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市場開放下的城市規(guī)劃服務(wù)
本次討論的四個問題，第一個是規(guī)劃的需求，第二個是供應(yīng)，第三個是供需之間的關(guān)系，第四個問題所談的收費(fèi)，是行業(yè)發(fā)展的重要杠桿。
首先看需求問題。以前規(guī)劃品種集中于法定規(guī)劃，這些年在實(shí)踐中，在法定規(guī)劃的前、中、后階段都發(fā)生了大量新的服務(wù)需求。我提出一個新提法，即規(guī)劃編制的“售后服務(wù)”問題?，F(xiàn)在規(guī)劃服務(wù)的合同關(guān)系，基本上是一錘子買賣，成果付諸實(shí)施過程中面臨眾多的解釋、深化、調(diào)整、評估等技術(shù)工作，產(chǎn)生強(qiáng)大的跟蹤性售后服務(wù)需求，但尚未形成穩(wěn)定的工作定位和技術(shù)品種，也沒有相關(guān)的收費(fèi)列支，不利于規(guī)劃的穩(wěn)定性與連續(xù)性。因此，明確技術(shù)服務(wù)收費(fèi)品種，對于規(guī)劃的有效實(shí)施大有價值。
第二個方面是供應(yīng)，規(guī)劃服務(wù)的提供方越來越壯大，越來越多元，市場準(zhǔn)入條件也逐步放寬，總體上說是好事。但面對需求，規(guī)劃隊(duì)伍在數(shù)量和質(zhì)量上都有短缺，需要進(jìn)行有重點(diǎn)的規(guī)范?？梢钥紤]將法定規(guī)劃單獨(dú)列出來，由國有背景的規(guī)劃院來做。法定規(guī)劃編制過程中的方案與技術(shù)咨詢，以及大量的“非法定規(guī)劃”服務(wù)，可以放開市場進(jìn)行競爭。
第三關(guān)于供需之間的關(guān)系。城市規(guī)劃編制體系應(yīng)當(dāng)逐步改革走向以“系統(tǒng)”為核心的編制體系。以“系統(tǒng)”為核心的編制體系是以整體的檢討和維護(hù)作為主要的工作方式，哪一方面出了政策性變化，比如國家中小學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)變更，就用新標(biāo)準(zhǔn)對原系統(tǒng)進(jìn)行檢討，哪些適用、哪些不適用，再做出整體性的調(diào)整，此謂“系統(tǒng)維護(hù)”。如果逐步推行“系統(tǒng)維護(hù)”的編制方式，那么規(guī)劃的供需方式會有很大的調(diào)整，后續(xù)服務(wù)將上升為重要的服務(wù)品種，規(guī)劃費(fèi)用將從現(xiàn)在的“購買成果”向“購買服務(wù)”方向逐步轉(zhuǎn)化。目前所謂的招投標(biāo)制度和這種發(fā)展與改革趨勢是違背的。
第四個是價格，也就是行業(yè)發(fā)展的杠桿問題。前幾年規(guī)劃需求暴增，規(guī)劃力量供不應(yīng)求，收費(fèi)陡然走高，但規(guī)劃力量突增后馬上產(chǎn)生了新的問題，前年和去年很不正常，供應(yīng)方魚龍混雜，只要在網(wǎng)上發(fā)一個招標(biāo)需求，動輒200個單位報名，形成了虛假的供應(yīng)過剩，于是大家就開始拼價格，使得規(guī)劃收費(fèi)價格又陡然降低，但今天我們可以看到設(shè)計(jì)市場已經(jīng)形成了按質(zhì)論價的新格局，因此有理由相信規(guī)劃市場的混亂是階段性的。但政府不能任由規(guī)劃市場太長時間進(jìn)行自發(fā)理順，而應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)?shù)母深A(yù)，首先保障規(guī)劃費(fèi)的正常來源，其次要在技術(shù)單位實(shí)際能力和價格標(biāo)準(zhǔn)上做出一定的制度安排，再有是做出一定的最低價保障，“谷賤傷農(nóng)”，長期的收費(fèi)低迷，損傷的是行業(yè)本身。價格方面再有一點(diǎn)是體系問題，當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)是行業(yè)參考價，且品種較為集中于法定規(guī)劃，不利于規(guī)劃服務(wù)品種的多元化方向，政府有必要對此進(jìn)行研究，建立起支撐規(guī)劃力量按照大小和專業(yè)化方向進(jìn)行細(xì)分的好的價格體系。 -
將城鎮(zhèn)化作為廣東省十二五的主要抓手
作者：王富海
注：此文是11月24日王富海董事長在省委“十二五”規(guī)劃建議征求意見座談會上的發(fā)言
1990年-2009年近二十年間，廣東省城鎮(zhèn)化率由36.8%上升到63.4%，成為全國城鎮(zhèn)化率最高的省份。但與城鎮(zhèn)人口每年增加5.2%相比，農(nóng)業(yè)戶籍人口每年減少0.9%，凈減少的779萬人對城鎮(zhèn)化2881萬凈增人口的貢獻(xiàn)率僅占27%，由于城鎮(zhèn)化占地，同期農(nóng)民人均耕地面積下降26%，農(nóng)民的人均收入增加5864元，僅占同期城鎮(zhèn)居民收入21574元增加值的30%，2009年兩者收入比例為1: 3.29。
這組數(shù)據(jù)說明三個問題：
1、以人口的城鎮(zhèn)化率作為“一次城鎮(zhèn)化”指標(biāo)，廣東省的一次城鎮(zhèn)化并沒有數(shù)據(jù)顯示得那么光鮮，對省內(nèi)農(nóng)民的帶動作用沒有想象的大；
2、廣東工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的包容性強(qiáng)，外來人口劇增的貢獻(xiàn)大，“再城鎮(zhèn)化”的經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境壓力大；
3、廣東文化中各級政府的“弱統(tǒng)籌”模式功過參半，而城鎮(zhèn)化在動力、布局、政策、投資上都需要較強(qiáng)的推進(jìn)力度，廣東城鎮(zhèn)化欠賬大。
在上述三個“大”的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該加以個“大”，就是現(xiàn)行的制度體系和管理體系對廣東“再城鎮(zhèn)化”的制約大。主要由于現(xiàn)行機(jī)制自上而下沿用中央集權(quán)下的條條操作模式，而這個模式操作的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)增長尤其是工業(yè)發(fā)展，沒有形成有利于城鎮(zhèn)綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的政策集群，包括城鄉(xiāng)土地制度、財稅制度、金融政策、福利制度、人口制度和住房政策、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、決策與建設(shè)體制等，城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)發(fā)展只作為條條優(yōu)先的各項(xiàng)政策的副產(chǎn)品，總體上支離破碎，而沒有成為施政的重要抓手。
為什么城鎮(zhèn)化是施政的主要抓手？
科學(xué)發(fā)展觀作為執(zhí)政理念提出七年，到十七屆五中全會形成了完整的施政綱領(lǐng)。全面建設(shè)小康社會，農(nóng)民是短板，出路在于減少農(nóng)民，關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)的容納力和健康水平。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技進(jìn)步、資源節(jié)約、環(huán)境友好、擴(kuò)大內(nèi)需、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、信息化、區(qū)域協(xié)調(diào)、基本公共服務(wù)體系等目標(biāo)和內(nèi)容，都和城鎮(zhèn)化有著密切關(guān)系?？梢哉f，健康的城鎮(zhèn)化是落實(shí)以人為本、全面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、改善民生幾大原則的最有效手段。尤其在十二五時期，機(jī)遇與風(fēng)險錯綜復(fù)雜，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展非常關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化帶來的巨大投資需求（城市每增一個人口帶來50萬元的投資）和產(chǎn)生的巨大消費(fèi)增量（城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)差距將近4倍）將為此提供最重要的貢獻(xiàn)。設(shè)想廣東五年內(nèi)將現(xiàn)有三千多萬農(nóng)村居民中的20%轉(zhuǎn)化為居民，將拉動投資3萬億，并帶來需求的剛性增長。。
十二五如何抓好城鎮(zhèn)化？
首先確立適度超前的兩大目標(biāo)，一是擴(kuò)大一次城鎮(zhèn)化成果，城鎮(zhèn)化率提高8-10個百分點(diǎn)，重點(diǎn)在于現(xiàn)有農(nóng)村居民的的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化上，力爭每年平均轉(zhuǎn)化100-150萬人；二是提高“再城鎮(zhèn)化”水平，按照科學(xué)發(fā)展觀要求建立城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村分類分級的階段性標(biāo)準(zhǔn)。
在此基礎(chǔ)上抓好政策、規(guī)劃、實(shí)施三個方面的工作：
1、在政策和機(jī)制上，全面檢討現(xiàn)行狀況，找出阻礙或者不適應(yīng)健康城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容，針對城鄉(xiāng)土地制度、財稅制度、金融政策、福利制度、人口制度和住房政策、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、決策與建設(shè)體制分高、中、低三種目標(biāo)研究改革與改進(jìn)措施供省委決策。
高目標(biāo)為全面改革，大膽創(chuàng)新，先行先試，建立有利于“塊塊”科學(xué)發(fā)展的新模式；
中目標(biāo)為全省的關(guān)鍵要素制度改革和局部的綜合改革試點(diǎn)，控制風(fēng)險，重點(diǎn)推進(jìn)；
低目標(biāo)為控制在國家政策框架內(nèi)，在具體執(zhí)行的對策和方式上加以改良。
2、在規(guī)劃上，建立經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和空間整合共同發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的“雙平臺”。長期以來，國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃綜合用來協(xié)調(diào)各項(xiàng)事業(yè)的手段為發(fā)展導(dǎo)向和資金平衡，基本忽略了空間導(dǎo)向，最新的主體功能區(qū)粗放且欠缺手段，而城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃同樣考慮全面要素進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)安排，但由于一般經(jīng)濟(jì)部門而非綜合部門，規(guī)劃難以實(shí)施。我參加了兩輪珠三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃，均轟轟烈烈但實(shí)施無奈，近兩年建設(shè)廳在省委省政府支持下做了諸多專題規(guī)劃，一直試圖強(qiáng)化規(guī)劃的操作性，但只要跨部門就難以落實(shí)，甚至規(guī)劃費(fèi)經(jīng)常沒著落，因此，城鎮(zhèn)化的空間整合就成為缺項(xiàng)。第二次城鎮(zhèn)群規(guī)劃出臺四年后納入珠三角改革發(fā)展綱要，效果完全不同，說明雙平臺的必要性。比如我們正在做的珠三角軌道沿線發(fā)展規(guī)劃，首先在原來的線路規(guī)劃上就有較大問題，建設(shè)廳在定線后介入已經(jīng)很難扭轉(zhuǎn)。
3、在城鎮(zhèn)化的政策與規(guī)劃實(shí)施上，應(yīng)當(dāng)建立省級政府積極統(tǒng)籌、強(qiáng)勢推進(jìn)的新指導(dǎo)思想，集中一定財力，采取多種手段，借鑒“綠道模式”，將過去消極的“綠線”控制規(guī)劃轉(zhuǎn)化為積極的行動規(guī)劃，重點(diǎn)推進(jìn)若干行動規(guī)劃，如“軌道”，今后推至“河道”、“管道”、“進(jìn)城道”，尤其在廣東最難實(shí)施的遷村并鎮(zhèn)等空間整合方面有較大的突破。
總之，21世紀(jì)中國城鎮(zhèn)化是人類歷史上最為波瀾壯闊的社會運(yùn)動，是中國走向小康和富裕的必由之路，也是廣東落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、繼續(xù)保持領(lǐng)先的戰(zhàn)略手段，限于時間，很多話題無法展開，只能班門弄斧，呼吁領(lǐng)導(dǎo)高度重視。 -
推進(jìn)城市管制模式的“城市化”轉(zhuǎn)型
本文發(fā)表于2010年元月25日的《深圳特區(qū)報》
作者 王富海
三十之立：打造卓越的城市發(fā)展平臺是立市之本
“搞出口加工區(qū)，還是打造一個城市？”這是三十年前特區(qū)建設(shè)方向上的重大選項(xiàng)。經(jīng)過幾年探討、實(shí)踐與規(guī)劃，深圳市委市政府確定了建設(shè)一個現(xiàn)代化城市的大戰(zhàn)略和大目標(biāo)。今天看來，既要提供工業(yè)發(fā)展的條件，又要為創(chuàng)業(yè)者和各路人才營造宜居環(huán)境并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級是順理成章，但在當(dāng)時全國都在提倡“先生產(chǎn)、后生活”，國家又有“嚴(yán)格控制大城市”的政策，深圳的大膽決策，即創(chuàng)造了綜合的投資環(huán)境，也為后來全國城市的蓬勃發(fā)展開了先河。
在建設(shè)城市機(jī)制上，深圳也進(jìn)行了許多改革創(chuàng)新：確立了規(guī)劃龍頭地位，基礎(chǔ)設(shè)施先行并適度超前，城市建設(shè)“五統(tǒng)一”機(jī)制，土地經(jīng)營管理的諸多政策性突破等等，成為特區(qū)良性發(fā)展的重要先決條件。在特區(qū)外，也從開始為了營造加工貿(mào)易低成本環(huán)境的“放”，再到推動產(chǎn)業(yè)提升并改善生活環(huán)境而不斷地“收”。
可以說，政府將營造適宜于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段需求的城市平臺作為第一要務(wù)，使過去三十年尤其是前二十年深圳發(fā)展的關(guān)鍵。而最近十年，政府更多地直接關(guān)注產(chǎn)業(yè)本身，降低了城市建設(shè)綜合統(tǒng)籌的力度，也導(dǎo)致深圳過早面臨土地資源使用殆盡、城市環(huán)境與效益低下問題積重難返的窘境，成為城市再發(fā)展、保持競爭力的重大難題。
新三十再立：建立以空間管理為核心的城市管制模式
城市現(xiàn)狀是難題，更是深圳再一次改革創(chuàng)新的機(jī)遇。如果說其他城市在國家耕地保護(hù)政策下形成發(fā)展空間的“相對短缺”，還可以采取一定對策維持外延式發(fā)展路徑，而深圳空間資源的“絕對短缺”逼迫自己只能選擇可持續(xù)內(nèi)涵式發(fā)展道路。因此，“轉(zhuǎn)型”已經(jīng)成為廣泛共識，轉(zhuǎn)型的方向是走向節(jié)能、高效、安全、方便、優(yōu)美也被認(rèn)可，轉(zhuǎn)型的抓手是城市更新也是不二選擇，但轉(zhuǎn)型的路徑選擇尚莫衷一是，亟需盡早確立。
我多年以來一直堅(jiān)持的觀點(diǎn)是“不能指望生產(chǎn)飼料的機(jī)器自動轉(zhuǎn)型生產(chǎn)蛋糕”，必須認(rèn)清深圳的城市管制模式改革遠(yuǎn)未到位，治理大國所需的“條塊分割”模式，下傳到治理城市，在過去三十年城市“拓展”時期已經(jīng)是造成問題的重要原因，根本無法適應(yīng)“更新”時期空間高度集約、矛盾高度綜合的治理需求，必須進(jìn)行大幅度的“城市化”改革，建立以空間管理為核心的城市管制模式，使深圳在踐行科學(xué)發(fā)展觀方面再一次“占得先機(jī)”。
第一，重新確立以打造城市綜合平臺為核心的城市發(fā)展指導(dǎo)思想。
打造城市綜合平臺，突出體現(xiàn)“綜合”。首先要改變“產(chǎn)業(yè)第一”思想，尤其要改變把政府資源傾斜于直接抓產(chǎn)業(yè)的做法，把營造產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的綜合環(huán)境即健康的城市肌體作為首選。第二要改變以“重大項(xiàng)目投資”為抓手的推進(jìn)機(jī)制，代之以“系統(tǒng)改善、片區(qū)提升”的綜合目標(biāo)推進(jìn)機(jī)制，不光重視高等級道路建設(shè)，更要把地下管網(wǎng)的系統(tǒng)性提升放到首位。第三要改變只重產(chǎn)業(yè)用地落實(shí)的“園區(qū)”思想，建立綜合服務(wù)的“城區(qū)”觀念。第四要率先拋棄“土地財政”政策，把房地產(chǎn)業(yè)只作為解決市民“安居”問題的手段之一，把保障性住房建設(shè)提升到影響深圳未來三十年競爭力的高度來重視和強(qiáng)化。
第二，建立以空間協(xié)調(diào)為導(dǎo)向的項(xiàng)目決策體制。
政府投資項(xiàng)目是推進(jìn)城市建設(shè)的重要手段，但現(xiàn)行的項(xiàng)目決策體制可以概括為“目標(biāo)導(dǎo)向下條塊分割式的資金平衡機(jī)制”，以資金平衡為目的，形成條塊均沾的“灑水”盤子，項(xiàng)目在空間上的協(xié)調(diào)幾乎沒有納入制度安排，這種空間離散式的建設(shè)狀況，多年來存在于空間高度聚集的城市中，所造成的項(xiàng)目外部效益損失是難以估量的，可以用“事倍功半”來形容！我在人大常委會這五年，一直試圖改變這種項(xiàng)目決策機(jī)制，可惜收效甚微。
“城市化”的項(xiàng)目決策機(jī)制，必須要在項(xiàng)目資金平衡基礎(chǔ)上，大大強(qiáng)化“空間協(xié)調(diào)”力度。為此，應(yīng)當(dāng)將城市規(guī)劃主管部門納入項(xiàng)目協(xié)調(diào)的職責(zé)和程序之中?；?ldquo;條”的角度，要把對空間資源的統(tǒng)籌作為政府決策和項(xiàng)目安排的重要手段，資金和空間要充分協(xié)調(diào)，形成土地、資金、目標(biāo)和政策的高度統(tǒng)一。基于“塊”的角度，要盡快更新制度設(shè)計(jì)，借鑒學(xué)習(xí)天津?yàn)I海新區(qū)的做法，實(shí)行職能部門負(fù)責(zé)始終制，打破現(xiàn)有多頭多階段管理的格局。
第三，建立協(xié)商式的城市更新規(guī)劃制度。
國家現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系，主要適用于土地批租制度條件下的城市大規(guī)模拓展需要，深圳的法定圖則制度雖在公眾參與上有所改進(jìn)，依然屬于政府設(shè)定土地開發(fā)管制條件的單方面決定制度，是一種“死規(guī)劃”。而城市進(jìn)入更新階段，土地基本已經(jīng)各有其主，如果采取政府回購儲備再用于二次批租的更新方式，成本無可估量，且造成社會財富的極大浪費(fèi)，更重要的是引發(fā)巨大的利益沖突，可行的方式是盡量不改變土地業(yè)權(quán)并引導(dǎo)業(yè)主自行更新，而業(yè)主的更新決策受自身、市場和社會需求多方面的影響，政府一次性的“死規(guī)劃”則極大地限制了更新條件，導(dǎo)致“推不動”，只能突發(fā)性地采取類似“三舊改造決定”這樣大幅度放棄管制的過激政策，有可能導(dǎo)致象早期特區(qū)外放開即亂的又一次亂象。
因此，在堅(jiān)持規(guī)劃先行的前提下，改革城市規(guī)劃制度規(guī)劃勢在必行。區(qū)別于傳統(tǒng)的城市規(guī)劃過于強(qiáng)調(diào)物質(zhì)空間安排的做法，城市更新規(guī)劃必須在戰(zhàn)略上是引導(dǎo)性的，政策上是研究性的，實(shí)施上是協(xié)商性的，這樣才能從全局的角度，充分協(xié)調(diào)和保障城市更新階段中各個利益主體的權(quán)益，同時確保城市更新的順利推進(jìn)。
第四，推進(jìn)城市建設(shè)投融資政策的改革。
積極推進(jìn)“不動產(chǎn)稅”全國試點(diǎn)，將一次性批租的“土地財政”改變?yōu)殚L期可持續(xù)的“房產(chǎn)財政”，建立城市建設(shè)投資的穩(wěn)定來源。同時改變城建投資由政府財政大包大攬的狀況，爭取率先進(jìn)行政策突破，充分引進(jìn)社會資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在城市的持續(xù)發(fā)展中分享收益，同時把政府理財模式從當(dāng)前的“建設(shè)財政”中盡早解脫出來，進(jìn)入真正的“民生財政”新階段。
另一方面在城市更新階段，土地效益的綜合提升也不能完全依靠市場，政府資金也應(yīng)該在一定程度上介入，從而保證更新的效果和質(zhì)量。
第五，推進(jìn)“準(zhǔn)社區(qū)自治”模式。
社區(qū)是城市的元細(xì)胞，是城市安全、舒適和方便的落腳點(diǎn)。社區(qū)建設(shè)不到位，“樓盤”代之，壁壘森嚴(yán)的圍墻成為我們這個時代城市的獨(dú)特景觀，既不利于城市基礎(chǔ)性配套設(shè)施效益的發(fā)揮，又增加了居住成本。因此，“桃源村模式”就成為“樓盤社區(qū)”的改進(jìn)版，顯示了社區(qū)建設(shè)在城市安全健康運(yùn)行中的巨大作用。政府應(yīng)當(dāng)制定目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，大力推進(jìn)社會化的社區(qū)居民部分自治管理模式，從而減輕政府的壓力，保障社區(qū)居民的權(quán)益。
今年：統(tǒng)一思想，啟動機(jī)制改革
剛剛開過的人大常委會上審議了今年政府投資項(xiàng)目預(yù)安排，除了必要的文教體衛(wèi)等民生設(shè)施外，90%的資金都集中在修建道路和地鐵上，而這些項(xiàng)目的空間協(xié)調(diào)依然缺位！真的希望通過今年全社會的廣泛討論、深入溝通，能夠在兩個三十年的交接點(diǎn)上，建立城市轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)思想和在機(jī)制突破的主體思路！具體而言，特別希望五屆人大在開會審議政府投資項(xiàng)目的時候，能夠在空間協(xié)調(diào)上率先有所突破。
結(jié)語：愿景固然美好，路徑更為重要
對未來的展望往往是人們的一種美好預(yù)期。作為規(guī)劃師，當(dāng)然可以描繪出更加絢爛的圖景。但相對于愿景而言，合理的發(fā)展路徑才是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基石。
——30年后，也許深圳會更加擁擠，但更加有序；
——30年后，也許深圳的人口會更多，但人口結(jié)構(gòu)會從金字塔型的初級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殚蠙煨偷某墒旖Y(jié)構(gòu)；
——30年后，也許深圳人的收入不會再在全國一枝獨(dú)秀，但在幸福指數(shù)上會獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷；
——30年后，也許深圳不如更多新興的城市現(xiàn)代漂亮，但一定會更加安全、祥和。 -
從規(guī)劃體系到規(guī)劃制度———深圳城市規(guī)劃歷程剖析
執(zhí)筆：王富海
【摘 要】：回顧和總結(jié)了深圳市20 年來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析了外部環(huán)境對于深圳城市規(guī)劃的影響及其深圳采取的對策，試圖在解剖深圳的同時對于全國的城市規(guī)劃有所啟迪。
【關(guān)鍵詞】：規(guī)劃體系；控制性詳細(xì)規(guī)劃；法定圖則；規(guī)劃實(shí)施；規(guī)劃理論；深圳
1 引言1.1 本文中“規(guī)劃體系”與“規(guī)劃制度”的特定含義
“規(guī)劃體系”用以概括規(guī)劃工作內(nèi)部各技術(shù)層次的遞進(jìn)關(guān)系。50 年代中國城市規(guī)劃伴隨計(jì)劃型大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)而產(chǎn)生，規(guī)劃工作主要關(guān)注從宏觀到微觀的技術(shù)性操作，這個傳統(tǒng)延續(xù)至今，不斷改進(jìn)，形成封閉的“科學(xué)”系統(tǒng)，并成為1990 年中國首部《規(guī)劃法》的核心內(nèi)容。
“規(guī)劃制度”指規(guī)劃作用于城市發(fā)展(或規(guī)劃實(shí)施) 的行動規(guī)則。城市規(guī)劃對于城市建設(shè)的作用是間接的，須透過引導(dǎo)直接建設(shè)者的行為才能實(shí)現(xiàn)。特別在市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市規(guī)劃的政策、原則、制訂和實(shí)施是一項(xiàng)開放性的工作，需要一套完整的工作制度。其中的關(guān)鍵點(diǎn)是建立規(guī)劃作用于建設(shè)的有效機(jī)制，技術(shù)性的“規(guī)劃體系”只是含在這套制度中的一部分工作。
1.2 深圳城市規(guī)劃發(fā)展的軌跡
1980 年，中國城市規(guī)劃事業(yè)停滯20 年后開始復(fù)蘇，深圳作為第一個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其規(guī)劃建設(shè)引起全國規(guī)劃界的廣泛關(guān)注和參與，具有較高的起點(diǎn)，很快形成了當(dāng)時條件下較先進(jìn)的規(guī)劃思想和行之有效的規(guī)劃體系，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃》成為當(dāng)時規(guī)劃界的力作，小區(qū)規(guī)劃的連串實(shí)施引起強(qiáng)烈反響。從1980 年到1987年，深圳規(guī)劃可稱為“規(guī)劃體系主導(dǎo)時期”，利用了政府主導(dǎo)城市建設(shè)的條件，取得了開局的成功。深圳作為改革開放的重要“試驗(yàn)場”，較早探索和體驗(yàn)了市場經(jīng)濟(jì)，城市建設(shè)從一開始就嘗試打破政府“一統(tǒng)天下”的投資方式，注入了市場活力，到1987 年率先形成了城市土地使用制度的重大改革，1989 年改革住房制度，引發(fā)了房地產(chǎn)市場的蓬勃興起，逐步建立了市場型的城市建設(shè)機(jī)制。建設(shè)機(jī)制的市場化進(jìn)程，對源自于計(jì)劃體制的規(guī)劃體系形成了巨大沖擊。從1987 年到1997 年，規(guī)劃進(jìn)行了不同形式的嘗試，較長時間推行了“控制性詳規(guī)”的做法，適應(yīng)了體制轉(zhuǎn)型期快速發(fā)展的基本要求，但也受到了多方面的質(zhì)疑。這十年可稱為深圳的“規(guī)劃體系震蕩時期”。
1995 年，深圳開始醞釀起草《深圳市城市規(guī)劃條例》(下稱“條例”) ，經(jīng)過三年的廣泛探討，借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，提出了新的規(guī)劃體系，并將“法定圖則”作為核心，成為今后規(guī)劃與實(shí)施的契合點(diǎn)。1998 年該條例正式生效，把城市規(guī)劃工作從技術(shù)路線引向了法制路線。根據(jù)條例規(guī)定組建了新的規(guī)劃委員會，第一批十一項(xiàng)法定圖則按照法定程序已經(jīng)正式投入使用。盡管規(guī)劃委員會和規(guī)劃主管部門提前研究并制定了行政和技術(shù)上的一系列規(guī)定，但在制訂法定圖則的過程中，還是體驗(yàn)到這項(xiàng)改革措施對原有規(guī)劃體系的全方位沖擊，認(rèn)識到要形成完善的規(guī)劃制度還需要長期而艱苦的努力。1.3 深圳規(guī)劃實(shí)踐對中國城市規(guī)劃發(fā)展的實(shí)證性意義
深圳是中國改革開放后新興的一座特大城市，經(jīng)常被規(guī)劃業(yè)內(nèi)人士稱為“基本按規(guī)劃建設(shè)起來的城市”。20 年來，在全國規(guī)劃界的普遍關(guān)注、指導(dǎo)和參與下，深圳的城市規(guī)劃工作特別是規(guī)劃編制工作的力度和強(qiáng)度之大，對城市發(fā)展的影響之強(qiáng)，為同期中國城市罕有。在巨大成功的背后，我們以專業(yè)理想的眼光判斷這個有條件繪出“最新最美圖畫”的城市，深圳的建設(shè)尚有許多“不理想”，客觀地反襯出這一時期中國城市規(guī)劃工作的真實(shí)效果。追究起“不理想”的原因，經(jīng)濟(jì)上的、行政上的、法律上的、觀念上的和技術(shù)上的，方方面面均對規(guī)劃與實(shí)施產(chǎn)生正面或負(fù)面、客觀或主觀的影響。相對于城市建設(shè)這個“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”，城市規(guī)劃無疑屬于“上層建筑”，深圳城市建設(shè)機(jī)制市場化的進(jìn)程起步早，發(fā)展快，而城市規(guī)劃的相應(yīng)轉(zhuǎn)化則十分艱難。應(yīng)該說，深圳城市規(guī)劃以“規(guī)劃體系”的較高起點(diǎn)開始，經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)的淘洗，又率先開始了“規(guī)劃制度”的實(shí)踐。為此，我們將深圳規(guī)劃歷程中的思想、作法、實(shí)踐與效果，作為近20 年中國城市規(guī)劃發(fā)展的佐證之一加以剖析，以期在世紀(jì)之交規(guī)劃界對未來方向的廣泛探討中，提供一種實(shí)證性的思路。2 規(guī)劃體系主導(dǎo)時期的規(guī)劃運(yùn)作
2.1 規(guī)劃的編制
深圳的城市規(guī)劃具有“起步晚、標(biāo)準(zhǔn)高”的特點(diǎn)，一開始就得到了全國同行的熱烈關(guān)注和積極支持，按總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩階段進(jìn)行了大量的規(guī)劃，適應(yīng)了特區(qū)初期有計(jì)劃、有次序發(fā)展的需要，該階段后期又推行分區(qū)規(guī)劃，形成了當(dāng)時條件下較完整的規(guī)劃體系。
編制城市發(fā)展規(guī)劃，是深圳設(shè)市后的一項(xiàng)重要工作。最初的幾年，特區(qū)發(fā)展的方向頻繁調(diào)整，總體規(guī)劃緊隨其后。1979 年編制建設(shè)“出口加工區(qū)”的規(guī)劃; 1980 年選擇羅湖、蛇口和沙頭角三個點(diǎn)進(jìn)行小區(qū)式開發(fā); 1982 年提出了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大綱》及“總體規(guī)劃圖”，對特區(qū)發(fā)展方向作了較全面的研究，初步提出“組團(tuán)式”布局;1984 年開始，特區(qū)第一個全面系統(tǒng)的規(guī)劃———《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃》全面展開，到1986 年完成，確立了“帶狀組團(tuán)式”發(fā)展的結(jié)構(gòu)。在這個階段，小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃得到很高程度的重視。最初的羅湖、蛇口和沙頭角三個綜合小區(qū)發(fā)揮了十分積極的作用; 1982 年羅湖上埗組團(tuán)大規(guī)模開發(fā)后，相繼規(guī)劃建設(shè)了園嶺、濱河、碧波、白沙嶺等一大批住宅小區(qū)，八卦嶺、上埗、布心等工業(yè)小區(qū); 特區(qū)總體規(guī)劃確定后，其它組團(tuán)開發(fā)工作相繼展開，蛇口海濱花園、科技工業(yè)園、華僑城和福田中心區(qū)等一批詳細(xì)規(guī)劃問世。這些項(xiàng)目的成功，使深圳的小區(qū)規(guī)劃在全國具有較高的知名度。
1986 年總體規(guī)劃完成后，分區(qū)規(guī)劃的編制工作隨即展開，到1989年，分區(qū)規(guī)劃覆蓋了幾乎全部建設(shè)用地。
2.2規(guī)劃的實(shí)施效果
特區(qū)建設(shè)初期，一位知名港商曾經(jīng)提出由其開發(fā)福田20km2 土地，建設(shè)田園式新城的意向，特區(qū)總體規(guī)劃開始編制后，根據(jù)福田所處的地位，確定將這片土地建設(shè)成為未來深圳的中心區(qū)，港商的建議未被采納。這個事例說明兩個道理： 一是總體規(guī)劃對城市發(fā)展的統(tǒng)攬作用，二是在那個時期，城市建設(shè)的方式主要是以政府為主導(dǎo)。在這兩個原則下，特區(qū)初期的每次總體規(guī)劃均發(fā)揮了有效作用。
一開始的羅湖、蛇口和沙頭角在總體上放眼全特區(qū)狹長用地進(jìn)行開發(fā)，在具體規(guī)劃上均采取高密度小尺度路網(wǎng)，至今還能較好地發(fā)揮效用。1982 年“總體規(guī)劃圖”提出“組團(tuán)式”格局，為羅湖上埗組團(tuán)的大規(guī)模開發(fā)提供了依據(jù)。1984 年總體規(guī)劃對特區(qū)城市發(fā)展作出了全面部署，使政府得以從容地安排各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各組團(tuán)的開發(fā)，堅(jiān)持保留了福田中心區(qū)，將當(dāng)時遠(yuǎn)離羅湖上埗組團(tuán)的區(qū)域成片劃給國營企業(yè)，建立了蛇口工業(yè)區(qū)、南油開發(fā)區(qū)、科技工業(yè)園、華僑城、蓮塘工業(yè)區(qū)和鹽田港城等，很快將特區(qū)建設(shè)在全境展開，為城市的快速形成奠定了基礎(chǔ)。深圳在20年的發(fā)展中曾經(jīng)數(shù)次調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和配套功能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)速度數(shù)次起伏，正是由于采用“組團(tuán)式”城市結(jié)構(gòu)，能夠從容地應(yīng)對建設(shè)的節(jié)奏和功能的置換而保持整體架構(gòu)的完整與有序。但其中有一段插曲至今令人心悸： 深圳機(jī)場籌建時，有關(guān)部門違背規(guī)劃，將機(jī)場選址于中心區(qū)南部的深圳灣，在規(guī)劃界的據(jù)理力爭下才改回原規(guī)劃選址，避免了深圳城市發(fā)展的一場災(zāi)難。
與總體規(guī)劃的有效實(shí)施相比，詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施效果則出現(xiàn)了截然相反的兩種情況。前文提到的小區(qū)均為統(tǒng)一建設(shè)項(xiàng)目，可以完全按照規(guī)劃實(shí)施。然而城市大部分地區(qū)的土地均為小規(guī)模劃分地塊，或者沒有詳細(xì)規(guī)劃或者有規(guī)劃而無法控制，在早期形成的羅湖上眛組團(tuán)以及零散的建設(shè)地區(qū)內(nèi)，建設(shè)面貌和配套功能較差，持續(xù)到今天，這些地區(qū)一直被插花建設(shè)，而那些完整統(tǒng)建區(qū)域的環(huán)境面貌則一直保持下來。同樣的情況也出現(xiàn)在由企業(yè)開發(fā)管理的地區(qū)，重視規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施的蛇口工業(yè)區(qū)和華僑城建成了深圳最優(yōu)美的城區(qū)，而忽視規(guī)劃、切塊建設(shè)的南油開發(fā)區(qū)成為典型的混亂區(qū)。
分區(qū)規(guī)劃起步較晚，對公共設(shè)施的安排發(fā)揮了一定作用，但同時由于土地劃分過細(xì)，越過詳細(xì)規(guī)劃層次而被直接用來劃分土地和進(jìn)行規(guī)劃管理，導(dǎo)致許多地區(qū)“不需要”詳細(xì)規(guī)劃而進(jìn)行粗放型的批租與建設(shè)，為隨后房地產(chǎn)市場興起后開發(fā)商的努力“發(fā)掘”而加速混亂建設(shè)埋下了伏筆。
2.3從實(shí)施效果看規(guī)劃體系運(yùn)作的制度環(huán)境
從深圳早期的建設(shè)效果來看，規(guī)劃體系的技術(shù)化運(yùn)作在總體上是成功的，但在較多的局部存在不可回避的問題。由此可以判斷“規(guī)劃體系”的運(yùn)作條件為：
2.3.1計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制占據(jù)主導(dǎo)地位
盡管深圳的創(chuàng)建以改革為出發(fā)點(diǎn)，但建國以來一直沿用的計(jì)劃體制和思想還是特區(qū)建設(shè)初期的主流。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是城市規(guī)劃的主要依據(jù)，這個時期計(jì)劃目標(biāo)經(jīng)常調(diào)整，城市規(guī)劃也隨之頻繁變更; 政府全盤控制著規(guī)劃的實(shí)施，并通過調(diào)校規(guī)劃來適應(yīng)不斷變化的建設(shè)條件和發(fā)展計(jì)劃。
2.3.2政府主導(dǎo)下的開發(fā)建設(shè)
在由政府(或者由企業(yè)代行政府職能的“準(zhǔn)政府”方式) 進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)的項(xiàng)目與區(qū)域，規(guī)劃基本得到了完全實(shí)施。而不能統(tǒng)建而由多個單位分別建設(shè)的區(qū)域，規(guī)劃的控制力度明顯減弱。
2.3.3全能型政府的項(xiàng)目全面管理
政府在規(guī)劃有效實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目中，從計(jì)劃、規(guī)劃、投資、建造，到使用分配和維修管理，進(jìn)行了一攬子統(tǒng)包。而達(dá)不到這樣建設(shè)條件的項(xiàng)目，盡管政府進(jìn)行了計(jì)劃調(diào)控、規(guī)劃設(shè)計(jì)審批和工程質(zhì)量監(jiān)督等全過程的管理，只能管好單體建筑而沒有形成整體環(huán)境，“只見樹木不見森林”。
2.3.4封閉的規(guī)劃編制與實(shí)施系統(tǒng)
在計(jì)劃體制下，從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃，從“七通一平”到項(xiàng)目建設(shè)，政府可以按照一套完整的程序組織城市建設(shè)，設(shè)計(jì)城市生活模式。一旦這個封閉的系統(tǒng)被打破，規(guī)劃體系便不再完整，城市建設(shè)就產(chǎn)生了一定程度的混亂。3 市場對規(guī)劃體系的沖擊
3.1深圳城市建設(shè)市場機(jī)制的發(fā)展
深圳城市建設(shè)起步時，沒有國家撥款，又不能從初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得到足夠的支撐，只能利用政策采取超常規(guī)的辦法籌集建設(shè)資金。今天看來，當(dāng)時的“內(nèi)引” （招請內(nèi)地企業(yè)以較低的土地使用費(fèi)取得生地開發(fā)權(quán)，引進(jìn)其資金投入建設(shè)）、“外聯(lián)”（本地國有專營企業(yè)免費(fèi)從政府取得土地開發(fā)權(quán)，以土地入股引進(jìn)外商資金合作建房出售甚至出賣“樓花”）和“借貸”（以政府名義向銀行貸款，用以投入土地開發(fā)）等形式，正是后來房地產(chǎn)市場和市場型建設(shè)機(jī)制的最早嘗試。
1987 年深圳在全國率先開始土地使用權(quán)拍賣，成為建立市場型建設(shè)機(jī)制的開山之槌，經(jīng)過十多年的演進(jìn)，目前在深圳已經(jīng)形成較為完善的土地有償使用制度和土地市場調(diào)控機(jī)制。1989 年深圳又率先進(jìn)行了住房制度改革，一方面通過福利房商品化卸掉了職工住房問題壓在政府身上的沉重包袱，一方面促使社會利用市場力量解決市民住房需求。上述兩項(xiàng)改革直接導(dǎo)致了90 年代房地產(chǎn)市場的興起與蓬勃發(fā)展，土地與房屋、開發(fā)與使用等之間形成了基于市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的良性關(guān)系，使政府取得了可靠的資金來源，也使深圳的建設(shè)進(jìn)入了良性的發(fā)展軌道。
3.2城市建設(shè)機(jī)制轉(zhuǎn)型對規(guī)劃體系的沖擊
城市建設(shè)機(jī)制從計(jì)劃型轉(zhuǎn)化為市場型，使原先行之有效的規(guī)劃體系經(jīng)受了巨大沖擊，具體體現(xiàn)在以下方面：
3.2.1經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)在性沖擊規(guī)劃原則的抽象性
中國的城市規(guī)劃是一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)性的技術(shù)工作，既缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚擉w系，更沒有科學(xué)的計(jì)量方法。盡管規(guī)劃原理中將“經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境”三大效益作為最基本的原則，在實(shí)際操作中，由于社會效益和環(huán)境效益更適于定性評價，與規(guī)劃的特征產(chǎn)生了天然的共鳴，容易形成規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)性原則; 而經(jīng)濟(jì)效益的評判標(biāo)準(zhǔn)是量化的，只能成為城市規(guī)劃可望而不可及的目標(biāo)，況且，規(guī)劃工作者經(jīng)常無意中將其追求的社會與環(huán)境理想和經(jīng)濟(jì)對立起來。
然而市場走得更遠(yuǎn)，干脆將原則化的“經(jīng)濟(jì)效益”變成了實(shí)實(shí)在在的“經(jīng)濟(jì)利益”，崇尚個體化而沖擊規(guī)劃的整體化，追求即時性而挑戰(zhàn)規(guī)劃的長遠(yuǎn)性，使規(guī)劃在“趕超計(jì)劃”、“任期目標(biāo)”和“富起來行動”面前更加蒼白無力!
3.2.2政府與市場的利益性運(yùn)作沖擊規(guī)劃的技術(shù)性運(yùn)作
轉(zhuǎn)型期的城市政府比以往更加重視經(jīng)濟(jì)業(yè)績，這與市場中各行為主體的利益原則是一致的，表現(xiàn)為片面性、功利性和非均衡性的行為特征。而規(guī)劃體系要求發(fā)展要素的全面性、發(fā)展目標(biāo)的綜合性和發(fā)展條件的公平性，按照技術(shù)的嚴(yán)謹(jǐn)程序進(jìn)行決策和實(shí)施。
3.2.3自下而上的市場運(yùn)作沖擊自上而下的規(guī)劃體系
規(guī)劃體系從整體系統(tǒng)設(shè)計(jì)出發(fā)，逐層落實(shí)到局部，要求每個實(shí)施項(xiàng)目均成為整體中特定的有機(jī)單元; 而在市場體系中，項(xiàng)目運(yùn)作是核心、起點(diǎn)也是終點(diǎn)，為項(xiàng)目提供運(yùn)作環(huán)境是市場的基本規(guī)則。只有建立順暢的機(jī)制，才能保證兩者之間形成良性的關(guān)系。
3.2.4建設(shè)主體的多元化沖擊規(guī)劃的統(tǒng)一性
建設(shè)機(jī)制轉(zhuǎn)型后，建設(shè)者從國有化的一統(tǒng)江山而變成多元利益主體，而所有的使用者均成為市場運(yùn)作的一部分，這就要求規(guī)劃制訂和實(shí)施的公平化、公開化，對現(xiàn)有規(guī)劃體系在操作上的封閉性和主觀化將提出強(qiáng)烈要求。4 控制性詳細(xì)規(guī)劃———對市場的初步應(yīng)對
4.1控制性詳細(xì)規(guī)劃在深圳實(shí)行了近十年
建設(shè)機(jī)制市場化在深圳早期的嘗試，使規(guī)劃師們較早感受到土地權(quán)益對開發(fā)建設(shè)和管理的影響，開始意識到小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的局限性，因而在規(guī)劃理念上進(jìn)行了變革的嘗試，有兩個實(shí)例頗具代表性。其一，1985 年科技工業(yè)園規(guī)劃，70ha ，規(guī)劃師決心對市場的變動性以更加嚴(yán)格的技術(shù)手段加以控制，在按常規(guī)做出1/ 1000 小區(qū)規(guī)劃后，加做了1/ 200 的總圖設(shè)計(jì)，仔細(xì)規(guī)定了建筑物的尺寸、室外用地的處理和幾近設(shè)計(jì)方案的市政管網(wǎng)安排。最初幾年，工業(yè)園開發(fā)模式為引進(jìn)項(xiàng)目，統(tǒng)一建設(shè)，開發(fā)管理部門嚴(yán)格按圖實(shí)施，效果良好。后來更多采取項(xiàng)目劃地自建方式，規(guī)劃就再也難以控制。其二，1986 年華僑城第一期發(fā)展區(qū)規(guī)劃，200 公頃，同樣首先作了1/ 1000 小區(qū)詳規(guī)，規(guī)劃師在工作過程中逐步認(rèn)識到這種規(guī)劃與開發(fā)方式之間的巨大差異，加做了1/ 2000 的“地塊控制圖”和一套地塊控制指標(biāo)，并指出這部分是本次規(guī)劃的主要內(nèi)容。今天看來，這也許全國較早體現(xiàn)控制性詳規(guī)思想的成果了，其實(shí)施效果是適應(yīng)了建設(shè)的需要。當(dāng)然，華僑城取得如此精彩的建設(shè)效果不僅是控規(guī)的作用，而是華僑城富于創(chuàng)造性的決策管理并加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)工作彌補(bǔ)了控規(guī)的缺陷。
但這種詳細(xì)控制的做法并沒有在深圳推廣。在1986～1990 年間，深圳采取了更為粗放控制的分區(qū)規(guī)劃的做法，個中弊端前文已述。1990 年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》頒布，確立了控制性詳細(xì)規(guī)劃的地位和做法，深圳由此大規(guī)模地推行了控制性詳細(xì)規(guī)劃。到1998 年《深圳市城市規(guī)劃條例》實(shí)施時，控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)覆蓋全特區(qū)和外圍大部分建設(shè)用地，這段時期特區(qū)的主要建設(shè)區(qū)域還進(jìn)行了多次覆蓋。
4.2控制性詳細(xì)規(guī)劃的積極作用
控制性詳細(xì)規(guī)劃的廣泛應(yīng)用，是由于其適應(yīng)了中國城市化迅速發(fā)展、各城市努力擴(kuò)張和各類開發(fā)區(qū)蜂擁而上的要求。
(1) 面對城市的快速發(fā)展，控制性詳細(xì)規(guī)劃可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制的速成和規(guī)劃管理的最簡化操作，大大縮短決策、規(guī)劃、土地批租和項(xiàng)目建設(shè)的周期，提高了城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)的效率。
(2) 面對市場型開發(fā)行為的不確定性，控制性詳細(xì)規(guī)劃可以使政府盡快批租土地以換取資金，盡快完成“七通一平”而把生地變成熟地，盡快地滿足開發(fā)商在土地開發(fā)的定性和規(guī)模上的各種要求，規(guī)劃理論上在經(jīng)濟(jì)效益方面的缺陷通過市場需要得到了“彌補(bǔ)”，使中國的房地產(chǎn)行業(yè)迅速呈現(xiàn)一派繁榮景象。
(3) 面對城市規(guī)劃力量和管理素質(zhì)的不足，控制性詳細(xì)規(guī)劃把抽象的規(guī)劃原則和復(fù)雜的規(guī)劃要素進(jìn)行簡化和圖解化，再從中提煉出控制城市土地功能的最基本要素，最大程度實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的“可操作性”。
(4) 在深圳的控制性詳細(xì)規(guī)劃操作中，還面臨特區(qū)內(nèi)外不同建設(shè)組織方式的問題。特區(qū)內(nèi)城市建設(shè)由市政府統(tǒng)一組織，通過土地批租的控制可以引導(dǎo)成片建設(shè); 特區(qū)外則由市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級組織分別參與，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)基本由前三級負(fù)責(zé)，土地開發(fā)四級機(jī)構(gòu)均有各自地盤，而村級占有絕大部分土地，在“共同富裕”的原則下，每個村均有建設(shè)機(jī)會，控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋使所有的開發(fā)要求合法化，使開發(fā)項(xiàng)目在地域上有充分的選擇性，村與村之間“招商引資”的競爭在客觀上平抑了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本，促進(jìn)了深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
4.3控制性詳細(xì)規(guī)劃的弊端
在中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過渡期、城市化進(jìn)程的高潮期和經(jīng)濟(jì)增長要求最為旺盛的這段時期，社會對城市規(guī)劃的需求前所未有地迫切，規(guī)劃界作出的反應(yīng)是將規(guī)劃思想、方法和要素進(jìn)行簡化，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。但從深圳控制性詳細(xì)規(guī)劃使用近十年的效果，不難看出這種規(guī)劃類型的弱點(diǎn)：
(1) 在編制內(nèi)容上，控制性詳細(xì)規(guī)劃過分追求“可操作性”和成果的速成，只求滿足開發(fā)建設(shè)的基本功能，對規(guī)劃一貫追求的城市美學(xué)和人的行為環(huán)境極少涉及，基本拋棄了規(guī)劃的綜合性、系統(tǒng)性和滾動性等原則，造成城市景觀的混亂，城市特色的流失，幾年前，許多市民批評深圳的城市建設(shè)“有建筑無空間，有單體無群體，有道路無街區(qū)，有空地?zé)o環(huán)境”。放眼全國，千城一面，許多城市千百年形成的特色在十年間消失殆盡。
(2) 在編制程序上，控制性詳細(xì)規(guī)劃延續(xù)了規(guī)劃體系內(nèi)部化操作方式，并且由于編制周期縮短而更加強(qiáng)化，形成黑箱作業(yè)，違背了市場運(yùn)作的公開公平原則，加劇了規(guī)劃與公眾之間本以存在的隔閡。
(3) 在規(guī)劃實(shí)施上，控制性詳細(xì)規(guī)劃棄整體控制而取地塊控制，無暇顧及建設(shè)策略而一味追求“全覆蓋”，妥協(xié)于市場選擇的無序性和隨意性，另一方面，控制性詳細(xì)規(guī)劃易編易改，當(dāng)不規(guī)范的規(guī)劃管理造成功能混亂后，通過修改規(guī)劃又可自圓其說，如此循環(huán)，實(shí)施效果面目全非。深圳230ha 的景田居住區(qū)緊鄰福田中心區(qū)，1991 年編制控規(guī)后開始建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施由政府委托專業(yè)公司按規(guī)劃逐步實(shí)施，土地劃成小塊批租給不同開發(fā)商。幾年來居住用地容積率不斷突破規(guī)劃，各類公共設(shè)施用地一塊塊改成居住性質(zhì)，規(guī)劃幾乎每年調(diào)整一次。到目前，該區(qū)充滿了規(guī)模從015ha 到3ha 不等的各類住宅“花園”，各成一體，風(fēng)格各異，僅剩的公共設(shè)施用地大部分因無人負(fù)責(zé)建設(shè)而荒蕪或被臨時占用，整個區(qū)域雜亂無章。這個案例是控制性詳細(xì)規(guī)劃的真實(shí)寫照。
(4) 在規(guī)劃管理上，控制性詳細(xì)規(guī)劃提供的幾個關(guān)鍵指標(biāo)是管理者手中的法寶，更是開發(fā)商追逐的焦點(diǎn)。由于控制性詳細(xì)規(guī)劃的制訂、執(zhí)行和修改缺乏法律化的程序，在實(shí)施中極易受到各種非正常力量的干擾，而實(shí)施效果又沒有有效的評判標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管機(jī)制，對市場的公平性產(chǎn)生了負(fù)面影響。5 法定圖則的提出與初步運(yùn)作
5.1 1989 年提出規(guī)劃改革方案
繼1987 年土地使用制度改革、1989 年住房制度改革之后，深圳市政府提出了配套的規(guī)劃體系改革方案，直接借用了香港“三層次五階段”規(guī)劃體系，隨后兩年嘗試編制了各階段成果。除“城市發(fā)展策略”和“規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則”產(chǎn)生一定作用外，其它成果均很快無聲無息。應(yīng)該說，這是城市建設(shè)機(jī)制變革之初一次極為主動的應(yīng)對，但當(dāng)時方案只涉及技術(shù)體系的變革，未準(zhǔn)備好改革規(guī)劃制度，而建設(shè)市場尚未形成，未發(fā)生客觀上的急迫要求，加之方案在形式上與當(dāng)時規(guī)劃體系相比過于煩瑣，因而很快流產(chǎn)。5.2 1995～1998 年，《深圳市城市規(guī)劃條例》的制定
控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施效果，導(dǎo)致了社會對城市規(guī)劃工作的較大質(zhì)疑。1995 年在一次對政府各部門工作質(zhì)量的民主測評中，規(guī)劃主管部門排在了最后; 當(dāng)年深圳市人大組團(tuán)考察香港和新加坡城市規(guī)劃，提出改革深圳城市規(guī)劃體制的建議性報告，此建議正與深圳規(guī)劃界內(nèi)部對市場經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃的探討相吻合。經(jīng)市人大批準(zhǔn)，規(guī)劃主管部門于1996 年開始起草《深圳市城市規(guī)劃條例》，對規(guī)劃改革方向和做法進(jìn)行了深入研究，數(shù)易其稿，經(jīng)人大多次審議修改，并將草案在主要報刊全文登載，征求全社會意見，最后由人大批準(zhǔn)于1998 年11 月正式實(shí)施。
《深圳市城市規(guī)劃條例》作為城市規(guī)劃的地方性法規(guī)，在全國率先提出了城市規(guī)劃的改革構(gòu)想，要點(diǎn)如下：
(1) 建立總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖“五階段”規(guī)劃體系，其中總體規(guī)劃按照國家通用要求編制，報國務(wù)院審批，而法定圖則是編制、決策、實(shí)施和公眾參與及監(jiān)督規(guī)劃的核心。
(2) 法定圖則的制定權(quán)和修改權(quán)屬于規(guī)劃委員會，該委員會由政府官員和民間人士共同組成，民間人士占有法定多數(shù)。
(3) 法定圖則制定過程中，必須公開征詢和回復(fù)社會公眾意見，社會公眾有權(quán)獲取批準(zhǔn)后的法定圖則，有權(quán)對法定圖則的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。
(4) 確立規(guī)劃主管部門在城市建設(shè)相關(guān)工作中的協(xié)調(diào)地位。
(5) 確立城市設(shè)計(jì)在城市規(guī)劃工作中的法定地位。
5.3 法定圖則工作的主要內(nèi)容法定圖則指城市規(guī)劃在操作層面的技術(shù)成果，由法律授權(quán)的專門權(quán)力機(jī)構(gòu)，經(jīng)過法律規(guī)定的制訂和批準(zhǔn)程序確認(rèn)的文件和圖紙，是城市規(guī)劃管理的法定依據(jù)。在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家，城市規(guī)劃制度基本上采取“核心層次”方法，即在規(guī)劃的中觀層次設(shè)定依法編制、審批和實(shí)施管制的內(nèi)容，但該層次工作的名稱各有所異，《深圳市城市規(guī)劃條例》“法定圖則”的名稱借用自香港，但在具體內(nèi)容上則較為充分地從國情和深圳規(guī)劃機(jī)制出發(fā)進(jìn)行設(shè)計(jì)，主要包括：
(1) 技術(shù)深度。對于城市一般地區(qū)，法定圖則的控制必須能夠直接約束宗地的管理與開發(fā)，因此采用了近似“控規(guī)”的深度。這一點(diǎn)有所爭論，反對意見認(rèn)為控制過細(xì)過死，缺乏彈性，建議在“分區(qū)規(guī)劃”層次進(jìn)行控制。鑒于規(guī)劃工作中的技術(shù)規(guī)則少，分區(qū)規(guī)劃控制力度低，最終采用控規(guī)層次，但未來的方向是在逐步加強(qiáng)“規(guī)則”的制定工作的基礎(chǔ)上，技術(shù)深度逐步向分區(qū)規(guī)劃深度轉(zhuǎn)化，并準(zhǔn)備對城市的重點(diǎn)地區(qū)和外圍地區(qū)用更深或更粗的層次分別對待。
(2) 技術(shù)成果，分為技術(shù)文件和法定文件兩個層次。技術(shù)文件基本按照控規(guī)要求編制，內(nèi)容包括規(guī)劃專業(yè)和工程專業(yè)的所有成果，是法定文件的技術(shù)支撐和管理的內(nèi)部依據(jù)，所不同的是將表述“怎么做”的“規(guī)劃說明書”改進(jìn)為陳述“為什么”的“規(guī)劃研究報告”，為法定文件作出技術(shù)說明。法定文件只規(guī)定了用地的性質(zhì)、規(guī)模和公共設(shè)施等方面的要求，用最少而最易操作的指標(biāo)和準(zhǔn)則控制規(guī)劃管理與實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)，并且在格式上務(wù)求簡潔統(tǒng)一，便于公眾了解，更便于達(dá)成市場共識。
(3) 剛性與彈性。“法定”本身即為對規(guī)劃控制要素的“剛性化”，但為了適應(yīng)城市發(fā)展變化的可能性，要特別保護(hù)規(guī)劃的“彈性”。措施之一是盡量減少法定圖則的控制指標(biāo)。措施之二是采用“用地性質(zhì)三類制”，即成果中標(biāo)明的性質(zhì)為第一類，開發(fā)意圖符合這一類規(guī)定者，可直接到規(guī)劃主管部門辦理手續(xù); 在成果中另列第二、三類使用性質(zhì)，分別經(jīng)規(guī)劃主管部門和規(guī)劃委員會研究批準(zhǔn)方可采用; 對成果中沒有列明的使用性質(zhì)，也并沒有把門關(guān)死，在相關(guān)的運(yùn)作規(guī)則里列出了嚴(yán)格規(guī)定。這樣的程序設(shè)置，劃分了政府的審核與審批兩種行為，達(dá)到了“按規(guī)劃實(shí)施非常方便，改變規(guī)劃則手續(xù)繁雜”的目的。措施之三是設(shè)計(jì)了一套修訂法定圖則的條件和程序。
5.4 法定圖則的初步實(shí)踐
《深圳市城市規(guī)劃條例》實(shí)施后，市政府及規(guī)劃主管部門即著手制訂法定圖則，首先出臺了“法定圖則編制技術(shù)規(guī)定”、“法定圖則審批規(guī)則”、“規(guī)劃委員會工作章程”和“城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)”等文件，同時提出編制計(jì)劃，第一批十一項(xiàng)于1999 年2 月即進(jìn)行公眾咨詢，8 月由新成立的規(guī)劃委員會審查通過。更多的項(xiàng)目正在緊鑼密鼓地制訂之中。在技術(shù)深度上，法定圖則近似于控制性詳細(xì)規(guī)劃，而法定圖則的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出技術(shù)范疇，代表著一種具有廣泛影響的制度，剛剛一年的編制工作實(shí)踐，已經(jīng)對原規(guī)劃體系產(chǎn)生了沖擊：
(1) 規(guī)劃走出象牙塔直接面向公眾，從經(jīng)驗(yàn)型技術(shù)行為變成對法律、規(guī)范和原則的理性詮釋，規(guī)劃在理論上的缺陷已經(jīng)暴露出來。
(2) 規(guī)劃的專業(yè)理念開始接受公眾意識的檢驗(yàn)，雙方的關(guān)系將從施與過渡到碰撞，最終走向協(xié)商。
(3) 法定圖則將成為規(guī)劃訴訟的主要依據(jù)，但法定圖則自身不能依據(jù)固有的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)具有法律地位的規(guī)章規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則，而缺少這些“技術(shù)規(guī)則”正是當(dāng)前規(guī)劃工作中最薄弱的環(huán)節(jié)。
(4) 規(guī)劃的科學(xué)性首先來自基礎(chǔ)資料的準(zhǔn)確性，而相關(guān)的政府各主管部門普遍長期忽視信息化建設(shè)，造成規(guī)劃的先天不足。
(5) 規(guī)劃是政府就發(fā)展和建設(shè)而對公眾所做的承諾，代表政府的整體形象。城市建設(shè)的復(fù)雜性需要政府多部門的共同參與，同時要求改變規(guī)劃主管部門包打天下的狀況，但目前相應(yīng)的機(jī)制遠(yuǎn)未形成。
上述問題只涉及規(guī)劃編制某些層次，上升到規(guī)劃編制體系、規(guī)劃審批、規(guī)劃管理以及更高層次的規(guī)劃決策等方面，法定圖則的可能是對規(guī)劃工作全方位的沖擊。嚴(yán)格說來，在經(jīng)過法定的制訂程序后，法定圖則已不屬于規(guī)劃的技術(shù)性成果，而是規(guī)劃管理者與城市建設(shè)者及使用者之間的共同契約，為了嚴(yán)格執(zhí)行契約，需要一套綜合技術(shù)、行政和法律等行為的科學(xué)制度作保證，即本文所稱的“規(guī)劃制度”。
6 法定圖則引發(fā)規(guī)劃制度改革從對深圳城市規(guī)劃20 年歷程的回顧與剖析，我們可以清晰地理出城市規(guī)劃在因應(yīng)城市建設(shè)機(jī)制從計(jì)劃型向市場型轉(zhuǎn)化過程中的發(fā)展脈絡(luò)，即規(guī)劃實(shí)施的核心從小區(qū)規(guī)劃到控制性詳細(xì)規(guī)劃再到法定圖則，其特點(diǎn)，在規(guī)劃編制上由封閉逐步走向開放，控制手段上由方案到指標(biāo)再到法定文件，在規(guī)劃管理上從模糊到要素簡化再到依法行政。這些變化，實(shí)際上在逐步改變我們對城市規(guī)劃工作性質(zhì)的認(rèn)識，城市規(guī)劃不僅是一個技術(shù)性的操作體系，更應(yīng)該是一套技術(shù)性與法制化相結(jié)合的行政制度。深圳法定圖則工作的實(shí)行，正在這套制度的開創(chuàng)之舉，由此，我們可以粗線條地設(shè)想未來規(guī)劃制度改革發(fā)展的走向：
6.1 改革規(guī)劃技術(shù)體系
現(xiàn)行“規(guī)劃法”規(guī)定，規(guī)劃的每層次成果都具有法定性。于是在規(guī)劃審批上層層都設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的程序，在規(guī)劃成果上設(shè)計(jì)了逐層深入的內(nèi)容，似乎是一個很嚴(yán)謹(jǐn)很科學(xué)的體系。但是問題首先產(chǎn)生于總體規(guī)劃，總體規(guī)劃作為整個規(guī)劃體系的綱領(lǐng)，所確定的是長遠(yuǎn)發(fā)展的一種目標(biāo)一種可能和一個方案，這個方案既然具有法定性，必須通過后續(xù)的層次逐步嚴(yán)格落實(shí)。然而從人類認(rèn)識“近實(shí)遠(yuǎn)虛”的特征看，總體規(guī)劃的“法定”很難理解為唯物主義的，而每個層次的成果都具有法定性，也只能規(guī)范規(guī)劃編制者的技術(shù)行為，最多能為城市建設(shè)各個專項(xiàng)系統(tǒng)的公共工程提供宏觀依據(jù)，而規(guī)劃對市場的控制必須在一個最便于操作的層次，法定圖則就是規(guī)劃實(shí)施的核心層次。因此，新的規(guī)劃技術(shù)體系應(yīng)當(dāng)圍繞法定圖則進(jìn)行設(shè)計(jì)：
(1) 總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是策略性的，研究城市未來發(fā)展的多種可能性，判斷影響未來方向的動力條件，提出適應(yīng)未來多種發(fā)展可能的近期重點(diǎn)發(fā)展及引導(dǎo)發(fā)展的策略性措施;
(2) 總體規(guī)劃與法定圖則之間的技術(shù)層次，應(yīng)當(dāng)以近期的策略性保留與開發(fā)雙重行為為規(guī)劃內(nèi)容，一方面保護(hù)與保留未來發(fā)展的彈性，一方面對建設(shè)行為作出綜合性部署，為在法定圖則階段作出各項(xiàng)建設(shè)的具體安排提供依據(jù);
(3) 法定圖則是運(yùn)用法定程序?qū)σ?guī)劃的確認(rèn)，在技術(shù)上應(yīng)當(dāng)允許不同的深度。對城市的重點(diǎn)發(fā)展或保護(hù)地區(qū)、一般發(fā)展地區(qū)和控制性發(fā)展地區(qū)，規(guī)劃控制所需要的技術(shù)內(nèi)容與深度是不同的，但同樣需要以法定的方式進(jìn)行控制。在深圳的規(guī)劃體系中，將法定圖則列入固定的技術(shù)層次，并要求以同樣的深度對全市建設(shè)用地進(jìn)行覆蓋，這種做法的合理性和對城市不同情況的適用性值得商榷。
(4) 加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)是實(shí)施法定圖則的配套性措施。規(guī)劃法制化控制的主要內(nèi)容在于綜合使用功能，而城市環(huán)境風(fēng)貌與特色的創(chuàng)造需要一套行之有效的城市設(shè)計(jì)技術(shù)體系，從控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施效果可以看出，越強(qiáng)化規(guī)劃的法制化，越需要城市設(shè)計(jì)將法定功能創(chuàng)造性地作用于規(guī)劃管理。
(5) 建立規(guī)劃工作的“技術(shù)規(guī)則”體系。“規(guī)則”是“原則”的具體化和標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)劃不能建立在闡釋“原則”的標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)提高到執(zhí)行“規(guī)則”的水平上，才能保證規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)化法制化。6.2 建立民主化的規(guī)劃決策權(quán)力機(jī)制
規(guī)劃法制化的關(guān)鍵在于強(qiáng)化規(guī)劃決策權(quán)的民主化。深圳法定圖則實(shí)施的首要條件，是依照“規(guī)劃條例”中的專門規(guī)定成立了規(guī)劃委員會，在工作設(shè)計(jì)上，委員會負(fù)責(zé)制定法定圖則編制計(jì)劃、審查法定圖則草案并決定能否向公眾展示、審議公眾意見并決定是否接納、對修改后的草案進(jìn)行審查審批、批準(zhǔn)后進(jìn)行公布。在完成上述制訂法定圖則程序后，規(guī)劃委員會還要對法定圖則的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤，凡對法定圖則規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行修改的申請，須由規(guī)劃委員會決定是否批準(zhǔn)，法定圖則在執(zhí)行中出現(xiàn)重要影響因素的重大變動，由規(guī)劃委員會決定是否重新編制。這是一套十分科學(xué)的程序，但要順暢運(yùn)作還需假以時日，并制定更加詳細(xì)的在運(yùn)作規(guī)則。
公眾參與是規(guī)劃法制化的重要手段。公眾包括各種利益集團(tuán)、專業(yè)團(tuán)體、社區(qū)和廣大市民，他們是城市的建設(shè)者和使用者，城市規(guī)劃的目的就是反映他們的意愿，滿足他們的共同利益要求，因此應(yīng)開辟廣泛的渠道，讓公眾能夠參與城市規(guī)劃編制與實(shí)施的全過程。深圳“規(guī)劃條例”規(guī)定了公眾在法定圖則制訂程序中的權(quán)力，邁出了可喜的一步，但還需制定操作的詳細(xì)規(guī)則，在規(guī)劃的其它層次以及規(guī)劃實(shí)施中如何引入公眾參與，需要在法律、政策和技術(shù)上作更多的準(zhǔn)備工作。6.3 完善規(guī)劃工作的操作機(jī)制
當(dāng)前的規(guī)劃操作機(jī)制，在概念上劃分為編制和管理兩個環(huán)節(jié)，在機(jī)構(gòu)上將兩者截然分開。然而城市規(guī)劃的特性就是行政與技術(shù)的緊密結(jié)合，這一點(diǎn)在規(guī)劃編制和管理兩個環(huán)節(jié)均體現(xiàn)出來，忽略了規(guī)劃編制的行政性和規(guī)劃管理的技術(shù)性，就會大大降低規(guī)劃作用于城市建設(shè)的功效。一旦將編制和管理結(jié)合起來，規(guī)劃工作將可以劃分為研究、編制、審批、管理、協(xié)調(diào)、反饋、信息、政策等多個環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)應(yīng)該形成相互包容、相互連接的完整操作體系，環(huán)節(jié)內(nèi)和環(huán)節(jié)間應(yīng)制定嚴(yán)格的操作規(guī)則。
規(guī)劃機(jī)制的外部層面是政府多部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制，這套機(jī)制在行政意義上有賴于政府運(yùn)作機(jī)制的深化改革，而在城市規(guī)劃的技術(shù)特征方面則需要制定特別的運(yùn)作規(guī)則，強(qiáng)化規(guī)劃部門的綜合與協(xié)調(diào)職能。但綜合協(xié)調(diào)并非目前廣泛采用的包辦型作法，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)由專項(xiàng)主管部門負(fù)責(zé)制定，規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，這一點(diǎn)是當(dāng)前城市建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，在近幾年城市快速發(fā)展中已經(jīng)造成混亂。
7 結(jié)語
中國城市規(guī)劃界探討市場經(jīng)濟(jì)已近20 年了，觀念、思想、方法和手段都跟隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程而逐步改進(jìn)，然而，市場經(jīng)濟(jì)對傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的沖擊引發(fā)的是中國社會經(jīng)濟(jì)革命性變化，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的城市規(guī)劃體系，正在面臨一場根本性的變革，從深圳城市規(guī)劃的改革實(shí)踐，我們看到這場變革的序幕已經(jīng)拉開。相信在全國規(guī)劃界的共同努力下，中國的城市規(guī)劃事業(yè)將健康地完成這次大蛻變，在21 世紀(jì)中國城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
（注： 參加本論文前期討論的有：夏宗\、金經(jīng)元、石楠、孫安軍、楊保軍、王凱、朱子瑜、陳宏軍、孫施文等同志） -
建立以近期規(guī)劃為核心的新體系
作者 王富海
該文通過對“遠(yuǎn)焦距”總體規(guī)劃進(jìn)行的反思,提出面對中國城市未來相當(dāng)長的時期內(nèi)急劇變動而實(shí)事求是地采取“近焦距”規(guī)劃的假設(shè)。該文強(qiáng)調(diào),以近期為核心并不代表短視,相反體現(xiàn)務(wù)實(shí)精神,總體規(guī)劃的主要成果為近期建設(shè)內(nèi)容,反而更需要從遠(yuǎn)期趨勢判斷到導(dǎo)出近期建設(shè)內(nèi)容以及多部門協(xié)作的嚴(yán)謹(jǐn)程序。編者在國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》下發(fā)后,九部委通知以及建設(shè)部《關(guān)于近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法》都對近期建設(shè)規(guī)劃提出了較高而急迫的要求。事發(fā)突然,使人們不免對這樣一輪大規(guī)模規(guī)劃行動的效果產(chǎn)生疑問。但從文件毫不猶豫地將2003 年7 月完成的規(guī)劃的有效期限定在2005 年,令人感覺到其中埋下的巨大伏筆可能包括三層含義:其一,將近期建設(shè)規(guī)劃作為解決當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)諸多問題的重要手段;其二,統(tǒng)一規(guī)劃編制的步調(diào),調(diào)整到與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年計(jì)劃(下簡稱社會經(jīng)濟(jì)計(jì)劃) 相同步,以便于今后的協(xié)調(diào)操作;其三,眼下在來不及探討確定更完善的近期規(guī)劃操作體系的情況下做簡化處理,盡快推行,在推行中進(jìn)行檢驗(yàn)改進(jìn),也使各城市開始對規(guī)劃的近期化進(jìn)行適應(yīng),留出兩年時間對近期規(guī)劃的定位和操作等問題進(jìn)行研究,目標(biāo)是在2006 年～2010 年(“十一五”) 開始大規(guī)模推行新的規(guī)劃體系與相應(yīng)制度,提高規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)乃至國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用力度。為此,本文初步提出調(diào)整總體規(guī)劃焦距,建立以近期規(guī)劃為核心的新體系的大膽假設(shè),希望為改進(jìn)規(guī)劃操作機(jī)制進(jìn)一言。
“遠(yuǎn)焦距”的總體規(guī)劃
城市規(guī)劃對城市的判斷,應(yīng)當(dāng)是歷史觀、現(xiàn)實(shí)觀和發(fā)展觀的有機(jī)結(jié)合,因此將總體規(guī)劃的期限設(shè)在15 至20 年,前有近期建設(shè),后有遠(yuǎn)景設(shè)想,是一種非常理性的體系設(shè)計(jì)。但在理論上分析,這種規(guī)劃的理念是希望度身量做“設(shè)計(jì)”一幅城市的美好圖景,引導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的建設(shè)朝向遠(yuǎn)期目標(biāo)邁進(jìn),帶有明顯的烏托邦烙印;在實(shí)際操作中,由于將規(guī)劃的焦距放到遠(yuǎn)期并做出惟一性的選擇,近期規(guī)劃是從遠(yuǎn)期理想倒推回來的近似的理想藍(lán)圖,對眼前的建設(shè)作用力度微弱。下述的現(xiàn)象讓我們對這種“遠(yuǎn)焦距”的 規(guī)劃產(chǎn)生疑問,進(jìn)而考慮是否采用“近焦距”規(guī)劃的問題。簡單的事實(shí)
現(xiàn)象一:總體規(guī)劃用樸素的理想和簡單的好惡就羅列了現(xiàn)狀的種種不是,又以簡單的趨勢判斷就畫出一張張美妙的“餅”,對于此餅如何烙之反而十分超然,正可謂“20 年后的事我門兒清,今年干什么我不知道”。現(xiàn)象二:20 年的宏偉藍(lán)圖基本上5 年一改,最近甚至發(fā)展到某城市總體規(guī)劃國務(wù)院批復(fù)當(dāng)年就全面修編,如果看到一個城市1992 年的總規(guī)至今未調(diào),第一反應(yīng)肯定是大吃一驚,繼而得出判斷:這個城市要么已經(jīng)失控,要么過于保守。
現(xiàn)象三:管20 年的城市總體規(guī)劃由上級直至國務(wù)院批復(fù),管5 年的社會經(jīng)濟(jì)計(jì)劃本市批準(zhǔn),但《城市規(guī)劃法》白紙黑字規(guī)定后者為前者的依據(jù)! 而在操作中,規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用相比計(jì)劃協(xié)調(diào)何其蒼白。
現(xiàn)象四:為城市20 年發(fā)展準(zhǔn)備的用地范圍,被當(dāng)成當(dāng)前就可以任意出讓土地和開發(fā)的場所,多__少城市拓展區(qū)羊拉屎似地建設(shè),多少土地以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于開發(fā)成本的價格被投機(jī)者大片囤積。
現(xiàn)象五:20 年不夠的話,也許還要用說不清多少年的“概念”圈出更大的范圍,或曰“跨越”,或曰“儲備”,和前者可能造成遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供需能力的冒進(jìn)行為相比,后者的出發(fā)點(diǎn)更具諷刺意義,如果不把可能發(fā)展的范圍先確定并控制下來,這些土地就會被亂開發(fā)了。本來,未列入發(fā)展規(guī)劃的地區(qū)不得建設(shè),上有國法下有管理機(jī)構(gòu),可對空間開發(fā)的管制能力如此軟弱,使規(guī)劃不得不走向可悲的“逆向思維”。
簡單的道理
常識一:近實(shí)遠(yuǎn)虛。但目前的規(guī)劃體系卻公然違背這個規(guī)律,美其名曰“前瞻性”,但前瞻性并不代表我們有充分的能力對未來的發(fā)展做出惟一正確的判斷,更不代表我們可以忽視近期的研究、計(jì)劃與協(xié)調(diào),把“城鎮(zhèn)化”、“可持續(xù)發(fā)展”、“以人為本”之類的大旗向遠(yuǎn)期方向一揮就立馬發(fā)揮神效。常識二:發(fā)展的階段性。但規(guī)劃事實(shí)上不承認(rèn)這一點(diǎn),總是費(fèi)盡心力設(shè)定20 年后人均GDP 達(dá)到多少美元,再建立相應(yīng)的行為模式標(biāo)準(zhǔn),作為規(guī)劃的依據(jù)。其一,人均GDP 和人的行為方式的相關(guān)性如此絕對嗎? 其二,如果無法證實(shí)那么遠(yuǎn)的目標(biāo)是錯的,它就可以堂而皇之地指導(dǎo)近期的各項(xiàng)建設(shè)嗎?
常識三:中國城市處于劇烈變動時期。城市化、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步,這幾大要素已經(jīng)促使全國的城市格局及各個城市自身的顯著變化,目前只是巨變的開始。如果規(guī)劃依然緊抱著我們根本抓不準(zhǔn)甚至抓不住的20 年藍(lán)圖,就不可能在政府管理模式轉(zhuǎn)型中發(fā)揮更為積極主動的作用。
常識四:現(xiàn)狀總是合乎道理的。規(guī)劃界從骨子里不愿意承認(rèn)這一點(diǎn),我們習(xí)慣于用樸素的環(huán)境理想和粗淺的經(jīng)濟(jì)社會知識將城市現(xiàn)狀描繪得一塌糊涂,殊不知現(xiàn)狀是當(dāng)前各種因素和條件共同作用下形成的,規(guī)劃所能掌握的只是片面的真理,要想有所作為,必須接受現(xiàn)狀、研究現(xiàn)狀,特別要更加客觀地研究影響現(xiàn)狀的主要因素,提出有的放矢的對策,才能逐步改變現(xiàn)狀。
常識五:千里之行,始于足下。用在規(guī)劃上更貼切的是遠(yuǎn)處著眼近處著手,“著眼”問題似乎是當(dāng)前規(guī)劃體系以20 年為焦距的主要成因,但我們經(jīng)常將目光放到20 年后的一個焦點(diǎn)和一種可能上,忽視了未來可能的多個焦點(diǎn),因而“著”得并不夠;規(guī)劃中最常見的“著手”工作是通過分區(qū)規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃步步微觀化,然后將主要精力投入具體的管理行為,反而忽略了宏觀上對近期建設(shè)各種行為進(jìn)行協(xié)調(diào)這只“手”的作用。
簡單的假設(shè)假設(shè)建立一種全新的總體規(guī)劃體系,以5 年為期的近期規(guī)劃為“核心”,作為城市規(guī)劃協(xié)調(diào)功能的主要載體,下面就可以探討新型總體規(guī)劃的內(nèi)容,并通過對各種相關(guān)關(guān)系的分析,設(shè)立系統(tǒng)的規(guī)劃操作體系。
新型總體規(guī)劃的內(nèi)容————遠(yuǎn)析趨勢近求實(shí)際
遠(yuǎn)焦距總體規(guī)劃的實(shí)施效果讓我們認(rèn)識到,規(guī)劃的作用應(yīng)更多地體現(xiàn)在對現(xiàn)實(shí)需求的發(fā)掘、土地與設(shè)施供給的研究和建設(shè)的協(xié)調(diào)整合上,因此提倡近焦距的規(guī)劃,核心理念要從“理想藍(lán)圖”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;順應(yīng)和引導(dǎo)”。在規(guī)劃方法上并非要做全新的創(chuàng)造,而是要根據(jù)自身?xiàng)l件進(jìn)行更有針對性的體系設(shè)計(jì)。把近期規(guī)劃作為總體規(guī)劃的核心,意味著規(guī)劃對現(xiàn)狀的認(rèn)識要更客觀全面,對城市建設(shè)的機(jī)制和要素更為了解,同時也意味著對遠(yuǎn)期發(fā)展更為充分的研究和更為審慎的判斷,真正做到“深入淺出”。遠(yuǎn)期目標(biāo)————比程式化的性質(zhì)規(guī)模比例布局要做得更多
要點(diǎn)一:客觀分析各種要素對城市發(fā)展的影響力。按照認(rèn)識論的規(guī)律,把對未來各種影響要素的判斷分成清晰、模糊和混沌三種類型。將不能更動的自然條件、必然性的發(fā)展可能和符合規(guī)律的主要趨勢視為清晰要素,把不能把握住方位的發(fā)展趨勢和尚未明晰的發(fā)展機(jī)會作為模糊要素,而把具有潛力或需要而需盡力爭取的要素視為變數(shù)量大的混沌狀態(tài)。對于抓得住的清晰要素,應(yīng)采取嚴(yán)格的手段及早按住,如必須堅(jiān)決守住的“綠線”、“藍(lán)線”、“紫線”、“黃線”等幾條控制線;對于模糊要素,可以通過對規(guī)律的研究做出趨勢性的判斷;而混沌要素也許只能等待時間和機(jī)遇使之逐步顯露。對后兩類要素不能匆忙做出選擇,這些彈性要素的存在正是分析未來多可能性發(fā)展的基礎(chǔ)與條件。要點(diǎn)二:對未來發(fā)展進(jìn)行多可能性的判斷。由于未來的發(fā)展要素和條件不可能全部清晰,因此未來發(fā)展的目標(biāo)很難是惟一的,同一種目標(biāo)下的發(fā)展程度也具有多可能性,這就可以導(dǎo)出發(fā)展的多種判斷。因此應(yīng)當(dāng)客觀地接受并努力挖掘未來的多可能性,包括一個目標(biāo)下的多可能性和多個目標(biāo)下的多可能性。
要點(diǎn)三:對每一種可能性做出大體的供需分析。規(guī)劃對城市發(fā)展前景研究的首要環(huán)節(jié),是未來的土地與設(shè)施需求,不同的目標(biāo)及不同的程度導(dǎo)致不同的需求,各種類型的要素總能影響到需求。第二個需要研究的是土地與設(shè)施的供給,包括供給能力、供給方式和供給的布局等。由于中國城市在未來數(shù)十年的整體跨越性和個體不確定性,城市遠(yuǎn)期發(fā)展的需求與供給之間的關(guān)系極其敏感,城市空間的線性拓展和跨越式拓展、小步跨越與大步跨越等判斷應(yīng)極其慎重,盡量量化的供需分析有助于做出更為準(zhǔn)確的判斷。
要點(diǎn)四:對每一種可能性做出粗線條的方案。遠(yuǎn)期發(fā)展的每一種可能性都會產(chǎn)生相應(yīng)的概念方案,這樣我們就可能會提出若干個概念方案,但既然每個方案都是可能的,不必匆忙做出“力排眾議”式的選擇,相反,應(yīng)盡量保留這些方案并分別提出分階段建設(shè)重點(diǎn),作為下一步近期規(guī)劃具體安排的重要前提。
近期規(guī)劃————腳踏實(shí)地的全局性安排
要點(diǎn)五:從現(xiàn)狀做起逐步改進(jìn),但不必簡單理想化。遠(yuǎn)焦距規(guī)劃眼中的現(xiàn)狀總是不夠完整不夠系統(tǒng)的非均衡狀態(tài),總是試圖構(gòu)筑一個系統(tǒng)而均衡的藍(lán)圖,而下一次規(guī)劃時面對的還是非均衡??。也許,非均衡才是城市化加速期中國城市的本原,是我們逐步理解城市并改善城市的起點(diǎn)。通過對現(xiàn)狀的深入分析、與各種價值觀之間廣泛的溝通,規(guī)劃需要確定近期內(nèi)城市改善與拓展的實(shí)際需求,才能提出近期城市建設(shè)的實(shí)際目標(biāo)與行動計(jì)劃。要點(diǎn)六:從適應(yīng)未來多可能性出發(fā)尋求近期建設(shè)重點(diǎn)。如果對遠(yuǎn)期多可能性中的每個方案進(jìn)行分期實(shí)施的研究,將能夠找出大部分方案中近期建設(shè)上的趨同點(diǎn),從客觀上講,這些趨同點(diǎn)正是確定近期建設(shè)規(guī)劃主要內(nèi)容的基本點(diǎn),而這樣提出的近期建設(shè)內(nèi)容才能夠?qū)ξ磥淼亩嗫赡苄跃哂休^強(qiáng)的適應(yīng)能力。
要點(diǎn)七:分析實(shí)際需求,確定供應(yīng)的方式和安排。近期建設(shè)的諸多目標(biāo)都可以轉(zhuǎn)化成為具體的空間與設(shè)施需求,為滿足這些需求而提出的供給措施也應(yīng)當(dāng)是具體而量化的。這樣建立在量化基礎(chǔ)上的規(guī)劃將大大提高對決策、政策和管理工作的說服力。要特別慎重處理“建設(shè)規(guī)模”與“建設(shè)范圍”的關(guān)系問題,即對城市空間近期是否跨越式發(fā)展的判斷,在城市化水平與布局大變動的時期,任何城市都存在大發(fā)展的機(jī)遇,對城市近期發(fā)展跨越與否、何時跨越和如何跨越的把握,是具有戰(zhàn)略意義的,判斷正確與否對城市的后續(xù)發(fā)展至關(guān)重要,對于選擇跨越式發(fā)展的城市,不能用“建設(shè)規(guī)模”框住“建設(shè)范圍”,應(yīng)當(dāng)保留一定的余地。
要點(diǎn)八:具體的發(fā)展用地與項(xiàng)目安排。將要點(diǎn)五、六、七進(jìn)行整合,可以得出近期城市建設(shè)范圍和具體項(xiàng)目的安排,作為近期建設(shè)具體內(nèi)容的基本范圍,再通過與具體操作管理部門的協(xié)調(diào),確定近期規(guī)劃的核心內(nèi)容。近期規(guī)劃————編制與審批要點(diǎn)九:“在編制中協(xié)調(diào)”的開放式編制方法。近期規(guī)劃作為總體規(guī)劃層面的核心內(nèi)容,將大大提高規(guī)劃直接作用于城市建設(shè)的力度,但越是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的調(diào)控作用,越是要講究編制程序與方法。要改變規(guī)劃“獨(dú)角戲”的狀況,主動尋求相關(guān)部門參與與合作,不要把規(guī)劃的協(xié)調(diào)放到規(guī)劃編制結(jié)束后,而應(yīng)提倡“前置式協(xié)調(diào)”、編制中協(xié)調(diào),力爭在規(guī)劃過程中使各部門達(dá)成一致。
要點(diǎn)十:審批程序。按道理,城市規(guī)劃屬于地方事務(wù),近期規(guī)劃的審批權(quán)力應(yīng)設(shè)在地方權(quán)力機(jī)構(gòu)————城市人大,將其與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃同時協(xié)調(diào)審批,但考慮目前實(shí)際情況,需要上級權(quán)力機(jī)構(gòu)及政府各部門進(jìn)行區(qū)域內(nèi)城市間的協(xié)調(diào),重要的和特殊的城市還需由國務(wù)院多個部門進(jìn)行審批,規(guī)劃內(nèi)容越具體,審批越到位,相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制越容易操作。
以近期規(guī)劃為軸心重置規(guī)劃操作體系
由于總體規(guī)劃長期“舍近求遠(yuǎn)”和“重理想輕現(xiàn)實(shí)”,造成了整套規(guī)劃體系的混亂,而實(shí)事求是地把總體規(guī)劃的核心內(nèi)容鎖定在近期,城市規(guī)劃操作理論上的很多問題迎刃而解,落實(shí)到具體工作上將可能形成新的體系和做法。近期規(guī)劃與下層次規(guī)劃編制計(jì)劃。近期規(guī)劃制度推行后,其所劃定的發(fā)展用地即為一定時期內(nèi)城市的建設(shè)許可范圍,因此可以明確地規(guī)定近期建設(shè)范圍必須要進(jìn)行下一層次規(guī)劃的全覆蓋,為城市集約建設(shè)做好充分的技術(shù)準(zhǔn)備。
近期規(guī)劃與城市建設(shè)的控制與引導(dǎo)。近期規(guī)劃的目的是將一定時期內(nèi)城市建設(shè)控制在有效操作范圍內(nèi),在編制過程中已與各相關(guān)部門達(dá)成一致,大大有利于整合政府力量,通過協(xié)調(diào)一致的公共投資做好舊區(qū)改善和新區(qū)開發(fā)的基礎(chǔ)工作,培植并積極引導(dǎo)市場力量充實(shí)城市功能,加大城市整體化發(fā)展的力度。
近期規(guī)劃與社會經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。近期規(guī)劃在時間周期上與社會經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃調(diào)成一致,與其同時(最好合作) 編制、同時納入地方權(quán)力機(jī)構(gòu)審議、同時下發(fā),將推進(jìn)多部門共同編制規(guī)劃的工作,并凸顯城市規(guī)劃在市場經(jīng)濟(jì)體制下對城市發(fā)展更強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力,大大提高規(guī)劃的編制水平和實(shí)施力度。近期規(guī)劃與城市協(xié)調(diào)發(fā)展。近期規(guī)劃如果能夠在國家法律中獲得強(qiáng)制功能,將大大提高其對近期城市建設(shè)行為的剛性約束,促使城市政府更加重視近期規(guī)劃的編制質(zhì)量,在實(shí)施中更加自覺地維護(hù)近期規(guī)劃的內(nèi)容,更加謹(jǐn)慎地處理對規(guī)劃的修改要求,樹立規(guī)劃在城市建設(shè)決策與協(xié)調(diào)中的權(quán)威地位,使城市建設(shè)的每一步都在更好的規(guī)劃指引下更加協(xié)調(diào)。
近期規(guī)劃與規(guī)劃建設(shè)責(zé)任追究制度。城市公共設(shè)施建設(shè)作為國家越來越重要的公共投資活動,其決策上的失誤將直接損害城市良性發(fā)展,宏觀上拖慢國家富強(qiáng)進(jìn)程,因此在國家和省級層面對城市規(guī)劃建設(shè)行為進(jìn)行有效的監(jiān)督、糾正和責(zé)任追究是必要的。近期規(guī)劃制度實(shí)行后,將城市政府的決策范圍在時間和空間上收攏到可控范圍,減少了失誤的機(jī)會和程度,防范制度更加嚴(yán)密,責(zé)任追究更易推行。
近期規(guī)劃與城市建設(shè)年度計(jì)劃。上述設(shè)想使城市規(guī)劃在編制、實(shí)施和協(xié)調(diào)的各方面形成了以近期規(guī)劃為核心的操作體系,如果這個體系成立的話,我們可以回過頭來鄭重提出“城市建設(shè)年度計(jì)劃”問題,這一點(diǎn)較之以5 年為期的近期規(guī)劃,更是當(dāng)前規(guī)劃操作體系的軟肋。規(guī)劃管理部門往往在規(guī)劃組織編制完成后,將更大的精力放在處理各種微觀的建設(shè)申請方面,很容易忽略宏觀層面發(fā)揮規(guī)劃對決策的影響力,而城市建設(shè)與發(fā)展是以年為單位進(jìn)行策劃、決策和具體安排的,規(guī)劃不能放棄對政府年度計(jì)劃的影響,如果能夠通過強(qiáng)制性地推行以近期規(guī)劃為基礎(chǔ)的“城市建設(shè)年度計(jì)劃”,將使城市規(guī)劃對城市建設(shè)發(fā)揮更大的作用。
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以WTO 原則對法定圖則制度進(jìn)行再認(rèn)識
作者：王富海
1 法定圖則制度是規(guī)劃改革過程中的重要一步
改革開放以來城市規(guī)劃工作經(jīng)歷了從恢復(fù)、發(fā)展到逐步應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)過程, 其中的標(biāo)志點(diǎn)為“控制性詳細(xì)規(guī)劃”和“兩證一書”?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃始于1980 年代中期, 借用國外區(qū)劃法的技術(shù)做法, 提出有關(guān)城市土地利用的指標(biāo)要求, 實(shí)現(xiàn)對土地的開發(fā)控制。和以往總平面式的詳細(xì)規(guī)劃相比, “控規(guī)”以其簡潔、快速、利于政府對于“七通一平”和土地批租的“操作”而迅速普及, 適應(yīng)了體制改革和城市快速發(fā)展初期的城市建設(shè)和開發(fā)控制需要。深圳也是最早嘗試控制性詳細(xì)規(guī)劃的城市, 特別在1990 年開始的房地產(chǎn)業(yè)大發(fā)展中大面積應(yīng)用, 基本滿足了同期城市快速擴(kuò)張對規(guī)劃的基本要求。但幾年后控規(guī)在深圳的實(shí)施效果就暴露了規(guī)劃“簡化”的弊端, 而其內(nèi)部化操作性質(zhì)特別是實(shí)施中不受監(jiān)督的修改程序, 受到越來越關(guān)注利益公平的市場各方對城市規(guī)劃的廣泛質(zhì)疑。可以說, 控制性詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃面對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行相應(yīng)改革的“第一反應(yīng)”, 適應(yīng)的是城市的“市場化開發(fā)”, 無法面對“市場公平”的要求。
控制性詳細(xì)規(guī)劃產(chǎn)生的問題, 再一次證明單純的技術(shù)理性改革無法真正解決城市規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)體制變革中的窘境。與之相比, 法定圖則將規(guī)劃從“技術(shù)性行政行為”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政策性行政行為”的大思路, 用WTO 覆蓋政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督行為的諸多原則來判斷, 是在正確的方向上邁出了重要的一大步。
2 法定圖則的“法力”不夠
WTO 原則要求政府行政行為的依據(jù)公開化, 對我國政府正在推進(jìn)的依法行政工作提出了程度上的明確要求。城市建設(shè)行為管制是政府的一項(xiàng)越來越重要的工作, 作為管制的依據(jù)之一, 城市規(guī)劃成果也應(yīng)當(dāng)上升到“法”的地位。但城市規(guī)劃委員會的委員是市政府依據(jù)《條例》聘任的, 委員會的工作性質(zhì)可以理解為代政府實(shí)施特定的審批職能,所批準(zhǔn)的法定圖則是“政府規(guī)章” 而不是“法”。既然非“法”, 也就不能設(shè)定違反法定圖則行為的具體處罰措施, 作為行政依據(jù)的法律效力不強(qiáng)。
編制依據(jù)的混沌狀態(tài), 是中國城市規(guī)劃的長期缺憾。法定圖則制度一推行就面臨依據(jù)不足的窘境, 在法律方面, 《深圳市城市規(guī)劃條例》作為規(guī)劃的綱領(lǐng)性法律, 還需要就專項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)劃實(shí)施與協(xié)調(diào)機(jī)制、違反規(guī)劃行為的界定與處罰、城市建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn), 如陽光權(quán)、空間權(quán)等一系列重要問題補(bǔ)充操作性法律。政府規(guī)章方面, 《條例》至今沒有配套的“實(shí)施細(xì)則”,《深圳市法定圖則操作規(guī)程》尚未完成, 涉及城市建設(shè)許多方面的操作政策需要清理和補(bǔ)充。技術(shù)方面也缺乏大量規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和體現(xiàn)地方特色的特別規(guī)定。
3 公眾參與的操作機(jī)制尚未建立
《深圳市城市規(guī)劃條例》以法律形式原則上確立了公眾對城市規(guī)劃的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及參與途徑。目前深圳的城市總體規(guī)劃、法定圖則以及一些重大項(xiàng)目在實(shí)施前都經(jīng)過公開展示的必要程序征詢公眾意見, 為城市規(guī)劃的民主化和體現(xiàn)公開、公平、公正精神做出了有益嘗試。但由于尚未制訂相應(yīng)的操作細(xì)則規(guī)定, 公眾參與在深度和廣度等方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠, 方式上還停留于個人意見表達(dá)而鮮有利益集團(tuán)和專業(yè)團(tuán)體的參與, 在程序上缺乏前期“送達(dá)”環(huán)節(jié)和“聽證會”的具體規(guī)定, 甚至在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也沒有公眾不接受規(guī)劃委員會決定的申訴與仲裁機(jī)構(gòu)。
4 法定圖則在技術(shù)上的固定深度不適應(yīng)城市現(xiàn)狀
從法定圖則實(shí)施以來, 是否“全覆蓋”的爭論一直延續(xù)至今。正方說既然法定圖則是城市建設(shè)管制的法定依據(jù), 任何沒有法定圖則而發(fā)出的規(guī)劃許可應(yīng)視為非法, 因此最起碼要對城市建設(shè)近期范圍進(jìn)行全覆蓋。反方的主要意見是深圳的城市發(fā)展在不同地區(qū)呈現(xiàn)不同的階段特征, 發(fā)展不確定因素越大的區(qū)域越不能用法定圖則進(jìn)行管理。在這個問題上雙方爭論的關(guān)鍵在于法定圖則的技術(shù)深度。目前通用的以近似控制性詳細(xì)規(guī)劃深度進(jìn)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化, 在法定圖則制度實(shí)施的初期階段, 規(guī)劃在難以對城市快速成長進(jìn)行細(xì)部層面的全面準(zhǔn)確把握的情況下, 確實(shí)不能適應(yīng)城市多樣性發(fā)展特征。較為現(xiàn)實(shí)的辦法是設(shè)定2 —3 個不同類型、不同深度的法定圖則模式, 分別用于不同成熟程度的區(qū)域, 盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋, 使城市建設(shè)有法可依。但可以認(rèn)為較粗層次圖則為更細(xì)層次的初級階段, 一旦成熟即轉(zhuǎn)為統(tǒng)一的深度, 以逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的全覆蓋。
5 法定圖則的縱向銜接問題尚需理順
目前深圳的“三階段五層次”規(guī)劃編制體系, 是一個傳統(tǒng)規(guī)劃體系加規(guī)劃制度改革的混合體?？傮w規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃依然按照國家《規(guī)劃法》和《規(guī)劃編制辦法》的要求編制和審批, 深圳在這兩者之間加入了次區(qū)域規(guī)劃層次, 由人大審批。這三個層次的過細(xì)劃分造成了較大矛盾: 首先在技術(shù)上產(chǎn)生疊合, 層次難以分清; 其次在審批權(quán)力上比較混亂, 都具有法定性, 而由具備地方立法權(quán)的市人大負(fù)責(zé)的次區(qū)域規(guī)劃更具法律性質(zhì); 其三在于審批時序交錯混亂, 審批周期漫長。而作為實(shí)施操作層次的法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖, 是按照市場的需求進(jìn)行的改革, 與傳統(tǒng)規(guī)劃具有完全不同的性質(zhì); 但依據(jù)《條例》, 同時又必須滿足上層次規(guī)劃的控制要求。這就導(dǎo)致整個規(guī)劃編制體系各層次在銜接上的混亂: 一方面分區(qū)規(guī)劃以上層次的規(guī)劃華而不實(shí), 與城市發(fā)展的實(shí)際情況不相適應(yīng); 另一方面, 由于編制周期的錯位, 各層次規(guī)劃之間難以有效銜接, 容易產(chǎn)生互相矛盾的問題。
從WTO 對簡化審批程序的要求看, 規(guī)劃體系應(yīng)該在突出“戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃”和“實(shí)施性發(fā)展規(guī)劃”兩個層次方面采取實(shí)質(zhì)性行動了。要用戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃原則進(jìn)行總體規(guī)劃的改革, 制定中長期戰(zhàn)略目標(biāo), 以及土地利用、交通管理、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的發(fā)展準(zhǔn)則和空間策略, 建立總體規(guī)劃的滾動性調(diào)校機(jī)制, 避免每次規(guī)劃修編都推倒重來。開發(fā)控制規(guī)劃是開發(fā)控制的法定依據(jù), 是城市規(guī)劃作為“政府行為”的關(guān)鍵部位, 法定圖則即屬此類。理順規(guī)劃體系只是提高規(guī)劃水平的手段, 根本目的是維護(hù)完整的開發(fā)控制規(guī)劃系統(tǒng), 保證城市規(guī)劃依法實(shí)施。
6 城市規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)缺乏制度保障
政府轉(zhuǎn)變職能后各部門都在強(qiáng)化規(guī)劃工作, 如果不能有效地協(xié)調(diào), 政出多門、交叉矛盾的狀況將愈演愈烈, 很顯然這是與WTO 原則中對政策一致性的要求背道而馳的。城市規(guī)劃被口頭捧為“龍頭”, 在實(shí)際操作中往往“身首異處”, 法定圖則也經(jīng)常在實(shí)施中出現(xiàn)各項(xiàng)公共設(shè)施的負(fù)責(zé)部門不能協(xié)調(diào)操作的問題。對此, 規(guī)劃界一直期待國家在行政職能劃分和機(jī)構(gòu)調(diào)整中采取行動, 使規(guī)劃的協(xié)調(diào)權(quán)獲得必要的制度基礎(chǔ)和體制保障, 至今也未能如愿。
也許我們太想在高目標(biāo)位一步到位, 一直忽略了一項(xiàng)基礎(chǔ)性的重要工作———“規(guī)劃編制中的部門協(xié)調(diào)” ———只有走出“自編自導(dǎo)”的怪圈, 建立多部門在規(guī)劃主管部門協(xié)調(diào)下共同參與規(guī)劃編制的有效機(jī)制, 在共同規(guī)劃中統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一計(jì)劃, 才能在實(shí)施中統(tǒng)一行動, 才能真正發(fā)揮規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用, 提高政府組織管理“公共物品”的綜合效率。
7 法定圖則的實(shí)施還沒有成為規(guī)劃管理的核心
推行法定圖則制度并不是一種技術(shù)創(chuàng)新, 而是試圖設(shè)置一套從規(guī)劃編制、審批、征詢公眾意見、修改到規(guī)劃行政管理和監(jiān)督檢查等方面的較為嚴(yán)密的程序,來規(guī)范整個規(guī)劃的運(yùn)行過程, 其中規(guī)劃管理體制的相應(yīng)改革是實(shí)施法定圖則制度的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)所在。
(1) 法定圖則推行至今，規(guī)劃管理部門還沒有推出完整的以法定圖則為核心的管理操作規(guī)程, 內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制和對外管理制度尚在擬定之中, 圖則未能覆蓋地區(qū)的規(guī)劃管理仍然處在內(nèi)部操作狀態(tài)。
(2) 規(guī)劃信息系統(tǒng)目前還處于各種信息資料簡單錄入的初級階段, 供操作的法定圖則成果信息平臺、供跟蹤研究和監(jiān)督的已操作信息平臺和供技術(shù)協(xié)調(diào)的編制狀態(tài)信息平臺都遠(yuǎn)未完備, 制約了法定圖則制度的有效推行。
(3) 面對城市發(fā)展中的遺留問題和不斷出現(xiàn)的新問題, 人們習(xí)慣性地要求規(guī)劃去適應(yīng), 還沒有把通過城市的公共政策來落實(shí)規(guī)劃提到相應(yīng)高度, 法定圖則編制之中和管理中的政策措施研究還沒有跟上。
在實(shí)行控制性詳細(xì)規(guī)劃時期, 開發(fā)者對修改規(guī)劃的隨意要求和管理者對修改要求的簡單處理形成了一定的慣性。法定圖則制度的推行, 必須準(zhǔn)確告知開發(fā)申請者按規(guī)劃執(zhí)行的通常和要求修改規(guī)劃所必須付出的成本, 同時明確管理者的職權(quán)范圍、限度和程序, 才能堅(jiān)決克服隨意修改規(guī)劃的慣性, 維護(hù)城市規(guī)劃作為政府行為的嚴(yán)肅性和對城市建設(shè)的依法調(diào)適。
8 深圳法定圖則制度的完善任重道遠(yuǎn)
回顧和總結(jié)深圳城市規(guī)劃制度改革的歷程, 我們可以清晰地理出城市規(guī)劃在因應(yīng)城市建設(shè)機(jī)制從計(jì)劃型向市場型轉(zhuǎn)化過程中的發(fā)展脈絡(luò), 即規(guī)劃實(shí)施的核心從物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃到控制性詳細(xì)規(guī)劃再到法定圖則, 其特點(diǎn)是在規(guī)劃編制上由封閉逐步走向開放,控制手段上由方案到指標(biāo)再到法定文件, 在規(guī)劃管理上從模糊到要素簡化再到依法行政。同時也看到法定圖則制度作為上層建筑的改革, 無論法律依據(jù)、行政規(guī)范、技術(shù)規(guī)則、操作系統(tǒng), 都面臨著極大的挑戰(zhàn)。面對困難, 也出現(xiàn)了往回走的議論, 但更多的聲音是堅(jiān)持繼續(xù)前行, 市人大給與了充分的支持, 市民的關(guān)注程度也越來越高。從WTO 原則和具體規(guī)則來審視, 法定圖則制度帶動的規(guī)劃改革方向十分正確,具體做法也基本奠定了制度框架, 只要堅(jiān)持調(diào)整補(bǔ)充完善, 這項(xiàng)制度的科學(xué)性就會更強(qiáng), 所產(chǎn)生的效果就會更加明顯。 -
以近期規(guī)劃為規(guī)劃改革的突破口——(代專題立意)
作者：王富海
1 序言
城市規(guī)劃編制與管理在理論認(rèn)識和操作體系上需要變革, 這一點(diǎn)經(jīng)過多年探討已經(jīng)在業(yè)內(nèi)達(dá)成高度共識, 但變革的方位依然莫衷一是, 近期規(guī)劃似乎大可為之。
本人親歷了深圳事實(shí)上五年一度的總體規(guī)劃, 耳聞了天津主動性的近期與年度滾動規(guī)劃, 也目睹了廣州近期建設(shè)規(guī)劃的強(qiáng)力實(shí)施, 兩年前又策劃并主持了對深圳總體規(guī)劃第一個5 年實(shí)施的績效評估和第二個5 年的對策研究, 完成后恰逢國務(wù)院及九部委向全國下達(dá)編制近期建設(shè)規(guī)劃的緊急任務(wù), 便集中精力對近期規(guī)劃問題進(jìn)行了初步研究, 寫出了被選在2002 年中國城市規(guī)劃學(xué)會廈門年會大會宣講的“調(diào)整總體規(guī)劃的焦距, 建立以近期規(guī)劃為核心的新操作體系”的文章,將近期規(guī)劃提到了宏觀層面規(guī)劃的核心地位, 初步設(shè)計(jì)了一套從編制、到協(xié)調(diào)、再到實(shí)施的操作體系, 引起了不少同行的共鳴。在討論中楊保軍也在設(shè)問, 既然現(xiàn)階段地方政府熱衷的是戰(zhàn)略規(guī)劃, 為何中央關(guān)注的卻是加強(qiáng)近期建設(shè)規(guī)劃? 這是否錯位了? 當(dāng)前加強(qiáng)近期建設(shè)規(guī)劃究竟是因時之舉呢, 還是預(yù)示著總體規(guī)劃變革的方向? 在大家的鼓勵和《城市規(guī)劃》雜志編輯部的支持下,楊保軍和我商定繼續(xù)推進(jìn)這個題目, 共同組織了這一組專題稿件, 約請孫施文、周建軍、劉奇志和我們一起, 在理論、編制體系和管理需求等不同角度對近期規(guī)劃進(jìn)行探討, 其目的, 正如本人在“年會”文章中指出的,“眼下近期規(guī)劃的倉促推行意在嘗試與檢驗(yàn), 也使各城市對規(guī)劃的近期化進(jìn)行適應(yīng), 留出兩年時間對近期規(guī)劃的定位和操作等問題進(jìn)行研究, 目標(biāo)是在’十一五’開始大規(guī)模推行新的規(guī)劃體系與相應(yīng)制度, 提高規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)乃至國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用力度, 這既是筆者的大膽推測, 更是一種良好的愿望”。因此, 本次專題的著眼點(diǎn)并非探討2003 年7 月1 日前要完成的“近期建設(shè)規(guī)劃”, 而在于呼吁主管部門積極組織研究; 將主題詞“近期建設(shè)規(guī)劃”改為“近期規(guī)劃”, 不僅關(guān)注近期的“建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)用地”, 更要以近期規(guī)劃為突破口, 探討如何推動規(guī)劃理論和操作體系的更新,切實(shí)發(fā)揮城市規(guī)劃對城市發(fā)展的綜合調(diào)控與組織作用。
2.本次專題討論的問題以近期規(guī)劃撬動整個規(guī)劃理論與操作體系, 這個命題令人興奮。為此我們列出幾個問題, 作為幾個人共同的思考:
如何理解這次大規(guī)模的近期建設(shè)規(guī)劃?
如何評價現(xiàn)有總體規(guī)劃的做法及其效果?
如何定位近期規(guī)劃, 它可以發(fā)揮什么作用?
如何發(fā)揮近期規(guī)劃的作用?
如何判斷強(qiáng)化近期規(guī)劃對城市規(guī)劃變革的影響?
很顯然這些問題都很大, 既有理論上的思考, 又有實(shí)踐上的反饋,既要判斷過去和現(xiàn)在, 更要推想未來的變革。我們設(shè)定的文體是不做嚴(yán)謹(jǐn)文章, 只談?wù)J識思路和想法。因?yàn)槲覀兩钪鎸@樣一個沉重的題目, 幾個人可以揭示的只能是冰山一角, 需要更多的人去做更廣泛更深入的研究, 需要有組織地進(jìn)行分析和建構(gòu), 正視問題、勇于突破, 這是改革的時代賦予每個人的責(zé)任。3.問題討論綜述
每個人都有其特定的知識背景和關(guān)注方向, 多個人分別針對同一題目而進(jìn)行的探討就會有聚合的效果。在這篇闡述本次專題立意的文字里, 我試圖就上述5個問題對前邊4 篇文章以及本人觀點(diǎn)進(jìn)行概括:311 關(guān)于這次大規(guī)模近期建設(shè)規(guī)劃的理解國務(wù)院九部委在貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》的文件中, 將制定和實(shí)施近期建設(shè)規(guī)劃作為第一條措施, 意味深長地將近期建設(shè)規(guī)劃拉到了前臺, 從“配菜”變?yōu)?ldquo;正餐”, 這是針對于我國城市規(guī)劃體系中一直存在的、也是當(dāng)前非常突出的城市規(guī)劃實(shí)施問題所提出的一種策略, 既是與時俱進(jìn), 適應(yīng)我國快速跨越式大發(fā)展的外在客觀需要, 也是開拓創(chuàng)新, 加快城市規(guī)劃編制體制改革與提升的內(nèi)在必然結(jié)果。
但事發(fā)突然, 各城市匆匆下筆, 許多城市采取的是在原有版本上結(jié)合“十五”計(jì)劃項(xiàng)目簡單處理的辦法, 使人們不免對這樣一輪大規(guī)模規(guī)劃行動的效果產(chǎn)生疑問。文件毫不猶豫地將2003年7 月完成的規(guī)劃的有效期限定在2005 年, 伏筆是否要統(tǒng)一規(guī)劃編制的步調(diào), 調(diào)整到與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年計(jì)劃相同步,以便于今后的協(xié)調(diào)操作?而從深層次分析, 近期建設(shè)規(guī)劃是地方政府(希望突破總體規(guī)劃的束縛, 能夠?qū)崿F(xiàn)任期內(nèi)的抱負(fù)) 和中央政府(意圖維護(hù)總體規(guī)劃, 控制住一個個近期就能控制遠(yuǎn)期) 之間的結(jié)合點(diǎn), 是中央政府要切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃的調(diào)控作用, 實(shí)現(xiàn)對城市發(fā)展的動態(tài)引導(dǎo)和管理。
312 關(guān)于現(xiàn)有總體規(guī)劃及其中近期規(guī)劃做法的評價我國當(dāng)代城市規(guī)劃從20 世紀(jì)中期開始逐步形成起, 就一直強(qiáng)調(diào)以總體規(guī)劃為核心建構(gòu)城市規(guī)劃的體系, 堅(jiān)持以長遠(yuǎn)規(guī)劃來指導(dǎo)建設(shè)。這種思想體系堅(jiān)持了系統(tǒng)論的觀念, 強(qiáng)調(diào)城市是由多種要素所組成的系統(tǒng), 每一種要素都按照一定的聯(lián)系性而組織在一起, 從而形成有機(jī)統(tǒng)一體; 城市規(guī)劃則要揭示這些要素的性質(zhì)、功能以及相互聯(lián)系, 全面分析城市存在的問題和相應(yīng)對策,從而在整體上對城市問題提出解決的方案。這種體系還反映了理性建構(gòu)主義思想, 認(rèn)為城市發(fā)展是可知的、可控的和正當(dāng)?shù)? 因此對城市發(fā)展的控制是應(yīng)該的,而城市是必須人為構(gòu)造的, 我們有能力控制城市朝著符合我們意愿的方向發(fā)展, 并最終達(dá)到一個理想狀態(tài), 這種理想狀態(tài)是如此完美, 需要一幅直觀地描繪那個理想狀態(tài)的藍(lán)圖來體現(xiàn); 至于近期, 那只是過程, 允許它不完美。據(jù)此, 以往近期建設(shè)規(guī)劃由遠(yuǎn)及近的思路也就順理成章了。因此將總體規(guī)劃的期限設(shè)在15至20 年, 前有近期建設(shè), 后有遠(yuǎn)景設(shè)想, 是一種非常理性的體系設(shè)計(jì), 其綜合性、科學(xué)性、先導(dǎo)性和完整性讓規(guī)劃的編制者和執(zhí)行者引為自豪。但這種規(guī)劃的理念是希望度身量做“設(shè)計(jì)”一幅城市的美好圖景, 引導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的建設(shè)朝向遠(yuǎn)期目標(biāo)邁進(jìn), 帶有明顯的烏托邦烙印?？傮w規(guī)劃中的近期規(guī)劃僅為滿足編制和上報要求的“陪襯”,是總體規(guī)劃編制體系中最薄弱、最不重視的章節(jié), 其依據(jù)、內(nèi)容、作用、措施、表達(dá)各方面都無明確規(guī)則, 沒有統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)要求, 也無多大法律約束力。在具體處理上多為以遠(yuǎn)期藍(lán)圖為基礎(chǔ)倒推回來, 縮小一些規(guī)模減少一些用地, 再將五年計(jì)劃項(xiàng)目表中的有關(guān)項(xiàng)目“擺布”在圖上, 可稱之為近似的理想藍(lán)圖, 在計(jì)劃多變和市場多變情況下的近期規(guī)劃自然很容易成為一紙空圖。單一選擇的遠(yuǎn)景藍(lán)圖和不經(jīng)意的近期規(guī)劃, 如何能夠適應(yīng)中國城市的快速發(fā)展和城市建設(shè)機(jī)制的市場化轉(zhuǎn)型? 尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下, 決策主體分散, 不可能準(zhǔn)確無誤地對城市整體做出具體的布局安排, 更不可能完全按照這種預(yù)定的布局方案加以實(shí)施。而規(guī)劃管理中還是習(xí)慣于“按圖索驥”, 各項(xiàng)建設(shè)活動只要在此“總圖”內(nèi)就屬符合規(guī)劃,諸如開發(fā)區(qū)、市場、物流中心等新的經(jīng)濟(jì)空間, 當(dāng)然無法在圖中找到, 經(jīng)常使規(guī)劃管理者處于被動的局面。其結(jié)果, 1980 年代中期那一輪規(guī)劃平均發(fā)揮了不到10 年的作用, 1990 年代這一輪又降為5 年。哪一個城市的20年規(guī)劃不被沖得七零八落? 幾個城市不是拿著遠(yuǎn)期藍(lán)圖當(dāng)近期使用, 為20 年發(fā)展準(zhǔn)備的用地規(guī)模當(dāng)前就任意出讓和開發(fā), 造成大范圍羊拉屎似的建設(shè), 這還不夠, 還要用說不清多少年的“概念”和“戰(zhàn)略”圈出更大范圍的土地。規(guī)劃市場空前繁榮了, 但規(guī)劃的作用力度已經(jīng)大大降低!
313 關(guān)于近期規(guī)劃的定位和作用對于近期規(guī)劃的未來定位,幾篇文章提出了不同程度的觀點(diǎn), 可以理解為三個層次:第一個層次的定位是繼續(xù)將近期建設(shè)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分和城市發(fā)展階段中的初始階段, 但必須加強(qiáng)總體規(guī)劃實(shí)施階段的時序控制, 從只重視終極結(jié)果變成重視由階段整合成最終總體規(guī)劃成果, 把總體規(guī)劃的內(nèi)容、層次、技術(shù)路線及實(shí)施策略思考得更深、更全、更實(shí)、更有可操作性, 因而將加強(qiáng)和改進(jìn)近期建設(shè)規(guī)劃作為完善總體規(guī)劃的重要手段。第二個層次的定位是建立一種以近期規(guī)劃為“核心”的全新的總體規(guī)劃體系, 一方面強(qiáng)化近期規(guī)劃的相對確定性和操作性,另一方面需要在更遠(yuǎn)更深更廣的角度研究城市發(fā)展的多種而非唯一可能性, 研究的目的并非為遠(yuǎn)期而遠(yuǎn)期, 而是要找出實(shí)現(xiàn)每種可能性的共同的起步點(diǎn)作為近期規(guī)劃的方向性選擇, 近期規(guī)劃的方位性選擇則需要從城市的現(xiàn)實(shí)需求和最佳供給分析中得出。
第三個層次的定位是不應(yīng)該將近期規(guī)劃的變革僅僅看成是對某種規(guī)劃形式的重視和改革, 而應(yīng)當(dāng)成是我國城市規(guī)劃界在規(guī)劃思想方法方面進(jìn)行改革的一個契機(jī), 對整個城市規(guī)劃體系的改革起到推進(jìn)作用。突出近期規(guī)劃, 其作用歸納為:
(1) 強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施觀念, 銜接好規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系;
(2) 在近期建設(shè)中居于統(tǒng)帥地位, 真正發(fā)揮指導(dǎo)作用;
(3) 拓展規(guī)劃的綜合理念,協(xié)同政府機(jī)構(gòu)以及各類社會組織的城市建設(shè)與發(fā)展的行為;
(4) 完善規(guī)劃的引導(dǎo)控制機(jī)制, 關(guān)注對社會利益的直接調(diào)節(jié)。314 關(guān)于近期規(guī)劃的作用如何發(fā)揮
31411 觀念和理論上的轉(zhuǎn)變千里之行, 始于足下。城市規(guī)劃師不應(yīng)當(dāng)只是“千里”藍(lán)圖的設(shè)計(jì)師和“紙上談兵”的專家,也要有能力來策劃和推進(jìn)城市發(fā)展的“足下”行為。城市發(fā)展不是完全可知、可控、確定因而是可以理性建構(gòu)的, 如果我們的認(rèn)識仍徘徊在這種“烏托邦”的理想狀態(tài)里, 仍執(zhí)拗地堅(jiān)信它的存在, 就難以真正理解近期規(guī)劃的探索意義, 至多以為是找到了一條通往理想狀態(tài)的捷徑而已。理性的分析、長遠(yuǎn)的預(yù)測、全面的規(guī)劃、集中的決策、統(tǒng)一的管理, 遠(yuǎn)不像我們想象的那樣富有效率, 而立足現(xiàn)實(shí)、不斷改善、漸進(jìn)尋優(yōu)、由近及遠(yuǎn)、由局部到全局, 反而具有更高的實(shí)際價值。城市規(guī)劃既要充分認(rèn)識和把握城市發(fā)展演進(jìn)的基本方向和發(fā)展目標(biāo), 也必須從實(shí)際出發(fā),并將兩者能夠很好地予以綜合。要改變從未來合理狀態(tài)來界定近期行為的做法, 而應(yīng)從現(xiàn)狀和現(xiàn)有條件出發(fā)來推導(dǎo)未來的可能結(jié)果?，F(xiàn)狀雖然與我們的理想相比總是非均衡的, 但恰恰總是合乎道理的, 因?yàn)樗钱?dāng)前各種因素和條件共同作用下形成的,也許非均衡才是城市化加速期中國城市的本原, 是我們逐步理解城市并改善城市的起點(diǎn)。我們必須拋棄用理想狀態(tài)找現(xiàn)實(shí)問題的方法和兩者的不一致處就是問題的思維邏輯, 接受現(xiàn)狀、研究現(xiàn)狀, 特別要更加客觀地研究影響現(xiàn)狀的主要因素, 提出有的放矢的對策, 才能在解決現(xiàn)有問題的基礎(chǔ)上逐步向目標(biāo)趨近。城市規(guī)劃的核心對象是城市的土地使用和空間關(guān)系, 但城市的土地使用和空間關(guān)系所反映的是城市的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系, 城市空間關(guān)系的特征是社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化的結(jié)果, 如果城市規(guī)劃僅僅局限在對物質(zhì)空間的建設(shè)和改造是難以全面實(shí)現(xiàn)的對城市空間關(guān)系的調(diào)整的。上述幾條關(guān)鍵觀念的轉(zhuǎn)變,足以對傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理論體系造成顛覆性的沖擊, 相應(yīng)地, 強(qiáng)化近期規(guī)劃需要更多的人一起構(gòu)架新的理論體系。31412 規(guī)劃方法的更新在規(guī)劃體系上, 本人在“年會”文章中提出了“遠(yuǎn)析趨勢近求實(shí)際”遠(yuǎn)近結(jié)合的模式設(shè)計(jì),簡要概括一下, 第一部分為遠(yuǎn)期目標(biāo)———客觀分析長遠(yuǎn)發(fā)展的多可能性, 包括要點(diǎn)一: 客觀分析各種要素對城市發(fā)展的影響力,要點(diǎn)二: 對未來發(fā)展進(jìn)行多可能性的判斷, 要點(diǎn)三: 對每一種可能性做出大體的供需分析, 要點(diǎn)四: 對每一種可能性做出粗線條的方案; 第二部分為近期規(guī)劃———腳踏實(shí)地的全局性安排, 包括要點(diǎn)五: 從現(xiàn)狀做起逐步改進(jìn), 但不必尋求簡單理想化, 要點(diǎn)六: 從適應(yīng)未來多可能性出發(fā)尋求近期建設(shè)重點(diǎn), 要點(diǎn)七: 分析實(shí)際需求, 確定供應(yīng)的方式和安排, 要點(diǎn)八: 具體的發(fā)展用地與項(xiàng)目安排。將要點(diǎn)五、六、七進(jìn)行整合, 可以得出近期城市建設(shè)范圍和具體項(xiàng)目的安排, 作為近期建設(shè)具體內(nèi)容的基本范圍,再通過與具體操作管理部門的協(xié)調(diào), 確定近期規(guī)劃的核心內(nèi)容。在工作方法上, 要從構(gòu)建終極狀態(tài)轉(zhuǎn)變成為對行動步驟的安排。要做到這一點(diǎn), 城市規(guī)劃師必須具備對現(xiàn)狀問題進(jìn)行分析的能力; 同時要加強(qiáng)對未來發(fā)展的可能與能力的分析, 其中尤其要能夠通過對建設(shè)資金投入的分析做出最有可能的安排, 決定需要什么樣的改進(jìn)或投資; 應(yīng)在安排好城市基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上, 為未來每一個時期安排好一系列的項(xiàng)目, 這些項(xiàng)目一旦建成就需要對未來的所有時期提供最大的產(chǎn)出; 同時, 在規(guī)劃中確定年度性的公共項(xiàng)目和其他市場項(xiàng)目的總量及其空間安排, 使所有的建設(shè)項(xiàng)目都能有序開展; 城市規(guī)劃師更要了解和掌握政策手段和溝通協(xié)調(diào)手段, 在快速、多變與跨越式城市發(fā)展中成為能駕馭近期建設(shè)快速變化和化解近期錯綜復(fù)雜矛盾的能手和高手。
31413 強(qiáng)化近期建設(shè)規(guī)劃相應(yīng)的法律地位總體規(guī)劃具有理論上的法律效力, 但其中的近期建設(shè)規(guī)劃卻如同虛設(shè)。若要賦予近期規(guī)劃以新定位與新要求, 近期規(guī)劃的法律效力以及在法律要求下各級政府的強(qiáng)有力推進(jìn)是關(guān)鍵所在。如果在現(xiàn)有總體規(guī)劃的框架下強(qiáng)化近期規(guī)劃, 需要制定專門的相關(guān)規(guī)則, 明確近期規(guī)劃的地位、做法、機(jī)制和責(zé)任; 若以近期規(guī)劃為核心改革總體規(guī)劃, 則要在《規(guī)劃法》修改中得到確立, 相應(yīng)要修改規(guī)劃編制辦法, 并建立相應(yīng)的操作規(guī)定。
31414 建立開放的規(guī)劃機(jī)制城市規(guī)劃的編制、實(shí)施及其實(shí)際運(yùn)作, 是由社會的各個組成單元、城市的各個組成要素來共同進(jìn)行的, 因此城市規(guī)劃工作依賴于城市社會整體的共同努力。不能片面地認(rèn)為規(guī)劃部門的規(guī)劃才是城市規(guī)劃, 當(dāng)前政府轉(zhuǎn)變職能, 各部門和基層政府都加強(qiáng)了自身業(yè)務(wù)的規(guī)劃工作, 閉門做規(guī)劃, 沒有各部門參與的近期建設(shè)規(guī)劃, 不僅不具備廣泛性與包容性, 也必然難以得到各部門的理解、支持與貫徹。近期規(guī)劃作為總體規(guī)劃層面的核心內(nèi)容, 將大大提高規(guī)劃直接作用于城市建設(shè)的力度, 但越是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的調(diào)控作用, 越是要講究工作程序與方法。要改變規(guī)劃“獨(dú)角戲”的狀況, 主動與相關(guān)部門在規(guī)劃編制中進(jìn)行協(xié)調(diào)( “前置式協(xié)調(diào)”) ,而不能把規(guī)劃的協(xié)調(diào)放到規(guī)劃編制結(jié)束后, 這樣才能盡量降低規(guī)劃的被動與不適用狀況。具體來講, 一方面, 規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)首先整合各部門的政策和近期意愿, 通過對這些政策與行為的分析來預(yù)測其可能的結(jié)果及其對城市整體發(fā)展的影響; 另一方面, 規(guī)劃在未來發(fā)展的前提下, 提出城市整體的發(fā)展政策框架, 指明各部門行動的方向和政策調(diào)整的方向, 并通過社會、經(jīng)濟(jì)和政治制度的協(xié)同, 使社會各個方面建立對城市規(guī)劃的正確認(rèn)識, 在進(jìn)行各項(xiàng)決策時顧及到城市規(guī)劃的整體性原則。
31415 建立與近期規(guī)劃相輔相成的近期城市發(fā)展政策總體規(guī)劃實(shí)施效果不佳的另一方面原因, 在于沒有與之相對應(yīng)的城市發(fā)展政策機(jī)制。對此,許多城市在總規(guī)文本中增加了“實(shí)施對策”、“實(shí)施建議”的內(nèi)容, 言辭懇切但收效甚微。即便出現(xiàn)與總規(guī)配套的“總體規(guī)劃實(shí)施辦法”, 由于城市發(fā)展的現(xiàn)行政策有效期較短, 與20 年的總體規(guī)劃還是無法銜接。而近期規(guī)劃以其較強(qiáng)的操作性, 可以作為城市發(fā)展政策的基本依據(jù), 同時能夠在后者制定過程中汲取養(yǎng)分, 提高編制準(zhǔn)確度, 兩者相輔相成。
近期規(guī)劃具體表現(xiàn)為對近期建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)選與布局, 其實(shí)質(zhì)是城市發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹與落實(shí)。城市的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略需要結(jié)合不同歷史時期的社會經(jīng)濟(jì)形勢來不斷調(diào)整與完善, 甚至也不能排除與宏觀戰(zhàn)略不完全一致的過渡性策略。就當(dāng)前而言, 此項(xiàng)工作重點(diǎn)應(yīng)是總結(jié)總體規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn), 認(rèn)真調(diào)研城市發(fā)展現(xiàn)狀, 廣泛了解周邊城市的發(fā)展策略, 從規(guī)劃實(shí)踐中找規(guī)律, 從區(qū)域比較中找出路, 從世界潮流中找機(jī)遇, 審時度勢地調(diào)整城市發(fā)展戰(zhàn)略, 并以此為據(jù)來整合城市資源、優(yōu)選建設(shè)項(xiàng)目, 改善城市環(huán)境。
31416 理順近期規(guī)劃與政府其它綜合調(diào)控手段的關(guān)系要真正發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的作用, 就必須處理好近期建設(shè)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、公共財政計(jì)劃、重大項(xiàng)目計(jì)劃及土地開發(fā)供應(yīng)計(jì)劃的關(guān)系, 共同形成城市政府調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。同時近期規(guī)劃與其它各類專業(yè)規(guī)劃要達(dá)成指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與配套關(guān)系,并力爭建立年度城市建設(shè)規(guī)劃制度, 納入地方人大審批項(xiàng)目, 才能保證近期規(guī)劃目標(biāo)明確、依據(jù)充分、條件成熟、政策到位、保障有力、操作可行、控制有效。為此需要建立比較完整的協(xié)調(diào)機(jī)制并安排整個城市各個部門之間的行動綱領(lǐng)。與此同時, 政府通過近期規(guī)劃可以更直接也更明確地宣示有關(guān)城市發(fā)展的意圖和政策, 據(jù)此可以為市場提供決策的信息, 進(jìn)而引導(dǎo)市場的投資及其行為方式, 真正發(fā)揮城市規(guī)劃的作用。
31417 以近期規(guī)劃為龍頭改進(jìn)
規(guī)劃工作的內(nèi)部操作體系 (1) 制定下層次規(guī)劃編制計(jì)劃?？匾?guī)要否全覆蓋? 爭論焦點(diǎn)之一是一次性大面積編制控規(guī)能否適應(yīng)發(fā)展要求與市場需求? 二是將遠(yuǎn)期規(guī)劃范圍一次性拿來提供市場進(jìn)行近期選擇, 是否造成分散建設(shè)? 近期規(guī)劃制度推行后, 其所劃定的發(fā)展用地即為一定時期內(nèi)城市的建設(shè)許可范圍,因此可以明確地規(guī)定近期建設(shè)范圍必須要進(jìn)行下一層次規(guī)劃的全覆蓋, 同時有計(jì)劃地開展各專項(xiàng)規(guī)劃, 為城市集約建設(shè)做好充分的技術(shù)準(zhǔn)備。(2) 建立規(guī)劃建設(shè)跟蹤制度和相應(yīng)的信息系統(tǒng)。規(guī)劃管理部門應(yīng)設(shè)有專門班子負(fù)責(zé), 滾動編制、及時調(diào)整、順應(yīng)發(fā)展、指導(dǎo)建設(shè)。及時進(jìn)行規(guī)劃資料的收集與分析, 及時進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤與調(diào)控, 即時了解和評估城市建設(shè)現(xiàn)狀, 對近期規(guī)劃的實(shí)用性及時掌握并通過年度建設(shè)計(jì)劃及時調(diào)整。按年度發(fā)布城市規(guī)劃白皮書, 對上年度的實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)、評價, 對未來工作提出建議, 從而為下年度建設(shè)規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。(3) 明確職責(zé), 切實(shí)推進(jìn)規(guī)劃建設(shè)責(zé)任追究制度。我國正處在轉(zhuǎn)型期, 一個突出特點(diǎn)就是未來前景的不確定性增加, 這就刺激了多數(shù)人的短期行為, 城市建設(shè)雖然屬于城市政府的地方性操作行為, 但目前由于沒有形成良好的決策機(jī)制, 難免出現(xiàn)各種各樣的偏差和諸多不理智行為, 極有可能產(chǎn)生投資失誤和空間低效利用這兩大嚴(yán)重后果。城市公共設(shè)施建設(shè)作為國家越來越重要的公共投資活動, 其決策上的失誤將直接損害城市良性發(fā)展, 宏觀上拖慢國家富強(qiáng)進(jìn)程, 因此在國家和省級層面對城市規(guī)劃建設(shè)行為進(jìn)行有效的監(jiān)督、糾正和責(zé)任追究是必要的。而當(dāng)前由于規(guī)劃對建設(shè)決策的影響力較弱, 責(zé)任機(jī)制不明晰, 決策失誤甚至違法亂紀(jì)行為往往無法辨析。近期規(guī)劃制度實(shí)行后, 將城市政府的決策范圍在時間和空間上收攏到可控范圍, 減少了失誤的機(jī)會和程度, 防范制度更加嚴(yán)密, 責(zé)任追究更易推行。315 關(guān)于強(qiáng)化近期規(guī)劃對城市規(guī)劃變革影響的期望近期規(guī)劃今天之所以得以重視并應(yīng)運(yùn)而出, 既是中央政府對城市規(guī)劃建設(shè)幾近失控的扭轉(zhuǎn)性措施, 也是規(guī)劃工作者對辛勤努力但實(shí)施效果不佳形勢自我否定后的覺醒, 更是城市發(fā)展的巨變對規(guī)劃改革客觀的必然要求和強(qiáng)制性外推力的必然結(jié)果。通過近期規(guī)劃的改革, 應(yīng)該將城市規(guī)劃思想從建構(gòu)理想藍(lán)圖的“完備理性”轉(zhuǎn)變到順應(yīng)并一步步引導(dǎo)改善城市的“有限理性”上; 應(yīng)該使規(guī)劃師學(xué)會客觀現(xiàn)實(shí)地評價城市現(xiàn)狀并把握城市發(fā)展的歷史階段性, 從按理想藍(lán)圖“要求”城市建設(shè)轉(zhuǎn)變到以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)“影響”城市發(fā)展; 應(yīng)該使決策者認(rèn)識到城市規(guī)劃, 把規(guī)劃工作的影響力從過去的“建設(shè)行業(yè)”轉(zhuǎn)變到政府職能轉(zhuǎn)變后重要的“綜合”調(diào)控手段; 應(yīng)該讓規(guī)劃界理解城市規(guī)劃作為一項(xiàng)重要的社會建制, 通過分配城市土地的開發(fā)權(quán)和配置城市空間關(guān)系而影響社會利益, 從過去行政加技術(shù)的模糊工作方式轉(zhuǎn)變到按照法律的要求建立科學(xué)、公正、透明的工作機(jī)制來發(fā)揮作用。對近期規(guī)劃的分析與探討給我們的啟示是, 城市規(guī)劃幾十年來一成不變的“金科玉律”在我國城市化和城市建設(shè)突飛猛進(jìn)的巨變中何時有一個徹底的根本性的變革呢? 近期規(guī)劃如果能夠在國家法律中獲得強(qiáng)制功能, 將大大提高其對近期城市建設(shè)行為的剛性約束, 促使城市政府更加重視近期規(guī)劃的編制質(zhì)量, 在實(shí)施中更加自覺地維護(hù)近期規(guī)劃的內(nèi)容, 更加謹(jǐn)慎地處理對規(guī)劃的修改要求, 樹立規(guī)劃在城市建設(shè)決策與協(xié)調(diào)中的權(quán)威地位, 使城市建設(shè)的每一步都在更好的規(guī)劃指引下更加協(xié)調(diào), 這個作用發(fā)揮好了, 應(yīng)該對整個城市規(guī)劃體系的改革起到促進(jìn)和推進(jìn)的作用。產(chǎn)力方面的, 也會是心理上的以及空間景觀上的, 形成新、舊區(qū)迥異的面貌。此外, 正如前面已經(jīng)分析過的那樣, 開發(fā)區(qū)也會通過對城市外圍組團(tuán)、小城鎮(zhèn)的激活、引導(dǎo)效應(yīng), 而帶動城市外圍空間的功能分化與整合。
3 結(jié)語
開發(fā)區(qū)建設(shè)催化帶動下的城市空間重構(gòu)過程, 實(shí)質(zhì)上是一次以政策創(chuàng)新為觸發(fā)機(jī)制, 以體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為先導(dǎo)的城市結(jié)構(gòu)與功能的演進(jìn)。推動城市結(jié)構(gòu)變化的根本性動力應(yīng)該包括政策力、經(jīng)濟(jì)力和社會力三個方面,而城市結(jié)構(gòu)變化的方向與結(jié)果取決于三方面力量的合力[ 12 ] 。開發(fā)區(qū)這一發(fā)展模式無疑是促使三方面力量形成合力的一種有效方式。開發(fā)區(qū)對城市的貢獻(xiàn)與影響不僅僅體現(xiàn)在規(guī)模和數(shù)量上, 更重要的是在結(jié)構(gòu)與質(zhì)量上。這一過程所產(chǎn)生的種種效應(yīng), 其中一些是決策者所預(yù)期的, 而另一些或許是決策者難以左右或始料不及的, 而這些連鎖反應(yīng)或連帶效應(yīng)一旦被激活, 就將沿著其內(nèi)在的因果關(guān)系鏈而傳遞和持續(xù)下去。決策者的工作應(yīng)該是通過一定的政策引導(dǎo)和決策干預(yù), 最大程度地趨利避害, 使發(fā)展過程健康化、可持續(xù)化。這就要求決策者首先能夠了解發(fā)展進(jìn)程的內(nèi)在機(jī)制、外在效應(yīng)、以及變化趨勢, 否則就會陷入盲目和被動的局面。
4 結(jié)語
本次專題討論通過對“遠(yuǎn)焦距”總體規(guī)劃進(jìn)行的反思, 提出面對中國城市未來相當(dāng)長的時期內(nèi)急劇變動而實(shí)事求是地采取“近焦距”規(guī)劃的諸多論述, 編者有三個層次的希望:低值希望是拋磚引玉, 引起同行對近期規(guī)劃的重視和深入探討; 中值希望是在現(xiàn)有規(guī)劃體系下強(qiáng)化近期規(guī)劃的內(nèi)容和操作性; 高值希望則是改革現(xiàn)有規(guī)劃體系, 建立以近期規(guī)劃為核心的總體規(guī)劃編制體系和相應(yīng)的操作制度, 提高城市規(guī)劃的作用力度。特別需要指出的是強(qiáng)調(diào)以近期為核心并不代表短視, 相反體現(xiàn)務(wù)實(shí)精神, 總體規(guī)劃的主要成果為近期建設(shè)內(nèi)容, 反而更需要從遠(yuǎn)期趨勢判斷到導(dǎo)出近期建設(shè)內(nèi)容以及多部門協(xié)作的嚴(yán)謹(jǐn)程序。當(dāng)然, 城市的發(fā)展研究與決策、建設(shè)的推進(jìn)與協(xié)調(diào)、空間的管制與引導(dǎo)等規(guī)劃工作的重要內(nèi)容, 并非靠近期規(guī)劃一劑處方就可以消災(zāi)病。我們一直堅(jiān)信, 在國家的體制轉(zhuǎn)型時期任何現(xiàn)行的制度和做法都有進(jìn)一步探討和改進(jìn)的可能, 只有本著實(shí)事求是的原則, 向著理想的方向哪怕只是做著一點(diǎn)點(diǎn)的改進(jìn), 積少成多,中國的城市規(guī)劃事業(yè)也能夠有更大的進(jìn)步。
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城市建設(shè)“大手筆”的失衡
作者：王富海
以我們對寬馬路大立交的分析思路，不難判斷出大廣場折射著威權(quán)思想，大歌劇院體現(xiàn)著超前消費(fèi)，大開發(fā)反映著對資源的寅吃卯糧，不難對種種“大手筆”的本質(zhì)得出清晰的認(rèn)識。
多次提問國外的城市規(guī)劃同行，對中國城市最突出的特征作何判斷，頻率最高的回答既不是恢弘的西安古城，也不是瑰麗的上海新貌，而是簡單的三個字：“寬馬路”。
這樣的結(jié)論，聽起來出乎意料。但只要到過國外城市的人，就能回想起那些城內(nèi)宜人的街巷和高密度的道路網(wǎng)、城外高效的快速道路系統(tǒng)的景象。比照中國的城市，越拓越寬的景觀大道、主干道在老城內(nèi)恣意縱橫，而在新城區(qū)，只要屬于市政投資，動輒“百米大道”，往往還要在兩側(cè)或中間留出數(shù)米綠化帶。
某些城市決策者修建寬馬路有兩個決策目的：解決交通，營造景觀。
先看寬馬路解決交通問題的效果。城區(qū)內(nèi)道路越拓越寬越擁堵，這幾乎成了大城市的一個普遍現(xiàn)象。中小城市這樣的情況也正在加劇。道路拓展永遠(yuǎn)趕不上車輛增長，這是汽車時代來臨后的必然狀況。只有快慢分流、高密度路網(wǎng)和公交優(yōu)先的整體交通系統(tǒng)才能提高道路的效能，長遠(yuǎn)來講還需要抑制汽車增長的綜合政策和交通管理的科學(xué)系統(tǒng)。所以光修建寬馬路可以說是此“路”不通。
再看寬馬路營造的城市景觀。空間寬闊才能有更大的視野，在視野范圍內(nèi)，路上車水馬龍，兩側(cè)高樓林立，白天綠起來，晚上亮起來，這是何等的氣派！此種一哄而上的所謂“現(xiàn)代化”的人工景觀，演化成了“千城一面”，真正傳統(tǒng)性、地域性、人文性的城市特色，反而被拓寬道路的隆隆推土機(jī)鏟除了。
與寬馬路相匹配的還有大立交橋。分布稀疏的寬馬路使城市交通集中于主干道，交通量匯聚于交叉口，平面交叉難以滿足，就催生了立交橋。一座立交橋解決了一個路口的問題，就會給相鄰的路口增加壓力，勢必繼續(xù)修建新的立交橋，直到形成系統(tǒng)。于是在城市中心地帶，立交橋、高架橋林立，成為中國大城市在寬馬路之外更具“特色”的景象。更有趣的現(xiàn)象是立交橋被廣泛宣傳為城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，引發(fā)了中小城市競相模仿。
寬馬路與大立交橋組成的道路格局還會帶來更深層次的影響。例如：
降低城市效益。寬馬路大立交占用了大量寶貴的建設(shè)用地，用來滿足景觀形式上的需要而不是交通功能的要求，更有甚者，寬馬路阻斷了城市支路的相互連接，使城市交通的“微循環(huán)”全面斷裂，寬馬路兩側(cè)聯(lián)系不便不暢，城市空間被切割成一塊塊的“孤島”，城市功能的綜合效益大大降低。
體現(xiàn)“車本主義”。車行道大大拓寬，而將自行車擠上人行道與行人爭道，使步行活動失去了安全舒適。
“路”與“街”相擾。城市中心地區(qū)延續(xù)的窄而密的街道，造就了城市的景觀特色和商業(yè)價值，而如今的寬馬路使沿街商鋪人氣和營業(yè)效益降低。
城市疏松化。建立在“以車為本”的尺度上，城市框架拉得更大更散，城市建設(shè)占地更多而使用效率降低，人口密度隨之降低，導(dǎo)致公共交通服務(wù)效益降低，城建用地浪費(fèi)。
凡寬馬路、立交橋項(xiàng)目，必屬決策者心目中的重點(diǎn)工程，不上則已，上則“國際先進(jìn)”、“一百年不落后”，不計(jì)代價，畢其功于一役。
寬馬路的橫行與立交橋的濫用，體現(xiàn)在交通上是對科學(xué)規(guī)律認(rèn)知不足，用之于景觀則反映出好大喜功、喜新厭舊的審美傾向，而從其對城市效益和市民生活帶來的負(fù)面作用，應(yīng)該可以歸結(jié)為決策者的價值取向。
“大手筆”還不止于寬馬路。只要在百度上搜一下“城市建設(shè)大手筆”，即刻能找到約10萬相關(guān)網(wǎng)頁，內(nèi)容何其豐富！能夠被榮幸地冠以“大手筆”的項(xiàng)目，想必都具備了政府工程、大項(xiàng)目、大投資、大占地、高標(biāo)準(zhǔn)等種種條件。“展覽中心”無非是加蓋的展場，卻要做成造價每平米過萬元的豪華殼子；體育場館一年用不到一次，卻一定要以舉辦“國際單項(xiàng)比賽”為標(biāo)準(zhǔn)；“政務(wù)中心”高大威猛也就罷了，還一定要占據(jù)新區(qū)中央，對著一條寬跨數(shù)百米、長達(dá)數(shù)千米的偉大“軸線”！這些“國際化”設(shè)施，正在中國多少城市被勇敢地復(fù)制著，且在外觀上愈發(fā)美輪美奐，與年久失修的工人“新”村、設(shè)施不良的“打工子弟學(xué)校”、搖搖欲墜的山體護(hù)坡等等設(shè)置，形成了何其強(qiáng)烈的反差。以我們對寬馬路大立交的分析思路，不難判斷出大廣場折射著威權(quán)思想，大歌劇院體現(xiàn)著超前消費(fèi)，大開發(fā)反映著對資源的寅吃卯糧，不難對種種“大手筆”的本質(zhì)得出清晰的認(rèn)識。
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規(guī)劃師：一門尷尬的職業(yè)
作者：王富海
[備注]：此文發(fā)表于《規(guī)劃師》1998年4月
規(guī)劃師，作為一個職業(yè)，工作的對象是城市。城市是有形的物質(zhì)和空間，也是無形的歷史與文化，更是人類生存的一種形態(tài)。規(guī)劃師們大都懷著一個樸素的信念，希望城市象得到良好滋養(yǎng)的有機(jī)體一樣，協(xié)調(diào)、平衡、茁壯地成長，希望每個市民都能安全、方便、舒適地生活，希望完好保存城市的歷史精萃，盡快解決現(xiàn)存的諸多問題，創(chuàng)造人類生棲的美好明天。幸虧有人發(fā)明了一個詞叫“可持續(xù)發(fā)展”，用它來概括規(guī)劃師的理想，再貼切不過。于是規(guī)劃師在工作室里總覺得自己居
高俯瞰，把城市看成可解讀可創(chuàng)造的圖畫。然而，每每走到屋外，以一比一的尺度(假設(shè)對缺乏權(quán)力和財力造成的折減忽略不計(jì))處理問題，頓時茫然無助。對于任何為公眾理想而工作的行業(yè)來講，現(xiàn)實(shí)總是殘酷的，而規(guī)劃工作的基本方法，就是系統(tǒng)地發(fā)掘現(xiàn)實(shí)中的不當(dāng)，并提出在根本上解決問題的辦法，盡管這些辦法常常停留在想當(dāng)然的層面。如此理想化的職業(yè)，本應(yīng)是文學(xué)的、藝術(shù)的，而城市規(guī)劃工作偏偏是技術(shù)的、行政的，甚至正在走向更為冰冷的經(jīng)濟(jì)范疇、法律范疇——如此這般，還能保持童貞，規(guī)劃師們真的應(yīng)該佩服自己!回到現(xiàn)實(shí)來考量，規(guī)劃師們實(shí)在應(yīng)該抽空同情自己一回，因?yàn)樗麄冏⒍ㄒぷ髟诿墚?dāng)中，很尷尬。
規(guī)劃是什么?思維者、技能者、理想者、行政手段者，各有所論。規(guī)劃本來是一種行為，或者說是人類任何主動行為中的一個環(huán)節(jié)，是盤算，是計(jì)劃，是權(quán)衡。人們一般理解的“城市規(guī)劃”，專指城市建設(shè)過程中的一個環(huán)節(jié)，“規(guī)劃師”的職業(yè)只存在于這一特定領(lǐng)域。而城市發(fā)展與建設(shè)中的各個環(huán)節(jié)，從確立目標(biāo)，到?jīng)Q策，到各類開發(fā)修建，都要籌劃，都有規(guī)劃行為。“規(guī)劃師”的工作職責(zé)根本不能控制城市建設(shè)的全過程，只能規(guī)劃“目標(biāo)”而不能規(guī)劃“行動”，豈不尷尬?即便規(guī)劃工作真的如很多文章里論述的那么重要，放到城市建設(shè)中大而概之，“這種”規(guī)劃行為應(yīng)當(dāng)猶如人體活動中腦子的地位，不象五官四肢般直接操作，而起到判斷和支配作用。但在現(xiàn)行體制中，規(guī)劃行為并沒有被放在頭部，具體安排在哪兒，各有各的理解。錯位如此，能不令規(guī)劃師尷尬?
現(xiàn)行的規(guī)劃原理、規(guī)則和方法，令規(guī)劃師心目中只有一種結(jié)果，即理想的、“可持續(xù)發(fā)展”的結(jié)果。于是每次規(guī)劃時面對著現(xiàn)狀的一片瘡痍，信心十足地描繪美好圖景，若干年后很有耐心地再一次把瘡痍變成圖景。讓人吃驚的是，城市并沒有因規(guī)劃師認(rèn)為“瘡痍”而停止運(yùn)轉(zhuǎn)，相反卻經(jīng)常顯現(xiàn)出更加強(qiáng)大的生機(jī)。城市生活的真正多樣性，并非規(guī)劃師的理想所能窮盡，越不發(fā)達(dá)的社會，人們對環(huán)境的適應(yīng)能力越強(qiáng)，規(guī)劃理念與建設(shè)結(jié)果之間的差異越大，規(guī)劃師對城市的專業(yè)理解越遠(yuǎn)離廣大市民的認(rèn)識。中國的城市剛剛在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中取得主要地位，規(guī)劃必須有相當(dāng)?shù)娜萑潭龋?guī)劃師必須要有相當(dāng)好的心理素質(zhì)。
然而規(guī)劃師畢竟是理想主義者。面對理想與現(xiàn)實(shí)的差異，他們表現(xiàn)出了巨大的自我約束精神和強(qiáng)烈的自我完善意識。幾年來，規(guī)劃界議論的熱點(diǎn)問題不斷轉(zhuǎn)換，恨不能把任何影響城市發(fā)展和規(guī)劃工作的因素都攬人囊中，從國外各種規(guī)劃理念及方法的引入，規(guī)劃內(nèi)容與成果的廣泛探討，到規(guī)劃教育改革和規(guī)劃師個人素質(zhì)的提高，到規(guī)劃的實(shí)施體制、規(guī)劃機(jī)構(gòu)中的技術(shù)構(gòu)成(執(zhí)業(yè)制度)，再到規(guī)劃的法律制度等，層出不窮，但這些探討僅僅限于前瞻方面，極少對過去的檢討和對自身的反省。象極了中國足球，昨天體能，今天素質(zhì)，明天戰(zhàn)術(shù)，再就是心理、教練、裁判、職業(yè)化等等，逼急了就對著國旗宣誓。中國城市規(guī)劃思想與方法的起點(diǎn)，就是對城市“合理結(jié)構(gòu)”的簡單經(jīng)驗(yàn)，時至市場經(jīng)濟(jì)洶涌而來，規(guī)劃師無法理解城市建設(shè)機(jī)制的革命性變化，不具備對各種現(xiàn)象、因素乃至深層社會經(jīng)濟(jì)背景進(jìn)行研究的能力，依然拿著理想化的樸素經(jīng)驗(yàn)“向權(quán)力講述真理”，請問，規(guī)劃師手中的真理究竟是什么?回顧剛剛走過的路，1992—1995年遍及全國的“開發(fā)區(qū)”熱、房地產(chǎn)熱，曾帶來城市規(guī)劃的“空前繁榮”，規(guī)劃師的職業(yè)弱點(diǎn)也空前暴露，對此，我們是不是該深刻地自省一番?
城市規(guī)劃之于城市建設(shè)屬上層建筑范疇，對應(yīng)城市建設(shè)機(jī)制的巨大變化，近年的規(guī)劃機(jī)制反應(yīng)不夠，規(guī)劃工作的整體組織不力。編規(guī)劃的靠電腦把成果打扮得整齊漂亮，越發(fā)有賣相，不論可行與否，以 為例侃上一通，最實(shí)惠的是可以接點(diǎn)私活貼補(bǔ)家用；管規(guī)劃的一面對政府行為中行政原則踐踏技術(shù)原則產(chǎn)生些憤慨，一面也頗得意于市場發(fā)育而烘托出的權(quán)力；論規(guī)劃的陶醉于對知識爆炸中新鮮信息的文字處理，在想象的空間中指點(diǎn)江山，不屑于做做中國城市和城市中的人也好、物也好、流也好的些許基礎(chǔ)研究。規(guī)劃行業(yè)的各級組織者疏于將幾大塊組成合力，規(guī)劃的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制遠(yuǎn)未完善，懲論影響國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的管理與決策架構(gòu)，又怎能在政府轉(zhuǎn)變職能后更為開放的規(guī)劃模式中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用?
觀念超前了，體制跟不上；作法超前了，理論跟不上；作用超前了，地位跟不上；這是規(guī)劃工作面臨的困境。
干著今天的，想著明天的；干著自己的，想著別人的；干著本職的，想著領(lǐng)導(dǎo)的；干著單項(xiàng)的，想著全面的；這就是中國規(guī)劃師的尷尬。
[收稿時間：1998年8月]
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對深圳城市規(guī)劃特點(diǎn)和未來走向的認(rèn)識 ——寫在深圳特區(qū)成立20 周年之際
作者：王富海 李貴才
備注：此文發(fā)表于《城市規(guī)劃》2000年8月
【摘要】深圳的城市規(guī)劃20 年來， 在城市高速發(fā)展和建設(shè)機(jī)制市場化的雙重推動下， 呈現(xiàn)出思想解放、行政主導(dǎo)、規(guī)劃先行、市場推動、公眾參與、體制創(chuàng)新、智力吸納和體系改革等特點(diǎn)， 未來將完善制度、改進(jìn)技術(shù)、探索新的規(guī)劃理論。
【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；特點(diǎn)； 走向；發(fā)展；深圳
深圳的城市規(guī)劃有一個得天獨(dú)厚的條件， 從一開始就擔(dān)負(fù)了籌劃這個新興城市發(fā)展與建設(shè)的重任， 在20年的發(fā)展中， 規(guī)劃始終被放到明顯的地位， 扮演著十分重要的角色。在深圳城市建設(shè)實(shí)踐的不斷沖擊下， 城市規(guī)劃又一直進(jìn)行著不懈的探索， 在觀念、方法和角色意識上完成著艱難的蛻變過程。個中的社會經(jīng)濟(jì)背景和在中國規(guī)劃史上的意義， 非身處其中的實(shí)踐者及一篇小文所能企及。在此，我們只能把對深圳城市規(guī)劃的粗淺認(rèn)識歸納成片段式的特點(diǎn)， 就教于同行。1 深圳城市規(guī)劃的兩大背景
城市是人類文明進(jìn)步的積淀， 生產(chǎn)力的每一次變革都會帶來城市化的激增， 而生產(chǎn)力的發(fā)展總是朝向擺脫自然條件的束縛， 一個城市的生存與否、發(fā)展快慢， 取決于其能否適應(yīng)新生產(chǎn)力的要求。深圳20 年的超常規(guī)發(fā)展， 就是順應(yīng)中國的變革和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢， 通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系來促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步， “快”和“新”成為深圳發(fā)展的主旋律。深圳的城市建設(shè)也在與社會經(jīng)濟(jì)的互動中形成了兩個顯著的特點(diǎn)， 一是號稱“一夜城”的高速發(fā)展， 二是市場化的新型建設(shè)機(jī)制， 這兩點(diǎn)正是城市規(guī)劃的主要背景。
1.1 城市快速發(fā)展對規(guī)劃的要求
深圳20 年間城市人口從3 萬到415 萬， 國內(nèi)生產(chǎn)總值從2 億元到1250 億元， 帶動城市建成區(qū)面積從3km2 發(fā)展到325km2 。人與物如此巨大的增長量及其衍生量， 在快速發(fā)展的過程中呈現(xiàn)了多重復(fù)合性的特征：
(1) 周期性： 各項(xiàng)城市功能建設(shè)量的增長， 總體上保持了極高的速度， 但并不均衡， 出現(xiàn)了3～4 次波動， 經(jīng)常超出預(yù)料；
(2) 跳躍性：城市性質(zhì)從最早的“出口加工區(qū)”， 到最近的“南方重要中心城市”， 曾經(jīng)有過5 次重大調(diào)整，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從“三來一補(bǔ)”逐步提升為“高新技術(shù)”；
(3) 共存性：城市在快速發(fā)展中經(jīng)常是不均衡的， 表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)類型、人口素質(zhì)、建設(shè)形態(tài)、服務(wù)水準(zhǔn)等各方面的較大差異， 但這些差異正是社會需求多樣性的反映。
這些特征， 要求城市規(guī)劃必須要準(zhǔn)確判斷城市發(fā)展在不同階段的功能需要， 制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)， 適度超前地提供相應(yīng)的條件； 必須把握好建設(shè)需求與建設(shè)范圍及建設(shè)強(qiáng)度的關(guān)系， 保證前期建設(shè)為以后更高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)打下基礎(chǔ)；必須高瞻遠(yuǎn)矚建立適應(yīng)長遠(yuǎn)發(fā)展的總體結(jié)構(gòu)， 并跟蹤建設(shè)進(jìn)度快速應(yīng)變， 做好局部的適應(yīng)性調(diào)整。1.2 建設(shè)機(jī)制市場化對規(guī)劃的影響
作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)， 深圳的起點(diǎn)就是體制改革。國家給政策不給投資， 深圳的城市建設(shè)就從外引內(nèi)聯(lián)“引鳳筑巢”開始， 進(jìn)行最初級的土地經(jīng)營，再進(jìn)行大規(guī)模土地開發(fā)“筑巢引鳳”，其后逐步建立土地有償使用制度、改革住房制度、發(fā)展房地產(chǎn)市場等一系列改革舉措， 摸索了一條按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律建設(shè)城市的道路， 逐步建立了城市建設(shè)市場化機(jī)制。其特征為：
(1) 政企分工： 政府開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)城市建設(shè)， 投資公共設(shè)施，服務(wù)城市運(yùn)行， 把經(jīng)營性建設(shè)放給企業(yè)， 培植建設(shè)市場， 以市場為主提供社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的設(shè)施，
(2) 行政引導(dǎo)： 政府代表公眾利益和長遠(yuǎn)利益， 遵循城市建設(shè)規(guī)律，把握發(fā)展方向， 制訂建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)， 調(diào)配公共資源， 制定市場規(guī)則， 保證從決策、規(guī)劃、管理， 到實(shí)施、運(yùn)行和監(jiān)督的整套建設(shè)程序科學(xué)化、民主化和法制化；
(3) 市場公平： 城市建設(shè)中含有土地市場、房地產(chǎn)市場、建設(shè)市場和相應(yīng)的服務(wù)市場，內(nèi)容廣泛而環(huán)環(huán)相套。深圳在持續(xù)的改革探索中逐步建立了一套市場規(guī)則體系， 并利用市人大的立法權(quán)建立了相應(yīng)的法規(guī)體系。城市建設(shè)牽涉方方面面， 關(guān)系千家萬戶， 規(guī)劃的過程和效果面臨市場各方的檢驗(yàn)。因此規(guī)劃的立場、原則， 規(guī)劃的方法、程序， 規(guī)劃的權(quán)利、信念， 規(guī)劃的水平、效果， 都要適應(yīng)市場行為。
2 深圳城市規(guī)劃的主要特點(diǎn)深圳經(jīng)常被業(yè)內(nèi)人士稱為“基本按規(guī)劃建起來的城市”，但絕不能理解為按特定的規(guī)劃方案而建， 要提高城市規(guī)劃水平，發(fā)揮規(guī)劃的作用，不僅需要規(guī)劃師的進(jìn)取精神， 不僅需要管理者的思想意識，更需要行政、市場和社會對規(guī)劃的廣泛認(rèn)知和積極推動。因此， 總結(jié)深圳規(guī)劃的特點(diǎn)， 應(yīng)以其發(fā)展的過程作為主線， 較為全面地概括其發(fā)展的條件、環(huán)境、思想演變和操作方法的演變。
2.1 思想解放
建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)是新中國發(fā)展史上的獨(dú)創(chuàng)， 沒有國家投資而大規(guī)模建設(shè)一個新城市也沒有先例。難能可貴的是， 深圳早期的決策者懷著當(dāng)時少有的豪情，大膽排除城市姓“社”姓“資”的爭論， 一開始就把目光瞄準(zhǔn)了國際， 在先進(jìn)國家和地區(qū)尋求借鑒。于是新加坡的優(yōu)美環(huán)境成為深圳規(guī)劃的目標(biāo)系， 香港的許多做法成為深圳建設(shè)的參照系。今天深圳的組團(tuán)隔離帶和道路綠化帶， 即體現(xiàn)了當(dāng)時非凡的眼光。隨著城市實(shí)力和建設(shè)能力的加強(qiáng)， 深圳規(guī)劃的視野更加開闊，標(biāo)準(zhǔn)不斷提高， 目標(biāo)也更加堅(jiān)定。無疑， 這是做好城市規(guī)劃工作第一層次的保證。
在廣泛借鑒的過程中， 深圳不只是依靠自己對外界的感性認(rèn)識， 更重要的是主動吸收來自外部的思想和方法， 一批通曉國際的國內(nèi)外專家成為深圳20 年規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)者和見證人。同時， 深圳從一開始就開放了規(guī)劃設(shè)計(jì)市場， 到經(jīng)濟(jì)實(shí)力許可時又制訂政策吸納國際一流的規(guī)劃設(shè)計(jì)， 把普遍化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)深化到針對性的智力引進(jìn)。
2.2 行政主導(dǎo)
城市規(guī)劃建設(shè)是政府的重要職責(zé)， 深圳既要發(fā)展特區(qū)， 又要建設(shè)城市， 是歷屆政府始終如一的觀念。也許早期對城市建設(shè)的認(rèn)識是盡快提供可資利用的投資環(huán)境， 發(fā)展到中期轉(zhuǎn)化成如何安置超常增長的社會經(jīng)濟(jì)需求， 但可以肯定地說， 近年政府堅(jiān)定地把城市環(huán)境和城市效率作為實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的基本保證。有業(yè)內(nèi)人士指出， 深圳的規(guī)劃對城市發(fā)展的影響力之大， 在全國首屈一指。這一點(diǎn)和政府對城市建設(shè)的高度重視直接相關(guān)。
政府對城市規(guī)劃建設(shè)的主導(dǎo)作用首先體現(xiàn)在不同階段建設(shè)策略的把握上。在特區(qū)剛剛起步的1982 年， 政府果斷啟動羅湖上 38km2 大規(guī)模開發(fā)， 為深圳早期發(fā)展搶得了先機(jī)，同時精心組織了以國貿(mào)大廈為核心的羅湖小區(qū)建設(shè)， 其令人耳目一新的形象成為當(dāng)時特區(qū)政策強(qiáng)有力的注解。1988 年前后， 政府根據(jù)當(dāng)時的需求和財力， 大力投入口岸、機(jī)場、港口、公路、供水、供電等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 為1990 年后的大規(guī)模發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1995 年開始， 政府一手抓全市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 一手抓城市環(huán)境改善， 為深圳產(chǎn)業(yè)升級置換和市民安居作了結(jié)構(gòu)性準(zhǔn)備?？梢哉f， 深圳快速發(fā)展中的每一步都有策略選擇， 如果在任何一步出現(xiàn)決策錯誤，深圳的今天就會是另一番景象。
政府主導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)， 還體現(xiàn)在對市場經(jīng)濟(jì)體制下行政行為的把握上。深圳市政府一直把規(guī)劃權(quán)力統(tǒng)一掌握在主管部門手中， 通過政策規(guī)定、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資引導(dǎo)以及土地調(diào)控等手段， 把握著城市發(fā)展的大方向。政府很早就退出了經(jīng)營性行業(yè)，相繼推出基建制度、土地制度、住房制度、房地產(chǎn)系列制度、規(guī)劃制度乃至設(shè)計(jì)市場競爭制度等一系列改革措施， 制定規(guī)則培植了市場。同時， 政府機(jī)構(gòu)經(jīng)過四次調(diào)整， 越來越趨向建設(shè)規(guī)律和市場規(guī)律， 近年來又大力轉(zhuǎn)變政府職能， 改革審批制度。這些措施， 為深圳城市規(guī)劃提供了良好的運(yùn)行環(huán)境。
2.3 規(guī)劃先行
深圳的超常發(fā)展令人始料不及，規(guī)劃師也不能例外。特別是在建設(shè)初期， 特區(qū)的發(fā)展方向尚在摸索中， 要求規(guī)劃即時做出未來10 年20 年發(fā)展的準(zhǔn)確判斷是不現(xiàn)實(shí)的， 在這個階段規(guī)劃采取了“小步快走”的方式， 5年3 次調(diào)整總體規(guī)劃， 同時加強(qiáng)小區(qū)規(guī)劃， 按當(dāng)時較高標(biāo)準(zhǔn)“規(guī)劃一片、開發(fā)一片、建成一片”。到了1984 年基本認(rèn)清特區(qū)建設(shè)大方向， 及時編制了第一個總體規(guī)劃的正式版本， 奠定了特區(qū)建設(shè)的框架。1988 年根據(jù)建設(shè)形勢又對第一版規(guī)劃做了調(diào)整， 同時開始制訂《城市發(fā)展策略》籌劃全市一體化發(fā)展。1993 年開始編制全市版的新一輪總體規(guī)劃， 為深圳進(jìn)入“第二次創(chuàng)業(yè)”做出準(zhǔn)備。
深圳規(guī)劃的最成功之處在于城市結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。1984 年特區(qū)總體規(guī)劃根據(jù)特區(qū)自然條件和交通條件， 創(chuàng)造性地提出了“帶狀組團(tuán)式”的結(jié)構(gòu)， 這種結(jié)構(gòu)極富應(yīng)變能力， 適應(yīng)了特區(qū)快速發(fā)展中的周期變化和功能轉(zhuǎn)換， 對特區(qū)發(fā)展發(fā)揮了難以估量的作用。新一輪總體規(guī)劃又把特區(qū)“帶狀組團(tuán)式”結(jié)構(gòu)擴(kuò)展到全市， 形成“網(wǎng)狀組團(tuán)式”結(jié)構(gòu)， 與自然山體及各類保護(hù)區(qū)形成嚙合狀布局， 相信這不僅是15 年建設(shè)的結(jié)構(gòu)， 更是深圳長遠(yuǎn)發(fā)展的基本格局。深圳一直著力提高局部規(guī)劃設(shè)計(jì)水平。
80 年代深圳的小區(qū)規(guī)劃曾享譽(yù)全國， 近年來隨著市民對城市環(huán)境要求的提高， 房地產(chǎn)開發(fā)商以小區(qū)環(huán)境為賣點(diǎn)， 政府則著力提高綜合區(qū)及公共空間的環(huán)境質(zhì)量， 引來眾多國際級規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)競相參與， 規(guī)劃設(shè)計(jì)水平突飛猛進(jìn)。
與此同時， 深圳也加強(qiáng)了對分區(qū)規(guī)劃以上層次規(guī)劃的政府壟斷， 組織專門力量研究城市發(fā)展， 跟蹤規(guī)劃實(shí)施， 加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)， 策劃規(guī)劃改革， 使規(guī)劃與決策和管理較好地結(jié)合起來， 收到了顯著成效。
2.4 市場推動
深圳城市建設(shè)市場化機(jī)制的建立， 把政府(管理者) 、企業(yè)(開發(fā)者) 和市民(消費(fèi)者) 的行為統(tǒng)一納入了市場運(yùn)作的軌道， 城市規(guī)劃因其資源調(diào)配功能而成為眾所關(guān)注的焦點(diǎn)。從發(fā)展策略的形成、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的制定， 到規(guī)劃方案中的用地、交通、配套、環(huán)境， 甚至到小區(qū)開發(fā)設(shè)計(jì)中的容積率、綠地率、停車位等， 都受到了市場的嚴(yán)格檢驗(yàn); 從規(guī)劃編制的內(nèi)容、水平、程序、依據(jù)， 到規(guī)劃管理的行政制度、協(xié)調(diào)能力、辦事效率， 再到規(guī)劃實(shí)施的組織、推動和效果， 都很快反映到市場價值的實(shí)現(xiàn)中。企業(yè)是城市開發(fā)的主體， 但企業(yè)行為的贏利目的經(jīng)常和規(guī)劃的公共利益、長遠(yuǎn)利益原則發(fā)生沖突， 這一點(diǎn)在深圳反映得非常充分。
強(qiáng)烈的市場氛圍及其正反兩方面的作用力， 推動深圳規(guī)劃不斷反思和改進(jìn)， 逐步建立起嚴(yán)格的制度體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。
2.5 公眾參與
80 年代深圳可以稱為一個淘金的城市， “深圳人”的概念只代表一種敢闖敢試的改革精神， 到90 年代，決策者把為人們提供“創(chuàng)業(yè)+ 安居”的環(huán)境作為重要的發(fā)展策略， 才有更多的人對這個城市逐步建立了認(rèn)同感。喚起市民參與規(guī)劃的一方面是市場意識， 房地產(chǎn)市場對每個市民和企業(yè)的影響， 使人們強(qiáng)烈要求規(guī)劃公平; 另一方面是市民意識， 富裕起來的深圳人更加注重生活質(zhì)量， 對城市功能和環(huán)境的要求不斷提高。1996年舉辦總體規(guī)劃咨詢展， 以高素質(zhì)群體著稱的深圳人表現(xiàn)了強(qiáng)烈的參與意識和參與能力， 從宏觀到微觀的許多建議被吸納進(jìn)總體規(guī)劃。近年深圳開展城市環(huán)境綜合整治， 市民以各種方式積極出謀劃策。在《深圳市城市規(guī)劃條例》中， 以法律形式對市民參與規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施和監(jiān)督做出了規(guī)定， 推動規(guī)劃編制走出圖板尋求認(rèn)知， 促進(jìn)規(guī)劃管理從辦公桌走向聽證會。盡管深圳城市規(guī)劃的公眾參與剛剛起步， 但收效顯著， 相信會成為未來城市規(guī)劃最重要的手段之一。
2.6 體制創(chuàng)新
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的城市建設(shè)體制是以“項(xiàng)目建設(shè)”為核心的， 直到現(xiàn)在，國家建設(shè)部和各地建委的機(jī)構(gòu)設(shè)置也沒有擺脫這種重“硬”輕“軟”的體制。深圳經(jīng)過幾次機(jī)構(gòu)調(diào)整， 于1992 年按照建設(shè)階段設(shè)立機(jī)構(gòu)， 由規(guī)劃國土局負(fù)責(zé)前期工作， 建設(shè)局負(fù)責(zé)管理建設(shè)活動， 城管辦負(fù)責(zé)后期的管理維護(hù)， 這套體制順應(yīng)了建設(shè)規(guī)律， 順應(yīng)了城市建設(shè)市場化的要求，特別是真正把規(guī)劃放到了“龍頭”地位， 保證了規(guī)劃對城市建設(shè)的策劃與指導(dǎo)。
在市場經(jīng)濟(jì)下， 城市規(guī)劃的實(shí)施必須以土地的有效經(jīng)營與調(diào)控作為重要手段。深圳從1989 年開始就把規(guī)劃與國土管理職能合一， 其后又將房地產(chǎn)管理納入， 三位一體， 協(xié)調(diào)運(yùn)作， 在體制上保證了規(guī)劃的準(zhǔn)確性和有效性。
“規(guī)土合一”還為規(guī)劃設(shè)計(jì)提供了穩(wěn)定并相對充裕的經(jīng)費(fèi)。深圳市政府始終認(rèn)為， 規(guī)劃費(fèi)是土地收益中的必要成本， 原則上將每年土地收益的大約5 %用作規(guī)劃和市政設(shè)計(jì)費(fèi)， 保證了對城市建設(shè)“軟件”的投入， 建立了國內(nèi)最大的規(guī)劃設(shè)計(jì)市場， 吸引了來自國內(nèi)外的規(guī)劃力量， 提高了決策水平和規(guī)劃水平。可以看出， 體制創(chuàng)新的任何一點(diǎn)舉措， 都可以產(chǎn)生何等巨大的效果。
2.7 智力吸納
深圳多年聘請規(guī)劃顧問， 引進(jìn)國際咨詢， 開放設(shè)計(jì)市場， 有效地利用了國內(nèi)外規(guī)劃智力資源， 同時自身也培植了一批穩(wěn)定的規(guī)劃力量， 促進(jìn)了規(guī)劃控制力量的本地化和規(guī)劃創(chuàng)造力量的廣域化， 為規(guī)劃市場的穩(wěn)定與繁榮提供了必要條件。
規(guī)劃管理隊(duì)伍是另一項(xiàng)重要的智力資源， 國家實(shí)行公務(wù)員制度后， 規(guī)劃編制與規(guī)劃管理在人員和行為上截然分開， 管理的技術(shù)性和編制的行政性同時受到削弱。深圳通過強(qiáng)化規(guī)劃管理人員專業(yè)素質(zhì)和加強(qiáng)規(guī)劃院對規(guī)劃管理工作的技術(shù)介入， 對此問題作了一些行政補(bǔ)救， 尚沒有在體制上做出相應(yīng)的改革。國家規(guī)劃主管部門在經(jīng)過多年觀望后， 剛剛開始準(zhǔn)備“注冊規(guī)劃師”工作， 何時導(dǎo)入“規(guī)劃管理崗位資格制”尚不可預(yù)料。
2.8 體系改革
規(guī)劃體系只不過是規(guī)劃作用層次的表征， 既非一成不變， 更不可能放之四海而皆準(zhǔn)， 《規(guī)劃法》規(guī)定各層次規(guī)劃都有法律效力， 違背了規(guī)劃思維的基本規(guī)律。研究市場經(jīng)濟(jì)體制成熟國家(地區(qū)) 城市規(guī)劃的做法， 發(fā)現(xiàn)他們的共性是把規(guī)劃的法律性放在可直接操作的一個中間層次上， 對深圳最具借鑒意義的香港， 在其“規(guī)劃條例”中甚至沒有論及規(guī)劃體系， 而對規(guī)劃的權(quán)力構(gòu)成作了詳細(xì)規(guī)定。深圳在1989 年曾宣布直接采用香港規(guī)劃體系， 但缺乏相應(yīng)的制度而沒有成功， 其后數(shù)年一直實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃， 由于“控規(guī)”依然沒有改變規(guī)劃體系內(nèi)部操作的本質(zhì)， 對規(guī)劃實(shí)施的控制力度不夠， 其弱點(diǎn)在深圳高速度的建設(shè)實(shí)踐中很快得到驗(yàn)證。
深圳1998 年推出了《深圳市城市規(guī)劃條例》， 正式確定了“三層次五階段”規(guī)劃體系， 分別是總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃(上述三個階段為研究層次) 、法定圖則(法律層次) 和詳細(xì)藍(lán)圖(操作層次) 。這套體系是根據(jù)深圳的改革實(shí)踐， 結(jié)合《規(guī)劃法》的原則要求而制定的，但特別突出了中間層次“法定圖則”的核心地位， 為此成立了包括公務(wù)人員和民間人士、以民間人士占多數(shù)的“城市規(guī)劃委員會”， 依法審批法定圖則并監(jiān)督實(shí)施。深圳規(guī)劃體系改革兩年來， 大大加強(qiáng)了規(guī)劃的權(quán)威性和社會影響力， 同時也暴露了許多實(shí)施難點(diǎn)， 使我們更加認(rèn)定規(guī)劃工作僅僅從技術(shù)體系上改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的， 必須上升到制度改革才能真正發(fā)揮規(guī)劃的作用。
3．深圳城市規(guī)劃的未來走向
回到前文的簡單命題， 從生產(chǎn)力角度講， 深圳可以從無到有， 可以高速發(fā)展; 但從生產(chǎn)關(guān)系上看， 深圳的城市規(guī)劃在先行一步的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)展了自己的特點(diǎn)， 率先大膽地跨出了規(guī)劃改革的一大步， 未來的走向還需要更為艱難的碰撞和思考：
3.1建立比較完善的規(guī)劃制度
相對于城市建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新的進(jìn)度， 城市規(guī)劃改革舉步維艱。時下流行一句話“規(guī)劃是生產(chǎn)力”， 只點(diǎn)到了規(guī)劃的設(shè)計(jì)功能， 從規(guī)劃的策劃、協(xié)調(diào)與調(diào)控功能看， 規(guī)劃更應(yīng)該是生產(chǎn)關(guān)系。創(chuàng)新機(jī)制即是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系， 創(chuàng)新不可能等待客觀條件完全成熟， 應(yīng)該積極、慎重而大膽。深圳推行規(guī)劃改革兩年來， 許多問題未及深入， 但已面臨重重困難， 只有深化改革， 繼續(xù)將法定圖則作為突破口， 首先建立完整的規(guī)劃內(nèi)部運(yùn)作體系， 并盡快改變規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)性傳統(tǒng)， 建立一套科學(xué)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系， 提高規(guī)劃的公信力; 再逐步影響外部， 通過更大范圍的體制創(chuàng)新改變規(guī)劃包辦一切又無所作為的窘境， 確立規(guī)劃在城市行政管理中的協(xié)調(diào)地位; 最終建立規(guī)劃決策、咨詢、實(shí)施和監(jiān)督的權(quán)力分化、民主化、法制化、科學(xué)化制度。
3.2發(fā)展適應(yīng)“數(shù)字深圳”的規(guī)劃技術(shù)
信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)及其對人類生活的影響， 令人越發(fā)感覺到又一次生產(chǎn)力革命的到來。深圳近年以電子業(yè)為主的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展， 對城市的影響逐步加大， 使我們相信“數(shù)字深圳”正在大踏步走來， 它將會導(dǎo)致人的生產(chǎn)生活方式和聚居形態(tài)產(chǎn)生怎樣的變化， 是否會沖擊傳統(tǒng)的核心型城市結(jié)構(gòu)， 十分令人關(guān)注。但可以肯定地說， 數(shù)字技術(shù)和城市的數(shù)字化將為規(guī)劃工作帶來方法和技術(shù)上的革命， 實(shí)物調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)將十分方便、準(zhǔn)確而生動， 分析方法將更加多樣、可靠， 方案表現(xiàn)和圖像制作將更加快捷、逼真， 相關(guān)行業(yè)分工也更加細(xì)化、專業(yè)化。這些技術(shù)的發(fā)展將幫助真正的規(guī)劃師擺脫技術(shù)的束縛，全力發(fā)展他們的思維、判斷、構(gòu)思和協(xié)調(diào)能力。
3.3 探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的城市規(guī)劃理論
經(jīng)濟(jì)特區(qū)從一開始就被賦予了為全國的改革開放積累經(jīng)驗(yàn)的責(zé)任， 但在中國即將加入世貿(mào)而向世界敞開大門， 普遍而直接接受國際慣例沖擊的前提下， 如果特區(qū)仍停留在創(chuàng)造個別經(jīng)驗(yàn)的水平上， 其探索作用將大打折扣。中央在做出西部大開發(fā)決策的同時， 下決心“特區(qū)還要特”， 顯然不是讓特區(qū)繼續(xù)保持優(yōu)惠政策， 而是要為特區(qū)體制創(chuàng)新和探索建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完整理論提供特殊條件。
深圳的城市規(guī)劃在市場經(jīng)濟(jì)體制的沖擊下已經(jīng)邁出了改革的第一步，正在有意無意地走向體制創(chuàng)新、制度完善和技術(shù)進(jìn)步。深圳20 年規(guī)劃歷程， 如果不具備現(xiàn)時中國城市的普遍意義， 那么它應(yīng)該具有探索和超前意義， 成為中國城市規(guī)劃發(fā)展的試驗(yàn)場。正由于此， 中國規(guī)劃界一直對深圳的規(guī)劃予以較大的關(guān)注， 但相應(yīng)的研究還不夠廣泛和深入。我們真誠地希望深圳城市規(guī)劃未來的探索與實(shí)踐， 能夠?yàn)橹袊鞘幸?guī)劃理論的發(fā)展提供研究的第一手材料。
