執(zhí)筆：王富海

【摘  要】：回顧和總結(jié)了深圳市20 年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析了外部環(huán)境對(duì)于深圳城市規(guī)劃的影響及其深圳采取的對(duì)策，試圖在解剖深圳的同時(shí)對(duì)于全國(guó)的城市規(guī)劃有所啟迪。

【關(guān)鍵詞】：規(guī)劃體系；控制性詳細(xì)規(guī)劃；法定圖則；規(guī)劃實(shí)施；規(guī)劃理論；深圳

1 　引言

1.1  本文中“規(guī)劃體系”與“規(guī)劃制度”的特定含義

“規(guī)劃體系”用以概括規(guī)劃工作內(nèi)部各技術(shù)層次的遞進(jìn)關(guān)系。50 年代中國(guó)城市規(guī)劃伴隨計(jì)劃型大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)而產(chǎn)生，規(guī)劃工作主要關(guān)注從宏觀到微觀的技術(shù)性操作，這個(gè)傳統(tǒng)延續(xù)至今，不斷改進(jìn)，形成封閉的“科學(xué)”系統(tǒng)，并成為1990 年中國(guó)首部《規(guī)劃法》的核心內(nèi)容。

“規(guī)劃制度”指規(guī)劃作用于城市發(fā)展(或規(guī)劃實(shí)施) 的行動(dòng)規(guī)則。城市規(guī)劃對(duì)于城市建設(shè)的作用是間接的，須透過(guò)引導(dǎo)直接建設(shè)者的行為才能實(shí)現(xiàn)。特別在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市規(guī)劃的政策、原則、制訂和實(shí)施是一項(xiàng)開放性的工作，需要一套完整的工作制度。其中的關(guān)鍵點(diǎn)是建立規(guī)劃作用于建設(shè)的有效機(jī)制，技術(shù)性的“規(guī)劃體系”只是含在這套制度中的一部分工作。
 
1.2  深圳城市規(guī)劃發(fā)展的軌跡
 
1980 年，中國(guó)城市規(guī)劃事業(yè)停滯20 年后開始復(fù)蘇，深圳作為第一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其規(guī)劃建設(shè)引起全國(guó)規(guī)劃界的廣泛關(guān)注和參與，具有較高的起點(diǎn)，很快形成了當(dāng)時(shí)條件下較先進(jìn)的規(guī)劃思想和行之有效的規(guī)劃體系，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃》成為當(dāng)時(shí)規(guī)劃界的力作，小區(qū)規(guī)劃的連串實(shí)施引起強(qiáng)烈反響。從1980 年到1987年，深圳規(guī)劃可稱為“規(guī)劃體系主導(dǎo)時(shí)期”，利用了政府主導(dǎo)城市建設(shè)的條件，取得了開局的成功。深圳作為改革開放的重要“試驗(yàn)場(chǎng)”，較早探索和體驗(yàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，城市建設(shè)從一開始就嘗試打破政府“一統(tǒng)天下”的投資方式，注入了市場(chǎng)活力，到1987 年率先形成了城市土地使用制度的重大改革，1989 年改革住房制度，引發(fā)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的蓬勃興起，逐步建立了市場(chǎng)型的城市建設(shè)機(jī)制。建設(shè)機(jī)制的市場(chǎng)化進(jìn)程，對(duì)源自于計(jì)劃體制的規(guī)劃體系形成了巨大沖擊。從1987 年到1997 年，規(guī)劃進(jìn)行了不同形式的嘗試，較長(zhǎng)時(shí)間推行了“控制性詳規(guī)”的做法，適應(yīng)了體制轉(zhuǎn)型期快速發(fā)展的基本要求，但也受到了多方面的質(zhì)疑。這十年可稱為深圳的“規(guī)劃體系震蕩時(shí)期”。
 
1995 年，深圳開始醞釀起草《深圳市城市規(guī)劃條例》(下稱“條例”) ，經(jīng)過(guò)三年的廣泛探討，借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，提出了新的規(guī)劃體系，并將“法定圖則”作為核心，成為今后規(guī)劃與實(shí)施的契合點(diǎn)。1998 年該條例正式生效，把城市規(guī)劃工作從技術(shù)路線引向了法制路線。根據(jù)條例規(guī)定組建了新的規(guī)劃委員會(huì)，第一批十一項(xiàng)法定圖則按照法定程序已經(jīng)正式投入使用。盡管規(guī)劃委員會(huì)和規(guī)劃主管部門提前研究并制定了行政和技術(shù)上的一系列規(guī)定，但在制訂法定圖則的過(guò)程中，還是體驗(yàn)到這項(xiàng)改革措施對(duì)原有規(guī)劃體系的全方位沖擊，認(rèn)識(shí)到要形成完善的規(guī)劃制度還需要長(zhǎng)期而艱苦的努力。

1.3  深圳規(guī)劃實(shí)踐對(duì)中國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展的實(shí)證性意義
 
深圳是中國(guó)改革開放后新興的一座特大城市，經(jīng)常被規(guī)劃業(yè)內(nèi)人士稱為“基本按規(guī)劃建設(shè)起來(lái)的城市”。20 年來(lái)，在全國(guó)規(guī)劃界的普遍關(guān)注、指導(dǎo)和參與下，深圳的城市規(guī)劃工作特別是規(guī)劃編制工作的力度和強(qiáng)度之大，對(duì)城市發(fā)展的影響之強(qiáng)，為同期中國(guó)城市罕有。在巨大成功的背后，我們以專業(yè)理想的眼光判斷這個(gè)有條件繪出“最新最美圖畫”的城市，深圳的建設(shè)尚有許多“不理想”，客觀地反襯出這一時(shí)期中國(guó)城市規(guī)劃工作的真實(shí)效果。追究起“不理想”的原因，經(jīng)濟(jì)上的、行政上的、法律上的、觀念上的和技術(shù)上的，方方面面均對(duì)規(guī)劃與實(shí)施產(chǎn)生正面或負(fù)面、客觀或主觀的影響。相對(duì)于城市建設(shè)這個(gè)“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”，城市規(guī)劃無(wú)疑屬于“上層建筑”，深圳城市建設(shè)機(jī)制市場(chǎng)化的進(jìn)程起步早，發(fā)展快，而城市規(guī)劃的相應(yīng)轉(zhuǎn)化則十分艱難。應(yīng)該說(shuō)，深圳城市規(guī)劃以“規(guī)劃體系”的較高起點(diǎn)開始，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的淘洗，又率先開始了“規(guī)劃制度”的實(shí)踐。為此，我們將深圳規(guī)劃歷程中的思想、作法、實(shí)踐與效果，作為近20 年中國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展的佐證之一加以剖析，以期在世紀(jì)之交規(guī)劃界對(duì)未來(lái)方向的廣泛探討中，提供一種實(shí)證性的思路。

2 　規(guī)劃體系主導(dǎo)時(shí)期的規(guī)劃運(yùn)作

2.1  規(guī)劃的編制
 
深圳的城市規(guī)劃具有“起步晚、標(biāo)準(zhǔn)高”的特點(diǎn)，一開始就得到了全國(guó)同行的熱烈關(guān)注和積極支持，按總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩階段進(jìn)行了大量的規(guī)劃，適應(yīng)了特區(qū)初期有計(jì)劃、有次序發(fā)展的需要，該階段后期又推行分區(qū)規(guī)劃，形成了當(dāng)時(shí)條件下較完整的規(guī)劃體系。
 
編制城市發(fā)展規(guī)劃，是深圳設(shè)市后的一項(xiàng)重要工作。最初的幾年，特區(qū)發(fā)展的方向頻繁調(diào)整，總體規(guī)劃緊隨其后。1979 年編制建設(shè)“出口加工區(qū)”的規(guī)劃; 1980 年選擇羅湖、蛇口和沙頭角三個(gè)點(diǎn)進(jìn)行小區(qū)式開發(fā); 1982 年提出了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大綱》及“總體規(guī)劃圖”，對(duì)特區(qū)發(fā)展方向作了較全面的研究，初步提出“組團(tuán)式”布局;1984 年開始，特區(qū)第一個(gè)全面系統(tǒng)的規(guī)劃———《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃》全面展開，到1986 年完成，確立了“帶狀組團(tuán)式”發(fā)展的結(jié)構(gòu)。在這個(gè)階段，小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃得到很高程度的重視。最初的羅湖、蛇口和沙頭角三個(gè)綜合小區(qū)發(fā)揮了十分積極的作用; 1982 年羅湖上埗組團(tuán)大規(guī)模開發(fā)后，相繼規(guī)劃建設(shè)了園嶺、濱河、碧波、白沙嶺等一大批住宅小區(qū)，八卦嶺、上埗、布心等工業(yè)小區(qū); 特區(qū)總體規(guī)劃確定后，其它組團(tuán)開發(fā)工作相繼展開，蛇口海濱花園、科技工業(yè)園、華僑城和福田中心區(qū)等一批詳細(xì)規(guī)劃問世。這些項(xiàng)目的成功，使深圳的小區(qū)規(guī)劃在全國(guó)具有較高的知名度。
 
1986 年總體規(guī)劃完成后，分區(qū)規(guī)劃的編制工作隨即展開，到1989年，分區(qū)規(guī)劃覆蓋了幾乎全部建設(shè)用地。

2.2規(guī)劃的實(shí)施效果
特區(qū)建設(shè)初期，一位知名港商曾經(jīng)提出由其開發(fā)福田20km2 土地，建設(shè)田園式新城的意向，特區(qū)總體規(guī)劃開始編制后，根據(jù)福田所處的地位，確定將這片土地建設(shè)成為未來(lái)深圳的中心區(qū)，港商的建議未被采納。這個(gè)事例說(shuō)明兩個(gè)道理： 一是總體規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的統(tǒng)攬作用，二是在那個(gè)時(shí)期，城市建設(shè)的方式主要是以政府為主導(dǎo)。在這兩個(gè)原則下，特區(qū)初期的每次總體規(guī)劃均發(fā)揮了有效作用。
 
一開始的羅湖、蛇口和沙頭角在總體上放眼全特區(qū)狹長(zhǎng)用地進(jìn)行開發(fā)，在具體規(guī)劃上均采取高密度小尺度路網(wǎng)，至今還能較好地發(fā)揮效用。1982 年“總體規(guī)劃圖”提出“組團(tuán)式”格局，為羅湖上埗組團(tuán)的大規(guī)模開發(fā)提供了依據(jù)。1984 年總體規(guī)劃對(duì)特區(qū)城市發(fā)展作出了全面部署，使政府得以從容地安排各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各組團(tuán)的開發(fā)，堅(jiān)持保留了福田中心區(qū)，將當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)離羅湖上埗組團(tuán)的區(qū)域成片劃給國(guó)營(yíng)企業(yè)，建立了蛇口工業(yè)區(qū)、南油開發(fā)區(qū)、科技工業(yè)園、華僑城、蓮塘工業(yè)區(qū)和鹽田港城等，很快將特區(qū)建設(shè)在全境展開，為城市的快速形成奠定了基礎(chǔ)。深圳在20年的發(fā)展中曾經(jīng)數(shù)次調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和配套功能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)速度數(shù)次起伏，正是由于采用“組團(tuán)式”城市結(jié)構(gòu)，能夠從容地應(yīng)對(duì)建設(shè)的節(jié)奏和功能的置換而保持整體架構(gòu)的完整與有序。但其中有一段插曲至今令人心悸： 深圳機(jī)場(chǎng)籌建時(shí)，有關(guān)部門違背規(guī)劃，將機(jī)場(chǎng)選址于中心區(qū)南部的深圳灣，在規(guī)劃界的據(jù)理力爭(zhēng)下才改回原規(guī)劃選址，避免了深圳城市發(fā)展的一場(chǎng)災(zāi)難。
 
與總體規(guī)劃的有效實(shí)施相比，詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施效果則出現(xiàn)了截然相反的兩種情況。前文提到的小區(qū)均為統(tǒng)一建設(shè)項(xiàng)目，可以完全按照規(guī)劃實(shí)施。然而城市大部分地區(qū)的土地均為小規(guī)模劃分地塊，或者沒有詳細(xì)規(guī)劃或者有規(guī)劃而無(wú)法控制，在早期形成的羅湖上眛組團(tuán)以及零散的建設(shè)地區(qū)內(nèi)，建設(shè)面貌和配套功能較差，持續(xù)到今天，這些地區(qū)一直被插花建設(shè)，而那些完整統(tǒng)建區(qū)域的環(huán)境面貌則一直保持下來(lái)。同樣的情況也出現(xiàn)在由企業(yè)開發(fā)管理的地區(qū)，重視規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施的蛇口工業(yè)區(qū)和華僑城建成了深圳最優(yōu)美的城區(qū)，而忽視規(guī)劃、切塊建設(shè)的南油開發(fā)區(qū)成為典型的混亂區(qū)。
 
分區(qū)規(guī)劃起步較晚，對(duì)公共設(shè)施的安排發(fā)揮了一定作用，但同時(shí)由于土地劃分過(guò)細(xì)，越過(guò)詳細(xì)規(guī)劃層次而被直接用來(lái)劃分土地和進(jìn)行規(guī)劃管理，導(dǎo)致許多地區(qū)“不需要”詳細(xì)規(guī)劃而進(jìn)行粗放型的批租與建設(shè)，為隨后房地產(chǎn)市場(chǎng)興起后開發(fā)商的努力“發(fā)掘”而加速混亂建設(shè)埋下了伏筆。

2.3從實(shí)施效果看規(guī)劃體系運(yùn)作的制度環(huán)境
從深圳早期的建設(shè)效果來(lái)看，規(guī)劃體系的技術(shù)化運(yùn)作在總體上是成功的，但在較多的局部存在不可回避的問題。由此可以判斷“規(guī)劃體系”的運(yùn)作條件為：
 
2.3.1計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制占據(jù)主導(dǎo)地位
盡管深圳的創(chuàng)建以改革為出發(fā)點(diǎn)，但建國(guó)以來(lái)一直沿用的計(jì)劃體制和思想還是特區(qū)建設(shè)初期的主流。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是城市規(guī)劃的主要依據(jù)，這個(gè)時(shí)期計(jì)劃目標(biāo)經(jīng)常調(diào)整，城市規(guī)劃也隨之頻繁變更; 政府全盤控制著規(guī)劃的實(shí)施，并通過(guò)調(diào)校規(guī)劃來(lái)適應(yīng)不斷變化的建設(shè)條件和發(fā)展計(jì)劃。
 
2.3.2政府主導(dǎo)下的開發(fā)建設(shè)
在由政府(或者由企業(yè)代行政府職能的“準(zhǔn)政府”方式) 進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)的項(xiàng)目與區(qū)域，規(guī)劃基本得到了完全實(shí)施。而不能統(tǒng)建而由多個(gè)單位分別建設(shè)的區(qū)域，規(guī)劃的控制力度明顯減弱。
 
2.3.3全能型政府的項(xiàng)目全面管理
政府在規(guī)劃有效實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目中，從計(jì)劃、規(guī)劃、投資、建造，到使用分配和維修管理，進(jìn)行了一攬子統(tǒng)包。而達(dá)不到這樣建設(shè)條件的項(xiàng)目，盡管政府進(jìn)行了計(jì)劃調(diào)控、規(guī)劃設(shè)計(jì)審批和工程質(zhì)量監(jiān)督等全過(guò)程的管理，只能管好單體建筑而沒有形成整體環(huán)境，“只見樹木不見森林”。
 
2.3.4封閉的規(guī)劃編制與實(shí)施系統(tǒng)
在計(jì)劃體制下，從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃，從“七通一平”到項(xiàng)目建設(shè)，政府可以按照一套完整的程序組織城市建設(shè)，設(shè)計(jì)城市生活模式。一旦這個(gè)封閉的系統(tǒng)被打破，規(guī)劃體系便不再完整，城市建設(shè)就產(chǎn)生了一定程度的混亂。

 

3 　市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃體系的沖擊

3.1深圳城市建設(shè)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展
深圳城市建設(shè)起步時(shí)，沒有國(guó)家撥款，又不能從初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得到足夠的支撐，只能利用政策采取超常規(guī)的辦法籌集建設(shè)資金。今天看來(lái)，當(dāng)時(shí)的“內(nèi)引” （招請(qǐng)內(nèi)地企業(yè)以較低的土地使用費(fèi)取得生地開發(fā)權(quán)，引進(jìn)其資金投入建設(shè)）、“外聯(lián)”（本地國(guó)有專營(yíng)企業(yè)免費(fèi)從政府取得土地開發(fā)權(quán)，以土地入股引進(jìn)外商資金合作建房出售甚至出賣“樓花”）和“借貸”（以政府名義向銀行貸款，用以投入土地開發(fā)）等形式，正是后來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)和市場(chǎng)型建設(shè)機(jī)制的最早嘗試。
 
1987 年深圳在全國(guó)率先開始土地使用權(quán)拍賣，成為建立市場(chǎng)型建設(shè)機(jī)制的開山之槌，經(jīng)過(guò)十多年的演進(jìn)，目前在深圳已經(jīng)形成較為完善的土地有償使用制度和土地市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制。1989 年深圳又率先進(jìn)行了住房制度改革，一方面通過(guò)福利房商品化卸掉了職工住房問題壓在政府身上的沉重包袱，一方面促使社會(huì)利用市場(chǎng)力量解決市民住房需求。上述兩項(xiàng)改革直接導(dǎo)致了90 年代房地產(chǎn)市場(chǎng)的興起與蓬勃發(fā)展，土地與房屋、開發(fā)與使用等之間形成了基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的良性關(guān)系，使政府取得了可靠的資金來(lái)源，也使深圳的建設(shè)進(jìn)入了良性的發(fā)展軌道。
 
3.2城市建設(shè)機(jī)制轉(zhuǎn)型對(duì)規(guī)劃體系的沖擊
城市建設(shè)機(jī)制從計(jì)劃型轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)型，使原先行之有效的規(guī)劃體系經(jīng)受了巨大沖擊，具體體現(xiàn)在以下方面：
 
3.2.1經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)在性沖擊規(guī)劃原則的抽象性
中國(guó)的城市規(guī)劃是一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)性的技術(shù)工作，既缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚擉w系，更沒有科學(xué)的計(jì)量方法。盡管規(guī)劃原理中將“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境”三大效益作為最基本的原則，在實(shí)際操作中，由于社會(huì)效益和環(huán)境效益更適于定性評(píng)價(jià)，與規(guī)劃的特征產(chǎn)生了天然的共鳴，容易形成規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)性原則; 而經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是量化的，只能成為城市規(guī)劃可望而不可及的目標(biāo)，況且，規(guī)劃工作者經(jīng)常無(wú)意中將其追求的社會(huì)與環(huán)境理想和經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)。
 
然而市場(chǎng)走得更遠(yuǎn)，干脆將原則化的“經(jīng)濟(jì)效益”變成了實(shí)實(shí)在在的“經(jīng)濟(jì)利益”，崇尚個(gè)體化而沖擊規(guī)劃的整體化，追求即時(shí)性而挑戰(zhàn)規(guī)劃的長(zhǎng)遠(yuǎn)性，使規(guī)劃在“趕超計(jì)劃”、“任期目標(biāo)”和“富起來(lái)行動(dòng)”面前更加蒼白無(wú)力!
 
3.2.2政府與市場(chǎng)的利益性運(yùn)作沖擊規(guī)劃的技術(shù)性運(yùn)作
轉(zhuǎn)型期的城市政府比以往更加重視經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)，這與市場(chǎng)中各行為主體的利益原則是一致的，表現(xiàn)為片面性、功利性和非均衡性的行為特征。而規(guī)劃體系要求發(fā)展要素的全面性、發(fā)展目標(biāo)的綜合性和發(fā)展條件的公平性，按照技術(shù)的嚴(yán)謹(jǐn)程序進(jìn)行決策和實(shí)施。
 
3.2.3自下而上的市場(chǎng)運(yùn)作沖擊自上而下的規(guī)劃體系
規(guī)劃體系從整體系統(tǒng)設(shè)計(jì)出發(fā)，逐層落實(shí)到局部，要求每個(gè)實(shí)施項(xiàng)目均成為整體中特定的有機(jī)單元; 而在市場(chǎng)體系中，項(xiàng)目運(yùn)作是核心、起點(diǎn)也是終點(diǎn)，為項(xiàng)目提供運(yùn)作環(huán)境是市場(chǎng)的基本規(guī)則。只有建立順暢的機(jī)制，才能保證兩者之間形成良性的關(guān)系。
 
3.2.4建設(shè)主體的多元化沖擊規(guī)劃的統(tǒng)一性
建設(shè)機(jī)制轉(zhuǎn)型后，建設(shè)者從國(guó)有化的一統(tǒng)江山而變成多元利益主體，而所有的使用者均成為市場(chǎng)運(yùn)作的一部分，這就要求規(guī)劃制訂和實(shí)施的公平化、公開化，對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃體系在操作上的封閉性和主觀化將提出強(qiáng)烈要求。

 

4  控制性詳細(xì)規(guī)劃———對(duì)市場(chǎng)的初步應(yīng)對(duì)

4.1控制性詳細(xì)規(guī)劃在深圳實(shí)行了近十年
建設(shè)機(jī)制市場(chǎng)化在深圳早期的嘗試，使規(guī)劃師們較早感受到土地權(quán)益對(duì)開發(fā)建設(shè)和管理的影響，開始意識(shí)到小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的局限性，因而在規(guī)劃理念上進(jìn)行了變革的嘗試，有兩個(gè)實(shí)例頗具代表性。其一，1985 年科技工業(yè)園規(guī)劃，70ha ，規(guī)劃師決心對(duì)市場(chǎng)的變動(dòng)性以更加嚴(yán)格的技術(shù)手段加以控制，在按常規(guī)做出1/ 1000 小區(qū)規(guī)劃后，加做了1/ 200 的總圖設(shè)計(jì)，仔細(xì)規(guī)定了建筑物的尺寸、室外用地的處理和幾近設(shè)計(jì)方案的市政管網(wǎng)安排。最初幾年，工業(yè)園開發(fā)模式為引進(jìn)項(xiàng)目，統(tǒng)一建設(shè)，開發(fā)管理部門嚴(yán)格按圖實(shí)施，效果良好。后來(lái)更多采取項(xiàng)目劃地自建方式，規(guī)劃就再也難以控制。其二，1986 年華僑城第一期發(fā)展區(qū)規(guī)劃，200 公頃，同樣首先作了1/ 1000 小區(qū)詳規(guī)，規(guī)劃師在工作過(guò)程中逐步認(rèn)識(shí)到這種規(guī)劃與開發(fā)方式之間的巨大差異，加做了1/ 2000 的“地塊控制圖”和一套地塊控制指標(biāo)，并指出這部分是本次規(guī)劃的主要內(nèi)容。今天看來(lái)，這也許全國(guó)較早體現(xiàn)控制性詳規(guī)思想的成果了，其實(shí)施效果是適應(yīng)了建設(shè)的需要。當(dāng)然，華僑城取得如此精彩的建設(shè)效果不僅是控規(guī)的作用，而是華僑城富于創(chuàng)造性的決策管理并加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)工作彌補(bǔ)了控規(guī)的缺陷。
 
但這種詳細(xì)控制的做法并沒有在深圳推廣。在1986～1990 年間，深圳采取了更為粗放控制的分區(qū)規(guī)劃的做法，個(gè)中弊端前文已述。1990 年《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》頒布，確立了控制性詳細(xì)規(guī)劃的地位和做法，深圳由此大規(guī)模地推行了控制性詳細(xì)規(guī)劃。到1998 年《深圳市城市規(guī)劃條例》實(shí)施時(shí)，控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)覆蓋全特區(qū)和外圍大部分建設(shè)用地，這段時(shí)期特區(qū)的主要建設(shè)區(qū)域還進(jìn)行了多次覆蓋。

4.2控制性詳細(xì)規(guī)劃的積極作用
控制性詳細(xì)規(guī)劃的廣泛應(yīng)用，是由于其適應(yīng)了中國(guó)城市化迅速發(fā)展、各城市努力擴(kuò)張和各類開發(fā)區(qū)蜂擁而上的要求。
     (1) 面對(duì)城市的快速發(fā)展，控制性詳細(xì)規(guī)劃可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制的速成和規(guī)劃管理的最簡(jiǎn)化操作，大大縮短決策、規(guī)劃、土地批租和項(xiàng)目建設(shè)的周期，提高了城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)的效率。
     (2) 面對(duì)市場(chǎng)型開發(fā)行為的不確定性，控制性詳細(xì)規(guī)劃可以使政府盡快批租土地以換取資金，盡快完成“七通一平”而把生地變成熟地，盡快地滿足開發(fā)商在土地開發(fā)的定性和規(guī)模上的各種要求，規(guī)劃理論上在經(jīng)濟(jì)效益方面的缺陷通過(guò)市場(chǎng)需要得到了“彌補(bǔ)”，使中國(guó)的房地產(chǎn)行業(yè)迅速呈現(xiàn)一派繁榮景象。
     (3) 面對(duì)城市規(guī)劃力量和管理素質(zhì)的不足，控制性詳細(xì)規(guī)劃把抽象的規(guī)劃原則和復(fù)雜的規(guī)劃要素進(jìn)行簡(jiǎn)化和圖解化，再?gòu)闹刑釤挸隹刂瞥鞘型恋毓δ艿淖罨疽?，最大程度?shí)現(xiàn)了規(guī)劃的“可操作性”。
     (4) 在深圳的控制性詳細(xì)規(guī)劃操作中，還面臨特區(qū)內(nèi)外不同建設(shè)組織方式的問題。特區(qū)內(nèi)城市建設(shè)由市政府統(tǒng)一組織，通過(guò)土地批租的控制可以引導(dǎo)成片建設(shè); 特區(qū)外則由市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級(jí)組織分別參與，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)基本由前三級(jí)負(fù)責(zé)，土地開發(fā)四級(jí)機(jī)構(gòu)均有各自地盤，而村級(jí)占有絕大部分土地，在“共同富裕”的原則下，每個(gè)村均有建設(shè)機(jī)會(huì)，控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋使所有的開發(fā)要求合法化，使開發(fā)項(xiàng)目在地域上有充分的選擇性，村與村之間“招商引資”的競(jìng)爭(zhēng)在客觀上平抑了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本，促進(jìn)了深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.3控制性詳細(xì)規(guī)劃的弊端
在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)渡期、城市化進(jìn)程的高潮期和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要求最為旺盛的這段時(shí)期，社會(huì)對(duì)城市規(guī)劃的需求前所未有地迫切，規(guī)劃界作出的反應(yīng)是將規(guī)劃思想、方法和要素進(jìn)行簡(jiǎn)化，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。但從深圳控制性詳細(xì)規(guī)劃使用近十年的效果，不難看出這種規(guī)劃類型的弱點(diǎn)：
     (1) 在編制內(nèi)容上，控制性詳細(xì)規(guī)劃過(guò)分追求“可操作性”和成果的速成，只求滿足開發(fā)建設(shè)的基本功能，對(duì)規(guī)劃一貫追求的城市美學(xué)和人的行為環(huán)境極少涉及，基本拋棄了規(guī)劃的綜合性、系統(tǒng)性和滾動(dòng)性等原則，造成城市景觀的混亂，城市特色的流失，幾年前，許多市民批評(píng)深圳的城市建設(shè)“有建筑無(wú)空間，有單體無(wú)群體，有道路無(wú)街區(qū)，有空地?zé)o環(huán)境”。放眼全國(guó)，千城一面，許多城市千百年形成的特色在十年間消失殆盡。
     (2) 在編制程序上，控制性詳細(xì)規(guī)劃延續(xù)了規(guī)劃體系內(nèi)部化操作方式，并且由于編制周期縮短而更加強(qiáng)化，形成黑箱作業(yè)，違背了市場(chǎng)運(yùn)作的公開公平原則，加劇了規(guī)劃與公眾之間本以存在的隔閡。
     (3) 在規(guī)劃實(shí)施上，控制性詳細(xì)規(guī)劃棄整體控制而取地塊控制，無(wú)暇顧及建設(shè)策略而一味追求“全覆蓋”，妥協(xié)于市場(chǎng)選擇的無(wú)序性和隨意性，另一方面，控制性詳細(xì)規(guī)劃易編易改，當(dāng)不規(guī)范的規(guī)劃管理造成功能混亂后，通過(guò)修改規(guī)劃又可自圓其說(shuō)，如此循環(huán)，實(shí)施效果面目全非。深圳230ha 的景田居住區(qū)緊鄰福田中心區(qū)，1991 年編制控規(guī)后開始建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施由政府委托專業(yè)公司按規(guī)劃逐步實(shí)施，土地劃成小塊批租給不同開發(fā)商。幾年來(lái)居住用地容積率不斷突破規(guī)劃，各類公共設(shè)施用地一塊塊改成居住性質(zhì)，規(guī)劃幾乎每年調(diào)整一次。到目前，該區(qū)充滿了規(guī)模從015ha 到3ha 不等的各類住宅“花園”，各成一體，風(fēng)格各異，僅剩的公共設(shè)施用地大部分因無(wú)人負(fù)責(zé)建設(shè)而荒蕪或被臨時(shí)占用，整個(gè)區(qū)域雜亂無(wú)章。這個(gè)案例是控制性詳細(xì)規(guī)劃的真實(shí)寫照。
     (4) 在規(guī)劃管理上，控制性詳細(xì)規(guī)劃提供的幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)是管理者手中的法寶，更是開發(fā)商追逐的焦點(diǎn)。由于控制性詳細(xì)規(guī)劃的制訂、執(zhí)行和修改缺乏法律化的程序，在實(shí)施中極易受到各種非正常力量的干擾，而實(shí)施效果又沒有有效的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)的公平性產(chǎn)生了負(fù)面影響。

 

5 　法定圖則的提出與初步運(yùn)作

5.1  1989 年提出規(guī)劃改革方案
繼1987 年土地使用制度改革、1989 年住房制度改革之后，深圳市政府提出了配套的規(guī)劃體系改革方案，直接借用了香港“三層次五階段”規(guī)劃體系，隨后兩年嘗試編制了各階段成果。除“城市發(fā)展策略”和“規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則”產(chǎn)生一定作用外，其它成果均很快無(wú)聲無(wú)息。應(yīng)該說(shuō)，這是城市建設(shè)機(jī)制變革之初一次極為主動(dòng)的應(yīng)對(duì)，但當(dāng)時(shí)方案只涉及技術(shù)體系的變革，未準(zhǔn)備好改革規(guī)劃制度，而建設(shè)市場(chǎng)尚未形成，未發(fā)生客觀上的急迫要求，加之方案在形式上與當(dāng)時(shí)規(guī)劃體系相比過(guò)于煩瑣，因而很快流產(chǎn)。

5.2 　1995～1998 年，《深圳市城市規(guī)劃條例》的制定
控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施效果，導(dǎo)致了社會(huì)對(duì)城市規(guī)劃工作的較大質(zhì)疑。1995 年在一次對(duì)政府各部門工作質(zhì)量的民主測(cè)評(píng)中，規(guī)劃主管部門排在了最后; 當(dāng)年深圳市人大組團(tuán)考察香港和新加坡城市規(guī)劃，提出改革深圳城市規(guī)劃體制的建議性報(bào)告，此建議正與深圳規(guī)劃界內(nèi)部對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃的探討相吻合。經(jīng)市人大批準(zhǔn)，規(guī)劃主管部門于1996 年開始起草《深圳市城市規(guī)劃條例》，對(duì)規(guī)劃改革方向和做法進(jìn)行了深入研究，數(shù)易其稿，經(jīng)人大多次審議修改，并將草案在主要報(bào)刊全文登載，征求全社會(huì)意見，最后由人大批準(zhǔn)于1998 年11 月正式實(shí)施。
     《深圳市城市規(guī)劃條例》作為城市規(guī)劃的地方性法規(guī)，在全國(guó)率先提出了城市規(guī)劃的改革構(gòu)想，要點(diǎn)如下：
     (1) 建立總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖“五階段”規(guī)劃體系，其中總體規(guī)劃按照國(guó)家通用要求編制，報(bào)國(guó)務(wù)院審批，而法定圖則是編制、決策、實(shí)施和公眾參與及監(jiān)督規(guī)劃的核心。
     (2) 法定圖則的制定權(quán)和修改權(quán)屬于規(guī)劃委員會(huì)，該委員會(huì)由政府官員和民間人士共同組成，民間人士占有法定多數(shù)。
     (3) 法定圖則制定過(guò)程中，必須公開征詢和回復(fù)社會(huì)公眾意見，社會(huì)公眾有權(quán)獲取批準(zhǔn)后的法定圖則，有權(quán)對(duì)法定圖則的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。
     (4) 確立規(guī)劃主管部門在城市建設(shè)相關(guān)工作中的協(xié)調(diào)地位。
     (5) 確立城市設(shè)計(jì)在城市規(guī)劃工作中的法定地位。

5.3 　法定圖則工作的主要內(nèi)容法定圖則指城市規(guī)劃在操作層面的技術(shù)成果，由法律授權(quán)的專門權(quán)力機(jī)構(gòu)，經(jīng)過(guò)法律規(guī)定的制訂和批準(zhǔn)程序確認(rèn)的文件和圖紙，是城市規(guī)劃管理的法定依據(jù)。在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，城市規(guī)劃制度基本上采取“核心層次”方法，即在規(guī)劃的中觀層次設(shè)定依法編制、審批和實(shí)施管制的內(nèi)容，但該層次工作的名稱各有所異，《深圳市城市規(guī)劃條例》“法定圖則”的名稱借用自香港，但在具體內(nèi)容上則較為充分地從國(guó)情和深圳規(guī)劃?rùn)C(jī)制出發(fā)進(jìn)行設(shè)計(jì)，主要包括：
     (1) 技術(shù)深度。對(duì)于城市一般地區(qū)，法定圖則的控制必須能夠直接約束宗地的管理與開發(fā)，因此采用了近似“控規(guī)”的深度。這一點(diǎn)有所爭(zhēng)論，反對(duì)意見認(rèn)為控制過(guò)細(xì)過(guò)死，缺乏彈性，建議在“分區(qū)規(guī)劃”層次進(jìn)行控制。鑒于規(guī)劃工作中的技術(shù)規(guī)則少，分區(qū)規(guī)劃控制力度低，最終采用控規(guī)層次，但未來(lái)的方向是在逐步加強(qiáng)“規(guī)則”的制定工作的基礎(chǔ)上，技術(shù)深度逐步向分區(qū)規(guī)劃深度轉(zhuǎn)化，并準(zhǔn)備對(duì)城市的重點(diǎn)地區(qū)和外圍地區(qū)用更深或更粗的層次分別對(duì)待。
     (2) 技術(shù)成果，分為技術(shù)文件和法定文件兩個(gè)層次。技術(shù)文件基本按照控規(guī)要求編制，內(nèi)容包括規(guī)劃專業(yè)和工程專業(yè)的所有成果，是法定文件的技術(shù)支撐和管理的內(nèi)部依據(jù)，所不同的是將表述“怎么做”的“規(guī)劃說(shuō)明書”改進(jìn)為陳述“為什么”的“規(guī)劃研究報(bào)告”，為法定文件作出技術(shù)說(shuō)明。法定文件只規(guī)定了用地的性質(zhì)、規(guī)模和公共設(shè)施等方面的要求，用最少而最易操作的指標(biāo)和準(zhǔn)則控制規(guī)劃管理與實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)，并且在格式上務(wù)求簡(jiǎn)潔統(tǒng)一，便于公眾了解，更便于達(dá)成市場(chǎng)共識(shí)。
     (3) 剛性與彈性。“法定”本身即為對(duì)規(guī)劃控制要素的“剛性化”，但為了適應(yīng)城市發(fā)展變化的可能性，要特別保護(hù)規(guī)劃的“彈性”。措施之一是盡量減少法定圖則的控制指標(biāo)。措施之二是采用“用地性質(zhì)三類制”，即成果中標(biāo)明的性質(zhì)為第一類，開發(fā)意圖符合這一類規(guī)定者，可直接到規(guī)劃主管部門辦理手續(xù); 在成果中另列第二、三類使用性質(zhì)，分別經(jīng)規(guī)劃主管部門和規(guī)劃委員會(huì)研究批準(zhǔn)方可采用; 對(duì)成果中沒有列明的使用性質(zhì)，也并沒有把門關(guān)死，在相關(guān)的運(yùn)作規(guī)則里列出了嚴(yán)格規(guī)定。這樣的程序設(shè)置，劃分了政府的審核與審批兩種行為，達(dá)到了“按規(guī)劃實(shí)施非常方便，改變規(guī)劃則手續(xù)繁雜”的目的。措施之三是設(shè)計(jì)了一套修訂法定圖則的條件和程序。

5.4 　法定圖則的初步實(shí)踐
《深圳市城市規(guī)劃條例》實(shí)施后，市政府及規(guī)劃主管部門即著手制訂法定圖則，首先出臺(tái)了“法定圖則編制技術(shù)規(guī)定”、“法定圖則審批規(guī)則”、“規(guī)劃委員會(huì)工作章程”和“城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)”等文件，同時(shí)提出編制計(jì)劃，第一批十一項(xiàng)于1999 年2 月即進(jìn)行公眾咨詢，8 月由新成立的規(guī)劃委員會(huì)審查通過(guò)。更多的項(xiàng)目正在緊鑼密鼓地制訂之中。在技術(shù)深度上，法定圖則近似于控制性詳細(xì)規(guī)劃，而法定圖則的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出技術(shù)范疇，代表著一種具有廣泛影響的制度，剛剛一年的編制工作實(shí)踐，已經(jīng)對(duì)原規(guī)劃體系產(chǎn)生了沖擊：
     (1) 規(guī)劃走出象牙塔直接面向公眾，從經(jīng)驗(yàn)型技術(shù)行為變成對(duì)法律、規(guī)范和原則的理性詮釋，規(guī)劃在理論上的缺陷已經(jīng)暴露出來(lái)。
     (2) 規(guī)劃的專業(yè)理念開始接受公眾意識(shí)的檢驗(yàn)，雙方的關(guān)系將從施與過(guò)渡到碰撞，最終走向協(xié)商。
     (3) 法定圖則將成為規(guī)劃訴訟的主要依據(jù)，但法定圖則自身不能依據(jù)固有的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)具有法律地位的規(guī)章規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則，而缺少這些“技術(shù)規(guī)則”正是當(dāng)前規(guī)劃工作中最薄弱的環(huán)節(jié)。
     (4) 規(guī)劃的科學(xué)性首先來(lái)自基礎(chǔ)資料的準(zhǔn)確性，而相關(guān)的政府各主管部門普遍長(zhǎng)期忽視信息化建設(shè)，造成規(guī)劃的先天不足。
     (5) 規(guī)劃是政府就發(fā)展和建設(shè)而對(duì)公眾所做的承諾，代表政府的整體形象。城市建設(shè)的復(fù)雜性需要政府多部門的共同參與，同時(shí)要求改變規(guī)劃主管部門包打天下的狀況，但目前相應(yīng)的機(jī)制遠(yuǎn)未形成。
    上述問題只涉及規(guī)劃編制某些層次，上升到規(guī)劃編制體系、規(guī)劃審批、規(guī)劃管理以及更高層次的規(guī)劃決策等方面，法定圖則的可能是對(duì)規(guī)劃工作全方位的沖擊。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，在經(jīng)過(guò)法定的制訂程序后，法定圖則已不屬于規(guī)劃的技術(shù)性成果，而是規(guī)劃管理者與城市建設(shè)者及使用者之間的共同契約，為了嚴(yán)格執(zhí)行契約，需要一套綜合技術(shù)、行政和法律等行為的科學(xué)制度作保證，即本文所稱的“規(guī)劃制度”。
 
6 　法定圖則引發(fā)規(guī)劃制度改革

從對(duì)深圳城市規(guī)劃20 年歷程的回顧與剖析，我們可以清晰地理出城市規(guī)劃在因應(yīng)城市建設(shè)機(jī)制從計(jì)劃型向市場(chǎng)型轉(zhuǎn)化過(guò)程中的發(fā)展脈絡(luò)，即規(guī)劃實(shí)施的核心從小區(qū)規(guī)劃到控制性詳細(xì)規(guī)劃再到法定圖則，其特點(diǎn)，在規(guī)劃編制上由封閉逐步走向開放，控制手段上由方案到指標(biāo)再到法定文件，在規(guī)劃管理上從模糊到要素簡(jiǎn)化再到依法行政。這些變化，實(shí)際上在逐步改變我們對(duì)城市規(guī)劃工作性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，城市規(guī)劃不僅是一個(gè)技術(shù)性的操作體系，更應(yīng)該是一套技術(shù)性與法制化相結(jié)合的行政制度。深圳法定圖則工作的實(shí)行，正在這套制度的開創(chuàng)之舉，由此，我們可以粗線條地設(shè)想未來(lái)規(guī)劃制度改革發(fā)展的走向：

6.1  改革規(guī)劃技術(shù)體系
現(xiàn)行“規(guī)劃法”規(guī)定，規(guī)劃的每層次成果都具有法定性。于是在規(guī)劃審批上層層都設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的程序，在規(guī)劃成果上設(shè)計(jì)了逐層深入的內(nèi)容，似乎是一個(gè)很嚴(yán)謹(jǐn)很科學(xué)的體系。但是問題首先產(chǎn)生于總體規(guī)劃，總體規(guī)劃作為整個(gè)規(guī)劃體系的綱領(lǐng)，所確定的是長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的一種目標(biāo)一種可能和一個(gè)方案，這個(gè)方案既然具有法定性，必須通過(guò)后續(xù)的層次逐步嚴(yán)格落實(shí)。然而從人類認(rèn)識(shí)“近實(shí)遠(yuǎn)虛”的特征看，總體規(guī)劃的“法定”很難理解為唯物主義的，而每個(gè)層次的成果都具有法定性，也只能規(guī)范規(guī)劃編制者的技術(shù)行為，最多能為城市建設(shè)各個(gè)專項(xiàng)系統(tǒng)的公共工程提供宏觀依據(jù)，而規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)的控制必須在一個(gè)最便于操作的層次，法定圖則就是規(guī)劃實(shí)施的核心層次。因此，新的規(guī)劃技術(shù)體系應(yīng)當(dāng)圍繞法定圖則進(jìn)行設(shè)計(jì)：
     (1) 總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是策略性的，研究城市未來(lái)發(fā)展的多種可能性，判斷影響未來(lái)方向的動(dòng)力條件，提出適應(yīng)未來(lái)多種發(fā)展可能的近期重點(diǎn)發(fā)展及引導(dǎo)發(fā)展的策略性措施;
     (2) 總體規(guī)劃與法定圖則之間的技術(shù)層次，應(yīng)當(dāng)以近期的策略性保留與開發(fā)雙重行為為規(guī)劃內(nèi)容，一方面保護(hù)與保留未來(lái)發(fā)展的彈性，一方面對(duì)建設(shè)行為作出綜合性部署，為在法定圖則階段作出各項(xiàng)建設(shè)的具體安排提供依據(jù);
     (3) 法定圖則是運(yùn)用法定程序?qū)σ?guī)劃的確認(rèn)，在技術(shù)上應(yīng)當(dāng)允許不同的深度。對(duì)城市的重點(diǎn)發(fā)展或保護(hù)地區(qū)、一般發(fā)展地區(qū)和控制性發(fā)展地區(qū)，規(guī)劃控制所需要的技術(shù)內(nèi)容與深度是不同的，但同樣需要以法定的方式進(jìn)行控制。在深圳的規(guī)劃體系中，將法定圖則列入固定的技術(shù)層次，并要求以同樣的深度對(duì)全市建設(shè)用地進(jìn)行覆蓋，這種做法的合理性和對(duì)城市不同情況的適用性值得商榷。
     (4) 加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)是實(shí)施法定圖則的配套性措施。規(guī)劃法制化控制的主要內(nèi)容在于綜合使用功能，而城市環(huán)境風(fēng)貌與特色的創(chuàng)造需要一套行之有效的城市設(shè)計(jì)技術(shù)體系，從控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施效果可以看出，越強(qiáng)化規(guī)劃的法制化，越需要城市設(shè)計(jì)將法定功能創(chuàng)造性地作用于規(guī)劃管理。
      (5) 建立規(guī)劃工作的“技術(shù)規(guī)則”體系。“規(guī)則”是“原則”的具體化和標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)劃不能建立在闡釋“原則”的標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)提高到執(zhí)行“規(guī)則”的水平上，才能保證規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)化法制化。

6.2 　建立民主化的規(guī)劃決策權(quán)力機(jī)制
規(guī)劃法制化的關(guān)鍵在于強(qiáng)化規(guī)劃決策權(quán)的民主化。深圳法定圖則實(shí)施的首要條件，是依照“規(guī)劃條例”中的專門規(guī)定成立了規(guī)劃委員會(huì)，在工作設(shè)計(jì)上，委員會(huì)負(fù)責(zé)制定法定圖則編制計(jì)劃、審查法定圖則草案并決定能否向公眾展示、審議公眾意見并決定是否接納、對(duì)修改后的草案進(jìn)行審查審批、批準(zhǔn)后進(jìn)行公布。在完成上述制訂法定圖則程序后，規(guī)劃委員會(huì)還要對(duì)法定圖則的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤，凡對(duì)法定圖則規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行修改的申請(qǐng)，須由規(guī)劃委員會(huì)決定是否批準(zhǔn)，法定圖則在執(zhí)行中出現(xiàn)重要影響因素的重大變動(dòng)，由規(guī)劃委員會(huì)決定是否重新編制。這是一套十分科學(xué)的程序，但要順暢運(yùn)作還需假以時(shí)日，并制定更加詳細(xì)的在運(yùn)作規(guī)則。
 
公眾參與是規(guī)劃法制化的重要手段。公眾包括各種利益集團(tuán)、專業(yè)團(tuán)體、社區(qū)和廣大市民，他們是城市的建設(shè)者和使用者，城市規(guī)劃的目的就是反映他們的意愿，滿足他們的共同利益要求，因此應(yīng)開辟?gòu)V泛的渠道，讓公眾能夠參與城市規(guī)劃編制與實(shí)施的全過(guò)程。深圳“規(guī)劃條例”規(guī)定了公眾在法定圖則制訂程序中的權(quán)力，邁出了可喜的一步，但還需制定操作的詳細(xì)規(guī)則，在規(guī)劃的其它層次以及規(guī)劃實(shí)施中如何引入公眾參與，需要在法律、政策和技術(shù)上作更多的準(zhǔn)備工作。

6.3 　完善規(guī)劃工作的操作機(jī)制
當(dāng)前的規(guī)劃操作機(jī)制，在概念上劃分為編制和管理兩個(gè)環(huán)節(jié)，在機(jī)構(gòu)上將兩者截然分開。然而城市規(guī)劃的特性就是行政與技術(shù)的緊密結(jié)合，這一點(diǎn)在規(guī)劃編制和管理兩個(gè)環(huán)節(jié)均體現(xiàn)出來(lái)，忽略了規(guī)劃編制的行政性和規(guī)劃管理的技術(shù)性，就會(huì)大大降低規(guī)劃作用于城市建設(shè)的功效。一旦將編制和管理結(jié)合起來(lái)，規(guī)劃工作將可以劃分為研究、編制、審批、管理、協(xié)調(diào)、反饋、信息、政策等多個(gè)環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)應(yīng)該形成相互包容、相互連接的完整操作體系，環(huán)節(jié)內(nèi)和環(huán)節(jié)間應(yīng)制定嚴(yán)格的操作規(guī)則。
 
規(guī)劃?rùn)C(jī)制的外部層面是政府多部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制，這套機(jī)制在行政意義上有賴于政府運(yùn)作機(jī)制的深化改革，而在城市規(guī)劃的技術(shù)特征方面則需要制定特別的運(yùn)作規(guī)則，強(qiáng)化規(guī)劃部門的綜合與協(xié)調(diào)職能。但綜合協(xié)調(diào)并非目前廣泛采用的包辦型作法，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)由專項(xiàng)主管部門負(fù)責(zé)制定，規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，這一點(diǎn)是當(dāng)前城市建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，在近幾年城市快速發(fā)展中已經(jīng)造成混亂。
 
7 　結(jié)語(yǔ)
中國(guó)城市規(guī)劃界探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已近20 年了，觀念、思想、方法和手段都跟隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程而逐步改進(jìn)，然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的沖擊引發(fā)的是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)革命性變化，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的城市規(guī)劃體系，正在面臨一場(chǎng)根本性的變革，從深圳城市規(guī)劃的改革實(shí)踐，我們看到這場(chǎng)變革的序幕已經(jīng)拉開。相信在全國(guó)規(guī)劃界的共同努力下，中國(guó)的城市規(guī)劃事業(yè)將健康地完成這次大蛻變，在21 世紀(jì)中國(guó)城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
 
（注： 參加本論文前期討論的有：夏宗\、金經(jīng)元、石楠、孫安軍、楊保軍、王凱、朱子瑜、陳宏軍、孫施文等同志）