作者：王富?！±钯F才

備注：此文發(fā)表于《城市規(guī)劃》2000年8月

【摘要】深圳的城市規(guī)劃20 年來， 在城市高速發(fā)展和建設機制市場化的雙重推動下， 呈現(xiàn)出思想解放、行政主導、規(guī)劃先行、市場推動、公眾參與、體制創(chuàng)新、智力吸納和體系改革等特點， 未來將完善制度、改進技術、探索新的規(guī)劃理論。
 
【關鍵詞】城市規(guī)劃；特點； 走向；發(fā)展；深圳 

深圳的城市規(guī)劃有一個得天獨厚的條件， 從一開始就擔負了籌劃這個新興城市發(fā)展與建設的重任， 在20年的發(fā)展中， 規(guī)劃始終被放到明顯的地位， 扮演著十分重要的角色。在深圳城市建設實踐的不斷沖擊下， 城市規(guī)劃又一直進行著不懈的探索， 在觀念、方法和角色意識上完成著艱難的蛻變過程。個中的社會經(jīng)濟背景和在中國規(guī)劃史上的意義， 非身處其中的實踐者及一篇小文所能企及。在此，我們只能把對深圳城市規(guī)劃的粗淺認識歸納成片段式的特點， 就教于同行。

1 　深圳城市規(guī)劃的兩大背景 

城市是人類文明進步的積淀， 生產(chǎn)力的每一次變革都會帶來城市化的激增， 而生產(chǎn)力的發(fā)展總是朝向擺脫自然條件的束縛， 一個城市的生存與否、發(fā)展快慢， 取決于其能否適應新生產(chǎn)力的要求。深圳20 年的超常規(guī)發(fā)展， 就是順應中國的變革和世界經(jīng)濟的發(fā)展趨勢， 通過調整生產(chǎn)關系來促進社會經(jīng)濟進步， “快”和“新”成為深圳發(fā)展的主旋律。深圳的城市建設也在與社會經(jīng)濟的互動中形成了兩個顯著的特點， 一是號稱“一夜城”的高速發(fā)展， 二是市場化的新型建設機制， 這兩點正是城市規(guī)劃的主要背景。

1.1 　城市快速發(fā)展對規(guī)劃的要求 

     深圳20 年間城市人口從3 萬到415 萬， 國內生產(chǎn)總值從2 億元到1250 億元， 帶動城市建成區(qū)面積從3km2 發(fā)展到325km2 。人與物如此巨大的增長量及其衍生量， 在快速發(fā)展的過程中呈現(xiàn)了多重復合性的特征： 
     (1) 周期性： 各項城市功能建設量的增長， 總體上保持了極高的速度， 但并不均衡， 出現(xiàn)了3～4 次波動， 經(jīng)常超出預料； 
     (2) 跳躍性：城市性質從最早的“出口加工區(qū)”， 到最近的“南方重要中心城市”， 曾經(jīng)有過5 次重大調整，主導產(chǎn)業(yè)從“三來一補”逐步提升為“高新技術”； 
     (3) 共存性：城市在快速發(fā)展中經(jīng)常是不均衡的， 表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)類型、人口素質、建設形態(tài)、服務水準等各方面的較大差異， 但這些差異正是社會需求多樣性的反映。 
這些特征， 要求城市規(guī)劃必須要準確判斷城市發(fā)展在不同階段的功能需要， 制定相應的標準， 適度超前地提供相應的條件； 必須把握好建設需求與建設范圍及建設強度的關系， 保證前期建設為以后更高標準建設打下基礎；必須高瞻遠矚建立適應長遠發(fā)展的總體結構， 并跟蹤建設進度快速應變， 做好局部的適應性調整。

1.2　建設機制市場化對規(guī)劃的影響 

     作為經(jīng)濟特區(qū)， 深圳的起點就是體制改革。國家給政策不給投資， 深圳的城市建設就從外引內聯(lián)“引鳳筑巢”開始， 進行最初級的土地經(jīng)營，再進行大規(guī)模土地開發(fā)“筑巢引鳳”，其后逐步建立土地有償使用制度、改革住房制度、發(fā)展房地產(chǎn)市場等一系列改革舉措， 摸索了一條按照市場經(jīng)濟規(guī)律建設城市的道路， 逐步建立了城市建設市場化機制。其特征為： 
     (1) 政企分工： 政府開發(fā)基礎設施引導城市建設， 投資公共設施，服務城市運行， 把經(jīng)營性建設放給企業(yè)， 培植建設市場， 以市場為主提供社會經(jīng)濟發(fā)展所需要的設施， 
     (2) 行政引導： 政府代表公眾利益和長遠利益， 遵循城市建設規(guī)律，把握發(fā)展方向， 制訂建設標準， 調配公共資源， 制定市場規(guī)則， 保證從決策、規(guī)劃、管理， 到實施、運行和監(jiān)督的整套建設程序科學化、民主化和法制化； 
     (3) 市場公平： 城市建設中含有土地市場、房地產(chǎn)市場、建設市場和相應的服務市場，內容廣泛而環(huán)環(huán)相套。深圳在持續(xù)的改革探索中逐步建立了一套市場規(guī)則體系， 并利用市人大的立法權建立了相應的法規(guī)體系。城市建設牽涉方方面面， 關系千家萬戶， 規(guī)劃的過程和效果面臨市場各方的檢驗。因此規(guī)劃的立場、原則， 規(guī)劃的方法、程序， 規(guī)劃的權利、信念， 規(guī)劃的水平、效果， 都要適應市場行為。
 
2    深圳城市規(guī)劃的主要特點 

深圳經(jīng)常被業(yè)內人士稱為“基本按規(guī)劃建起來的城市”，但絕不能理解為按特定的規(guī)劃方案而建， 要提高城市規(guī)劃水平，發(fā)揮規(guī)劃的作用，不僅需要規(guī)劃師的進取精神， 不僅需要管理者的思想意識，更需要行政、市場和社會對規(guī)劃的廣泛認知和積極推動。因此， 總結深圳規(guī)劃的特點， 應以其發(fā)展的過程作為主線， 較為全面地概括其發(fā)展的條件、環(huán)境、思想演變和操作方法的演變。

2.1　思想解放 

建立經(jīng)濟特區(qū)是新中國發(fā)展史上的獨創(chuàng)， 沒有國家投資而大規(guī)模建設一個新城市也沒有先例。難能可貴的是， 深圳早期的決策者懷著當時少有的豪情，大膽排除城市姓“社”姓“資”的爭論， 一開始就把目光瞄準了國際， 在先進國家和地區(qū)尋求借鑒。于是新加坡的優(yōu)美環(huán)境成為深圳規(guī)劃的目標系， 香港的許多做法成為深圳建設的參照系。今天深圳的組團隔離帶和道路綠化帶， 即體現(xiàn)了當時非凡的眼光。隨著城市實力和建設能力的加強， 深圳規(guī)劃的視野更加開闊，標準不斷提高， 目標也更加堅定。無疑， 這是做好城市規(guī)劃工作第一層次的保證。 

在廣泛借鑒的過程中， 深圳不只是依靠自己對外界的感性認識， 更重要的是主動吸收來自外部的思想和方法， 一批通曉國際的國內外專家成為深圳20 年規(guī)劃建設的指導者和見證人。同時， 深圳從一開始就開放了規(guī)劃設計市場， 到經(jīng)濟實力許可時又制訂政策吸納國際一流的規(guī)劃設計， 把普遍化的先進經(jīng)驗深化到針對性的智力引進。

2.2　行政主導 

城市規(guī)劃建設是政府的重要職責， 深圳既要發(fā)展特區(qū)， 又要建設城市， 是歷屆政府始終如一的觀念。也許早期對城市建設的認識是盡快提供可資利用的投資環(huán)境， 發(fā)展到中期轉化成如何安置超常增長的社會經(jīng)濟需求， 但可以肯定地說， 近年政府堅定地把城市環(huán)境和城市效率作為實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展目標的基本保證。有業(yè)內人士指出， 深圳的規(guī)劃對城市發(fā)展的影響力之大， 在全國首屈一指。這一點和政府對城市建設的高度重視直接相關。 

政府對城市規(guī)劃建設的主導作用首先體現(xiàn)在不同階段建設策略的把握上。在特區(qū)剛剛起步的1982 年， 政府果斷啟動羅湖上　38km2 大規(guī)模開發(fā)， 為深圳早期發(fā)展搶得了先機，同時精心組織了以國貿大廈為核心的羅湖小區(qū)建設， 其令人耳目一新的形象成為當時特區(qū)政策強有力的注解。1988 年前后， 政府根據(jù)當時的需求和財力， 大力投入口岸、機場、港口、公路、供水、供電等大型基礎設施建設， 為1990 年后的大規(guī)模發(fā)展奠定了基礎。1995 年開始， 政府一手抓全市基礎設施建設， 一手抓城市環(huán)境改善， 為深圳產(chǎn)業(yè)升級置換和市民安居作了結構性準備。可以說， 深圳快速發(fā)展中的每一步都有策略選擇， 如果在任何一步出現(xiàn)決策錯誤，深圳的今天就會是另一番景象。 

政府主導規(guī)劃建設， 還體現(xiàn)在對市場經(jīng)濟體制下行政行為的把握上。深圳市政府一直把規(guī)劃權力統(tǒng)一掌握在主管部門手中， 通過政策規(guī)定、基礎設施和公共設施投資引導以及土地調控等手段， 把握著城市發(fā)展的大方向。政府很早就退出了經(jīng)營性行業(yè)，相繼推出基建制度、土地制度、住房制度、房地產(chǎn)系列制度、規(guī)劃制度乃至設計市場競爭制度等一系列改革措施， 制定規(guī)則培植了市場。同時， 政府機構經(jīng)過四次調整， 越來越趨向建設規(guī)律和市場規(guī)律， 近年來又大力轉變政府職能， 改革審批制度。這些措施， 為深圳城市規(guī)劃提供了良好的運行環(huán)境。 

2.3　規(guī)劃先行 

深圳的超常發(fā)展令人始料不及，規(guī)劃師也不能例外。特別是在建設初期， 特區(qū)的發(fā)展方向尚在摸索中， 要求規(guī)劃即時做出未來10 年20 年發(fā)展的準確判斷是不現(xiàn)實的， 在這個階段規(guī)劃采取了“小步快走”的方式， 5年3 次調整總體規(guī)劃， 同時加強小區(qū)規(guī)劃， 按當時較高標準“規(guī)劃一片、開發(fā)一片、建成一片”。到了1984 年基本認清特區(qū)建設大方向， 及時編制了第一個總體規(guī)劃的正式版本， 奠定了特區(qū)建設的框架。1988 年根據(jù)建設形勢又對第一版規(guī)劃做了調整， 同時開始制訂《城市發(fā)展策略》籌劃全市一體化發(fā)展。1993 年開始編制全市版的新一輪總體規(guī)劃， 為深圳進入“第二次創(chuàng)業(yè)”做出準備。 

深圳規(guī)劃的最成功之處在于城市結構設計。1984 年特區(qū)總體規(guī)劃根據(jù)特區(qū)自然條件和交通條件， 創(chuàng)造性地提出了“帶狀組團式”的結構， 這種結構極富應變能力， 適應了特區(qū)快速發(fā)展中的周期變化和功能轉換， 對特區(qū)發(fā)展發(fā)揮了難以估量的作用。新一輪總體規(guī)劃又把特區(qū)“帶狀組團式”結構擴展到全市， 形成“網(wǎng)狀組團式”結構， 與自然山體及各類保護區(qū)形成嚙合狀布局， 相信這不僅是15 年建設的結構， 更是深圳長遠發(fā)展的基本格局。深圳一直著力提高局部規(guī)劃設計水平。

80 年代深圳的小區(qū)規(guī)劃曾享譽全國， 近年來隨著市民對城市環(huán)境要求的提高， 房地產(chǎn)開發(fā)商以小區(qū)環(huán)境為賣點， 政府則著力提高綜合區(qū)及公共空間的環(huán)境質量， 引來眾多國際級規(guī)劃設計機構競相參與， 規(guī)劃設計水平突飛猛進。

與此同時， 深圳也加強了對分區(qū)規(guī)劃以上層次規(guī)劃的政府壟斷， 組織專門力量研究城市發(fā)展， 跟蹤規(guī)劃實施， 加強規(guī)劃協(xié)調， 策劃規(guī)劃改革， 使規(guī)劃與決策和管理較好地結合起來， 收到了顯著成效。

2.4　市場推動 

深圳城市建設市場化機制的建立， 把政府(管理者) 、企業(yè)(開發(fā)者) 和市民(消費者) 的行為統(tǒng)一納入了市場運作的軌道， 城市規(guī)劃因其資源調配功能而成為眾所關注的焦點。從發(fā)展策略的形成、規(guī)劃標準的制定， 到規(guī)劃方案中的用地、交通、配套、環(huán)境， 甚至到小區(qū)開發(fā)設計中的容積率、綠地率、停車位等， 都受到了市場的嚴格檢驗; 從規(guī)劃編制的內容、水平、程序、依據(jù)， 到規(guī)劃管理的行政制度、協(xié)調能力、辦事效率， 再到規(guī)劃實施的組織、推動和效果， 都很快反映到市場價值的實現(xiàn)中。企業(yè)是城市開發(fā)的主體， 但企業(yè)行為的贏利目的經(jīng)常和規(guī)劃的公共利益、長遠利益原則發(fā)生沖突， 這一點在深圳反映得非常充分。

強烈的市場氛圍及其正反兩方面的作用力， 推動深圳規(guī)劃不斷反思和改進， 逐步建立起嚴格的制度體系和標準體系。

2.5 　公眾參與 

80 年代深圳可以稱為一個淘金的城市， “深圳人”的概念只代表一種敢闖敢試的改革精神， 到90 年代，決策者把為人們提供“創(chuàng)業(yè)+ 安居”的環(huán)境作為重要的發(fā)展策略， 才有更多的人對這個城市逐步建立了認同感。喚起市民參與規(guī)劃的一方面是市場意識， 房地產(chǎn)市場對每個市民和企業(yè)的影響， 使人們強烈要求規(guī)劃公平; 另一方面是市民意識， 富裕起來的深圳人更加注重生活質量， 對城市功能和環(huán)境的要求不斷提高。1996年舉辦總體規(guī)劃咨詢展， 以高素質群體著稱的深圳人表現(xiàn)了強烈的參與意識和參與能力， 從宏觀到微觀的許多建議被吸納進總體規(guī)劃。近年深圳開展城市環(huán)境綜合整治， 市民以各種方式積極出謀劃策。在《深圳市城市規(guī)劃條例》中， 以法律形式對市民參與規(guī)劃的編制、審批、實施和監(jiān)督做出了規(guī)定， 推動規(guī)劃編制走出圖板尋求認知， 促進規(guī)劃管理從辦公桌走向聽證會。盡管深圳城市規(guī)劃的公眾參與剛剛起步， 但收效顯著， 相信會成為未來城市規(guī)劃最重要的手段之一。 

2.6　體制創(chuàng)新 

計劃經(jīng)濟下的城市建設體制是以“項目建設”為核心的， 直到現(xiàn)在，國家建設部和各地建委的機構設置也沒有擺脫這種重“硬”輕“軟”的體制。深圳經(jīng)過幾次機構調整， 于1992 年按照建設階段設立機構， 由規(guī)劃國土局負責前期工作， 建設局負責管理建設活動， 城管辦負責后期的管理維護， 這套體制順應了建設規(guī)律， 順應了城市建設市場化的要求，特別是真正把規(guī)劃放到了“龍頭”地位， 保證了規(guī)劃對城市建設的策劃與指導。 

在市場經(jīng)濟下， 城市規(guī)劃的實施必須以土地的有效經(jīng)營與調控作為重要手段。深圳從1989 年開始就把規(guī)劃與國土管理職能合一， 其后又將房地產(chǎn)管理納入， 三位一體， 協(xié)調運作， 在體制上保證了規(guī)劃的準確性和有效性。 

“規(guī)土合一”還為規(guī)劃設計提供了穩(wěn)定并相對充裕的經(jīng)費。深圳市政府始終認為， 規(guī)劃費是土地收益中的必要成本， 原則上將每年土地收益的大約5 %用作規(guī)劃和市政設計費， 保證了對城市建設“軟件”的投入， 建立了國內最大的規(guī)劃設計市場， 吸引了來自國內外的規(guī)劃力量， 提高了決策水平和規(guī)劃水平?？梢钥闯?， 體制創(chuàng)新的任何一點舉措， 都可以產(chǎn)生何等巨大的效果。

2.7　智力吸納 

深圳多年聘請規(guī)劃顧問， 引進國際咨詢， 開放設計市場， 有效地利用了國內外規(guī)劃智力資源， 同時自身也培植了一批穩(wěn)定的規(guī)劃力量， 促進了規(guī)劃控制力量的本地化和規(guī)劃創(chuàng)造力量的廣域化， 為規(guī)劃市場的穩(wěn)定與繁榮提供了必要條件。 

規(guī)劃管理隊伍是另一項重要的智力資源， 國家實行公務員制度后， 規(guī)劃編制與規(guī)劃管理在人員和行為上截然分開， 管理的技術性和編制的行政性同時受到削弱。深圳通過強化規(guī)劃管理人員專業(yè)素質和加強規(guī)劃院對規(guī)劃管理工作的技術介入， 對此問題作了一些行政補救， 尚沒有在體制上做出相應的改革。國家規(guī)劃主管部門在經(jīng)過多年觀望后， 剛剛開始準備“注冊規(guī)劃師”工作， 何時導入“規(guī)劃管理崗位資格制”尚不可預料。

2.8　體系改革 

規(guī)劃體系只不過是規(guī)劃作用層次的表征， 既非一成不變， 更不可能放之四海而皆準， 《規(guī)劃法》規(guī)定各層次規(guī)劃都有法律效力， 違背了規(guī)劃思維的基本規(guī)律。研究市場經(jīng)濟體制成熟國家(地區(qū)) 城市規(guī)劃的做法， 發(fā)現(xiàn)他們的共性是把規(guī)劃的法律性放在可直接操作的一個中間層次上， 對深圳最具借鑒意義的香港， 在其“規(guī)劃條例”中甚至沒有論及規(guī)劃體系， 而對規(guī)劃的權力構成作了詳細規(guī)定。深圳在1989 年曾宣布直接采用香港規(guī)劃體系， 但缺乏相應的制度而沒有成功， 其后數(shù)年一直實施控制性詳細規(guī)劃， 由于“控規(guī)”依然沒有改變規(guī)劃體系內部操作的本質， 對規(guī)劃實施的控制力度不夠， 其弱點在深圳高速度的建設實踐中很快得到驗證。 

深圳1998 年推出了《深圳市城市規(guī)劃條例》， 正式確定了“三層次五階段”規(guī)劃體系， 分別是總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃(上述三個階段為研究層次) 、法定圖則(法律層次) 和詳細藍圖(操作層次) 。這套體系是根據(jù)深圳的改革實踐， 結合《規(guī)劃法》的原則要求而制定的，但特別突出了中間層次“法定圖則”的核心地位， 為此成立了包括公務人員和民間人士、以民間人士占多數(shù)的“城市規(guī)劃委員會”， 依法審批法定圖則并監(jiān)督實施。深圳規(guī)劃體系改革兩年來， 大大加強了規(guī)劃的權威性和社會影響力， 同時也暴露了許多實施難點， 使我們更加認定規(guī)劃工作僅僅從技術體系上改革是遠遠不夠的， 必須上升到制度改革才能真正發(fā)揮規(guī)劃的作用。

3．深圳城市規(guī)劃的未來走向 

回到前文的簡單命題， 從生產(chǎn)力角度講， 深圳可以從無到有， 可以高速發(fā)展; 但從生產(chǎn)關系上看， 深圳的城市規(guī)劃在先行一步的市場經(jīng)濟建設中發(fā)展了自己的特點， 率先大膽地跨出了規(guī)劃改革的一大步， 未來的走向還需要更為艱難的碰撞和思考： 

3.1建立比較完善的規(guī)劃制度 

相對于城市建設機制創(chuàng)新的進度， 城市規(guī)劃改革舉步維艱。時下流行一句話“規(guī)劃是生產(chǎn)力”， 只點到了規(guī)劃的設計功能， 從規(guī)劃的策劃、協(xié)調與調控功能看， 規(guī)劃更應該是生產(chǎn)關系。創(chuàng)新機制即是調整生產(chǎn)關系， 創(chuàng)新不可能等待客觀條件完全成熟， 應該積極、慎重而大膽。深圳推行規(guī)劃改革兩年來， 許多問題未及深入， 但已面臨重重困難， 只有深化改革， 繼續(xù)將法定圖則作為突破口， 首先建立完整的規(guī)劃內部運作體系， 并盡快改變規(guī)劃的經(jīng)驗性傳統(tǒng)， 建立一套科學化的技術標準體系， 提高規(guī)劃的公信力; 再逐步影響外部， 通過更大范圍的體制創(chuàng)新改變規(guī)劃包辦一切又無所作為的窘境， 確立規(guī)劃在城市行政管理中的協(xié)調地位; 最終建立規(guī)劃決策、咨詢、實施和監(jiān)督的權力分化、民主化、法制化、科學化制度。

3.2發(fā)展適應“數(shù)字深圳”的規(guī)劃技術 

信息技術的突飛猛進及其對人類生活的影響， 令人越發(fā)感覺到又一次生產(chǎn)力革命的到來。深圳近年以電子業(yè)為主的高新技術產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展， 對城市的影響逐步加大， 使我們相信“數(shù)字深圳”正在大踏步走來， 它將會導致人的生產(chǎn)生活方式和聚居形態(tài)產(chǎn)生怎樣的變化， 是否會沖擊傳統(tǒng)的核心型城市結構， 十分令人關注。但可以肯定地說， 數(shù)字技術和城市的數(shù)字化將為規(guī)劃工作帶來方法和技術上的革命， 實物調查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計將十分方便、準確而生動， 分析方法將更加多樣、可靠， 方案表現(xiàn)和圖像制作將更加快捷、逼真， 相關行業(yè)分工也更加細化、專業(yè)化。這些技術的發(fā)展將幫助真正的規(guī)劃師擺脫技術的束縛，全力發(fā)展他們的思維、判斷、構思和協(xié)調能力。 

3.3　探索社會主義市場經(jīng)濟體制下的城市規(guī)劃理論 

經(jīng)濟特區(qū)從一開始就被賦予了為全國的改革開放積累經(jīng)驗的責任， 但在中國即將加入世貿而向世界敞開大門， 普遍而直接接受國際慣例沖擊的前提下， 如果特區(qū)仍停留在創(chuàng)造個別經(jīng)驗的水平上， 其探索作用將大打折扣。中央在做出西部大開發(fā)決策的同時， 下決心“特區(qū)還要特”， 顯然不是讓特區(qū)繼續(xù)保持優(yōu)惠政策， 而是要為特區(qū)體制創(chuàng)新和探索建立社會主義市場經(jīng)濟的完整理論提供特殊條件。 

深圳的城市規(guī)劃在市場經(jīng)濟體制的沖擊下已經(jīng)邁出了改革的第一步，正在有意無意地走向體制創(chuàng)新、制度完善和技術進步。深圳20 年規(guī)劃歷程， 如果不具備現(xiàn)時中國城市的普遍意義， 那么它應該具有探索和超前意義， 成為中國城市規(guī)劃發(fā)展的試驗場。正由于此， 中國規(guī)劃界一直對深圳的規(guī)劃予以較大的關注， 但相應的研究還不夠廣泛和深入。我們真誠地希望深圳城市規(guī)劃未來的探索與實踐， 能夠為中國城市規(guī)劃理論的發(fā)展提供研究的第一手材料。