作者    王富海
　　
該文通過(guò)對(duì)“遠(yuǎn)焦距”總體規(guī)劃進(jìn)行的反思,提出面對(duì)中國(guó)城市未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)急劇變動(dòng)而實(shí)事求是地采取“近焦距”規(guī)劃的假設(shè)。該文強(qiáng)調(diào),以近期為核心并不代表短視,相反體現(xiàn)務(wù)實(shí)精神,總體規(guī)劃的主要成果為近期建設(shè)內(nèi)容,反而更需要從遠(yuǎn)期趨勢(shì)判斷到導(dǎo)出近期建設(shè)內(nèi)容以及多部門協(xié)作的嚴(yán)謹(jǐn)程序。

編者在國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》下發(fā)后,九部委通知以及建設(shè)部《關(guān)于近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法》都對(duì)近期建設(shè)規(guī)劃提出了較高而急迫的要求。事發(fā)突然,使人們不免對(duì)這樣一輪大規(guī)模規(guī)劃行動(dòng)的效果產(chǎn)生疑問(wèn)。但從文件毫不猶豫地將2003 年7 月完成的規(guī)劃的有效期限定在2005 年,令人感覺(jué)到其中埋下的巨大伏筆可能包括三層含義:其一,將近期建設(shè)規(guī)劃作為解決當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)諸多問(wèn)題的重要手段;其二,統(tǒng)一規(guī)劃編制的步調(diào),調(diào)整到與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃(下簡(jiǎn)稱社會(huì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃) 相同步,以便于今后的協(xié)調(diào)操作;其三,眼下在來(lái)不及探討確定更完善的近期規(guī)劃操作體系的情況下做簡(jiǎn)化處理,盡快推行,在推行中進(jìn)行檢驗(yàn)改進(jìn),也使各城市開始對(duì)規(guī)劃的近期化進(jìn)行適應(yīng),留出兩年時(shí)間對(duì)近期規(guī)劃的定位和操作等問(wèn)題進(jìn)行研究,目標(biāo)是在2006 年～2010 年(“十一五”) 開始大規(guī)模推行新的規(guī)劃體系與相應(yīng)制度,提高規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用力度。為此,本文初步提出調(diào)整總體規(guī)劃焦距,建立以近期規(guī)劃為核心的新體系的大膽假設(shè),希望為改進(jìn)規(guī)劃操作機(jī)制進(jìn)一言。

“遠(yuǎn)焦距”的總體規(guī)劃
城市規(guī)劃對(duì)城市的判斷,應(yīng)當(dāng)是歷史觀、現(xiàn)實(shí)觀和發(fā)展觀的有機(jī)結(jié)合,因此將總體規(guī)劃的期限設(shè)在15 至20 年,前有近期建設(shè),后有遠(yuǎn)景設(shè)想,是一種非常理性的體系設(shè)計(jì)。但在理論上分析,這種規(guī)劃的理念是希望度身量做“設(shè)計(jì)”一幅城市的美好圖景,引導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的建設(shè)朝向遠(yuǎn)期目標(biāo)邁進(jìn),帶有明顯的烏托邦烙印;在實(shí)際操作中,由于將規(guī)劃的焦距放到遠(yuǎn)期并做出惟一性的選擇,近期規(guī)劃是從遠(yuǎn)期理想倒推回來(lái)的近似的理想藍(lán)圖,對(duì)眼前的建設(shè)作用力度微弱。下述的現(xiàn)象讓我們對(duì)這種“遠(yuǎn)焦距”的 規(guī)劃產(chǎn)生疑問(wèn),進(jìn)而考慮是否采用“近焦距”規(guī)劃的問(wèn)題。

簡(jiǎn)單的事實(shí)
現(xiàn)象一:總體規(guī)劃用樸素的理想和簡(jiǎn)單的好惡就羅列了現(xiàn)狀的種種不是,又以簡(jiǎn)單的趨勢(shì)判斷就畫出一張張美妙的“餅”,對(duì)于此餅如何烙之反而十分超然,正可謂“20 年后的事我門兒清,今年干什么我不知道”。

現(xiàn)象二:20 年的宏偉藍(lán)圖基本上5 年一改,最近甚至發(fā)展到某城市總體規(guī)劃國(guó)務(wù)院批復(fù)當(dāng)年就全面修編,如果看到一個(gè)城市1992 年的總規(guī)至今未調(diào),第一反應(yīng)肯定是大吃一驚,繼而得出判斷:這個(gè)城市要么已經(jīng)失控,要么過(guò)于保守。

現(xiàn)象三:管20 年的城市總體規(guī)劃由上級(jí)直至國(guó)務(wù)院批復(fù),管5 年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃本市批準(zhǔn),但《城市規(guī)劃法》白紙黑字規(guī)定后者為前者的依據(jù)! 而在操作中,規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用相比計(jì)劃協(xié)調(diào)何其蒼白。

現(xiàn)象四:為城市20 年發(fā)展準(zhǔn)備的用地范圍,被當(dāng)成當(dāng)前就可以任意出讓土地和開發(fā)的場(chǎng)所,多__少城市拓展區(qū)羊拉屎似地建設(shè),多少土地以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于開發(fā)成本的價(jià)格被投機(jī)者大片囤積。

現(xiàn)象五:20 年不夠的話,也許還要用說(shuō)不清多少年的“概念”圈出更大的范圍,或曰“跨越”,或曰“儲(chǔ)備”,和前者可能造成遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供需能力的冒進(jìn)行為相比,后者的出發(fā)點(diǎn)更具諷刺意義,如果不把可能發(fā)展的范圍先確定并控制下來(lái),這些土地就會(huì)被亂開發(fā)了。本來(lái),未列入發(fā)展規(guī)劃的地區(qū)不得建設(shè),上有國(guó)法下有管理機(jī)構(gòu),可對(duì)空間開發(fā)的管制能力如此軟弱,使規(guī)劃不得不走向可悲的“逆向思維”。

簡(jiǎn)單的道理
常識(shí)一:近實(shí)遠(yuǎn)虛。但目前的規(guī)劃體系卻公然違背這個(gè)規(guī)律,美其名曰“前瞻性”,但前瞻性并不代表我們有充分的能力對(duì)未來(lái)的發(fā)展做出惟一正確的判斷,更不代表我們可以忽視近期的研究、計(jì)劃與協(xié)調(diào),把“城鎮(zhèn)化”、“可持續(xù)發(fā)展”、“以人為本”之類的大旗向遠(yuǎn)期方向一揮就立馬發(fā)揮神效。

常識(shí)二:發(fā)展的階段性。但規(guī)劃事實(shí)上不承認(rèn)這一點(diǎn),總是費(fèi)盡心力設(shè)定20 年后人均GDP 達(dá)到多少美元,再建立相應(yīng)的行為模式標(biāo)準(zhǔn),作為規(guī)劃的依據(jù)。其一,人均GDP 和人的行為方式的相關(guān)性如此絕對(duì)嗎? 其二,如果無(wú)法證實(shí)那么遠(yuǎn)的目標(biāo)是錯(cuò)的,它就可以堂而皇之地指導(dǎo)近期的各項(xiàng)建設(shè)嗎?

常識(shí)三:中國(guó)城市處于劇烈變動(dòng)時(shí)期。城市化、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步,這幾大要素已經(jīng)促使全國(guó)的城市格局及各個(gè)城市自身的顯著變化,目前只是巨變的開始。如果規(guī)劃依然緊抱著我們根本抓不準(zhǔn)甚至抓不住的20 年藍(lán)圖,就不可能在政府管理模式轉(zhuǎn)型中發(fā)揮更為積極主動(dòng)的作用。

常識(shí)四:現(xiàn)狀總是合乎道理的。規(guī)劃界從骨子里不愿意承認(rèn)這一點(diǎn),我們習(xí)慣于用樸素的環(huán)境理想和粗淺的經(jīng)濟(jì)社會(huì)知識(shí)將城市現(xiàn)狀描繪得一塌糊涂,殊不知現(xiàn)狀是當(dāng)前各種因素和條件共同作用下形成的,規(guī)劃所能掌握的只是片面的真理,要想有所作為,必須接受現(xiàn)狀、研究現(xiàn)狀,特別要更加客觀地研究影響現(xiàn)狀的主要因素,提出有的放矢的對(duì)策,才能逐步改變現(xiàn)狀。

常識(shí)五:千里之行,始于足下。用在規(guī)劃上更貼切的是遠(yuǎn)處著眼近處著手,“著眼”問(wèn)題似乎是當(dāng)前規(guī)劃體系以20 年為焦距的主要成因,但我們經(jīng)常將目光放到20 年后的一個(gè)焦點(diǎn)和一種可能上,忽視了未來(lái)可能的多個(gè)焦點(diǎn),因而“著”得并不夠;規(guī)劃中最常見的“著手”工作是通過(guò)分區(qū)規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃步步微觀化,然后將主要精力投入具體的管理行為,反而忽略了宏觀上對(duì)近期建設(shè)各種行為進(jìn)行協(xié)調(diào)這只“手”的作用。

簡(jiǎn)單的假設(shè)假設(shè)建立一種全新的總體規(guī)劃體系,以5 年為期的近期規(guī)劃為“核心”,作為城市規(guī)劃協(xié)調(diào)功能的主要載體,下面就可以探討新型總體規(guī)劃的內(nèi)容,并通過(guò)對(duì)各種相關(guān)關(guān)系的分析,設(shè)立系統(tǒng)的規(guī)劃操作體系。

新型總體規(guī)劃的內(nèi)容————遠(yuǎn)析趨勢(shì)近求實(shí)際
遠(yuǎn)焦距總體規(guī)劃的實(shí)施效果讓我們認(rèn)識(shí)到,規(guī)劃的作用應(yīng)更多地體現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的發(fā)掘、土地與設(shè)施供給的研究和建設(shè)的協(xié)調(diào)整合上,因此提倡近焦距的規(guī)劃,核心理念要從“理想藍(lán)圖”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;順應(yīng)和引導(dǎo)”。在規(guī)劃方法上并非要做全新的創(chuàng)造,而是要根據(jù)自身?xiàng)l件進(jìn)行更有針對(duì)性的體系設(shè)計(jì)。把近期規(guī)劃作為總體規(guī)劃的核心,意味著規(guī)劃對(duì)現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)要更客觀全面,對(duì)城市建設(shè)的機(jī)制和要素更為了解,同時(shí)也意味著對(duì)遠(yuǎn)期發(fā)展更為充分的研究和更為審慎的判斷,真正做到“深入淺出”。

遠(yuǎn)期目標(biāo)————比程式化的性質(zhì)規(guī)模比例布局要做得更多
要點(diǎn)一:客觀分析各種要素對(duì)城市發(fā)展的影響力。按照認(rèn)識(shí)論的規(guī)律,把對(duì)未來(lái)各種影響要素的判斷分成清晰、模糊和混沌三種類型。將不能更動(dòng)的自然條件、必然性的發(fā)展可能和符合規(guī)律的主要趨勢(shì)視為清晰要素,把不能把握住方位的發(fā)展趨勢(shì)和尚未明晰的發(fā)展機(jī)會(huì)作為模糊要素,而把具有潛力或需要而需盡力爭(zhēng)取的要素視為變數(shù)量大的混沌狀態(tài)。對(duì)于抓得住的清晰要素,應(yīng)采取嚴(yán)格的手段及早按住,如必須堅(jiān)決守住的“綠線”、“藍(lán)線”、“紫線”、“黃線”等幾條控制線;對(duì)于模糊要素,可以通過(guò)對(duì)規(guī)律的研究做出趨勢(shì)性的判斷;而混沌要素也許只能等待時(shí)間和機(jī)遇使之逐步顯露。對(duì)后兩類要素不能匆忙做出選擇,這些彈性要素的存在正是分析未來(lái)多可能性發(fā)展的基礎(chǔ)與條件。

要點(diǎn)二:對(duì)未來(lái)發(fā)展進(jìn)行多可能性的判斷。由于未來(lái)的發(fā)展要素和條件不可能全部清晰,因此未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)很難是惟一的,同一種目標(biāo)下的發(fā)展程度也具有多可能性,這就可以導(dǎo)出發(fā)展的多種判斷。因此應(yīng)當(dāng)客觀地接受并努力挖掘未來(lái)的多可能性,包括一個(gè)目標(biāo)下的多可能性和多個(gè)目標(biāo)下的多可能性。

要點(diǎn)三:對(duì)每一種可能性做出大體的供需分析。規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展前景研究的首要環(huán)節(jié),是未來(lái)的土地與設(shè)施需求,不同的目標(biāo)及不同的程度導(dǎo)致不同的需求,各種類型的要素總能影響到需求。第二個(gè)需要研究的是土地與設(shè)施的供給,包括供給能力、供給方式和供給的布局等。由于中國(guó)城市在未來(lái)數(shù)十年的整體跨越性和個(gè)體不確定性,城市遠(yuǎn)期發(fā)展的需求與供給之間的關(guān)系極其敏感,城市空間的線性拓展和跨越式拓展、小步跨越與大步跨越等判斷應(yīng)極其慎重,盡量量化的供需分析有助于做出更為準(zhǔn)確的判斷。

要點(diǎn)四:對(duì)每一種可能性做出粗線條的方案。遠(yuǎn)期發(fā)展的每一種可能性都會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的概念方案,這樣我們就可能會(huì)提出若干個(gè)概念方案,但既然每個(gè)方案都是可能的,不必匆忙做出“力排眾議”式的選擇,相反,應(yīng)盡量保留這些方案并分別提出分階段建設(shè)重點(diǎn),作為下一步近期規(guī)劃具體安排的重要前提。

近期規(guī)劃————腳踏實(shí)地的全局性安排
要點(diǎn)五:從現(xiàn)狀做起逐步改進(jìn),但不必簡(jiǎn)單理想化。遠(yuǎn)焦距規(guī)劃眼中的現(xiàn)狀總是不夠完整不夠系統(tǒng)的非均衡狀態(tài),總是試圖構(gòu)筑一個(gè)系統(tǒng)而均衡的藍(lán)圖,而下一次規(guī)劃時(shí)面對(duì)的還是非均衡??。也許,非均衡才是城市化加速期中國(guó)城市的本原,是我們逐步理解城市并改善城市的起點(diǎn)。通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀的深入分析、與各種價(jià)值觀之間廣泛的溝通,規(guī)劃需要確定近期內(nèi)城市改善與拓展的實(shí)際需求,才能提出近期城市建設(shè)的實(shí)際目標(biāo)與行動(dòng)計(jì)劃。

要點(diǎn)六:從適應(yīng)未來(lái)多可能性出發(fā)尋求近期建設(shè)重點(diǎn)。如果對(duì)遠(yuǎn)期多可能性中的每個(gè)方案進(jìn)行分期實(shí)施的研究,將能夠找出大部分方案中近期建設(shè)上的趨同點(diǎn),從客觀上講,這些趨同點(diǎn)正是確定近期建設(shè)規(guī)劃主要內(nèi)容的基本點(diǎn),而這樣提出的近期建設(shè)內(nèi)容才能夠?qū)ξ磥?lái)的多可能性具有較強(qiáng)的適應(yīng)能力。

要點(diǎn)七:分析實(shí)際需求,確定供應(yīng)的方式和安排。近期建設(shè)的諸多目標(biāo)都可以轉(zhuǎn)化成為具體的空間與設(shè)施需求,為滿足這些需求而提出的供給措施也應(yīng)當(dāng)是具體而量化的。這樣建立在量化基礎(chǔ)上的規(guī)劃將大大提高對(duì)決策、政策和管理工作的說(shuō)服力。要特別慎重處理“建設(shè)規(guī)模”與“建設(shè)范圍”的關(guān)系問(wèn)題,即對(duì)城市空間近期是否跨越式發(fā)展的判斷,在城市化水平與布局大變動(dòng)的時(shí)期,任何城市都存在大發(fā)展的機(jī)遇,對(duì)城市近期發(fā)展跨越與否、何時(shí)跨越和如何跨越的把握,是具有戰(zhàn)略意義的,判斷正確與否對(duì)城市的后續(xù)發(fā)展至關(guān)重要,對(duì)于選擇跨越式發(fā)展的城市,不能用“建設(shè)規(guī)模”框住“建設(shè)范圍”,應(yīng)當(dāng)保留一定的余地。

要點(diǎn)八:具體的發(fā)展用地與項(xiàng)目安排。將要點(diǎn)五、六、七進(jìn)行整合,可以得出近期城市建設(shè)范圍和具體項(xiàng)目的安排,作為近期建設(shè)具體內(nèi)容的基本范圍,再通過(guò)與具體操作管理部門的協(xié)調(diào),確定近期規(guī)劃的核心內(nèi)容。近期規(guī)劃————編制與審批要點(diǎn)九:“在編制中協(xié)調(diào)”的開放式編制方法。近期規(guī)劃作為總體規(guī)劃層面的核心內(nèi)容,將大大提高規(guī)劃直接作用于城市建設(shè)的力度,但越是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的調(diào)控作用,越是要講究編制程序與方法。要改變規(guī)劃“獨(dú)角戲”的狀況,主動(dòng)尋求相關(guān)部門參與與合作,不要把規(guī)劃的協(xié)調(diào)放到規(guī)劃編制結(jié)束后,而應(yīng)提倡“前置式協(xié)調(diào)”、編制中協(xié)調(diào),力爭(zhēng)在規(guī)劃過(guò)程中使各部門達(dá)成一致。

要點(diǎn)十:審批程序。按道理,城市規(guī)劃屬于地方事務(wù),近期規(guī)劃的審批權(quán)力應(yīng)設(shè)在地方權(quán)力機(jī)構(gòu)————城市人大,將其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃同時(shí)協(xié)調(diào)審批,但考慮目前實(shí)際情況,需要上級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)及政府各部門進(jìn)行區(qū)域內(nèi)城市間的協(xié)調(diào),重要的和特殊的城市還需由國(guó)務(wù)院多個(gè)部門進(jìn)行審批,規(guī)劃內(nèi)容越具體,審批越到位,相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制越容易操作。

以近期規(guī)劃為軸心重置規(guī)劃操作體系
由于總體規(guī)劃長(zhǎng)期“舍近求遠(yuǎn)”和“重理想輕現(xiàn)實(shí)”,造成了整套規(guī)劃體系的混亂,而實(shí)事求是地把總體規(guī)劃的核心內(nèi)容鎖定在近期,城市規(guī)劃操作理論上的很多問(wèn)題迎刃而解,落實(shí)到具體工作上將可能形成新的體系和做法。

近期規(guī)劃與下層次規(guī)劃編制計(jì)劃。近期規(guī)劃制度推行后,其所劃定的發(fā)展用地即為一定時(shí)期內(nèi)城市的建設(shè)許可范圍,因此可以明確地規(guī)定近期建設(shè)范圍必須要進(jìn)行下一層次規(guī)劃的全覆蓋,為城市集約建設(shè)做好充分的技術(shù)準(zhǔn)備。

近期規(guī)劃與城市建設(shè)的控制與引導(dǎo)。近期規(guī)劃的目的是將一定時(shí)期內(nèi)城市建設(shè)控制在有效操作范圍內(nèi),在編制過(guò)程中已與各相關(guān)部門達(dá)成一致,大大有利于整合政府力量,通過(guò)協(xié)調(diào)一致的公共投資做好舊區(qū)改善和新區(qū)開發(fā)的基礎(chǔ)工作,培植并積極引導(dǎo)市場(chǎng)力量充實(shí)城市功能,加大城市整體化發(fā)展的力度。

近期規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。近期規(guī)劃在時(shí)間周期上與社會(huì)經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃調(diào)成一致,與其同時(shí)(最好合作) 編制、同時(shí)納入地方權(quán)力機(jī)構(gòu)審議、同時(shí)下發(fā),將推進(jìn)多部門共同編制規(guī)劃的工作,并凸顯城市規(guī)劃在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)城市發(fā)展更強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力,大大提高規(guī)劃的編制水平和實(shí)施力度。近期規(guī)劃與城市協(xié)調(diào)發(fā)展。近期規(guī)劃如果能夠在國(guó)家法律中獲得強(qiáng)制功能,將大大提高其對(duì)近期城市建設(shè)行為的剛性約束,促使城市政府更加重視近期規(guī)劃的編制質(zhì)量,在實(shí)施中更加自覺(jué)地維護(hù)近期規(guī)劃的內(nèi)容,更加謹(jǐn)慎地處理對(duì)規(guī)劃的修改要求,樹立規(guī)劃在城市建設(shè)決策與協(xié)調(diào)中的權(quán)威地位,使城市建設(shè)的每一步都在更好的規(guī)劃指引下更加協(xié)調(diào)。

近期規(guī)劃與規(guī)劃建設(shè)責(zé)任追究制度。城市公共設(shè)施建設(shè)作為國(guó)家越來(lái)越重要的公共投資活動(dòng),其決策上的失誤將直接損害城市良性發(fā)展,宏觀上拖慢國(guó)家富強(qiáng)進(jìn)程,因此在國(guó)家和省級(jí)層面對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)行為進(jìn)行有效的監(jiān)督、糾正和責(zé)任追究是必要的。近期規(guī)劃制度實(shí)行后,將城市政府的決策范圍在時(shí)間和空間上收攏到可控范圍,減少了失誤的機(jī)會(huì)和程度,防范制度更加嚴(yán)密,責(zé)任追究更易推行。

近期規(guī)劃與城市建設(shè)年度計(jì)劃。上述設(shè)想使城市規(guī)劃在編制、實(shí)施和協(xié)調(diào)的各方面形成了以近期規(guī)劃為核心的操作體系,如果這個(gè)體系成立的話,我們可以回過(guò)頭來(lái)鄭重提出“城市建設(shè)年度計(jì)劃”問(wèn)題,這一點(diǎn)較之以5 年為期的近期規(guī)劃,更是當(dāng)前規(guī)劃操作體系的軟肋。規(guī)劃管理部門往往在規(guī)劃組織編制完成后,將更大的精力放在處理各種微觀的建設(shè)申請(qǐng)方面,很容易忽略宏觀層面發(fā)揮規(guī)劃對(duì)決策的影響力,而城市建設(shè)與發(fā)展是以年為單位進(jìn)行策劃、決策和具體安排的,規(guī)劃不能放棄對(duì)政府年度計(jì)劃的影響,如果能夠通過(guò)強(qiáng)制性地推行以近期規(guī)劃為基礎(chǔ)的“城市建設(shè)年度計(jì)劃”,將使城市規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)發(fā)揮更大的作用。