低了城市建設(shè)綜合統(tǒng)籌的力度，也導(dǎo)致深圳過(guò)早面臨土地資源使用殆盡、城市環(huán)境與效益低下問(wèn)題積重難返的窘境，成為城市再發(fā)展、保持競(jìng)爭(zhēng)力的重大難題。
新三十再立：建立以空間管理為核心的城市管制模式
城市現(xiàn)狀是難題，更是深圳再一次改革創(chuàng)新的機(jī)遇。如果說(shuō)其他城市在國(guó)家耕地保護(hù)政策下形成發(fā)展空間的“相對(duì)短缺”，還可以采取一定對(duì)策維持外延式發(fā)展路徑，而深圳空間資源的“絕對(duì)短缺”逼迫自己只能選擇可持續(xù)內(nèi)涵式發(fā)展道路。因此，“轉(zhuǎn)型”已經(jīng)成為廣泛共識(shí)，轉(zhuǎn)型的方向是走向節(jié)能、高效、安全、方便、優(yōu)美也被認(rèn)可，轉(zhuǎn)型的抓手是城市更新也是不二選擇，但轉(zhuǎn)型的路徑選擇尚莫衷一是，亟需盡早確立。
我多年以來(lái)一直堅(jiān)持的觀點(diǎn)是“不能指望生產(chǎn)飼料的機(jī)器自動(dòng)轉(zhuǎn)型生產(chǎn)蛋糕”，必須認(rèn)清深圳的城市管制模式改革遠(yuǎn)未到位，治理大國(guó)所需的“條塊分割”模式，下傳到治理城市，在過(guò)去三十年城市“拓展”時(shí)期已經(jīng)是造成問(wèn)題的重要原因，根本無(wú)法適應(yīng)“更新”時(shí)期空間高度集約、矛盾高度綜合的治理需求，必須進(jìn)行大幅度的“城市化”改革，建立以空間管理為核心的城市管制模式，使深圳在踐行科學(xué)發(fā)展觀方面再一次“占得先機(jī)”。
第一，重新確立以打造城市綜合平臺(tái)為核心的城市發(fā)展指導(dǎo)思想。
打造城市綜合平臺(tái)，突出體現(xiàn)“綜合”。首先要改變“產(chǎn)業(yè)第一”思想，尤其要改變把政府資源傾斜于直接抓產(chǎn)業(yè)的做法，把營(yíng)造產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的綜合環(huán)境即健康的城市肌體作為首選。第二要改變以“重大項(xiàng)目投資”為抓手的推進(jìn)機(jī)制，代之以“系統(tǒng)改善、片區(qū)提升”的綜合目標(biāo)推進(jìn)機(jī)制，不光重視高等級(jí)道路建設(shè)，更要把地下管網(wǎng)的系統(tǒng)性提升放到首位。第三要改變只重產(chǎn)業(yè)用地落實(shí)的“園區(qū)”思想，建立綜合服務(wù)的“城區(qū)”觀念。第四要率先拋棄“土地財(cái)政”政策，把房地產(chǎn)業(yè)只作為解決市民“安居”問(wèn)題的手段之一，把保障性住房建設(shè)提升到影響深圳未來(lái)三十年競(jìng)爭(zhēng)力的高度來(lái)重視和強(qiáng)化。
第二，建立以空間協(xié)調(diào)為導(dǎo)向的項(xiàng)目決策體制。
政府投資項(xiàng)目是推進(jìn)城市建設(shè)的重要手段，但現(xiàn)行的項(xiàng)目決策體制可以概括為“目標(biāo)導(dǎo)向下條塊分割式的資金平衡機(jī)制”，以資金平衡為目的，形成條塊均沾的“灑水”盤子，項(xiàng)目在空間上的協(xié)調(diào)幾乎沒(méi)有納入制度安排，這種空間離散式的建設(shè)狀況，多年來(lái)存在于空間高度聚集的城市中，所造成的項(xiàng)目外部效益損失是難以估量的，可以用“事倍功半”來(lái)形容！我在人大常委會(huì)這五年，一直試圖改變這種項(xiàng)目決策機(jī)制，可惜收效甚微。
“城市化”的項(xiàng)目決策機(jī)制，必須要在項(xiàng)目資金平衡基礎(chǔ)上，大大強(qiáng)化“空間協(xié)調(diào)”力度。為此，應(yīng)當(dāng)將城市規(guī)劃主管部門納入項(xiàng)目協(xié)調(diào)的職責(zé)和程序之中?；?ldquo;條”的角度，要把對(duì)空間資源的統(tǒng)籌作為政府決策和項(xiàng)目安排的重要手段，資金和空間要充分協(xié)調(diào)，形成土地、資金、目標(biāo)和政策的高度統(tǒng)一?；?ldquo;塊”的角度，要盡快更新制度設(shè)計(jì)，借鑒學(xué)習(xí)天津?yàn)I海新區(qū)的做法，實(shí)行職能部門負(fù)責(zé)始終制，打破現(xiàn)有多頭多階段管理的格局。
第三，建立協(xié)商式的城市更新規(guī)劃制度。
國(guó)家現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系，主要適用于土地批租制度條件下的城市大規(guī)模拓展需要，深圳的法定圖則制度雖在公眾參與上有所改進(jìn)，依然屬于政府設(shè)定土地開(kāi)發(fā)管制條件的單方面決定制度，是一種“死規(guī)劃”。而城市進(jìn)入更新階段，土地基本已經(jīng)各有其主，如果采取政府回購(gòu)儲(chǔ)備再用于二次批租的更新方式，成本無(wú)可估量，且造成社會(huì)財(cái)富的極大浪費(fèi)，更重要的是引發(fā)巨大的利益沖突，可行的方式是盡量不改變土地業(yè)權(quán)并引導(dǎo)業(yè)主自行更新，而業(yè)主的更新決策受自身、市場(chǎng)和社會(huì)需求多方面的影響，政府一次性的“死規(guī)劃”則極大地限制了更新條件，導(dǎo)致“推不動(dòng)”，只能突發(fā)性地采取類似“三舊改造決定”這樣大幅度放棄管制的過(guò)激政策，有可能導(dǎo)致象早期特區(qū)外放開(kāi)即亂的又一次亂象。
因此，在堅(jiān)持規(guī)劃先行的前提下，改革城市規(guī)劃制度規(guī)劃勢(shì)在必行。區(qū)別于傳統(tǒng)的城市規(guī)劃過(guò)于強(qiáng)調(diào)物質(zhì)空間安排的做法，城市更新規(guī)劃必須在戰(zhàn)略上是引導(dǎo)性的，政策上是研究性的，實(shí)施上是協(xié)商性的，這樣才能從全局的角度，充分協(xié)調(diào)和保障城市更新階段中各個(gè)利益主體的權(quán)益，同時(shí)確保城市更新的順利推進(jìn)。
第四，推進(jìn)城市建設(shè)投融資政策的改革。
積極推進(jìn)“不動(dòng)產(chǎn)稅”全國(guó)試點(diǎn)，將一次性批租的“土地財(cái)政”改變?yōu)殚L(zhǎng)期可持續(xù)的“房產(chǎn)財(cái)政”，建立城市建設(shè)投資的穩(wěn)定來(lái)源。同時(shí)改變城建投資由政府財(cái)政大包大攬的狀況，爭(zhēng)取率先進(jìn)行政策突破，充分引進(jìn)社會(huì)資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在城市的持續(xù)發(fā)展中分享收益，同時(shí)把政府理財(cái)模式從當(dāng)前的“建設(shè)財(cái)政”中盡早解脫出來(lái)，進(jìn)入真正的“民生財(cái)政”新階段。
另一方面在城市更新階段，土地效益的綜合提升也不能完全依靠市場(chǎng)，政府資金也應(yīng)該在一定程度上介入，從而保證更新的效果和質(zhì)量。
第五，推進(jìn)“準(zhǔn)社區(qū)自治”模式。
社區(qū)是城市的元細(xì)胞，是城市安全、舒適和方便的落腳點(diǎn)。社區(qū)建設(shè)不到位，“樓盤”代之，壁壘森嚴(yán)的圍墻成為我們這個(gè)時(shí)代城市的獨(dú)特景觀，既不利于城市基礎(chǔ)性配套設(shè)施效益的發(fā)揮，又增加了居住成本。因此，“桃源村模式”就成為“樓盤社區(qū)”的改進(jìn)版，顯示了社區(qū)建設(shè)在城市安全健康運(yùn)行中的巨大作用。政府應(yīng)當(dāng)制定目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，大力推進(jìn)社會(huì)化的社區(qū)居民部分自治管理模式，從而減輕政府的壓力，保障社區(qū)居民的權(quán)益。
今年：統(tǒng)一思想，啟動(dòng)機(jī)制改革
剛剛開(kāi)過(guò)的人大常委會(huì)上審議了今年政府投資項(xiàng)目預(yù)安排，除了必要的文教體衛(wèi)等民生設(shè)施外，90%的資金都集中在修建道路和地鐵上，而這些項(xiàng)目的空間協(xié)調(diào)依然缺位！真的希望通過(guò)今年全社會(huì)的廣泛討論、深入溝通，能夠在兩個(gè)三十年的交接點(diǎn)上，建立城市轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)思想和在機(jī)制突破的主體思路！具體而言，特別希望五屆人大在開(kāi)會(huì)審議政府投資項(xiàng)目的時(shí)候，能夠在空間協(xié)調(diào)上率先有所突破。
結(jié)語(yǔ)：愿景固然美好，路徑更為重要
對(duì)未來(lái)的展望往往是人們的一種美好預(yù)期。作為規(guī)劃師，當(dāng)然可以描繪出更加絢爛的圖景。但相對(duì)于愿景而言，合理的發(fā)展路徑才是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基石。
——30年后，也許深圳會(huì)更加擁擠，但更加有序；
——30年后，也許深圳的人口會(huì)更多，但人口結(jié)構(gòu)會(huì)從金字塔型的初級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殚蠙煨偷某墒旖Y(jié)構(gòu)；
——30年后，也許深圳人的收入不會(huì)再在全國(guó)一枝獨(dú)秀，但在幸福指數(shù)上會(huì)獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷；
——30年后，也許深圳不如更多新興的城市現(xiàn)代漂亮，但一定會(huì)更加安全、祥和。