作者    王富海
 
黨的十六屆三中全會提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的新要求，蘊含著全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展的科學發(fā)展觀。讀來似曾在早年的《城市規(guī)劃原理》中相識，倍感親切。盡管城市規(guī)劃的理念比較契合科學發(fā)展觀，但只停留于理念層次，落實起來恐怕不是對規(guī)劃工作進行簡單的調(diào)整改進所能成的，而是一場涉及廣泛的深刻改革，已遠遠超出了規(guī)劃領(lǐng)域的范圍。筆者出于對規(guī)劃工作長足進步的期望，斗膽提出自己的看法，因不成體系且遠未成熟，姑且稱之為“改革猜想”。
 
猜想一：明確城市規(guī)劃的事權(quán)劃分，建立“分層綜合”的新機制
 
最近國務(wù)院四部委聯(lián)合發(fā)文規(guī)范城市道路寬度和廣場規(guī)模，聞之頗為吃驚。聯(lián)想到最近國家對各類園區(qū)、高爾夫球場、城市建設(shè)用地和城市建設(shè)投資等方面出臺的多項規(guī)定，感到城市建設(shè)的事權(quán)劃分已到了非理順不可的地步。一方面，長期以來“條”（部門）“塊”（本文專指城市）關(guān)系不清，各個部門都對城市實施不同程度不同步驟且時常相互沖突的干預(yù)，而同時城市的行為又缺乏有效的約束，在片面追求經(jīng)濟增長的前提下自行其是，逐步產(chǎn)生了一些涉及國計民生的重大問題。城市規(guī)劃的事權(quán)劃分折射了城市建設(shè)的事權(quán)。總體規(guī)劃由國務(wù)院或省政府審批，規(guī)劃的實施由建設(shè)主管部門負責，在管理上直接干預(yù)到了諸如變電站、垃圾場的選位，而在城市的范圍內(nèi)卻劃出了一塊“規(guī)劃區(qū)”，區(qū)外的事項留給其他部門再牽頭由國務(wù)院或省政府一項項審批，每一個部門直接面對諸多的城市，光審批都來不及，哪有精力挨個監(jiān)管？在這種情況下各個城市完全可以無視“法定”的總體規(guī)劃，各顯神通搞建設(shè)；一旦某些非理性做法形成燎原之勢，上級部門再出面進行事后的治理整頓，形成了惡性循環(huán)。城市化是21 世紀中國文明進步的必由之路，城市建設(shè)的重要性毋庸置疑。但如果城市規(guī)劃就建設(shè)而論城市，就會忽視“三農(nóng)”發(fā)展，影響資源、能源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要改變目前“條塊不清、多方干預(yù)”的狀況，明確城市規(guī)劃是城市地方事務(wù)，規(guī)劃必須統(tǒng)籌市域范圍內(nèi)各項事業(yè)的綜合協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展；而中央政府和省級政府應(yīng)當在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌資源，協(xié)調(diào)區(qū)域各項政策和規(guī)劃，對城市建設(shè)進行有限的和有效的干預(yù)，為城市規(guī)劃直接引導城市協(xié)調(diào)發(fā)展、間接促進城鄉(xiāng)與區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
要建立這樣“分層綜合”的城市規(guī)劃新機制，必須要在宏觀層面、微觀層面和規(guī)劃自身進行較大幅度的改革，以下分述之。
 
猜想二：理清部門關(guān)系，合力制定協(xié)調(diào)一致的區(qū)域規(guī)劃
 
在“計劃”的功能逐步弱化后，中央政府各部門的工作開始轉(zhuǎn)向“規(guī)劃”。目前，總數(shù)達幾百種的“規(guī)劃”一方面各自為政，另一方面又都強調(diào)自身的重要性而欲統(tǒng)攬全局。突出的特點是“事件導向型”，每出大事必有主管部門出來“施政”，“通知”、“落實”、“大檢查”、“評比”之余，再提出“前瞻性、統(tǒng)籌性”的“規(guī)劃”突出自己。由于“事件”不斷，相關(guān)部門便也都如此這般。
科學發(fā)展觀的提出，為改變這種不協(xié)調(diào)的局面奠定了良好基礎(chǔ)。但一種新觀念的貫徹，一定要通過新的職能劃分、新的協(xié)調(diào)手段、新的法規(guī)制度和新的工作原則等一系列手段加以落實，否則，只能是停留在理念的層面上。
就以當前十分重要、也是中央政府必須處理的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題作例。建設(shè)部十分積極，按照《城市規(guī)劃法》而力推“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，其主體是將區(qū)域中若干城市的“點”虛擬為簡單的規(guī)模構(gòu)成和職能構(gòu)成的“體系”，但又不能象計劃經(jīng)濟時期那樣理直氣壯地“規(guī)定”每個城鎮(zhèn)的性質(zhì)規(guī)模發(fā)展方向，于是把大量篇幅轉(zhuǎn)到連接各個“點”的“線”（交通、水電氣）和支撐這個體系的“面”（綠色背景、生態(tài)環(huán)境）上來，而這些方面又分別都有主管部門及其主導的“法定規(guī)劃”，于是“法定”的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃找不出必須依法執(zhí)行的內(nèi)容來，即便超前抓住了區(qū)域發(fā)展這個重要問題，即便由國務(wù)院審批，又何能執(zhí)行到位？再看其他部門主導的“土地利用總體規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“區(qū)域規(guī)劃”、“流域規(guī)劃”、“能源規(guī)劃”等一系列規(guī)劃以及涉及區(qū)域發(fā)展的各種產(chǎn)業(yè)政策，莫不各據(jù)其理，動輒國務(wù)院審批，批則要求各地堅決執(zhí)行，但內(nèi)容多有重疊，辦法時有沖突，執(zhí)行則相互掣肘，出事則互相推諉，浪費銀兩不說，還讓下邊無所適從。
應(yīng)對之策，莫若將區(qū)域?qū)用嫔蠂遗c省該管的事項逐一列出，理清關(guān)系，調(diào)整部門分工，建立協(xié)調(diào)機制，合力制定協(xié)調(diào)一致的中長期區(qū)域規(guī)劃。這樣，才能實實在在地在宏觀層面落實科學發(fā)展觀，城市規(guī)劃才能擁有強有力的區(qū)域依據(jù)和上級指導。

猜想三：樹立“政績觀”的新思路，提高城市規(guī)劃在微觀層面的效用

落實科學發(fā)展觀，一項重要前提是樹立新的“政績觀”。打破“GDP 崇拜”已為人所共識，比較容易想到的是將環(huán)境保育、能源消耗甚至一些社會指標加入政績考核表，但談何容易！單就常講的“綠色GDP”來說，如何界定“綠色”？如何對待各地巨大的環(huán)境差異？單單“綠色”二字又何能覆蓋就業(yè)、社會保障、公共安全等一系列問題？
運用逆向思維，上述“加法式”政績標準沿襲的依然是自上而下的績效評估模式，而只有改變這種“唯上”模式，以自下而上的評估方法為主，輔之以若干指標的測算，才能反映“全面、均衡、以人為本、可持續(xù)發(fā)展”的新發(fā)展觀。這種新的評價模式包括兩點：一是主觀評價，落實民本思想，讓市民為政府打分，盡管每個市民做為個體有其主觀局限性，但由于其所處的社會角色不同，關(guān)注重點不同，如果政務(wù)信息充分公開并讓市民充分了解，如果問卷設(shè)計得好，群體上還是能夠?qū)φM行全面的政績評價的；二是客觀評價，將經(jīng)濟、社會、環(huán)境的重要指標進行可比度較高的測算。兩者的結(jié)合即為有效的政績指標。
由于上述模式涉及城市的方方面面，政府要創(chuàng)出“政績”，必須全面、綜合而客觀地評估城市現(xiàn)狀，制定目標并進行工作統(tǒng)籌，城市規(guī)劃作為一項重要的協(xié)調(diào)手段的作用便會凸顯出來，規(guī)劃的實際地位會得到提升。
 
猜想四：將總體規(guī)劃審批權(quán)交給地方人民代表大會，使城市建設(shè)首先在決策權(quán)上實現(xiàn)“可持續(xù)”

一任書記（市長）一版規(guī)劃，后任不接前任的攤，導致城市建設(shè)的重心不斷飄移，給城市造成巨大損害。究其原因，總體規(guī)劃由上級政府審批，上級疏于管理，城市政府擅自違背總體規(guī)劃，上級也沒有過硬的手段進行干預(yù)，如此導致了規(guī)劃的隨意性。從本質(zhì)上講，是由于總體規(guī)劃的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“不可持續(xù)”。既然城市規(guī)劃屬于城市的地方事務(wù)，城市人民代表大會又是城市的最高權(quán)力機關(guān)，在代表組成和延續(xù)性上又具有比上級政府和地方黨政機關(guān)明顯的優(yōu)勢，為什么不能將城市規(guī)劃特別是總體規(guī)劃的審批與監(jiān)管權(quán)交給人大呢？目前，人大已經(jīng)比較深入地介入了地方財政預(yù)算與執(zhí)行，介入大型項目的程度更深，而在更深刻地影響城市發(fā)展的城市規(guī)劃和年度城市建設(shè)計劃方面卻沒有發(fā)言權(quán)，這是不合情理的。
地方人大作為規(guī)劃權(quán)力主體，并不影響中央政府和省級政府主管部門對城市發(fā)展進行協(xié)調(diào)，只是主管部門發(fā)揮作用的手段要從大量的行政紅頭文件轉(zhuǎn)到認真研究起草法規(guī)、主動制定規(guī)范、積極做好區(qū)域協(xié)調(diào)上來。
 
猜想五：理順規(guī)劃體系，“法定規(guī)劃”最好只設(shè)定在一個規(guī)劃層次上
 
現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》明確認定的“法定規(guī)劃”有三種：總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃，間接認定的還有分區(qū)規(guī)劃、城市設(shè)計等。在現(xiàn)實中，光這幾層（類）規(guī)劃的隨機修改就讓人大嘆“法定”之自我矛盾，何況在實際操作中還有許多規(guī)劃種類。筆者對參加2003年度建設(shè)部部級城鄉(xiāng)建設(shè)優(yōu)秀勘察設(shè)計項目評選的項目稍加留意，發(fā)現(xiàn)280余個申報項目的規(guī)劃種類簡直五花八門，相信能夠參加部優(yōu)評審的每一項規(guī)劃都經(jīng)過批準并發(fā)揮作用，但這類規(guī)劃能夠?qū)嵤┑姆梢罁?jù)何在？
按照2004年即將實施的《行政許可法》，只有具備法律依據(jù)的事項才可設(shè)定許可，只有政府針對民間（企業(yè)、公民）的事項才可稱為許可，而政府內(nèi)部部門與下屬等之間的往來事項不屬于許可范圍。由此推斷城市規(guī)劃職能中只有對民間的土地制定的開發(fā)條件要求才算得上行政許可事項，但即使這項許可能夠成立，其依據(jù)的是“規(guī)劃”而非國家法律，這一點也讓人質(zhì)疑。由此推論，除了類似“控規(guī)”層次可以直接形成許可的規(guī)劃可以“法定”之外，其他種類的規(guī)劃不能再稱之為法定規(guī)劃。
上述判斷帶來兩個問題。一是現(xiàn)有的“控規(guī)”能否擔當?shù)闷?ldquo;法定”職能？這一點，筆者在探討“控規(guī)”與“法定圖則”的多篇文章中早已得出否定的結(jié)論，并欣慰地看到建設(shè)部正在就“控規(guī)”問題作深入探討。二是其他種類的規(guī)劃還要不要審批？筆者的看法是一定要先整理現(xiàn)在已經(jīng)混亂的規(guī)劃體系，理清城市規(guī)劃與其他規(guī)劃、綜合性規(guī)劃與專項規(guī)劃、各層次規(guī)劃等相互之間的多重關(guān)系，確立基本穩(wěn)定的規(guī)劃體系，明確要保留的每種規(guī)劃的用途、內(nèi)容及其與其他規(guī)劃的相關(guān)程度與協(xié)調(diào)要求，再設(shè)定審批機制。當然，這些規(guī)劃不能稱為“法定”，但應(yīng)當在充分研究、協(xié)調(diào)的前提下穩(wěn)定下來，作為政府內(nèi)部工作并導引“法定規(guī)劃”的依據(jù)。
 
猜想六：正視產(chǎn)權(quán)問題，把尊重產(chǎn)權(quán)作為規(guī)劃的一項基本原則

最近，征地、拆遷等與房地產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)相關(guān)的群眾上訪事件，成為社會輿論關(guān)注的重點，其根源皆屬于產(chǎn)權(quán)爭議。產(chǎn)權(quán)保護已列入修改后的《憲法》，這一點對正從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的城市規(guī)劃工作來講，影響巨大。試想下述現(xiàn)象：為解決交通問題而拓寬道路、修建高架路，對路邊居民房產(chǎn)直接占用或形成噪音；為滿足城市經(jīng)營、改善城市形象或增加配套設(shè)施等需要而征地拆遷，但僅以極低的價格補償；為形成高低錯落的街景，規(guī)劃確定的相鄰地塊的容積率差異懸殊；清拆或毀滅性改造歷史保護街區(qū)與建筑；占用自然或風景保護地區(qū)進行開發(fā)??規(guī)劃有許多美好的理念，政府在推動城市發(fā)展上也有許多現(xiàn)實的選擇，但如果建立在對產(chǎn)權(quán)的踐踏上，則將留下極大的社會隱患。
（1）界定產(chǎn)權(quán)。當前最普遍的問題是對城市公有產(chǎn)權(quán)的模糊認識和模糊處理，按照法律與規(guī)范要求，城市政府代表全體市民擁有劃分為各類用途的公共用地，這在規(guī)劃中是否已經(jīng)依法劃出？總體規(guī)劃確定的城市在20 年中的發(fā)展范圍，攤到5年一屆的政府手上只有有限的處置權(quán)，由誰來確定其范圍并監(jiān)管？國家級的歷史文化與自然保護區(qū)能否將產(chǎn)權(quán)收歸中央政府，由中央財政支持對其保護的實施？
（2）界定各類產(chǎn)權(quán)擁有者對其產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)。私有產(chǎn)權(quán)應(yīng)當?shù)玫絿栏癖Ｗo，受到侵害就應(yīng)得到合理補償。公共產(chǎn)權(quán)也要得到保護，必須用于公共用途并能夠保值升值。問題是公共產(chǎn)權(quán)能否根據(jù)其重要性由不同級別的政府分別擁有與處置？
（3）規(guī)劃要有充分的預(yù)見性，能夠在留有較少公共用地的前提下保證公共設(shè)施滿足未來需要。但如果這一點很難做到，要進行怎樣的預(yù)留？
 
猜想七：加強城市研究與規(guī)劃研究，建立可操作的城市建設(shè)規(guī)束體系

本文開頭即提到，科學發(fā)展觀與城市規(guī)劃的固有理念十分契合，但多年來城市規(guī)劃空有理念，在片面追求經(jīng)濟增長的大背景下得不到客觀環(huán)境的支持，自身也沒有形成推行這些理念的扎實的理論基礎(chǔ)和有效的操作手段，在科學發(fā)展觀提出之后，應(yīng)當盡快加強研究，逐步建立完善的理論與實踐體系，在引導城市建設(shè)落實科學發(fā)展觀上實實在在地發(fā)揮作用。
（1）加強研究的首要任務(wù)是充實城市規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)法律規(guī)范。不能僅靠《城市規(guī)劃法》管遍天下。事實上，在規(guī)劃原則、規(guī)劃程序、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃責任等規(guī)劃自身的各個方面，以及環(huán)境權(quán)、配套權(quán)、公共安全、公共衛(wèi)生等規(guī)劃相關(guān)領(lǐng)域都有極大的立法空間；此外在城市規(guī)劃相關(guān)規(guī)范方面也要大大充實，不能再靠規(guī)定道路寬度及廣場規(guī)模的紅頭文件規(guī)束城市的規(guī)劃建設(shè)行為。
（2）加強研究還應(yīng)當能夠為國家城市政策的制定提供依據(jù)。應(yīng)當加強規(guī)劃與社會經(jīng)濟宏觀發(fā)展關(guān)系的研究，加強城市發(fā)展中各種現(xiàn)象的研究，提供定量化的科學結(jié)論輔助決策，使得國家的城市發(fā)展政策與配套的行動更加準確、更加穩(wěn)定。
（3）加強研究也應(yīng)當為地方的城市規(guī)劃建設(shè)提供適時而有效的行動指引。通過研究及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，進行切實有效的推廣、協(xié)調(diào)與匡正，引導城市按照科學發(fā)展觀的要求建設(shè)與發(fā)展。這一點在當前最為急迫。在研究初期可更多地以各類指引的方式推行，通過研究與實踐，待成熟后就盡快以法規(guī)形式穩(wěn)定下來，從“指引”轉(zhuǎn)成“指令”；這樣不斷針對新的問題，提出新的指引，轉(zhuǎn)化為新的法規(guī)，最終以法制確?？茖W發(fā)展觀落實到城市規(guī)劃建設(shè)之中。