作者：王富海

1 　法定圖則制度是規(guī)劃改革過程中的重要一步
改革開放以來城市規(guī)劃工作經(jīng)歷了從恢復(fù)、發(fā)展到逐步應(yīng)對市場經(jīng)濟的漸進過程, 其中的標志點為“控制性詳細規(guī)劃”和“兩證一書”?？刂菩栽敿氁?guī)劃始于1980 年代中期, 借用國外區(qū)劃法的技術(shù)做法, 提出有關(guān)城市土地利用的指標要求, 實現(xiàn)對土地的開發(fā)控制。和以往總平面式的詳細規(guī)劃相比, “控規(guī)”以其簡潔、快速、利于政府對于“七通一平”和土地批租的“操作”而迅速普及, 適應(yīng)了體制改革和城市快速發(fā)展初期的城市建設(shè)和開發(fā)控制需要。深圳也是最早嘗試控制性詳細規(guī)劃的城市, 特別在1990 年開始的房地產(chǎn)業(yè)大發(fā)展中大面積應(yīng)用, 基本滿足了同期城市快速擴張對規(guī)劃的基本要求。但幾年后控規(guī)在深圳的實施效果就暴露了規(guī)劃“簡化”的弊端, 而其內(nèi)部化操作性質(zhì)特別是實施中不受監(jiān)督的修改程序, 受到越來越關(guān)注利益公平的市場各方對城市規(guī)劃的廣泛質(zhì)疑。可以說, 控制性詳細規(guī)劃是規(guī)劃面對市場經(jīng)濟進行相應(yīng)改革的“第一反應(yīng)”, 適應(yīng)的是城市的“市場化開發(fā)”, 無法面對“市場公平”的要求。
 
控制性詳細規(guī)劃產(chǎn)生的問題, 再一次證明單純的技術(shù)理性改革無法真正解決城市規(guī)劃在經(jīng)濟體制變革中的窘境。與之相比, 法定圖則將規(guī)劃從“技術(shù)性行政行為”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政策性行政行為”的大思路, 用WTO 覆蓋政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督行為的諸多原則來判斷, 是在正確的方向上邁出了重要的一大步。
 
2 　法定圖則的“法力”不夠
WTO 原則要求政府行政行為的依據(jù)公開化, 對我國政府正在推進的依法行政工作提出了程度上的明確要求。城市建設(shè)行為管制是政府的一項越來越重要的工作, 作為管制的依據(jù)之一, 城市規(guī)劃成果也應(yīng)當(dāng)上升到“法”的地位。但城市規(guī)劃委員會的委員是市政府依據(jù)《條例》聘任的, 委員會的工作性質(zhì)可以理解為代政府實施特定的審批職能,所批準的法定圖則是“政府規(guī)章” 而不是“法”。既然非“法”, 也就不能設(shè)定違反法定圖則行為的具體處罰措施, 作為行政依據(jù)的法律效力不強。
 
編制依據(jù)的混沌狀態(tài), 是中國城市規(guī)劃的長期缺憾。法定圖則制度一推行就面臨依據(jù)不足的窘境, 在法律方面, 《深圳市城市規(guī)劃條例》作為規(guī)劃的綱領(lǐng)性法律, 還需要就專項規(guī)劃、規(guī)劃實施與協(xié)調(diào)機制、違反規(guī)劃行為的界定與處罰、城市建設(shè)的重要標準, 如陽光權(quán)、空間權(quán)等一系列重要問題補充操作性法律。政府規(guī)章方面, 《條例》至今沒有配套的“實施細則”,《深圳市法定圖則操作規(guī)程》尚未完成, 涉及城市建設(shè)許多方面的操作政策需要清理和補充。技術(shù)方面也缺乏大量規(guī)范、標準和體現(xiàn)地方特色的特別規(guī)定。
 
3 　公眾參與的操作機制尚未建立
《深圳市城市規(guī)劃條例》以法律形式原則上確立了公眾對城市規(guī)劃的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及參與途徑。目前深圳的城市總體規(guī)劃、法定圖則以及一些重大項目在實施前都經(jīng)過公開展示的必要程序征詢公眾意見, 為城市規(guī)劃的民主化和體現(xiàn)公開、公平、公正精神做出了有益嘗試。但由于尚未制訂相應(yīng)的操作細則規(guī)定, 公眾參與在深度和廣度等方面還遠遠不夠, 方式上還停留于個人意見表達而鮮有利益集團和專業(yè)團體的參與, 在程序上缺乏前期“送達”環(huán)節(jié)和“聽證會”的具體規(guī)定, 甚至在機構(gòu)設(shè)置上也沒有公眾不接受規(guī)劃委員會決定的申訴與仲裁機構(gòu)。
 
4 　法定圖則在技術(shù)上的固定深度不適應(yīng)城市現(xiàn)狀
從法定圖則實施以來, 是否“全覆蓋”的爭論一直延續(xù)至今。正方說既然法定圖則是城市建設(shè)管制的法定依據(jù), 任何沒有法定圖則而發(fā)出的規(guī)劃許可應(yīng)視為非法, 因此最起碼要對城市建設(shè)近期范圍進行全覆蓋。反方的主要意見是深圳的城市發(fā)展在不同地區(qū)呈現(xiàn)不同的階段特征, 發(fā)展不確定因素越大的區(qū)域越不能用法定圖則進行管理。在這個問題上雙方爭論的關(guān)鍵在于法定圖則的技術(shù)深度。目前通用的以近似控制性詳細規(guī)劃深度進行規(guī)范化和標準化, 在法定圖則制度實施的初期階段, 規(guī)劃在難以對城市快速成長進行細部層面的全面準確把握的情況下, 確實不能適應(yīng)城市多樣性發(fā)展特征。較為現(xiàn)實的辦法是設(shè)定2 —3 個不同類型、不同深度的法定圖則模式, 分別用于不同成熟程度的區(qū)域, 盡快實現(xiàn)全覆蓋, 使城市建設(shè)有法可依。但可以認為較粗層次圖則為更細層次的初級階段, 一旦成熟即轉(zhuǎn)為統(tǒng)一的深度, 以逐步實現(xiàn)標準化的全覆蓋。
 
5   法定圖則的縱向銜接問題尚需理順
目前深圳的“三階段五層次”規(guī)劃編制體系, 是一個傳統(tǒng)規(guī)劃體系加規(guī)劃制度改革的混合體?？傮w規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃依然按照國家《規(guī)劃法》和《規(guī)劃編制辦法》的要求編制和審批, 深圳在這兩者之間加入了次區(qū)域規(guī)劃層次, 由人大審批。這三個層次的過細劃分造成了較大矛盾: 首先在技術(shù)上產(chǎn)生疊合, 層次難以分清; 其次在審批權(quán)力上比較混亂, 都具有法定性, 而由具備地方立法權(quán)的市人大負責(zé)的次區(qū)域規(guī)劃更具法律性質(zhì); 其三在于審批時序交錯混亂, 審批周期漫長。而作為實施操作層次的法定圖則和詳細藍圖, 是按照市場的需求進行的改革, 與傳統(tǒng)規(guī)劃具有完全不同的性質(zhì); 但依據(jù)《條例》, 同時又必須滿足上層次規(guī)劃的控制要求。這就導(dǎo)致整個規(guī)劃編制體系各層次在銜接上的混亂: 一方面分區(qū)規(guī)劃以上層次的規(guī)劃華而不實, 與城市發(fā)展的實際情況不相適應(yīng); 另一方面, 由于編制周期的錯位, 各層次規(guī)劃之間難以有效銜接, 容易產(chǎn)生互相矛盾的問題。
 
從WTO 對簡化審批程序的要求看, 規(guī)劃體系應(yīng)該在突出“戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃”和“實施性發(fā)展規(guī)劃”兩個層次方面采取實質(zhì)性行動了。要用戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃原則進行總體規(guī)劃的改革, 制定中長期戰(zhàn)略目標, 以及土地利用、交通管理、環(huán)境保護和基礎(chǔ)設(shè)施方面的發(fā)展準則和空間策略, 建立總體規(guī)劃的滾動性調(diào)校機制, 避免每次規(guī)劃修編都推倒重來。開發(fā)控制規(guī)劃是開發(fā)控制的法定依據(jù), 是城市規(guī)劃作為“政府行為”的關(guān)鍵部位, 法定圖則即屬此類。理順規(guī)劃體系只是提高規(guī)劃水平的手段, 根本目的是維護完整的開發(fā)控制規(guī)劃系統(tǒng), 保證城市規(guī)劃依法實施。
 
6 　城市規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)缺乏制度保障
政府轉(zhuǎn)變職能后各部門都在強化規(guī)劃工作, 如果不能有效地協(xié)調(diào), 政出多門、交叉矛盾的狀況將愈演愈烈, 很顯然這是與WTO 原則中對政策一致性的要求背道而馳的。城市規(guī)劃被口頭捧為“龍頭”, 在實際操作中往往“身首異處”, 法定圖則也經(jīng)常在實施中出現(xiàn)各項公共設(shè)施的負責(zé)部門不能協(xié)調(diào)操作的問題。對此, 規(guī)劃界一直期待國家在行政職能劃分和機構(gòu)調(diào)整中采取行動, 使規(guī)劃的協(xié)調(diào)權(quán)獲得必要的制度基礎(chǔ)和體制保障, 至今也未能如愿。
 
也許我們太想在高目標位一步到位, 一直忽略了一項基礎(chǔ)性的重要工作———“規(guī)劃編制中的部門協(xié)調(diào)” ———只有走出“自編自導(dǎo)”的怪圈, 建立多部門在規(guī)劃主管部門協(xié)調(diào)下共同參與規(guī)劃編制的有效機制, 在共同規(guī)劃中統(tǒng)一目標、統(tǒng)一計劃, 才能在實施中統(tǒng)一行動, 才能真正發(fā)揮規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用, 提高政府組織管理“公共物品”的綜合效率。
 
7 　法定圖則的實施還沒有成為規(guī)劃管理的核心
推行法定圖則制度并不是一種技術(shù)創(chuàng)新, 而是試圖設(shè)置一套從規(guī)劃編制、審批、征詢公眾意見、修改到規(guī)劃行政管理和監(jiān)督檢查等方面的較為嚴密的程序,來規(guī)范整個規(guī)劃的運行過程, 其中規(guī)劃管理體制的相應(yīng)改革是實施法定圖則制度的關(guān)鍵點和難點所在。
 
(1) 法定圖則推行至今，規(guī)劃管理部門還沒有推出完整的以法定圖則為核心的管理操作規(guī)程, 內(nèi)部協(xié)調(diào)機制和對外管理制度尚在擬定之中, 圖則未能覆蓋地區(qū)的規(guī)劃管理仍然處在內(nèi)部操作狀態(tài)。
 
(2) 規(guī)劃信息系統(tǒng)目前還處于各種信息資料簡單錄入的初級階段, 供操作的法定圖則成果信息平臺、供跟蹤研究和監(jiān)督的已操作信息平臺和供技術(shù)協(xié)調(diào)的編制狀態(tài)信息平臺都遠未完備, 制約了法定圖則制度的有效推行。
 
(3) 面對城市發(fā)展中的遺留問題和不斷出現(xiàn)的新問題, 人們習(xí)慣性地要求規(guī)劃去適應(yīng), 還沒有把通過城市的公共政策來落實規(guī)劃提到相應(yīng)高度, 法定圖則編制之中和管理中的政策措施研究還沒有跟上。
 
在實行控制性詳細規(guī)劃時期, 開發(fā)者對修改規(guī)劃的隨意要求和管理者對修改要求的簡單處理形成了一定的慣性。法定圖則制度的推行, 必須準確告知開發(fā)申請者按規(guī)劃執(zhí)行的通常和要求修改規(guī)劃所必須付出的成本, 同時明確管理者的職權(quán)范圍、限度和程序, 才能堅決克服隨意修改規(guī)劃的慣性, 維護城市規(guī)劃作為政府行為的嚴肅性和對城市建設(shè)的依法調(diào)適。
 
8 　深圳法定圖則制度的完善任重道遠
回顧和總結(jié)深圳城市規(guī)劃制度改革的歷程, 我們可以清晰地理出城市規(guī)劃在因應(yīng)城市建設(shè)機制從計劃型向市場型轉(zhuǎn)化過程中的發(fā)展脈絡(luò), 即規(guī)劃實施的核心從物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃到控制性詳細規(guī)劃再到法定圖則, 其特點是在規(guī)劃編制上由封閉逐步走向開放,控制手段上由方案到指標再到法定文件, 在規(guī)劃管理上從模糊到要素簡化再到依法行政。同時也看到法定圖則制度作為上層建筑的改革, 無論法律依據(jù)、行政規(guī)范、技術(shù)規(guī)則、操作系統(tǒng), 都面臨著極大的挑戰(zhàn)。面對困難, 也出現(xiàn)了往回走的議論, 但更多的聲音是堅持繼續(xù)前行, 市人大給與了充分的支持, 市民的關(guān)注程度也越來越高。從WTO 原則和具體規(guī)則來審視, 法定圖則制度帶動的規(guī)劃改革方向十分正確,具體做法也基本奠定了制度框架, 只要堅持調(diào)整補充完善, 這項制度的科學(xué)性就會更強, 所產(chǎn)生的效果就會更加明顯。