Drafting the Development Proposal for Focal Areas in the Immediate Plan
——With the practice in the immediate plans of Shenzhen as examples

  作者  周麗亞

【摘要】擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃是提高近期建設(shè)規(guī)劃實施性的有效手段，本文以深圳兩次近期建設(shè)規(guī)劃的實踐為例，從重點地區(qū)選擇、重點地區(qū)發(fā)展計劃指引、重點地區(qū)實施保障等多個方面，嘗試總結(jié)擬訂近期建設(shè)規(guī)劃重點地區(qū)發(fā)展計劃的方法。
【關(guān)鍵詞】深圳；近期建設(shè)規(guī)劃；重點地區(qū)；計劃；方法

一．?dāng)M訂重點地區(qū)發(fā)展計劃是提高近期建設(shè)規(guī)劃實施性的有效手段
集中力量打造城市發(fā)展的關(guān)鍵地區(qū)符合城市經(jīng)營的規(guī)模效應(yīng)原則，因此目前宏觀規(guī)劃中常常針對重點地區(qū)擬訂發(fā)展指引。而此舉同時也能夠有效提高規(guī)劃的實施性，使規(guī)劃理念可通過重點地區(qū)的具體空間建設(shè)得以體現(xiàn)。
一方面，選擇重點地區(qū)并推動其發(fā)展對城市建設(shè)非常必要。為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人口與綜合服務(wù)等在全市范圍的合理布局與分配，使城市居民環(huán)境質(zhì)量和生活品質(zhì)得到實質(zhì)性的改善和提升，須把握特定時期需著力推動發(fā)展的戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性區(qū)域，集中有限的城市建設(shè)資源進(jìn)行重點開發(fā)投入，形成規(guī)模效應(yīng)，實現(xiàn)投資省、見效快、環(huán)境好，帶動城市功能提升和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展。擬訂全市域的城市規(guī)劃，應(yīng)對重點地區(qū)予以充分考慮。
另外，跳出傳統(tǒng)規(guī)劃“目標(biāo)規(guī)劃”的框框，擺脫“紙上畫畫、墻上掛掛”的詬病，城市規(guī)劃的實施性日益成為學(xué)界關(guān)注的焦點，實施性要求規(guī)劃不僅要關(guān)注規(guī)劃期末的結(jié)果，也要關(guān)注實施規(guī)劃的途徑和方式。經(jīng)過探索和實踐，擬訂重點地區(qū)發(fā)展指引成為宏觀層次規(guī)劃提高實施性的舉措之一。對重點地區(qū)的關(guān)注及提出的切實具有操作性的行動指引，提供了實施規(guī)劃的抓手和突破點，縮短了規(guī)劃與實施之間的距離。
在當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟社會環(huán)境均處于快速變革的轉(zhuǎn)型時期，城市的發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和若干轉(zhuǎn)瞬即逝的機遇。彈指之間的五年，對于城市把握重要機遇、提升質(zhì)量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)卻是非同尋常的。城市政府在五年內(nèi)要開展的工作林林總總、千頭萬緒，必須要把握重點、以點帶面，促進(jìn)城市的整體發(fā)展。近期建設(shè)規(guī)劃是對城市未來五年城市建設(shè)的全面部署，需要順應(yīng)城市政府這一要求。重點地區(qū)發(fā)展計劃通過強化城市關(guān)鍵區(qū)位的地位作用，提出發(fā)展的目標(biāo)、策略和行動指引，既為政府決策提供依據(jù)，同時也便于凝聚全社會力量，共同促進(jìn)重點地區(qū)的建設(shè)，繼而有力推動城市的發(fā)展。
深圳市已經(jīng)編制完成的兩輪近期建設(shè)規(guī)劃，均對重點地區(qū)的發(fā)展予以高度關(guān)注，提出了重點地區(qū)行動計劃?！渡钲谑薪诮ㄔO(shè)規(guī)劃（2003－2005）》的規(guī)劃期限已到，規(guī)劃內(nèi)容經(jīng)歷了實踐檢驗。在檢討其經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我們對《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2006－2010）》的重點地區(qū)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行了改進(jìn)和優(yōu)化。通過兩輪規(guī)劃的探索，我們對近期建設(shè)規(guī)劃的重點地區(qū)規(guī)劃內(nèi)容積累了有限的經(jīng)驗和認(rèn)識，本文即對其進(jìn)行總結(jié)，以為后續(xù)其它規(guī)劃編制提供參考。
二．《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2003－2005）》的經(jīng)驗和教訓(xùn)
《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2003－2005）》（以下簡稱《規(guī)劃》）確定了規(guī)劃期需要重點予以推進(jìn)的重點發(fā)展地區(qū)和重點改善地區(qū)兩類重點地區(qū)。重點發(fā)展地區(qū)包括市中心區(qū)等九個地區(qū)，重點改善地區(qū)包括“區(qū)位重要但需要重點改善和提升的建成區(qū)”，以及“嚴(yán)重影響城市面貌的‘城中村’”。針對兩類重點地區(qū)，近期建設(shè)規(guī)劃提出了相應(yīng)規(guī)劃實施指引。
嚴(yán)格對照《規(guī)劃》提出的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃指引，重點地區(qū)的實施程度并不高，9個重點發(fā)展地區(qū)中有僅有5個達(dá)到或接近計劃要求，重點改善地區(qū)的實施率更低。但值得關(guān)注的是，《規(guī)劃》提出的重點地區(qū)及時準(zhǔn)確地切準(zhǔn)了城市建設(shè)的關(guān)鍵要素，不僅對政府決策提供了重要的咨詢參考作用，也有效動員了各界力量，為推動這些地區(qū)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。如對前海地區(qū)和龍華新客站地區(qū)戰(zhàn)略性地位的確定，正是從《規(guī)劃》開始，已經(jīng)作用于政府的資源配置，并將對城市發(fā)展產(chǎn)生長遠(yuǎn)的影響。
總體而言，《規(guī)劃》對重點地區(qū)的選擇是較為準(zhǔn)確的，并由此對城市建設(shè)決策產(chǎn)生了重要的影響。而《規(guī)劃》的重點地區(qū)發(fā)展目標(biāo)和指引等內(nèi)容卻并未得到較好的實施，造成這一后果的原因是多方面的，就規(guī)劃內(nèi)容本身來說，也存在著一些不足：（1）《規(guī)劃》對重點地區(qū)在總體判斷上偏于理想和超前，對于實施可行性把握不夠精確，前海等戰(zhàn)略地位重要、但發(fā)展時機尚不成熟的地區(qū)，設(shè)定較高的開發(fā)目標(biāo)較難實現(xiàn)；（2）《規(guī)劃》中重點地區(qū)的空間范圍界定不夠清晰，影響了實施的依據(jù)性，如4個稱為新城（光明新城、龍華新城、龍崗新城、坪山新城）的重點地區(qū)，在地域范圍上可能造成混淆；（3）規(guī)劃指引的表達(dá)不夠清晰明確也影響了其對規(guī)劃實施的指導(dǎo)作用，《規(guī)劃》重點地區(qū)的規(guī)劃指引可分為設(shè)施（或項目）建設(shè)、功能培育、城市形象塑造、功能區(qū)建設(shè)等類型，表達(dá)較為概括，實施程度難于評判；（4）缺少有關(guān)實施保障的條款，重點地區(qū)實施缺乏明確的責(zé)任主體，缺乏土地供應(yīng)、項目安排等后續(xù)保障，規(guī)劃理念難以通過有效的組織部署進(jìn)行落實。
三．《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2006－2010）》重點地區(qū)發(fā)展計劃的特點
通過對全市建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢的分析，綜合考慮上輪近期建設(shè)規(guī)劃所確定的重點發(fā)展地區(qū)、深圳城市發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢以及深圳市政府有關(guān)政策和重點項目安排，《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2006－2010）》（以下簡稱“本次規(guī)劃”）確定了重點地區(qū)及行動計劃。本次規(guī)劃在重點地區(qū)選擇、行動計劃制訂以及實施保障措施等方面均進(jìn)行了積極的探索。
（一）“精、準(zhǔn)”選擇重點地區(qū)
本次規(guī)劃確定了重點開發(fā)、重點改善、重點生態(tài)恢復(fù)和重點生態(tài)儲備四類重點地區(qū)，作為近期城市規(guī)劃管理和建設(shè)工作的重點地區(qū)。
（1）重點開發(fā)地區(qū)：重點開發(fā)地區(qū)是對城市發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義、以新開發(fā)建設(shè)活動為主的地區(qū)，需要政府集中優(yōu)勢資源進(jìn)行建設(shè)和管理，發(fā)揮其對城市整體發(fā)展的帶動和提升作用。本規(guī)劃根據(jù)地位重要性和開發(fā)時序，最終確定4個重點開發(fā)地區(qū)，全部安排在特區(qū)外，分別為龍華新城、光明新城、奧體新城和東部新城。
（2）重點改善地區(qū)：重點改善地區(qū)是區(qū)位和功能重要、建成度較高、急需通過整理和改善以提升功能的地區(qū)。本規(guī)劃確定5個重點改善地區(qū)，分別為：寶安機場地區(qū)、鹽田港地區(qū)、平湖物流園地區(qū)、羅湖－上步中心地區(qū)和龍崗軌道3號線節(jié)點地區(qū)。
（3）生態(tài)恢復(fù)地區(qū)：重點生態(tài)恢復(fù)地區(qū)是位于基本生態(tài)控制線內(nèi)、現(xiàn)狀生態(tài)破壞嚴(yán)重、急需進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)以保障城市生態(tài)安全的地區(qū)。規(guī)劃確定2類生態(tài)恢復(fù)地區(qū)，包括：鐵崗－西麗－石巖水庫地區(qū)；沙井－松崗；公明－松崗、福永、平湖－觀瀾、布吉、龍崗、坪山－龍崗和坪山－坑梓等八條生態(tài)綠廊地區(qū)。
（4）重點儲備控制地區(qū)：重點儲備控制地區(qū)是區(qū)位重要、發(fā)展?jié)摿薮蟮笠?guī)模整體開發(fā)時機尚不成熟、需要政府對用地進(jìn)行控制并對未出讓用地進(jìn)行儲備的地區(qū)。規(guī)劃確定3個重點預(yù)留地區(qū)，包括：前海灣地區(qū)、沙井西部沿江地區(qū)和大鵬半島旅游控制區(qū)。
與上一輪規(guī)劃相比，本次規(guī)劃在重點地區(qū)選擇上作了一些新的嘗試：
（1）增加了重點生態(tài)恢復(fù)地區(qū)和重點儲備控制地區(qū)。這兩類地區(qū)都是結(jié)合深圳的實際情況和目前空間資源利用中被忽視的問題而提出的。前者主要針對目前城市中較為嚴(yán)重的生態(tài)破壞問題，主要目的是保障城市生態(tài)安全；后者則針對土地空間資源的緊約束條件，預(yù)留區(qū)位較好、有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)為長遠(yuǎn)開發(fā)作準(zhǔn)備，其著眼點是城市長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。
（2）重點地區(qū)數(shù)量有明顯減少、規(guī)模適度控制。為了突出重點，本次規(guī)劃經(jīng)過廣泛比選和多次刪減，最終確定重點發(fā)展地區(qū)4個、重點改善地區(qū)5個，遠(yuǎn)低于上輪規(guī)劃確定的重點地區(qū)數(shù)量。此外在重點地區(qū)的范圍確定上，并不鼓勵各個地區(qū)覆蓋范圍過大，多數(shù)重點地區(qū)為10－20平方公里，有利于集中資源密集投入并迅速見效。
（3）重點地區(qū)的范圍更為明晰。本次規(guī)劃的重點地區(qū)均有明確的邊界范圍，使規(guī)劃指引和行動計劃具有確定的空間位置，避免了歧義和爭拗，有利于規(guī)劃實施。
（二）突出“行動性”特色的規(guī)劃指引
本次規(guī)劃的重點地區(qū)行動內(nèi)容中，分別從空間范圍、現(xiàn)狀概況與問題、將其納入重點地區(qū)的依據(jù)、近期發(fā)展目標(biāo)和行動計劃要點幾方面進(jìn)行闡述，以求簡明而清晰的表達(dá)規(guī)劃思路和近期重點工作，確保重點地區(qū)發(fā)展按計劃進(jìn)行。其中重點地區(qū)的行動計劃是內(nèi)容的重點，考慮了多方面的要求：
（1）提出了必要的規(guī)劃指引，對一些地段的發(fā)展方向、分階段推進(jìn)的策略進(jìn)行了規(guī)定。如在重點改善地區(qū)的機場地區(qū)中，提出“鼓勵機場東側(cè)更新改造，發(fā)展商務(wù)辦公、商業(yè)、酒店等臨空型服務(wù)職能。在機場東、南兩大門戶地區(qū)進(jìn)行城市景觀塑造，建設(shè)標(biāo)志性建筑，完善公共空間。”
（2）特別突出計劃“行動性”，針對各個重點地區(qū)，通過綜合分析確定了包括重點地段、交通設(shè)施、公共設(shè)施、更新改造、公共空間塑造、土地整理等項目在內(nèi)的綜合項目群。該項目群的建設(shè)可有效推動重點地區(qū)的發(fā)展，而項目群的策劃也可提高規(guī)劃的依據(jù)性和可實施性。
（3）除了推動地區(qū)發(fā)展的指引和計劃外，對重點生態(tài)恢復(fù)和儲備地區(qū)，也提出了必要的規(guī)劃控制要求。如對前海灣地區(qū)，提出“為未來商務(wù)中心區(qū)發(fā)展作戰(zhàn)略儲備，近期重點儲備寶安中心廣場以南、桂廟路至新城大道之間填海區(qū)的用地，控制用地規(guī)模約3平方公里。……寶安中心區(qū)近期保證填海區(qū)0.5平方公里的用地儲備。按高標(biāo)準(zhǔn)有計劃地推進(jìn)公共設(shè)施的建設(shè)，近期推進(jìn)書城、圖書館、博物館、青少年中心、體育中心及醫(yī)院等公共設(shè)施建設(shè)，除已出讓土地外，控制新增房地產(chǎn)用地的出讓。”
（三）為重點地區(qū)實施提供保障
通過對上輪規(guī)劃的評估，重點地區(qū)的實施保障的不充分是其難以完全實施的重要原因，因此本次規(guī)劃通過規(guī)劃實施機制的建立和規(guī)劃內(nèi)容的完善，改進(jìn)重點地區(qū)的實施保障機制。
（1）本次近期建設(shè)規(guī)劃確立了年度實施計劃制度，保證了包括重點地區(qū)在內(nèi)的規(guī)劃部署均可通過各年度實施計劃予以細(xì)化和落實，此舉無疑是重點地區(qū)發(fā)展目標(biāo)得以實施的基本制度保障。
（2）重點地區(qū)尤其是重點發(fā)展和重點改善地區(qū)是近期城市建設(shè)的重中之重，需要在土地開發(fā)、設(shè)施配套等方面應(yīng)給予優(yōu)先安排，規(guī)劃正是秉承這一思路，在規(guī)劃土地供應(yīng)、住房供給，公共設(shè)施、市政設(shè)施和交通設(shè)施建設(shè)，以及城中村和舊工業(yè)區(qū)、舊城改造項目確定等內(nèi)容的確定上，優(yōu)先考慮了重點地區(qū)，以保障重點地區(qū)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，這同時也符合有限資源高效配置的要求。
（3）在規(guī)劃中將重點地區(qū)的實施保障作為專門內(nèi)容，強調(diào)其實施所需要的組織和政策保障。在規(guī)劃文本的第二十六條規(guī)定了“制定加強重點開發(fā)地區(qū)建設(shè)的政策”，包括如下內(nèi)容：“明確建設(shè)管理模式。以市為主、市區(qū)共建，設(shè)立市一級的建設(shè)管理機構(gòu)，統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)各項開發(fā)建設(shè)。建立管理制度。有針對性地制定各重點開發(fā)地區(qū)的管理規(guī)定，推進(jìn)土地的清理和儲備，加強規(guī)劃的引導(dǎo)和管治，嚴(yán)格項目的準(zhǔn)入制度。加大資金投入。將重點開發(fā)地區(qū)的大型項目優(yōu)先列入市、區(qū)重大建設(shè)項目計劃和政府投資計劃，保障資金投入。”
四．近期建設(shè)規(guī)劃中擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃的原則要求
（一）重點地區(qū)的選擇
根據(jù)我國近期建設(shè)規(guī)劃編制的要求和深圳實踐經(jīng)驗，近期建設(shè)規(guī)劃中的重點地區(qū)，應(yīng)該是市級政府在規(guī)劃期內(nèi)需安排重點推進(jìn)的、對城市的近中期發(fā)展具有戰(zhàn)略性影響的地區(qū)。重點地區(qū)的選擇應(yīng)著重考慮如下要求：
（1）重點地區(qū)必須是對城市發(fā)展具有戰(zhàn)略性影響的地區(qū)。即非常重要、對全市的發(fā)展具有帶動、優(yōu)化作用的地區(qū)，或者潛力巨大、影響城市長遠(yuǎn)發(fā)展的地區(qū)。
（2）重點地區(qū)是著眼于市級政府需要重點采取行動的地區(qū)。即是需要市級政府利用其優(yōu)勢資源、集中力量推進(jìn)的地區(qū)。而不包括區(qū)級以下政府所關(guān)注的重點地區(qū)；也不包括一些雖然重要，但主要通過市場力量起主導(dǎo)作用的地區(qū)。
（3）重點地區(qū)是需要政府在規(guī)劃期內(nèi)即采取行動的地區(qū)。重點發(fā)展地區(qū)是在近期規(guī)劃期限的五年內(nèi)需要采取行動的地區(qū)，這些地區(qū)正處于發(fā)展的敏感期，需要予以大力推動或干預(yù)，否則難以達(dá)到預(yù)期效果，對其無所作為甚至?xí)Τ鞘虚L遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。
（二）重點地區(qū)發(fā)展計劃的擬訂
在近期建設(shè)規(guī)劃的文本中，在確定了重點地區(qū)之后，應(yīng)擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃，即針對各個重點地區(qū)提出其在規(guī)劃期內(nèi)的建設(shè)目標(biāo)、要求和途徑。
正如前文所述，“重點發(fā)區(qū)是需要政府在規(guī)劃期內(nèi)即采取行動的地區(qū)”，本部分內(nèi)容著重需解決采取哪些行動的問題，應(yīng)考慮如下要求：
（1）此處所指的行動，是為推進(jìn)重點地區(qū)發(fā)展，以政府為行動主體的的行動。政府利用可掌控的組織、資金、政策、宣傳等資源手段，自主建設(shè)或調(diào)控市場建設(shè)的行動；該行動必須具有直接的空間指向性，是帶有空間內(nèi)涵的行動；根據(jù)重點地區(qū)的類型，行動可對重點地區(qū)開發(fā)起促進(jìn)或控制作用。
（2）提高行動計劃的實施性和操作性。選擇能夠有效促進(jìn)建設(shè)目標(biāo)得以實現(xiàn)的手段，可以項目策劃等形式將地區(qū)發(fā)展的抽象目標(biāo)轉(zhuǎn)化為建設(shè)行為，或以政策指引形式提出鼓勵或控制的要求等。
（3）盡可能確定行動的實施主體和責(zé)任主體；根據(jù)實際情況，必要時提出分階段的行動要求。
（三）落實重點地區(qū)發(fā)展計劃的實施保障
重點地區(qū)的實施保障也是不可或缺的內(nèi)容之一。重點地區(qū)發(fā)展計劃的實施不僅有賴于近期建設(shè)規(guī)劃作為政府文件的權(quán)威性和實施保障機制，也有賴于規(guī)劃文件中其它內(nèi)容對其協(xié)調(diào)和支持，同時還需要重點地區(qū)發(fā)展計劃自身具備合理性和可實施性。
（四）擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃的難點
作為通過經(jīng)驗總結(jié)形成的操作層面的工作內(nèi)容，重點地區(qū)發(fā)展計劃擬訂現(xiàn)階段難以得出系統(tǒng)完善的技術(shù)方法，需要繼續(xù)通過實踐予以校正和完善。在重點地區(qū)的選擇、各重點地區(qū)發(fā)展目標(biāo)的指引以及相應(yīng)實施保障措施等方面，在本文確定的一般原則基礎(chǔ)上，均需要因時、因地、因勢確定靈活而具有針對性的應(yīng)對之策。在兩輪近期建設(shè)規(guī)劃編制過程中，我們也意識到擬訂重點地區(qū)發(fā)展計劃存在若干技術(shù)上的難點和非技術(shù)層面的復(fù)雜性。
（1）城市建設(shè)的綜合性和復(fù)雜性，決定了重點地區(qū)未來發(fā)展客觀上存在著不確定性，以計劃形式擬訂的規(guī)劃目標(biāo)尚有待實施檢驗。尤其是對重點地區(qū)發(fā)展起著關(guān)鍵帶動作用的交通設(shè)施、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項目等重大投資工程的不確定性，勢必影響重點地區(qū)目標(biāo)實現(xiàn)程度。
（2）規(guī)劃以政府立場來選擇重點地區(qū)并提出行動指引，但并未明確具體的責(zé)任機構(gòu)（在現(xiàn)有體制框架下，近期建設(shè)規(guī)劃仍帶有濃重部門規(guī)劃色彩），以“政府”作為籠統(tǒng)的實施主體，可能為操作中的部門扯皮埋下隱患。再加上實際上政府和市場作用的邊界難以絕對清晰明確，尤其是需要政府鼓勵、引導(dǎo)和控制市場介入建設(shè)的建設(shè)領(lǐng)域，其相互作用的機制是較為復(fù)雜的，難以在簡單的行動指引中得到充分的甄別和反映。
（3）規(guī)劃文本的政策性決定了政治因素必然影響重點地區(qū)選擇和發(fā)展指引擬訂。以新一輪近期建設(shè)規(guī)劃為例，四個重點發(fā)展地區(qū)安排寶安和龍崗兩區(qū)各占兩個，除滿足技術(shù)合理性要求之外，也暗含了對政策均衡性的考慮。

參考文獻(xiàn)
1. 深圳市規(guī)劃局．深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2003－2005）[Z]，2006-5
2．深圳市規(guī)劃局．深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2006－2010）（上報稿）