作者：王富海

1 　序言

城市規(guī)劃編制與管理在理論認識和操作體系上需要變革, 這一點經(jīng)過多年探討已經(jīng)在業(yè)內(nèi)達成高度共識, 但變革的方位依然莫衷一是, 近期規(guī)劃似乎大可為之。

本人親歷了深圳事實上五年一度的總體規(guī)劃, 耳聞了天津主動性的近期與年度滾動規(guī)劃, 也目睹了廣州近期建設(shè)規(guī)劃的強力實施, 兩年前又策劃并主持了對深圳總體規(guī)劃第一個5 年實施的績效評估和第二個5 年的對策研究, 完成后恰逢國務(wù)院及九部委向全國下達編制近期建設(shè)規(guī)劃的緊急任務(wù), 便集中精力對近期規(guī)劃問題進行了初步研究, 寫出了被選在2002 年中國城市規(guī)劃學(xué)會廈門年會大會宣講的“調(diào)整總體規(guī)劃的焦距, 建立以近期規(guī)劃為核心的新操作體系”的文章,將近期規(guī)劃提到了宏觀層面規(guī)劃的核心地位, 初步設(shè)計了一套從編制、到協(xié)調(diào)、再到實施的操作體系, 引起了不少同行的共鳴。在討論中楊保軍也在設(shè)問, 既然現(xiàn)階段地方政府熱衷的是戰(zhàn)略規(guī)劃, 為何中央關(guān)注的卻是加強近期建設(shè)規(guī)劃? 這是否錯位了? 當(dāng)前加強近期建設(shè)規(guī)劃究竟是因時之舉呢, 還是預(yù)示著總體規(guī)劃變革的方向? 在大家的鼓勵和《城市規(guī)劃》雜志編輯部的支持下,楊保軍和我商定繼續(xù)推進這個題目, 共同組織了這一組專題稿件, 約請孫施文、周建軍、劉奇志和我們一起, 在理論、編制體系和管理需求等不同角度對近期規(guī)劃進行探討, 其目的, 正如本人在“年會”文章中指出的,“眼下近期規(guī)劃的倉促推行意在嘗試與檢驗, 也使各城市對規(guī)劃的近期化進行適應(yīng), 留出兩年時間對近期規(guī)劃的定位和操作等問題進行研究, 目標是在’十一五’開始大規(guī)模推行新的規(guī)劃體系與相應(yīng)制度, 提高規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)乃至國民經(jīng)濟發(fā)展中的作用力度, 這既是筆者的大膽推測, 更是一種良好的愿望”。因此, 本次專題的著眼點并非探討2003 年7 月1 日前要完成的“近期建設(shè)規(guī)劃”, 而在于呼吁主管部門積極組織研究; 將主題詞“近期建設(shè)規(guī)劃”改為“近期規(guī)劃”, 不僅關(guān)注近期的“建設(shè)項目和建設(shè)用地”, 更要以近期規(guī)劃為突破口, 探討如何推動規(guī)劃理論和操作體系的更新,切實發(fā)揮城市規(guī)劃對城市發(fā)展的綜合調(diào)控與組織作用。

2.本次專題討論的問題以近期規(guī)劃撬動整個規(guī)劃理論與操作體系, 這個命題令人興奮。為此我們列出幾個問題, 作為幾個人共同的思考:
     如何理解這次大規(guī)模的近期建設(shè)規(guī)劃?
     如何評價現(xiàn)有總體規(guī)劃的做法及其效果?
     如何定位近期規(guī)劃, 它可以發(fā)揮什么作用?
     如何發(fā)揮近期規(guī)劃的作用?
     如何判斷強化近期規(guī)劃對城市規(guī)劃變革的影響?
     很顯然這些問題都很大, 既有理論上的思考, 又有實踐上的反饋,既要判斷過去和現(xiàn)在, 更要推想未來的變革。我們設(shè)定的文體是不做嚴謹文章, 只談?wù)J識思路和想法。因為我們深知面對這樣一個沉重的題目, 幾個人可以揭示的只能是冰山一角, 需要更多的人去做更廣泛更深入的研究, 需要有組織地進行分析和建構(gòu), 正視問題、勇于突破, 這是改革的時代賦予每個人的責(zé)任。

3.問題討論綜述
每個人都有其特定的知識背景和關(guān)注方向, 多個人分別針對同一題目而進行的探討就會有聚合的效果。在這篇闡述本次專題立意的文字里, 我試圖就上述5個問題對前邊4 篇文章以及本人觀點進行概括:

311 　關(guān)于這次大規(guī)模近期建設(shè)規(guī)劃的理解國務(wù)院九部委在貫徹落實國務(wù)院《關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》的文件中, 將制定和實施近期建設(shè)規(guī)劃作為第一條措施, 意味深長地將近期建設(shè)規(guī)劃拉到了前臺, 從“配菜”變?yōu)?ldquo;正餐”, 這是針對于我國城市規(guī)劃體系中一直存在的、也是當(dāng)前非常突出的城市規(guī)劃實施問題所提出的一種策略, 既是與時俱進, 適應(yīng)我國快速跨越式大發(fā)展的外在客觀需要, 也是開拓創(chuàng)新, 加快城市規(guī)劃編制體制改革與提升的內(nèi)在必然結(jié)果。

但事發(fā)突然, 各城市匆匆下筆, 許多城市采取的是在原有版本上結(jié)合“十五”計劃項目簡單處理的辦法, 使人們不免對這樣一輪大規(guī)模規(guī)劃行動的效果產(chǎn)生疑問。文件毫不猶豫地將2003年7 月完成的規(guī)劃的有效期限定在2005 年, 伏筆是否要統(tǒng)一規(guī)劃編制的步調(diào), 調(diào)整到與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年計劃相同步,以便于今后的協(xié)調(diào)操作?而從深層次分析, 近期建設(shè)規(guī)劃是地方政府(希望突破總體規(guī)劃的束縛, 能夠?qū)崿F(xiàn)任期內(nèi)的抱負) 和中央政府(意圖維護總體規(guī)劃, 控制住一個個近期就能控制遠期) 之間的結(jié)合點, 是中央政府要切實加強規(guī)劃的調(diào)控作用, 實現(xiàn)對城市發(fā)展的動態(tài)引導(dǎo)和管理。

312 　關(guān)于現(xiàn)有總體規(guī)劃及其中近期規(guī)劃做法的評價我國當(dāng)代城市規(guī)劃從20 世紀中期開始逐步形成起, 就一直強調(diào)以總體規(guī)劃為核心建構(gòu)城市規(guī)劃的體系, 堅持以長遠規(guī)劃來指導(dǎo)建設(shè)。這種思想體系堅持了系統(tǒng)論的觀念, 強調(diào)城市是由多種要素所組成的系統(tǒng), 每一種要素都按照一定的聯(lián)系性而組織在一起, 從而形成有機統(tǒng)一體; 城市規(guī)劃則要揭示這些要素的性質(zhì)、功能以及相互聯(lián)系, 全面分析城市存在的問題和相應(yīng)對策,從而在整體上對城市問題提出解決的方案。這種體系還反映了理性建構(gòu)主義思想, 認為城市發(fā)展是可知的、可控的和正當(dāng)?shù)? 因此對城市發(fā)展的控制是應(yīng)該的,而城市是必須人為構(gòu)造的, 我們有能力控制城市朝著符合我們意愿的方向發(fā)展, 并最終達到一個理想狀態(tài), 這種理想狀態(tài)是如此完美, 需要一幅直觀地描繪那個理想狀態(tài)的藍圖來體現(xiàn); 至于近期, 那只是過程, 允許它不完美。據(jù)此, 以往近期建設(shè)規(guī)劃由遠及近的思路也就順理成章了。因此將總體規(guī)劃的期限設(shè)在15至20 年, 前有近期建設(shè), 后有遠景設(shè)想, 是一種非常理性的體系設(shè)計, 其綜合性、科學(xué)性、先導(dǎo)性和完整性讓規(guī)劃的編制者和執(zhí)行者引為自豪。但這種規(guī)劃的理念是希望度身量做“設(shè)計”一幅城市的美好圖景, 引導(dǎo)現(xiàn)實的建設(shè)朝向遠期目標邁進, 帶有明顯的烏托邦烙印。總體規(guī)劃中的近期規(guī)劃僅為滿足編制和上報要求的“陪襯”,是總體規(guī)劃編制體系中最薄弱、最不重視的章節(jié), 其依據(jù)、內(nèi)容、作用、措施、表達各方面都無明確規(guī)則, 沒有統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)要求, 也無多大法律約束力。在具體處理上多為以遠期藍圖為基礎(chǔ)倒推回來, 縮小一些規(guī)模減少一些用地, 再將五年計劃項目表中的有關(guān)項目“擺布”在圖上, 可稱之為近似的理想藍圖, 在計劃多變和市場多變情況下的近期規(guī)劃自然很容易成為一紙空圖。單一選擇的遠景藍圖和不經(jīng)意的近期規(guī)劃, 如何能夠適應(yīng)中國城市的快速發(fā)展和城市建設(shè)機制的市場化轉(zhuǎn)型? 尤其是在市場經(jīng)濟條件下, 決策主體分散, 不可能準確無誤地對城市整體做出具體的布局安排, 更不可能完全按照這種預(yù)定的布局方案加以實施。而規(guī)劃管理中還是習(xí)慣于“按圖索驥”, 各項建設(shè)活動只要在此“總圖”內(nèi)就屬符合規(guī)劃,諸如開發(fā)區(qū)、市場、物流中心等新的經(jīng)濟空間, 當(dāng)然無法在圖中找到, 經(jīng)常使規(guī)劃管理者處于被動的局面。其結(jié)果, 1980 年代中期那一輪規(guī)劃平均發(fā)揮了不到10 年的作用, 1990 年代這一輪又降為5 年。哪一個城市的20年規(guī)劃不被沖得七零八落? 幾個城市不是拿著遠期藍圖當(dāng)近期使用, 為20 年發(fā)展準備的用地規(guī)模當(dāng)前就任意出讓和開發(fā), 造成大范圍羊拉屎似的建設(shè), 這還不夠, 還要用說不清多少年的“概念”和“戰(zhàn)略”圈出更大范圍的土地。規(guī)劃市場空前繁榮了, 但規(guī)劃的作用力度已經(jīng)大大降低!

313 　關(guān)于近期規(guī)劃的定位和作用對于近期規(guī)劃的未來定位,幾篇文章提出了不同程度的觀點, 可以理解為三個層次:第一個層次的定位是繼續(xù)將近期建設(shè)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分和城市發(fā)展階段中的初始階段, 但必須加強總體規(guī)劃實施階段的時序控制, 從只重視終極結(jié)果變成重視由階段整合成最終總體規(guī)劃成果, 把總體規(guī)劃的內(nèi)容、層次、技術(shù)路線及實施策略思考得更深、更全、更實、更有可操作性, 因而將加強和改進近期建設(shè)規(guī)劃作為完善總體規(guī)劃的重要手段。第二個層次的定位是建立一種以近期規(guī)劃為“核心”的全新的總體規(guī)劃體系, 一方面強化近期規(guī)劃的相對確定性和操作性,另一方面需要在更遠更深更廣的角度研究城市發(fā)展的多種而非唯一可能性, 研究的目的并非為遠期而遠期, 而是要找出實現(xiàn)每種可能性的共同的起步點作為近期規(guī)劃的方向性選擇, 近期規(guī)劃的方位性選擇則需要從城市的現(xiàn)實需求和最佳供給分析中得出。

第三個層次的定位是不應(yīng)該將近期規(guī)劃的變革僅僅看成是對某種規(guī)劃形式的重視和改革, 而應(yīng)當(dāng)成是我國城市規(guī)劃界在規(guī)劃思想方法方面進行改革的一個契機, 對整個城市規(guī)劃體系的改革起到推進作用。突出近期規(guī)劃, 其作用歸納為:
     (1) 強化規(guī)劃實施觀念, 銜接好規(guī)劃編制與規(guī)劃實施的關(guān)系;
     (2) 在近期建設(shè)中居于統(tǒng)帥地位, 真正發(fā)揮指導(dǎo)作用;
     (3) 拓展規(guī)劃的綜合理念,協(xié)同政府機構(gòu)以及各類社會組織的城市建設(shè)與發(fā)展的行為;
     (4) 完善規(guī)劃的引導(dǎo)控制機制, 關(guān)注對社會利益的直接調(diào)節(jié)。

314 　關(guān)于近期規(guī)劃的作用如何發(fā)揮
31411 　觀念和理論上的轉(zhuǎn)變千里之行, 始于足下。城市規(guī)劃師不應(yīng)當(dāng)只是“千里”藍圖的設(shè)計師和“紙上談兵”的專家,也要有能力來策劃和推進城市發(fā)展的“足下”行為。城市發(fā)展不是完全可知、可控、確定因而是可以理性建構(gòu)的, 如果我們的認識仍徘徊在這種“烏托邦”的理想狀態(tài)里, 仍執(zhí)拗地堅信它的存在, 就難以真正理解近期規(guī)劃的探索意義, 至多以為是找到了一條通往理想狀態(tài)的捷徑而已。理性的分析、長遠的預(yù)測、全面的規(guī)劃、集中的決策、統(tǒng)一的管理, 遠不像我們想象的那樣富有效率, 而立足現(xiàn)實、不斷改善、漸進尋優(yōu)、由近及遠、由局部到全局, 反而具有更高的實際價值。城市規(guī)劃既要充分認識和把握城市發(fā)展演進的基本方向和發(fā)展目標, 也必須從實際出發(fā),并將兩者能夠很好地予以綜合。要改變從未來合理狀態(tài)來界定近期行為的做法, 而應(yīng)從現(xiàn)狀和現(xiàn)有條件出發(fā)來推導(dǎo)未來的可能結(jié)果。現(xiàn)狀雖然與我們的理想相比總是非均衡的, 但恰恰總是合乎道理的, 因為它是當(dāng)前各種因素和條件共同作用下形成的,也許非均衡才是城市化加速期中國城市的本原, 是我們逐步理解城市并改善城市的起點。我們必須拋棄用理想狀態(tài)找現(xiàn)實問題的方法和兩者的不一致處就是問題的思維邏輯, 接受現(xiàn)狀、研究現(xiàn)狀, 特別要更加客觀地研究影響現(xiàn)狀的主要因素, 提出有的放矢的對策, 才能在解決現(xiàn)有問題的基礎(chǔ)上逐步向目標趨近。城市規(guī)劃的核心對象是城市的土地使用和空間關(guān)系, 但城市的土地使用和空間關(guān)系所反映的是城市的社會經(jīng)濟關(guān)系, 城市空間關(guān)系的特征是社會經(jīng)濟關(guān)系變化的結(jié)果, 如果城市規(guī)劃僅僅局限在對物質(zhì)空間的建設(shè)和改造是難以全面實現(xiàn)的對城市空間關(guān)系的調(diào)整的。上述幾條關(guān)鍵觀念的轉(zhuǎn)變,足以對傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理論體系造成顛覆性的沖擊, 相應(yīng)地, 強化近期規(guī)劃需要更多的人一起構(gòu)架新的理論體系。

31412 　規(guī)劃方法的更新在規(guī)劃體系上, 本人在“年會”文章中提出了“遠析趨勢近求實際”遠近結(jié)合的模式設(shè)計,簡要概括一下, 第一部分為遠期目標———客觀分析長遠發(fā)展的多可能性, 包括要點一: 客觀分析各種要素對城市發(fā)展的影響力,要點二: 對未來發(fā)展進行多可能性的判斷, 要點三: 對每一種可能性做出大體的供需分析, 要點四: 對每一種可能性做出粗線條的方案; 第二部分為近期規(guī)劃———腳踏實地的全局性安排, 包括要點五: 從現(xiàn)狀做起逐步改進, 但不必尋求簡單理想化, 要點六: 從適應(yīng)未來多可能性出發(fā)尋求近期建設(shè)重點, 要點七: 分析實際需求, 確定供應(yīng)的方式和安排, 要點八: 具體的發(fā)展用地與項目安排。將要點五、六、七進行整合, 可以得出近期城市建設(shè)范圍和具體項目的安排, 作為近期建設(shè)具體內(nèi)容的基本范圍,再通過與具體操作管理部門的協(xié)調(diào), 確定近期規(guī)劃的核心內(nèi)容。在工作方法上, 要從構(gòu)建終極狀態(tài)轉(zhuǎn)變成為對行動步驟的安排。要做到這一點, 城市規(guī)劃師必須具備對現(xiàn)狀問題進行分析的能力; 同時要加強對未來發(fā)展的可能與能力的分析, 其中尤其要能夠通過對建設(shè)資金投入的分析做出最有可能的安排, 決定需要什么樣的改進或投資; 應(yīng)在安排好城市基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上, 為未來每一個時期安排好一系列的項目, 這些項目一旦建成就需要對未來的所有時期提供最大的產(chǎn)出; 同時, 在規(guī)劃中確定年度性的公共項目和其他市場項目的總量及其空間安排, 使所有的建設(shè)項目都能有序開展; 城市規(guī)劃師更要了解和掌握政策手段和溝通協(xié)調(diào)手段, 在快速、多變與跨越式城市發(fā)展中成為能駕馭近期建設(shè)快速變化和化解近期錯綜復(fù)雜矛盾的能手和高手。

31413 　強化近期建設(shè)規(guī)劃相應(yīng)的法律地位總體規(guī)劃具有理論上的法律效力, 但其中的近期建設(shè)規(guī)劃卻如同虛設(shè)。若要賦予近期規(guī)劃以新定位與新要求, 近期規(guī)劃的法律效力以及在法律要求下各級政府的強有力推進是關(guān)鍵所在。如果在現(xiàn)有總體規(guī)劃的框架下強化近期規(guī)劃, 需要制定專門的相關(guān)規(guī)則, 明確近期規(guī)劃的地位、做法、機制和責(zé)任; 若以近期規(guī)劃為核心改革總體規(guī)劃, 則要在《規(guī)劃法》修改中得到確立, 相應(yīng)要修改規(guī)劃編制辦法, 并建立相應(yīng)的操作規(guī)定。

31414 　建立開放的規(guī)劃機制城市規(guī)劃的編制、實施及其實際運作, 是由社會的各個組成單元、城市的各個組成要素來共同進行的, 因此城市規(guī)劃工作依賴于城市社會整體的共同努力。不能片面地認為規(guī)劃部門的規(guī)劃才是城市規(guī)劃, 當(dāng)前政府轉(zhuǎn)變職能, 各部門和基層政府都加強了自身業(yè)務(wù)的規(guī)劃工作, 閉門做規(guī)劃, 沒有各部門參與的近期建設(shè)規(guī)劃, 不僅不具備廣泛性與包容性, 也必然難以得到各部門的理解、支持與貫徹。近期規(guī)劃作為總體規(guī)劃層面的核心內(nèi)容, 將大大提高規(guī)劃直接作用于城市建設(shè)的力度, 但越是強調(diào)規(guī)劃的調(diào)控作用, 越是要講究工作程序與方法。要改變規(guī)劃“獨角戲”的狀況, 主動與相關(guān)部門在規(guī)劃編制中進行協(xié)調(diào)( “前置式協(xié)調(diào)”) ,而不能把規(guī)劃的協(xié)調(diào)放到規(guī)劃編制結(jié)束后, 這樣才能盡量降低規(guī)劃的被動與不適用狀況。具體來講, 一方面, 規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)首先整合各部門的政策和近期意愿, 通過對這些政策與行為的分析來預(yù)測其可能的結(jié)果及其對城市整體發(fā)展的影響; 另一方面, 規(guī)劃在未來發(fā)展的前提下, 提出城市整體的發(fā)展政策框架, 指明各部門行動的方向和政策調(diào)整的方向, 并通過社會、經(jīng)濟和政治制度的協(xié)同, 使社會各個方面建立對城市規(guī)劃的正確認識, 在進行各項決策時顧及到城市規(guī)劃的整體性原則。

31415 　建立與近期規(guī)劃相輔相成的近期城市發(fā)展政策總體規(guī)劃實施效果不佳的另一方面原因, 在于沒有與之相對應(yīng)的城市發(fā)展政策機制。對此,許多城市在總規(guī)文本中增加了“實施對策”、“實施建議”的內(nèi)容, 言辭懇切但收效甚微。即便出現(xiàn)與總規(guī)配套的“總體規(guī)劃實施辦法”, 由于城市發(fā)展的現(xiàn)行政策有效期較短, 與20 年的總體規(guī)劃還是無法銜接。而近期規(guī)劃以其較強的操作性, 可以作為城市發(fā)展政策的基本依據(jù), 同時能夠在后者制定過程中汲取養(yǎng)分, 提高編制準確度, 兩者相輔相成。

近期規(guī)劃具體表現(xiàn)為對近期建設(shè)項目的優(yōu)選與布局, 其實質(zhì)是城市發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹與落實。城市的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略需要結(jié)合不同歷史時期的社會經(jīng)濟形勢來不斷調(diào)整與完善, 甚至也不能排除與宏觀戰(zhàn)略不完全一致的過渡性策略。就當(dāng)前而言, 此項工作重點應(yīng)是總結(jié)總體規(guī)劃實施的經(jīng)驗與教訓(xùn), 認真調(diào)研城市發(fā)展現(xiàn)狀, 廣泛了解周邊城市的發(fā)展策略, 從規(guī)劃實踐中找規(guī)律, 從區(qū)域比較中找出路, 從世界潮流中找機遇, 審時度勢地調(diào)整城市發(fā)展戰(zhàn)略, 并以此為據(jù)來整合城市資源、優(yōu)選建設(shè)項目, 改善城市環(huán)境。

31416 　理順近期規(guī)劃與政府其它綜合調(diào)控手段的關(guān)系要真正發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的作用, 就必須處理好近期建設(shè)規(guī)劃與經(jīng)濟計劃、公共財政計劃、重大項目計劃及土地開發(fā)供應(yīng)計劃的關(guān)系, 共同形成城市政府調(diào)控社會經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。同時近期規(guī)劃與其它各類專業(yè)規(guī)劃要達成指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與配套關(guān)系,并力爭建立年度城市建設(shè)規(guī)劃制度, 納入地方人大審批項目, 才能保證近期規(guī)劃目標明確、依據(jù)充分、條件成熟、政策到位、保障有力、操作可行、控制有效。為此需要建立比較完整的協(xié)調(diào)機制并安排整個城市各個部門之間的行動綱領(lǐng)。與此同時, 政府通過近期規(guī)劃可以更直接也更明確地宣示有關(guān)城市發(fā)展的意圖和政策, 據(jù)此可以為市場提供決策的信息, 進而引導(dǎo)市場的投資及其行為方式, 真正發(fā)揮城市規(guī)劃的作用。

31417 　以近期規(guī)劃為龍頭改進
     規(guī)劃工作的內(nèi)部操作體系 (1) 制定下層次規(guī)劃編制計劃。控規(guī)要否全覆蓋? 爭論焦點之一是一次性大面積編制控規(guī)能否適應(yīng)發(fā)展要求與市場需求? 二是將遠期規(guī)劃范圍一次性拿來提供市場進行近期選擇, 是否造成分散建設(shè)? 近期規(guī)劃制度推行后, 其所劃定的發(fā)展用地即為一定時期內(nèi)城市的建設(shè)許可范圍,因此可以明確地規(guī)定近期建設(shè)范圍必須要進行下一層次規(guī)劃的全覆蓋, 同時有計劃地開展各專項規(guī)劃, 為城市集約建設(shè)做好充分的技術(shù)準備。(2) 建立規(guī)劃建設(shè)跟蹤制度和相應(yīng)的信息系統(tǒng)。規(guī)劃管理部門應(yīng)設(shè)有專門班子負責(zé), 滾動編制、及時調(diào)整、順應(yīng)發(fā)展、指導(dǎo)建設(shè)。及時進行規(guī)劃資料的收集與分析, 及時進行建設(shè)項目的跟蹤與調(diào)控, 即時了解和評估城市建設(shè)現(xiàn)狀, 對近期規(guī)劃的實用性及時掌握并通過年度建設(shè)計劃及時調(diào)整。按年度發(fā)布城市規(guī)劃白皮書, 對上年度的實踐進行總結(jié)、評價, 對未來工作提出建議, 從而為下年度建設(shè)規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。(3) 明確職責(zé), 切實推進規(guī)劃建設(shè)責(zé)任追究制度。我國正處在轉(zhuǎn)型期, 一個突出特點就是未來前景的不確定性增加, 這就刺激了多數(shù)人的短期行為, 城市建設(shè)雖然屬于城市政府的地方性操作行為, 但目前由于沒有形成良好的決策機制, 難免出現(xiàn)各種各樣的偏差和諸多不理智行為, 極有可能產(chǎn)生投資失誤和空間低效利用這兩大嚴重后果。城市公共設(shè)施建設(shè)作為國家越來越重要的公共投資活動, 其決策上的失誤將直接損害城市良性發(fā)展, 宏觀上拖慢國家富強進程, 因此在國家和省級層面對城市規(guī)劃建設(shè)行為進行有效的監(jiān)督、糾正和責(zé)任追究是必要的。而當(dāng)前由于規(guī)劃對建設(shè)決策的影響力較弱, 責(zé)任機制不明晰, 決策失誤甚至違法亂紀行為往往無法辨析。近期規(guī)劃制度實行后, 將城市政府的決策范圍在時間和空間上收攏到可控范圍, 減少了失誤的機會和程度, 防范制度更加嚴密, 責(zé)任追究更易推行。

315 　關(guān)于強化近期規(guī)劃對城市規(guī)劃變革影響的期望近期規(guī)劃今天之所以得以重視并應(yīng)運而出, 既是中央政府對城市規(guī)劃建設(shè)幾近失控的扭轉(zhuǎn)性措施, 也是規(guī)劃工作者對辛勤努力但實施效果不佳形勢自我否定后的覺醒, 更是城市發(fā)展的巨變對規(guī)劃改革客觀的必然要求和強制性外推力的必然結(jié)果。通過近期規(guī)劃的改革, 應(yīng)該將城市規(guī)劃思想從建構(gòu)理想藍圖的“完備理性”轉(zhuǎn)變到順應(yīng)并一步步引導(dǎo)改善城市的“有限理性”上; 應(yīng)該使規(guī)劃師學(xué)會客觀現(xiàn)實地評價城市現(xiàn)狀并把握城市發(fā)展的歷史階段性, 從按理想藍圖“要求”城市建設(shè)轉(zhuǎn)變到以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)“影響”城市發(fā)展; 應(yīng)該使決策者認識到城市規(guī)劃, 把規(guī)劃工作的影響力從過去的“建設(shè)行業(yè)”轉(zhuǎn)變到政府職能轉(zhuǎn)變后重要的“綜合”調(diào)控手段; 應(yīng)該讓規(guī)劃界理解城市規(guī)劃作為一項重要的社會建制, 通過分配城市土地的開發(fā)權(quán)和配置城市空間關(guān)系而影響社會利益, 從過去行政加技術(shù)的模糊工作方式轉(zhuǎn)變到按照法律的要求建立科學(xué)、公正、透明的工作機制來發(fā)揮作用。對近期規(guī)劃的分析與探討給我們的啟示是, 城市規(guī)劃幾十年來一成不變的“金科玉律”在我國城市化和城市建設(shè)突飛猛進的巨變中何時有一個徹底的根本性的變革呢? 近期規(guī)劃如果能夠在國家法律中獲得強制功能, 將大大提高其對近期城市建設(shè)行為的剛性約束, 促使城市政府更加重視近期規(guī)劃的編制質(zhì)量, 在實施中更加自覺地維護近期規(guī)劃的內(nèi)容, 更加謹慎地處理對規(guī)劃的修改要求, 樹立規(guī)劃在城市建設(shè)決策與協(xié)調(diào)中的權(quán)威地位, 使城市建設(shè)的每一步都在更好的規(guī)劃指引下更加協(xié)調(diào), 這個作用發(fā)揮好了, 應(yīng)該對整個城市規(guī)劃體系的改革起到促進和推進的作用。產(chǎn)力方面的, 也會是心理上的以及空間景觀上的, 形成新、舊區(qū)迥異的面貌。此外, 正如前面已經(jīng)分析過的那樣, 開發(fā)區(qū)也會通過對城市外圍組團、小城鎮(zhèn)的激活、引導(dǎo)效應(yīng), 而帶動城市外圍空間的功能分化與整合。

3 　結(jié)語

開發(fā)區(qū)建設(shè)催化帶動下的城市空間重構(gòu)過程, 實質(zhì)上是一次以政策創(chuàng)新為觸發(fā)機制, 以體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為先導(dǎo)的城市結(jié)構(gòu)與功能的演進。推動城市結(jié)構(gòu)變化的根本性動力應(yīng)該包括政策力、經(jīng)濟力和社會力三個方面,而城市結(jié)構(gòu)變化的方向與結(jié)果取決于三方面力量的合力[ 12 ] 。開發(fā)區(qū)這一發(fā)展模式無疑是促使三方面力量形成合力的一種有效方式。開發(fā)區(qū)對城市的貢獻與影響不僅僅體現(xiàn)在規(guī)模和數(shù)量上, 更重要的是在結(jié)構(gòu)與質(zhì)量上。這一過程所產(chǎn)生的種種效應(yīng), 其中一些是決策者所預(yù)期的, 而另一些或許是決策者難以左右或始料不及的, 而這些連鎖反應(yīng)或連帶效應(yīng)一旦被激活, 就將沿著其內(nèi)在的因果關(guān)系鏈而傳遞和持續(xù)下去。決策者的工作應(yīng)該是通過一定的政策引導(dǎo)和決策干預(yù), 最大程度地趨利避害, 使發(fā)展過程健康化、可持續(xù)化。這就要求決策者首先能夠了解發(fā)展進程的內(nèi)在機制、外在效應(yīng)、以及變化趨勢, 否則就會陷入盲目和被動的局面。

4 　結(jié)語

本次專題討論通過對“遠焦距”總體規(guī)劃進行的反思, 提出面對中國城市未來相當(dāng)長的時期內(nèi)急劇變動而實事求是地采取“近焦距”規(guī)劃的諸多論述, 編者有三個層次的希望:低值希望是拋磚引玉, 引起同行對近期規(guī)劃的重視和深入探討; 中值希望是在現(xiàn)有規(guī)劃體系下強化近期規(guī)劃的內(nèi)容和操作性; 高值希望則是改革現(xiàn)有規(guī)劃體系, 建立以近期規(guī)劃為核心的總體規(guī)劃編制體系和相應(yīng)的操作制度, 提高城市規(guī)劃的作用力度。特別需要指出的是強調(diào)以近期為核心并不代表短視, 相反體現(xiàn)務(wù)實精神, 總體規(guī)劃的主要成果為近期建設(shè)內(nèi)容, 反而更需要從遠期趨勢判斷到導(dǎo)出近期建設(shè)內(nèi)容以及多部門協(xié)作的嚴謹程序。當(dāng)然, 城市的發(fā)展研究與決策、建設(shè)的推進與協(xié)調(diào)、空間的管制與引導(dǎo)等規(guī)劃工作的重要內(nèi)容, 并非靠近期規(guī)劃一劑處方就可以消災(zāi)病。我們一直堅信, 在國家的體制轉(zhuǎn)型時期任何現(xiàn)行的制度和做法都有進一步探討和改進的可能, 只有本著實事求是的原則, 向著理想的方向哪怕只是做著一點點的改進, 積少成多,中國的城市規(guī)劃事業(yè)也能夠有更大的進步。

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