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北美城市TOD軌道站點(diǎn)地區(qū)的分類規(guī)劃指引——?jiǎng)⑷?、錢征寒

劉泉 錢征寒
Liu Quan   Qian Zhenghan

【提要】：TOD規(guī)劃模式的作用不僅在于對(duì)站點(diǎn)周邊地區(qū)的局部地區(qū)提出規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)要求，更對(duì)城市總體層面的宏觀規(guī)劃布局具有系統(tǒng)性的影響。近年來，北美地區(qū)城市在TOD地區(qū)的規(guī)劃管理實(shí)踐中，充分考慮城市功能結(jié)構(gòu)與公交網(wǎng)絡(luò)布局對(duì)TOD地區(qū)的疊加作用，形成在類型劃分、圈層布局和要素指引等3方面進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)的管理方法。通過對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)方法進(jìn)行總結(jié)，能夠?yàn)槲覈?guó)TOD地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)與管理提供有益的借鑒思路。
Abstract: TOD planning mode does not only provide planning guidelines for individual transit station area, but also have systemic affection on citywide planning. In resent years, with full consideration of combined effects of urban function framework and transit network, North American cities used planning guidelines of typology methodology in TOD areas, which consist of 3 factors: type, layer and elements guide. Summarizing such experiences can provide useful ideas and methods for TOD area planning and construction management in China.

【關(guān)鍵詞】：TOD；類型學(xué)；城市規(guī)劃指引；城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則
Keywords: Transit-Oriented Development; topology; urban planning guidelines; urban design guidelines

1 引言
隨著我國(guó)城市軌道和公共交通建設(shè)工作的開展，起源于北美地區(qū)的公交引導(dǎo)開發(fā)TOD（Transit-Oriented Development）模式在我國(guó)逐步從1990年代開始的理論研究和推介過渡到近年來的較大規(guī)模規(guī)劃實(shí)踐應(yīng)用階段。其中，以軌道交通為載體的TOD規(guī)劃開發(fā)是最能發(fā)揮其效果的類型，也是國(guó)內(nèi)實(shí)踐的重點(diǎn)對(duì)象。
雖然TOD軌道站點(diǎn)地區(qū)（以下部分內(nèi)容將其簡(jiǎn)稱為“TOD地區(qū)”）的規(guī)劃范圍不大，但是其規(guī)劃建設(shè)的意義并不僅僅是完成站點(diǎn)周邊地區(qū)的局部性開發(fā)建設(shè)，而是對(duì)城市總體層面具有系統(tǒng)性的影響作用，其著眼點(diǎn)是以一個(gè)個(gè)獨(dú)立的TOD地區(qū)單元為載體，以主要的軌道及公交線路依托，在城市及區(qū)域?qū)用?，?gòu)建合理的城市形態(tài)結(jié)構(gòu)，形成集約緊湊的空間格局，實(shí)現(xiàn)低碳可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
TOD地區(qū)雖小，但其規(guī)劃建設(shè)卻與整個(gè)城市和區(qū)域發(fā)展的大系統(tǒng)密切相關(guān)而不可分割。因此，以城市整體空間為對(duì)象，針對(duì)數(shù)量眾多、特點(diǎn)不同的軌道站點(diǎn)地區(qū)，以分類指引的標(biāo)準(zhǔn)化方式提出兼具整體系統(tǒng)性和個(gè)體針對(duì)性的規(guī)劃要求，有利于控制TOD地區(qū)發(fā)展建設(shè)與城市整體格局之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，以便更加科學(xué)地指導(dǎo)TOD地區(qū)的發(fā)展建設(shè)。在這一方面，國(guó)內(nèi)的珠江三角洲地區(qū)城際軌道交通沿線土地綜合利用總體規(guī)劃[1]及深圳[2]、杭州[3]、常州[4]等地的規(guī)劃研究實(shí)踐均對(duì)TOD地區(qū)分類規(guī)劃指引進(jìn)行了嘗試。
從國(guó)外研究實(shí)踐來看，北美地區(qū)作為TOD理念的發(fā)源地，早于我國(guó)二三十年針對(duì)TOD地區(qū)開展規(guī)劃設(shè)計(jì)及管理工作，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)。雖然由于國(guó)情不同，北美地區(qū)的TOD規(guī)劃管理和操作模式不能直接應(yīng)用在我國(guó)[2、5-6]，但是其在長(zhǎng)期規(guī)劃研究及實(shí)踐中所形成的規(guī)劃指引方法依然具有較強(qiáng)的借鑒意義。
2 TOD軌道站點(diǎn)地區(qū)基本規(guī)劃指引方法
從美國(guó)的TOD地區(qū)規(guī)劃實(shí)踐來看，過去的20年間，美國(guó)已有106個(gè)都市區(qū)開展了138項(xiàng)軌道建設(shè)項(xiàng)目 ，其中大部分項(xiàng)目對(duì)于軌道站點(diǎn)地區(qū)的住宅、辦公以及零售業(yè)投資發(fā)展均有帶動(dòng)作用[7]，TOD地區(qū)規(guī)劃建設(shè)成為城市開發(fā)的重要內(nèi)容。在這些實(shí)踐中，分類規(guī)劃指引是一種常用且有效的方法。
對(duì)于TOD軌道站點(diǎn)地區(qū)為什么要分類，其原因應(yīng)該歸于此類地區(qū)條件特征及規(guī)劃需求的多樣化。重新連接美國(guó)（Reconnecting America）與CTOD（TOD中心：Center for Transit-Oriented Development）兩個(gè)機(jī)構(gòu)合作開展的研究中提出，不同的TOD地區(qū)之間之所以存在差異主要有3個(gè)原因：一是站點(diǎn)地區(qū)本身建設(shè)條件的區(qū)別，包括用地、交通條件等；二是不同地區(qū)的發(fā)展定位與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在不同；三是城市政府、社區(qū)居民、軌道運(yùn)營(yíng)方等開發(fā)建設(shè)相關(guān)的主體在開發(fā)中的職責(zé)作用也不一致。在這些原因的作用下，一種TOD模式很難做到放諸四海而皆準(zhǔn)，分級(jí)分類確有必要[8-9]。
TOD站點(diǎn)位于不同區(qū)位，無論是現(xiàn)狀既存還是規(guī)劃預(yù)想，每個(gè)站點(diǎn)都會(huì)面對(duì)獨(dú)特的發(fā)展挑戰(zhàn)。除了這些差別以外，不同站點(diǎn)之間也會(huì)存在相似的共性特征。分類研究和指引的意義就在于通過對(duì)這些共性和差異內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)，幫助規(guī)劃師、官員和市民等更迅速和清晰地理解規(guī)劃的關(guān)鍵問題以及站點(diǎn)的發(fā)展重點(diǎn)[10]。從實(shí)踐來看，這種分類指引在引導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)方面起到了較好的引導(dǎo)作用，如丹佛市在對(duì)其TOD地區(qū)規(guī)劃開發(fā)進(jìn)行評(píng)估之后得出，TOD地區(qū)開發(fā)建設(shè)的實(shí)際效果與最初分類引導(dǎo)的設(shè)想基本吻合[9]。
從方法上看，1990年代，彼得•卡爾索普（Peter Calthorpe）的研究確立了基本的TOD分類規(guī)劃引導(dǎo)方法——分類、分圈層、分要素形成控制要求。首先，根據(jù)不同區(qū)位及交通特征對(duì)TOD地區(qū)的類型進(jìn)行劃分，即城市級(jí)和鄰里級(jí)兩類；其次，按照不同功能區(qū)域與站點(diǎn)空間距離的不同，劃分圈層關(guān)系，即TOD地區(qū)和次級(jí)區(qū)域；最后，針對(duì)不同的規(guī)劃要素提出具體的規(guī)劃指引要求（圖1）。
2.1 基本類型
卡爾索普將TOD地區(qū)分為城市級(jí)TOD和鄰里級(jí)TOD兩種基本類型[11]，城市級(jí)TOD是指位于公交網(wǎng)絡(luò)主干線上的站點(diǎn)地區(qū)，而鄰里級(jí)TOD則是指位于地區(qū)性輔助公交線路上的站點(diǎn)地區(qū)，二者功能布局及混合程度、開發(fā)強(qiáng)度、公共交通條件等方面均存在差別。城市級(jí)TOD位于區(qū)域公共交通網(wǎng)絡(luò)中主干線，是指區(qū)域中較大型的交通樞紐和商業(yè)、就業(yè)中心，具有更高的開發(fā)強(qiáng)度，功能更加綜合；社區(qū)級(jí)TOD位于區(qū)域公交次要線路上，服務(wù)于周邊社區(qū)，通過軌道支線與主干線相連。這種規(guī)劃分類方法初步建立起了城市功能與公交特性相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃引導(dǎo)關(guān)系。
2.2 兩級(jí)圈層
卡爾索普的TOD模型以公交站點(diǎn)為核心，由核心商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)、開敞空間、住宅區(qū)以及次級(jí)區(qū)域組成。這些功能在空間上分為站點(diǎn)直接影響地區(qū)和次級(jí)區(qū)域兩個(gè)部分。其中，直接影響地區(qū)的范圍為400-800m以內(nèi)的區(qū)域，或者說以站點(diǎn)為中心覆蓋半徑為步行10min的距離范圍內(nèi)；次級(jí)區(qū)域圈層的覆蓋半徑為1.6km[11]66。在這一圈層劃分的基礎(chǔ)上，根據(jù)直接影響地區(qū)和次級(jí)區(qū)域與站點(diǎn)不同的空間關(guān)系以及各自不同的功能布局需求提出相應(yīng)的規(guī)劃指引要求。
2.3 要素指引
卡爾索普最初以混合用地、公交導(dǎo)向、步行化和多樣性作為TOD地區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)最基本的原則[11]。在圣迭戈[12]、薩克拉門托[13]等地的規(guī)劃實(shí)踐中，以兩種基本類型為基礎(chǔ)，構(gòu)建了TOD規(guī)劃結(jié)構(gòu)，并按照圈層結(jié)構(gòu)提出不同功能片區(qū)的規(guī)劃建設(shè)要求，包括用地功能、混合利用、開發(fā)強(qiáng)度控制、建筑設(shè)計(jì)、街道及車行交通流線、慢行系統(tǒng)、停車以及公共空間等規(guī)劃設(shè)計(jì)指引內(nèi)容。
 

3 類型劃分
3.1 以基本類型為框架的類型演化
隨著TOD地區(qū)規(guī)劃建設(shè)技術(shù)的逐步發(fā)展，在規(guī)劃管理和建設(shè)實(shí)踐中，針對(duì)不同地區(qū)的客觀條件和實(shí)際需求，分類指引的方法變得更加綜合。
從北美地區(qū)的規(guī)劃研究來看，漢克•迪特馬爾（Hank Dittmar）和謝莉•波迪卡（Shelley Poticha）在評(píng)價(jià)卡爾索普的分類時(shí)，認(rèn)為TOD地區(qū)在城市及區(qū)域?qū)用婷媾R的問題是復(fù)雜的。他們結(jié)合案例研究，進(jìn)一步細(xì)化分類方式，提出6種TOD類型：城市中心區(qū)、城市社區(qū)、郊區(qū)中心、郊區(qū)社區(qū)、公交社區(qū)、通勤小鎮(zhèn)中心[14]，以便更為有針對(duì)性地提出相關(guān)規(guī)劃指導(dǎo)。迪特馬爾又與勞拉•平松（Laura Pinzon）等人一起，將TOD地區(qū)類型與新城市主義理念下的城市形態(tài)斷面系統(tǒng)進(jìn)行了結(jié)合，從而得到了精明準(zhǔn)則角度下的6種類型：城市核心、城市中心或廊道、通勤小鎮(zhèn)中心或主街、城市一般地區(qū)、通勤小鎮(zhèn)一般地區(qū)以及郊區(qū)公交廊道 [15]，并從用地混合、開發(fā)強(qiáng)度、公交模式和案例總結(jié)幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)（圖2）。重新連接美國(guó)與CTOD的研究則是提出了與上述分類近似的另外6種類型：區(qū)域中心、城市中心、城郊中心、公交小鎮(zhèn)中心、公交社區(qū)、特殊功能或就業(yè)區(qū)、混合功能廊道 [10]（圖3）。上述幾種類型劃分的結(jié)論雖然略有區(qū)別，但均體現(xiàn)出了城市區(qū)位對(duì)站點(diǎn)地區(qū)類型特征的影響作用。
 
 
 

從北美地區(qū)的規(guī)劃管理實(shí)踐來看，不同城市和地區(qū)結(jié)合各自軌道、公交建設(shè)的條件和功能區(qū)位特點(diǎn)，對(duì)TOD軌道站點(diǎn)地區(qū)的類型進(jìn)行了更有針對(duì)性的劃分。美國(guó)北卡羅萊納州夏洛特市的TOD地區(qū)分為多模式地區(qū)、城市地區(qū)、鄰里、社區(qū)以及區(qū)域交通等5類 [16]。馬里蘭州分為城市商業(yè)核心、一般中心、郊區(qū)中心、特殊功能地區(qū)、城市社區(qū)、市郊社區(qū)以及通勤地區(qū)等7類 [17]。薩克拉門托縣分為城市核心、城市中心、就業(yè)區(qū)中心、社區(qū)中心、通勤區(qū)中心以及機(jī)場(chǎng)地區(qū)等6類 [18]。加拿大的埃德蒙頓市則分為公共地區(qū)和居住地區(qū)兩大部分，包括商務(wù)中心、一般中心、就業(yè)區(qū)、研究院所地區(qū)、一般社區(qū)、新社區(qū)以及提升社區(qū)等7類 [19]。
丹佛市在2014年的TOD戰(zhàn)略規(guī)劃中則是采用了復(fù)合屬性的TOD分類方式，將TOD地區(qū)分為城市核心、城市中心、集合住宅城市地區(qū)、獨(dú)立住宅城市地區(qū)、城市郊區(qū)等5類基本類型 ，并在此基礎(chǔ)上提出了娛樂、學(xué)院、創(chuàng)新等3類不同功能的附加屬性，這些附加屬性與上述5種基本類型進(jìn)行疊加組合，形成更加有針對(duì)性的分類方式 [20]。也有部分城市采用相對(duì)粗放的分類方式，比如佛羅里達(dá)州則按照功能等級(jí)的不同，分為區(qū)域中心、社區(qū)中心和鄰里中心3類 [21]。
總體上看，卡爾索普最初提出的兩種TOD基本類型，雖然分類簡(jiǎn)單，但確定了TOD地區(qū)分類的基本原則，即是將城市特征與交通特征結(jié)合起來，整體評(píng)價(jià)站點(diǎn)地區(qū)的類型特點(diǎn)。從上述研究與實(shí)踐的分類來看，不同城市的分類雖然各不相同，但這些分類基本上可以看作是在卡爾索普的兩個(gè)基本類型上的演化：區(qū)域中心、城市核心、城市中心、市郊中心等類型，可以看作是具有較強(qiáng)公共職能的城市級(jí)TOD的演化和擴(kuò)充；而通勤小鎮(zhèn)中心、公交社區(qū)、一般社區(qū)、新社區(qū)等類型，則是對(duì)社區(qū)級(jí)TOD的不同空間及功能特征的描述；在上述分類的基礎(chǔ)上，研究院所地區(qū)、特殊功能、機(jī)場(chǎng)地區(qū)或就業(yè)區(qū)等分類則是對(duì)上述基本類型的補(bǔ)充（圖4、表1）。
  

3.2 城市特征與交通特征兩套系統(tǒng)疊加的分類矩陣
通過對(duì)佛羅里達(dá)、夏洛特和薩克拉門托等地TOD地區(qū)分類方法進(jìn)行總結(jié)，可以將依據(jù)城市地區(qū)的功能特點(diǎn)和軌道公交的支撐能力兩個(gè)方面的條件來確定TOD地區(qū)類型的方法總結(jié)為“城市特征+交通特征”相結(jié)合的矩陣分類法。城市特征包括區(qū)位、功能、形態(tài)等要素，而交通特征包括不同公交軌道線路及站點(diǎn)綜合疊加形成的基本條件。
以美國(guó)佛羅里達(dá)的TOD指引研究為例，可以形象的說明這一分類的基本原則。佛羅里達(dá)的研究報(bào)告中提出，TOD根據(jù)環(huán)境和條件的不同，存在多種尺度、形式和構(gòu)成。因此，推進(jìn)佛羅里達(dá)TOD地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，就需要結(jié)合地域多變的因素，分析公交的支撐條件和不同環(huán)境背景下地區(qū)多樣的特征和發(fā)展目標(biāo)[21]。對(duì)于如何確定站點(diǎn)的分類，在城市和區(qū)域?qū)用鎻?fù)雜的功能定位和交通網(wǎng)絡(luò)下，實(shí)際上是兩套坐標(biāo)體系疊加形成類型矩陣。理想狀態(tài)下，級(jí)別越高的公交及軌道線路相交形成的交通站點(diǎn)疊加公共功能越強(qiáng)的城市節(jié)點(diǎn)，形成的TOD地區(qū)的公共服務(wù)職能的級(jí)別就越高，如交通軸上的鐵路站點(diǎn)與功能軸上的區(qū)域中心相疊加，形成公共服務(wù)性最強(qiáng)的TOD地區(qū)類型，而交通軸上的公交站點(diǎn)與功能軸上的鄰里中心相疊加，形成偏向于社區(qū)服務(wù)型的TOD地區(qū)類型（圖5）。
在指引方面，夏洛特[16]、薩克拉門托[18]和佛羅里達(dá)[22]的分類更進(jìn)一步將城市功能及形態(tài)與復(fù)雜的交通支撐條件進(jìn)行了疊加。如夏洛特市，高強(qiáng)度城市中心、建成地區(qū)、工業(yè)社區(qū)、已建成的郊區(qū)、新郊區(qū)等5種城市地區(qū)與3類軌道線路、5類交通站點(diǎn)去進(jìn)行組合，形成分類矩陣。在這一分類方法基礎(chǔ)上，將針對(duì)不同類型TOD地區(qū)提出的規(guī)劃指引要求直接在這一矩陣表格中體現(xiàn)，更加清晰的說明了不同TOD地區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)要求與其功能基礎(chǔ)、形態(tài)特征以及交通條件之間的關(guān)系。
在城市特征軸上，夏洛特、薩克拉門托和佛羅里達(dá)的分類方法直接借用新城市主義的斷面系統(tǒng)，根據(jù)各自城市的條件及特點(diǎn)，表述不同分段所代表地區(qū)類型的區(qū)位條件、功能定位、交通條件、發(fā)展前景、強(qiáng)度密度以及形態(tài)表現(xiàn)。在交通特征軸上，對(duì)有軌電車、LRT和BRT以及通勤鐵路站點(diǎn)的分布進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在各種公交方式相疊加的站點(diǎn)覆蓋網(wǎng)絡(luò)中，梳理不同TOD地區(qū)與周邊連接的交通方式及服務(wù)范圍，如在主要依靠有軌電車出行的城市中心地區(qū)，TOD地區(qū)的服務(wù)對(duì)象以步行為主，服務(wù)半徑為800m，而在主要依靠LRT和BRT出行的一般城市社區(qū)，服務(wù)對(duì)象以自行車與站點(diǎn)接駁，服務(wù)半徑為1600m。這樣，不同類型的TOD地區(qū)對(duì)應(yīng)的城市特征和交通條件清晰可辨，規(guī)劃指引所關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)也就更加清晰（圖5）。
 

4 圈層布局
4.1 基于步行半徑原則的圈層布局
重新連接美國(guó)與CTOD的研究[10]以及馬里蘭州的TOD規(guī)劃[17]中按照半徑將TOD地區(qū)劃分為400m和800m兩個(gè)圈層；渥太華以600m半徑為范圍劃定TOD地區(qū)的邊界[23]；達(dá)拉斯分為核心圈層200m、中心圈層400m以及邊界距離800m等3個(gè)級(jí)別，在TOD邊界地區(qū)布局社區(qū)公共空間[24]；佛羅里達(dá)則是分為核心地區(qū)400m、公交鄰里地區(qū)800m以及公交支持地區(qū)1600m等3個(gè)圈層[21]。
從上述規(guī)劃實(shí)踐可以看出，TOD地區(qū)規(guī)劃指引的重點(diǎn)區(qū)域是半徑600-800m以內(nèi)的范圍，800m是相關(guān)實(shí)踐中最為常見的圈層邊界，也有部分實(shí)例以600m為邊界。以600m或者800m為邊界，本身并沒有本質(zhì)的區(qū)別，按照卡爾索普的構(gòu)想，圈層劃分的原則基礎(chǔ)是要符合適宜的步行距離。在此基礎(chǔ)上，考慮到規(guī)劃開發(fā)的實(shí)施性以及站點(diǎn)作為中心的重要性，一般會(huì)對(duì)200-400m半徑內(nèi)的中心區(qū)域提出針對(duì)性更強(qiáng)的指引要求（圖6）。除了北美地區(qū)以外，日本[25]、中國(guó)[1、3]等亞洲地區(qū)的相關(guān)研究和部分實(shí)踐也采取了以800m半徑為邊界劃分TOD地區(qū)范圍并以200-400m的核心地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)的方法。
 

4.2 以功能混合和級(jí)差強(qiáng)度為圈層指引的重點(diǎn)
從對(duì)上述北美地區(qū)的規(guī)劃研究實(shí)踐總結(jié)來看，控制圈層差異性的目的是形成在用地布局、功能混合以及開發(fā)強(qiáng)度等方面的梯度變化，將規(guī)劃建設(shè)的中心向站點(diǎn)周邊地區(qū)集中，以強(qiáng)化站點(diǎn)地區(qū)的公共中心職能，并發(fā)揮集聚效應(yīng)。如埃德蒙頓針對(duì)用地功能和開發(fā)強(qiáng)度要素，分成200m以內(nèi)、200-400m以及400-800m等3個(gè)圈層，分別提出了規(guī)劃指引要求，最明顯的內(nèi)容就是200m以內(nèi)地區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度幾乎是200-400m范圍內(nèi)的2倍[19]16，達(dá)拉斯的規(guī)劃指引也表現(xiàn)在TOD地區(qū)的差異化強(qiáng)度控制要求方面，并明確了開發(fā)強(qiáng)度的下限[24]18，而佛羅里達(dá)的規(guī)劃指引也表現(xiàn)出了對(duì)于圈層結(jié)構(gòu)與用地功能安排之間的關(guān)系[22]。
5 要素引導(dǎo)
5.1 用地、交通和空間為3類主要要素
TOD地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的核心工作就是促進(jìn)土地開發(fā)與交通建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上，通過空間設(shè)計(jì)引導(dǎo)推動(dòng)地區(qū)形成良好的生活品質(zhì)和空間特色。因此，用地功能、交通組織和空間設(shè)計(jì)是規(guī)劃引導(dǎo)最主要的3個(gè)方面。
重新連接美國(guó)與CTOD在研究中提出，在編制TOD地區(qū)的規(guī)劃指引之前，需要重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面開展工作，以便盡可能全面的識(shí)別站點(diǎn)地區(qū)特征，如：站點(diǎn)地區(qū)特質(zhì)、公共交通方式、公交頻次、用地功能和混合程度、零售業(yè)特征、規(guī)劃發(fā)展面臨的主要問題及挑戰(zhàn)、近似案例的借鑒等[10]。在分類矩陣的模式下，按照不同TOD類型的特點(diǎn)，從用地功能、交通組織和空間設(shè)計(jì)3個(gè)基本板塊分別提出規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，如夏洛特[16、26]、薩克拉門托[18]以表格的形式分別提出規(guī)劃引導(dǎo)要求。其中，用地功能方面主要控制用地性質(zhì)、混合利用、密度分布等要素，交通組織方面主要控制慢行系統(tǒng)、機(jī)動(dòng)車接駁及停車設(shè)施等要素，而空間設(shè)計(jì)方面主要控制建筑形態(tài)和空間景觀等要素。
其他一些城市，如埃德蒙頓將規(guī)劃指引分成用地功能及強(qiáng)度、建筑形式與場(chǎng)地設(shè)計(jì)、公共領(lǐng)域設(shè)計(jì)、城市設(shè)計(jì)與通過環(huán)境設(shè)計(jì)預(yù)防犯罪的設(shè)計(jì)引導(dǎo)（CPTED）等4個(gè)方面[19]。丹佛分為用地混合、街道及街區(qū)形態(tài)、建筑布局、建筑高度、交通等5類[20]。渥太華按照用地、布局、建筑形式、慢行系統(tǒng)、機(jī)動(dòng)車交通與停車、街景與環(huán)境6個(gè)方面來進(jìn)行指引[23]。雖然這些城市的具體規(guī)劃指引條款有所差別，但總體上上述引導(dǎo)內(nèi)容依然可以歸類到用地功能、交通組織、空間設(shè)計(jì)3個(gè)大類之下。從國(guó)內(nèi)的研究及實(shí)踐來看，潘海嘯和任春洋[6]以及陳莎[27]等人也提出TOD地區(qū)的規(guī)劃重點(diǎn)主要就是土地利用、空間形態(tài)與交通方式之間的相互關(guān)系，這3個(gè)方面也是珠江三角洲城際軌道站場(chǎng)TOD綜合開發(fā)總體規(guī)劃的規(guī)劃指引中涉及的3個(gè)方面[1]。
5.2 指標(biāo)控制和設(shè)計(jì)圖則為引導(dǎo)內(nèi)容
總體來看，具體的規(guī)劃指引基于用地功能、交通組織和空間設(shè)計(jì)3個(gè)主要方面進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)分。用地功能方面主要控制土地利用的模式和用地功能組織，包括用地功能、功能混合度、人口密度、開發(fā)強(qiáng)度等。交通組織方面主要控制各類交通設(shè)施的布局安排和各種交通方式的組織形式，包括道路密度、路網(wǎng)組織形式、步行系統(tǒng)設(shè)計(jì)、交通接駁方式等。空間設(shè)計(jì)方面主要控制建筑形式、公共空間、步行通道和標(biāo)識(shí)系統(tǒng)等。
規(guī)劃指引方法關(guān)注兩方面內(nèi)容：指標(biāo)控制和設(shè)計(jì)圖則。指標(biāo)控制的主要采用矩陣表格的方式，在這一表格中，將不同規(guī)劃要素與城市和交通特征兩套系統(tǒng)以及圈層布局的關(guān)系進(jìn)行對(duì)應(yīng)，有針對(duì)性的提出規(guī)劃引導(dǎo)要求，這些引導(dǎo)要求的重點(diǎn)是不同類型、不同圈層、同要素疊加下形成的規(guī)劃指標(biāo)。二是圖文并茂的規(guī)劃設(shè)計(jì)指引圖則，TOD地區(qū)的規(guī)劃開發(fā)多以低碳可持續(xù)發(fā)展為理念，并依據(jù)羅伯特•賽維洛（Robert Cervero）和卡拉•柯克爾曼（Kara Kockelman）提出的密度（Density）、多樣性（Diversity）、合理的設(shè)計(jì)（Design）的3D原則進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)[14]，強(qiáng)調(diào)集聚、緊湊、高強(qiáng)度、多樣化、步行可達(dá)、人性化等目標(biāo)。這些目標(biāo)的達(dá)成仰賴于精細(xì)化的規(guī)劃設(shè)計(jì)管理和對(duì)城市問題、特征及發(fā)展需求的準(zhǔn)確分析。因此，圖文并茂的規(guī)劃設(shè)計(jì)指引圖則，往往可以通過直觀、形象的方式將貼近實(shí)際情況的規(guī)劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)要求明確的表達(dá)出來，傳遞給負(fù)責(zé)下層次詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)師和建筑師們，如薩克拉門托[18]、埃德蒙頓[19]、丹佛[20]、渥太華[23]、達(dá)拉斯[24]的規(guī)劃指引均屬此類。
舉例來說，在薩克拉門托的指引圖則中，以圖示的方式對(duì)街道形式和街廓尺度、公共空間、公園及綠道的規(guī)劃要求進(jìn)行了引導(dǎo)；在埃德蒙頓的指引圖則中，則對(duì)小尺度的通道、街道遮蔽設(shè)施、公共空間以及步行系統(tǒng)的提升等城市設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)方面做出了明確的指引要求（圖7）。
 

6 結(jié)語(yǔ)
通過前文的總結(jié)，可以初步得出北美城市TOD軌道站點(diǎn)地區(qū)的分類規(guī)劃指引方法：
首先，TOD地區(qū)的規(guī)劃指引具有系統(tǒng)性特征，并非是針對(duì)單一站點(diǎn)的開發(fā)提出規(guī)劃控制，而是基于整個(gè)區(qū)域和城市尺度下，對(duì)不同站點(diǎn)地區(qū)職能及作用做出的系統(tǒng)安排，其目的在于以軌道站點(diǎn)地區(qū)為載體，實(shí)現(xiàn)城市整體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，區(qū)域和城市尺度的總體TOD規(guī)劃布局是TOD地區(qū)分類規(guī)劃指引的基礎(chǔ)，分類規(guī)劃指引的指標(biāo)及設(shè)計(jì)引導(dǎo)要求也要以整個(gè)城市的發(fā)展訴求為目標(biāo)。在我國(guó)城市規(guī)劃中，如果能夠在總體規(guī)劃階段融入TOD理念，結(jié)合用地規(guī)劃和密度分區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一布局，將能更為有效地達(dá)到TOD理念的可持續(xù)建設(shè)目標(biāo)。
其次，TOD地區(qū)的規(guī)劃指引主要包括3個(gè)方面的工作，類型劃分、圈層布局和要素指引。類型劃分應(yīng)該以城市特征與交通特征兩套系統(tǒng)疊加形成分類矩陣，疊加不同圈層和不同要素的規(guī)劃引導(dǎo)要求。不同圈層以功能和強(qiáng)度要求為重點(diǎn)，引導(dǎo)TOD地區(qū)進(jìn)行緊湊開發(fā)。規(guī)劃要素則要反映出用地功能、交通組織和空間設(shè)計(jì)3個(gè)主要方面的規(guī)劃管理內(nèi)容。
最后，具體的規(guī)劃指引管理上，應(yīng)該形成TOD地區(qū)分類規(guī)劃模式圖、規(guī)劃指引表以及規(guī)劃設(shè)計(jì)指引圖則3部分相結(jié)合的完善成果。結(jié)合不同區(qū)域、不同城市以及不同軌道和公交網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)，形成符合各地區(qū)實(shí)際特點(diǎn)的分類規(guī)劃模式圖，反映TOD地區(qū)規(guī)劃的基本布局設(shè)想；以矩陣表格的形式，針對(duì)具體規(guī)劃要素形成以指標(biāo)控制為重點(diǎn)的引導(dǎo)要求；規(guī)劃設(shè)計(jì)指引圖則針對(duì)重點(diǎn)內(nèi)容表達(dá)具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)意圖。
隨著我國(guó)城市軌道及公交網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的逐步完善以及低碳可持續(xù)發(fā)展理念越來越深入人心，以往以局部線路為主的TOD規(guī)劃建設(shè)將逐漸走向區(qū)域和城市尺度，并與區(qū)域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相結(jié)合。因此，以更加綜合和宏觀的視角介入，以標(biāo)準(zhǔn)化的方式形成規(guī)劃指引，對(duì)于完善TOD軌道站點(diǎn)地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)管理方法顯得更加重要。作為TOD理念發(fā)源地的北美地區(qū)，經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐所形成的這一系統(tǒng)化的規(guī)劃指引體系方法對(duì)于我國(guó)TOD地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)及管理實(shí)踐依然有重要的借鑒價(jià)值。從我國(guó)現(xiàn)階段的TOD規(guī)劃建設(shè)工作來看，如深圳地鐵站點(diǎn)以及珠江三角洲城際軌道TOD規(guī)劃的規(guī)劃指引研究中，已經(jīng)在一定程度上對(duì)北美地區(qū)的這些分類指引方法進(jìn)行了部分的學(xué)習(xí)。這些經(jīng)驗(yàn)如何能夠更好地與我國(guó)規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合，有賴于進(jìn)一步的研究探索和實(shí)踐嘗試。

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作者簡(jiǎn)介：

姓名：劉泉
性別：男
出生年月：1981年06月出生
最高學(xué)歷：碩士
工作單位、通訊地址：深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司（深圳市福田區(qū)下梅林一街一號(hào)5樓 518049）
職務(wù)：主創(chuàng)設(shè)計(jì)師
職稱：高級(jí)工程師
聯(lián)系電話：15019457871；0755-83949689
電子信箱：403474330@qq.com

姓名：錢征寒
性別：男
出生年月：1977年01月出生
最高學(xué)歷：博士
工作單位、通訊地址：深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司（深圳市福田區(qū)下梅林一街一號(hào)5樓 518049）
職務(wù)：副總規(guī)劃師
職稱：高級(jí)工程師
聯(lián)系電話：13510342355；0755-83949689
電子信箱：12094473@qq.com

物流化轉(zhuǎn)型背景下鐵路貨場(chǎng)交通設(shè)計(jì)研究——李勤

備注：《鐵路貨運(yùn)雜志》刊號(hào)：ISSN： 1004-2024 CN： 11-2933/U

摘要: 鐵路貨場(chǎng)物流化是鐵路發(fā)展的必然選擇，貨場(chǎng)功能將由傳統(tǒng)的貨物運(yùn)輸為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榧\(yùn)輸、儲(chǔ)存、裝卸、搬運(yùn)、包裝、流通、加工、配送、信息處理等于一體的綜合性貨場(chǎng)物流園區(qū)。貨場(chǎng)內(nèi)部功能多樣化、流程復(fù)雜化帶來交通需求的多樣化、動(dòng)態(tài)化及交通組織的復(fù)雜化。本文結(jié)合貨場(chǎng)物流化的功能提出了鐵路貨場(chǎng)交通設(shè)計(jì)原則、貨場(chǎng)內(nèi)部道路結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)及交通組織的典型模式。

Abstract: Railway Freight Logistics is the inevitable choice of railway development. The yard function will changes from the traditional transportation of goods into the integrated logistics park yard, which comprises transport, storage, handling, transportation, packaging, distribution, processing, distribution and information processing. The increasing complexity and diversification of the yard brings diverse transportation needs and complicated traffic organization. In this paper, the traffic design principle , the typical pattern of internal roads and transportation organizations of the railway freight yard are proposed.
關(guān)鍵詞:物流化，鐵路貨場(chǎng)，交通研究
Keywords: Logistics, Railway Freight Yard, Transportation Research

1 研究背景與意義
近年來鐵路貨運(yùn)市場(chǎng)面臨著越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，鐵路貨場(chǎng)物流化是鐵路發(fā)展的必然選擇。傳統(tǒng)的鐵路貨場(chǎng)以貨物運(yùn)輸為主，主要的功能包括多式聯(lián)運(yùn)、倉(cāng)儲(chǔ)、裝卸搬運(yùn)以及少量信息處理業(yè)務(wù)，其交通需求為簡(jiǎn)單的到發(fā)作業(yè)組織，內(nèi)部流程簡(jiǎn)潔，主要為貨運(yùn)需求。而鐵路物流化后的貨場(chǎng)將會(huì)發(fā)展成為集運(yùn)輸、儲(chǔ)存、裝卸、搬運(yùn)、包裝、流通、加工、配送、信息處理等于一體，根據(jù)物流需要建設(shè)貨物裝卸區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)配送區(qū)、包裝加工區(qū)、展示交易區(qū)、辦公服務(wù)區(qū)等功能區(qū)的綜合性的貨場(chǎng)物流園區(qū)。貨場(chǎng)內(nèi)部功能多樣化、流程復(fù)雜化帶來交通需求的多樣化、動(dòng)態(tài)化及交通組織的復(fù)雜化。
為了適應(yīng)鐵路物流企業(yè)轉(zhuǎn)型，將傳統(tǒng)的鐵路貨場(chǎng)改擴(kuò)建成適應(yīng)現(xiàn)代發(fā)展的物流基地，有必要對(duì)物流化后的貨場(chǎng)進(jìn)行交通研究，分析鐵路貨場(chǎng)交通需求變化趨勢(shì)，合理設(shè)計(jì)鐵路貨場(chǎng)物流園區(qū)內(nèi)部交通，以支撐鐵路貨場(chǎng)物流化的運(yùn)作與管理。
2 鐵路貨場(chǎng)交通設(shè)計(jì)原則
鐵路貨場(chǎng)內(nèi)部設(shè)計(jì)布局及交通組織能否滿足貨場(chǎng)作業(yè)需求，直接影響貨場(chǎng)運(yùn)行效率。對(duì)于鐵路貨場(chǎng)物流園區(qū)內(nèi)部交通系統(tǒng)的設(shè)計(jì)應(yīng)該遵循以下幾點(diǎn)原則[1]:
（1）交通系統(tǒng)的規(guī)劃要與貨場(chǎng)物流園區(qū)總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
道路設(shè)計(jì)要結(jié)合鐵路貨場(chǎng)軌道的布置形式設(shè)計(jì)，因地制宜。道路設(shè)計(jì)后分割所形成的地塊的形狀應(yīng)該適應(yīng)于各功能分區(qū)用地的特點(diǎn)。
（2）合理確定內(nèi)部道路功能分級(jí)，并與貨場(chǎng)規(guī)模相適應(yīng)。
內(nèi)部道路系統(tǒng)應(yīng)分級(jí)明確，同時(shí)滿足貨物流量以及人流的要求，保證貨場(chǎng)物流園區(qū)交通的通暢與安全。
（3）道路組織順暢，減少交叉干擾。
盡量減少貨場(chǎng)內(nèi)部道路錯(cuò)位交叉口、異形交叉口，保證內(nèi)部車輛運(yùn)行順暢，提高通行能力；貨場(chǎng)內(nèi)危險(xiǎn)品應(yīng)盡量避免穿越與其無關(guān)的功能區(qū)；合理組織車輛流線，盡量實(shí)現(xiàn)客貨分離，減少各種車流的相互干擾。
（4）貨場(chǎng)物流園區(qū)道路系統(tǒng)的設(shè)計(jì)要適度超前。
根據(jù)貨場(chǎng)物流園區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的考慮，確定道路發(fā)展的方向與組織形式，為貨場(chǎng)物流園區(qū)進(jìn)一步發(fā)展所帶來的交通流與物流的增長(zhǎng)預(yù)留出發(fā)展空間。
3 鐵路貨場(chǎng)內(nèi)部道路結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)
3.1鐵路貨場(chǎng)內(nèi)部道路結(jié)構(gòu)層次劃分
根據(jù)鐵路貨場(chǎng)物流園區(qū)交通流的性質(zhì)，可將貨場(chǎng)物流園區(qū)道路分為三個(gè)層次，即貨場(chǎng)主要道路、貨場(chǎng)次要道路和貨場(chǎng)聯(lián)絡(luò)道。
（1）貨場(chǎng)主要道路
貨場(chǎng)物流園區(qū)主要道路是連接貨場(chǎng)的主出入口和承擔(dān)主要交通流的道路，是貨場(chǎng)物流園區(qū)內(nèi)部路網(wǎng)的骨架，對(duì)貨場(chǎng)物流園區(qū)有較強(qiáng)的分割作用，是貨場(chǎng)物流園區(qū)主要功能分區(qū)的分界線。主要道路紅線寬宜為40米，雙向6車道。
（2）貨場(chǎng)次要道路
貨場(chǎng)物流園區(qū)次要道路是物流園區(qū)內(nèi)部各功能區(qū)入口或出口的銜接道路，或是連接物流園區(qū)次要出入口的道路；主要承擔(dān)物流園區(qū)內(nèi)部各功能區(qū)之間的相關(guān)作業(yè)如搬運(yùn)、中轉(zhuǎn)等引起的交通流，作為主要道路與聯(lián)絡(luò)道之間的起承轉(zhuǎn)合；在規(guī)模較大的貨場(chǎng)物流園區(qū)內(nèi)部，物流園區(qū)次要道路有輔助主要道路的作用。次要道路紅線寬宜為30—40米，雙向4—6車道。
（3）貨場(chǎng)聯(lián)絡(luò)道
貨場(chǎng)聯(lián)絡(luò)道主要是貨場(chǎng)物流園區(qū)功能區(qū)內(nèi)部道路或直接與貨場(chǎng)物流園區(qū)內(nèi)部建筑物出入口連接的道路，貨場(chǎng)聯(lián)絡(luò)道的規(guī)劃建設(shè)可在各功能分區(qū)具體項(xiàng)目確定后，根據(jù)實(shí)際要求進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。聯(lián)絡(luò)道紅線寬宜為18—30米，雙向2—4車道。
3.2不同規(guī)模鐵路貨場(chǎng)道路結(jié)構(gòu)層次選擇
不同規(guī)模和不同用地強(qiáng)度的貨場(chǎng)物流園區(qū)對(duì)道路的要求不同，本研究依據(jù)上述對(duì)貨場(chǎng)物流園區(qū)道路等級(jí)層次的分析，對(duì)不同規(guī)模、不同用地強(qiáng)度的貨場(chǎng)物流園區(qū)提出了不同的道路等級(jí)層次選擇的標(biāo)準(zhǔn)，具體如表3-1所示。
 

3.3鐵路貨場(chǎng)內(nèi)部道路結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)典型模式
鐵路貨場(chǎng)按照布局形式分為貫通式、盡端式和混合式三種，現(xiàn)對(duì)年500萬(wàn)噸/km2以上的綜合性物流園區(qū)，根據(jù)鐵路貨場(chǎng)物流園區(qū)布局形式，提出內(nèi)部道路結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的典型模式如下。
 
 

4 鐵路貨場(chǎng)內(nèi)部交通組織
4.1鐵路貨場(chǎng)內(nèi)部交通組織原則
貨場(chǎng)物流園區(qū)的交通組織是否科學(xué)，關(guān)系到貨場(chǎng)功能能否順利的實(shí)現(xiàn)以及其作業(yè)流程是否順暢和富有效率。應(yīng)合理設(shè)置貨場(chǎng)物流園區(qū)的交通組織，避免流線冗長(zhǎng)、線路迂回重復(fù)交叉。貨場(chǎng)物流園區(qū)內(nèi)部交通組織應(yīng)遵循以下原則：
（1）交通分流原則
首先，按照“客貨分離”的原則，盡量將貨場(chǎng)內(nèi)部客車和貨車分流組織，將客車停車場(chǎng)和貨車停車場(chǎng)分開設(shè)置。其次，根據(jù)貨場(chǎng)物流園區(qū)用地特性和功能要求，合理組織貨場(chǎng)物流園區(qū)內(nèi)部的交通組織流線，使不同方向、不同方式的交通流相互分離，避免貨場(chǎng)園區(qū)內(nèi)流線交叉。
（2）干道交通優(yōu)先原則
貨場(chǎng)物流園區(qū)內(nèi)部道路交通組織應(yīng)以干道交通優(yōu)先為首要原則，保證銜接干道交通流的連續(xù)性。
（3）交通效率原則
充分考慮不同出行目的、不同車型在貨場(chǎng)物流園區(qū)內(nèi)的出入交通特性，通過對(duì)交通流向的合理布置，最大限度的減少車輛在物流園區(qū)內(nèi)部的繞行與沖突，并做到運(yùn)行通暢合理，避免貨物流向的迂回或折返，提高通行效率。
4.2鐵路貨場(chǎng)交通組織設(shè)計(jì)典型模式
根據(jù)鐵路貨場(chǎng)物流園區(qū)典型布局形式提出內(nèi)部交通組織設(shè)計(jì)的典型模式。
（1）貨場(chǎng)內(nèi)部交通組織典型模式——貫通式（a）
貨場(chǎng)入口位于東側(cè)園區(qū)中部，進(jìn)來的貨車可以右轉(zhuǎn)進(jìn)入停車場(chǎng)，也可直行進(jìn)入貨場(chǎng)作業(yè)區(qū)及倉(cāng)儲(chǔ)、加工等其他功能區(qū)，貨場(chǎng)出口位于西側(cè)園區(qū)南部。內(nèi)部道路交通組織流線大部分設(shè)置為單向，少量設(shè)置為雙向，如圖4-1所示。
 

（2）貨場(chǎng)內(nèi)部交通組織典型模式——貫通式（b）
貨場(chǎng)入口位于東側(cè)園區(qū)中部，進(jìn)來的貨車可以右轉(zhuǎn)進(jìn)入停車場(chǎng)，也可直行進(jìn)入貨場(chǎng)作業(yè)區(qū)及倉(cāng)儲(chǔ)、加工等其他功能區(qū)，貨場(chǎng)出口位于西側(cè)園區(qū)中部。內(nèi)部道路交通組織流線大部分設(shè)置為單向，少量設(shè)置為雙向，如圖4-2所示。
 

（3）貨場(chǎng)內(nèi)部交通組織典型模式——盡端式
貨場(chǎng)入口位于西側(cè)園區(qū)中部，進(jìn)來的貨車可以左轉(zhuǎn)進(jìn)入停車場(chǎng)，也可直行進(jìn)入貨場(chǎng)作業(yè)區(qū)及倉(cāng)儲(chǔ)、加工等其他功能區(qū)，貨場(chǎng)出口位于東側(cè)園區(qū)中部。內(nèi)部道路交通組織流線大部分設(shè)置為單向，少量設(shè)置為雙向，如圖4-3所示。

（4）貨場(chǎng)內(nèi)部交通組織典型模式——混合式
貨場(chǎng)入口位于東側(cè)園區(qū)中部，進(jìn)來的貨車可以右轉(zhuǎn)進(jìn)入停車場(chǎng)，也可直行進(jìn)入貨場(chǎng)作業(yè)區(qū)及倉(cāng)儲(chǔ)、加工等其他功能區(qū)，貨場(chǎng)出口位于西側(cè)園區(qū)中部。內(nèi)部道路交通組織流線大部分設(shè)置為單向，少量設(shè)置為雙向，如圖4-4所示。
 

5 總結(jié)與展望
鐵路貨場(chǎng)交通組織研究對(duì)于鐵路貨場(chǎng)物流化發(fā)展具有重要的意義，本文根據(jù)鐵路貨場(chǎng)物流園區(qū)交通設(shè)計(jì)原則，提出了不同規(guī)模鐵路貨場(chǎng)適宜的道路結(jié)構(gòu)層次，同時(shí)根據(jù)鐵路貨場(chǎng)布局形式，提出了不同布局形式典型的道路系統(tǒng)設(shè)計(jì)，并根據(jù)物流化后鐵路貨場(chǎng)的功能分布和作業(yè)流程，設(shè)計(jì)了鐵路貨場(chǎng)交通組織典型模式。本研究貨場(chǎng)內(nèi)部交通組織是以幾種典型布局模式為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，為物流化的鐵路貨場(chǎng)交通設(shè)計(jì)提供參考。

參考文獻(xiàn)
[1]肖允兵.現(xiàn)代物流中心規(guī)劃設(shè)計(jì)分析與研究——以泰山物流中心規(guī)劃設(shè)計(jì)為例[D].青島:青島理工大學(xué)建筑學(xué)院，2010.
[2]馬文琪.撫順華山物流園區(qū)內(nèi)部交通設(shè)計(jì)及其仿真分析[D].長(zhǎng)春:吉林大學(xué),2013.

作者：李勤，女，1985年12月，碩士，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司，工程師。

論文原創(chuàng)性聲明

本人鄭重聲明：所呈交的論文，是本人進(jìn)行研究工作所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文的研究成果不包含任何他人已公開發(fā)表或者沒有公開發(fā)表的作品的內(nèi)容。本論文原創(chuàng)性聲明的法律責(zé)任由本人承擔(dān)。
                                                             
作者：李勤
2015年12月4日
稿件標(biāo)題：物流化轉(zhuǎn)型背景下鐵路貨場(chǎng)交通設(shè)計(jì)研究
作者姓名：李勤
性別：女
出生年月：1985年12月
最高學(xué)歷：碩士研究生
工作單位：深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司
通訊地址：深圳市福田區(qū)下梅林一街1號(hào)漢灃樓四樓,郵編：518040
職務(wù)：設(shè)計(jì)師
職稱：工程師
聯(lián)系電話：18665824236
傳真：0755-23965216
電子信箱：11620702@qq.com
 

空間尺度的意義--鄰里中心模式下珠海市住區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃的思考——?jiǎng)⑷堈鹩?/a>

第一作者
姓名：劉泉
性別：男
出生年月：1981年6月出生
最高學(xué)歷：碩士
工作單位、通訊地址：深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司（深圳市福田區(qū)下梅林一街一號(hào)5樓 518049）
職務(wù)：主創(chuàng)設(shè)計(jì)師
職稱：高級(jí)工程師
聯(lián)系電話：15019457871；0755-83949689
電子信箱：403474330@qq.com

第二作者
姓名：張震宇
性別：男
出生年月：1975年7月出生
最高學(xué)歷：碩士
工作單位、通訊地址：深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司（深圳市福田區(qū)下梅林一街一號(hào)5樓 518049）
職務(wù)：副總規(guī)劃師
職稱；高級(jí)工程師
聯(lián)系電話：13510341850；0755-83949689
電子郵箱：zhangzy@lay-out.com.cn

珠江三角洲村鎮(zhèn)混雜區(qū)空間治理的政策思考——朱旭輝

備注：城市規(guī)劃學(xué)刊, 2015(2)

朱旭輝，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司，總經(jīng)理，高級(jí)規(guī)劃師，深圳市福田區(qū)下梅林一街1號(hào)5樓

【提  要】：珠江三角洲作為我國(guó)城鎮(zhèn)化先發(fā)地區(qū)，在快速發(fā)展的同時(shí)形成了自下而上發(fā)展、空間形態(tài)混雜的“村鎮(zhèn)混雜區(qū)”，其形成有獨(dú)特而深刻的制度背景，而以往規(guī)劃管理成效不彰的原因也恰恰在于規(guī)劃脫離了這一制度背景。在“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)提出的大背景下，需要將此類地區(qū)作為一種獨(dú)特而穩(wěn)定的城鄉(xiāng)發(fā)展模式重新加以認(rèn)識(shí)并推進(jìn)空間治理。本文總結(jié)了此類地區(qū)近30年的形成過程中政策機(jī)制對(duì)空間形態(tài)的影響，并結(jié)合新型城鎮(zhèn)化以來的政策改革趨勢(shì)，借用公共政策分類模型從分配性政策、再分配性政策、管制性政策、構(gòu)成性政策等四方面提出空間管理政策設(shè)計(jì)建議，并對(duì)規(guī)劃如何作為管理工具配合落實(shí)相關(guān)政策進(jìn)行了探討。
Abstract: As the leading urbanization area of China, the Pearl River Delta Region (PRDR) formed “Desakota” (village-town mixed area), a unique space landscape mixed urban and rural land use with a profound political background in rapid urbanization era. Without close connection to such background, the planning management of Desakota didn’t work well in the past years. And with “promoting national governance systems and governance modernization” as the overall goal of deepening reform proposed, Desakota needs to be reconsidered as a unique and stable urban and rural development model in the PRDR. This article summarizes policy affection on forming process of Desakota in recent 30 years, and proposes space governance policies and specific recommendations by the method of public policy topology mode: Distributive policy, redistributive policy, regulatory policy and constructive policy. And it also discusses the function of planning as a management tool to imply relevant policies.
【關(guān)鍵詞】：村鎮(zhèn)混雜區(qū)；珠江三角洲；空間政策；治理
Keywords: Desakota; Pearl River Delta; space policy; governance

1  引言
珠江三角洲（以下簡(jiǎn)稱珠三角）地區(qū)是我國(guó)城鎮(zhèn)化先發(fā)地區(qū)，改革開放以來，在自下而上發(fā)展模式作用下，珠三角內(nèi)圈層原有村鎮(zhèn)地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地快速擴(kuò)張蔓延，形成了一種城鄉(xiāng)土地利用混雜交錯(cuò)、農(nóng)業(yè)活動(dòng)和非農(nóng)業(yè)活動(dòng)高度混合、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)急劇變化的過渡性地域類型，這些地域仍保持著農(nóng)村的戶籍、土地及行政等管理體制，集聚大量人口和產(chǎn)業(yè)，但又無法完全達(dá)到城市的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效要求，在空間景觀上呈現(xiàn)出一種“半城半鄉(xiāng)”“村不像村、鎮(zhèn)不像鎮(zhèn)、城不像城”的獨(dú)特面貌。
從珠三角城鎮(zhèn)化實(shí)踐來看，囿于資金、人口、基礎(chǔ)建設(shè)、管理方式等各方面因素的限制，大部分“半城半鄉(xiāng)”地區(qū)難以在短期內(nèi)擺脫目前城鄉(xiāng)空間混雜的狀態(tài)，并因其引發(fā)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間、環(huán)境等問題成為政府治理和規(guī)劃管理的重要命題。2014年廣東省開展珠江三角洲全域規(guī)劃工作，基于轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求也將這一地區(qū)作為空間治理的重點(diǎn)。政策與制度設(shè)計(jì)是空間治理的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)先于技術(shù)化的規(guī)劃編制和管理。本文力圖梳理此類混雜地區(qū)的概念，總結(jié)政策機(jī)制對(duì)混雜形態(tài)形成的影響及問題，并提出相應(yīng)的政策改善建議，希望在以往規(guī)劃管理成效不顯著的情況下為有效推進(jìn)空間治理提供有益的參考。
2  村鎮(zhèn)混雜區(qū)的概念及空間特征
1957年，戈特曼（Jean Gottmann）在大都市帶理論中提到了城鄉(xiāng)交織現(xiàn)象。沿襲其觀點(diǎn)，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者將該類地區(qū)稱作“半城市化地區(qū)”，并指出我國(guó)“半城市化地區(qū)”的形成是由于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在進(jìn)入城市的過程中，只實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的地域轉(zhuǎn)移和由農(nóng)到非農(nóng)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，但還沒實(shí)現(xiàn)身份變換造成的（顧朝林，2012；何為，黃賢金，2012）。麥基（T. G. McGee）在對(duì)亞洲城鎮(zhèn)化現(xiàn)象進(jìn)行研究后提出了“Desakota”概念，并將其定義為位于核心城市之間走廊地帶，由原先的高人口密度農(nóng)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)化而成的農(nóng)業(yè)活動(dòng)和非農(nóng)業(yè)活動(dòng)高度混合的地區(qū)。麥基認(rèn)為，將城市化視為不可避免的過程的想法是不充分的，并指出“Desakota”地帶在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里是相對(duì)穩(wěn)定的存在（于峰，張小星，2010）。許學(xué)強(qiáng)、周春山（1994）在對(duì)珠三角進(jìn)行研究時(shí)認(rèn)為其城市化過程和特征更類似于“Desakota”。楊廉、袁奇峰（2012）通過對(duì)佛山市南海區(qū)農(nóng)村城市化的過程和特點(diǎn)的研究，指出佛山南海地區(qū)的城市化實(shí)際上更多是反映了村莊的“非農(nóng)化”，形成了基于非農(nóng)化村莊集合在空間上拼貼構(gòu)成的均質(zhì)化地域形態(tài)。
總體來看，相關(guān)研究對(duì)這一地區(qū)的表述方式是多樣的，如“半城市化”地區(qū)、“Desakota”、非城非鄉(xiāng)的“灰色區(qū)域”以及“非農(nóng)化”村莊等，多樣化的表述反映了城市化不同階段對(duì)這一地區(qū)發(fā)展的多角度認(rèn)知，但難以概括其發(fā)展特征從而引起概念上的混淆?；谥槿前氤前豚l(xiāng)地區(qū)特殊的形成機(jī)制和外在形式，以及在目前的發(fā)展條件下大部分的“半城半鄉(xiāng)”地區(qū)更可能在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)依然保持既存空間形態(tài)的現(xiàn)實(shí)，本文借用“Desakota”的概念，將該類地區(qū)表述為“村鎮(zhèn)混雜區(qū) ”。“村鎮(zhèn)”主要指其形成機(jī)制上以村、鎮(zhèn)為發(fā)展主體的自下而上的建設(shè)模式，“混雜”主要形容其建設(shè)面貌、功能構(gòu)成和權(quán)屬構(gòu)成方面混雜的表現(xiàn)形態(tài)（圖1）。
 

區(qū)域尺度上空間形態(tài)的混雜與連綿，其問題來源于村莊層面空間要素獨(dú)特的組織方式。這樣一種形態(tài)均質(zhì)、結(jié)構(gòu)不清、缺少中心性的區(qū)域空間形態(tài)實(shí)際上是微觀尺度的空間自組織模式在宏觀層面的蔓延發(fā)展所導(dǎo)致的。以佛山市順德區(qū)為例，如果在衛(wèi)星圖中切割出一條樣帶作為觀察的標(biāo)本，可以清晰地分辨出村鎮(zhèn)混雜區(qū)在空間形態(tài)上與城市、鄉(xiāng)村的顯著區(qū)別（圖2）。
 

從村鎮(zhèn)混雜區(qū)的構(gòu)成上看，楊廉、袁奇峰（2012）以佛山市南海區(qū)為例將各村莊分別作為單元，對(duì)其用地功能類型和空間形態(tài)進(jìn)行分析，得出每個(gè)村莊單元內(nèi)的用地構(gòu)成大致呈現(xiàn)出農(nóng)村或鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、國(guó)有用地和少量集體農(nóng)用地相互混雜的模式。這4個(gè)要素中，村莊在空間上以居民點(diǎn)宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為主構(gòu)成混雜的空間形態(tài)，并間或顯現(xiàn)一些政府主導(dǎo)或外來開發(fā)商的資金介入推動(dòng)建設(shè)而成的“城市功能侵入?yún)^(qū)（國(guó)有用地） ”。由于村鎮(zhèn)混雜區(qū)難以改造，城市功能在這一地區(qū)斑塊式的建設(shè)進(jìn)一步侵占了農(nóng)村風(fēng)貌，增強(qiáng)了混雜程度，在空間上表現(xiàn)為并不協(xié)調(diào)的“侵入”，加劇了形態(tài)上的拼貼效果，同時(shí)也在一定程度上反映出自下而上與自上而下兩種路徑之間相互沖突和協(xié)調(diào)的發(fā)展邏輯（圖3）。

3  村鎮(zhèn)混雜區(qū)的形成及政策背景
產(chǎn)權(quán)制度不清晰導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)開發(fā)建設(shè)與規(guī)劃管理存在明顯的政策模糊地帶，是村鎮(zhèn)混雜區(qū)產(chǎn)生和形成的根本原因。改革開放30年，珠三角在傳統(tǒng)村鎮(zhèn)和農(nóng)耕空間基底上，發(fā)育形成了工業(yè)區(qū)、外來人口集聚區(qū)、城郊型居住區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)等諸多新型空間要素，城鄉(xiāng)地理空間疊合，鄉(xiāng)村地區(qū)成為多種要素相互組合、流動(dòng)、激烈作用的區(qū)域，利益主體相互博弈，形成了所謂“城不像城、村不像村”的村鎮(zhèn)混雜現(xiàn)象。
3.1  雛形期——改革開放至1990年代初
改革開放后，珠三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，村、鎮(zhèn)成為推動(dòng)工業(yè)化的主體之一。村辦工業(yè)主要在農(nóng)村居民點(diǎn)周邊、沿村鎮(zhèn)主要道路鋪開，且廠房建設(shè)主要發(fā)生在各自屬地范圍內(nèi)。由此，形成了“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”這一分散發(fā)展的農(nóng)村工業(yè)化現(xiàn)象，工業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生活相互交雜，孕育了珠三角地區(qū)村鎮(zhèn)混雜現(xiàn)象的雛形。
早期，國(guó)家對(duì)集體土地的管理幾乎空白，對(duì)集體土地使用權(quán)和收益權(quán)也未做出明確界定。1986年《土地管理法》頒布后，中央政策允許農(nóng)民利用集體建設(shè)用地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及其他公共事業(yè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展推動(dòng)下，農(nóng)用地轉(zhuǎn)工業(yè)用地的需求巨大。與此同時(shí)，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式上敢于突破，如南海提出國(guó)有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、合資、外資、個(gè)體經(jīng)濟(jì)“六個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”的發(fā)展思路，意味著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展分散到不同的主體，村集體也作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要主體參與到建設(shè)開發(fā)，這一點(diǎn)與江浙地區(qū)有顯著的差異。在空間上，表現(xiàn)為工業(yè)發(fā)展對(duì)土地的占用沿襲了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的模式，就地建設(shè)、就近發(fā)展，結(jié)果造成了工業(yè)點(diǎn)非常分散、且多圍繞原農(nóng)村居民點(diǎn)布局的結(jié)果（魏立華，袁奇峰，2007）。在監(jiān)管缺失的情況下，珠三角鄉(xiāng)村地區(qū)由此形成了“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式。
3.2  發(fā)展期——1992至1990年代末
1992年鄧小平南巡講話解決了姓資姓社的問題后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本確立，外資大規(guī)模引進(jìn)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。農(nóng)村集體土地由于獲得門檻低、價(jià)格便宜、數(shù)量龐大，被迅速地投入到這一輪工業(yè)大發(fā)展中，成為珠三角集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍模式。工業(yè)發(fā)展反過來也刺激了農(nóng)村的居住需求，農(nóng)村私宅無序建設(shè)也開始成規(guī)模出現(xiàn)。與此同時(shí)，城市政府主導(dǎo)發(fā)展的工業(yè)區(qū)、居住區(qū)也開始逐漸侵入鄉(xiāng)村地區(qū)，加劇了空間混雜現(xiàn)象。
這一過程中，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于體制和經(jīng)營(yíng)原因陸續(xù)改制，村集體不再自己開辦企業(yè)，而將集體建設(shè)用地出租給企業(yè)或個(gè)人，形成了以土地流轉(zhuǎn)為主的開發(fā)模式（楊廉，袁奇峰，2012）。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，降低了工業(yè)用地成本，加速了農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程，但土地流轉(zhuǎn)方式和用途單一，也帶來了農(nóng)村工業(yè)化過度、城鎮(zhèn)化不足問題。由于管理制度缺失、政府管理力量不足，加之集體土地上的企業(yè)亦是政府稅基的重要組成部分，政府對(duì)鎮(zhèn)村土地開發(fā)采取了默許與放任態(tài)度。
1994年實(shí)行財(cái)政分權(quán)之后，土地一級(jí)市場(chǎng)成為政府財(cái)政收入的重要來源，極大地刺激了政府開發(fā)城市外圍用地（李珽，李郇，2011）。出于時(shí)效和成本考慮，政府征地往往繞過農(nóng)村已有建設(shè)用地，后者則進(jìn)一步加高加密，加劇了村鎮(zhèn)混雜現(xiàn)象；另一方面，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)實(shí)際的土地價(jià)值，引發(fā)了一系列征地社會(huì)矛盾。廣州等地率先提出征地返還這一留用地政策，但從實(shí)踐效果來看，留用地安排見縫插針，空間零碎，難以引入優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，又進(jìn)一步加大了空間破碎化，部分土地指標(biāo)緊張的地區(qū)，留用地又往往落地困難、無法兌現(xiàn)。
3.3  固化期——2000年至今
政府主導(dǎo)下的城市土地開發(fā)開始占據(jù)主導(dǎo)地位，自上而下快速生長(zhǎng)的城市與自下而上生長(zhǎng)的村鎮(zhèn)之間逐漸開始爭(zhēng)奪土地資源的“短兵相接”。這一階段，城市政府加大了鄉(xiāng)村發(fā)展的控制，逐步剝奪其原本就缺乏法律依據(jù)的開發(fā)權(quán)利，各地普遍推行行政區(qū)劃兼并、“村改居”、“三舊改造”等“去非正規(guī)化”政策（仇保興，2005）。但已形成“吃租經(jīng)濟(jì)”路徑依賴的農(nóng)村集體表現(xiàn)出強(qiáng)烈的利益訴求和抵抗意志，改不動(dòng)、拆不起，同時(shí)違章建設(shè)加高加密依舊不斷出現(xiàn)。村鎮(zhèn)混雜區(qū)空間生長(zhǎng)受到限制，邊界逐步固化，而與之同時(shí)固化的是由此形成的利益關(guān)系，村鎮(zhèn)混雜區(qū)成為一個(gè)個(gè)難以攻破的利益堡壘。
在集體用地建設(shè)管理原本就缺位的情況下，政府的一系列空間政策多為管控，卻缺乏空間發(fā)展權(quán)益的界定，觸動(dòng)了農(nóng)村集體發(fā)展的利益神經(jīng)，導(dǎo)致對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管制幾近失效。例如，宅基地作為建設(shè)用地的一類只有指標(biāo)和審批管理的義務(wù)，而產(chǎn)權(quán)功能基本喪失（劉守英，2014）。農(nóng)民拿不到建設(shè)用地指標(biāo)，但又存在建房需求，自然就會(huì)出現(xiàn)被動(dòng)違法現(xiàn)象。尤其在2003年國(guó)家實(shí)行“土地緊縮”政策以來，珠三角核心區(qū)的空間增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)向以內(nèi)部填充式為主（李珽，李郇，2011），農(nóng)村集體增量開發(fā)受到嚴(yán)控，為牟取最大利潤(rùn)，各種違建、搶建現(xiàn)象層出不窮。在對(duì)違法建設(shè)的處理態(tài)度上，部分城市秉承“尊重歷史，既往不咎”的原則，采用一刀切的處理辦法。然而，政府對(duì)建房年限甄別不清，導(dǎo)致城市政府實(shí)施公共干預(yù)時(shí)的被動(dòng)（魏成，賴壽華，2006）。政府給歷史遺留的“兩違用地”出路的放寬政策，就成為刺激現(xiàn)行的“兩違用地”發(fā)生的一個(gè)因素（劉憲法，2010）。村民普遍抱著趕末班車的心態(tài)，以驚人的速度全面改建、擴(kuò)建。政府對(duì)集體土地用途管制的實(shí)質(zhì)是與村集體爭(zhēng)奪土地資源，即爭(zhēng)奪建設(shè)用地指標(biāo)。當(dāng)政府將大量的建設(shè)用地指標(biāo)用于國(guó)有土地，而忽視鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展權(quán)益，村集體就會(huì)以違法、違規(guī)自行建設(shè)的方式迫使政府就范（劉憲法，2010）。這既是村集體在政策變動(dòng)無常、司法又失公平情況下的一種被動(dòng)選擇，也是“自治的鄉(xiāng)村政治——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——（城市）制度約束”下的必然選擇（藍(lán)宇蘊(yùn)，2005）。
3.4  問題與根源
在城鄉(xiāng)二元管理體制下，珠三角的農(nóng)村地區(qū)采用了以村集體為主體，以社區(qū)股份合作制為機(jī)制，通過土地支配權(quán)、土地使用權(quán)及土地收益權(quán)的分離進(jìn)行土地的非農(nóng)化開發(fā)建設(shè)（劉憲法，2010）。早期寬松的政策降低了農(nóng)村工業(yè)化的門檻，增加了政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民的收益，解決了剩余勞動(dòng)力問題，為珠三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)騰飛做出了重要貢獻(xiàn)，同時(shí)也產(chǎn)生了突出的社會(huì)問題及環(huán)境問題。在當(dāng)前形勢(shì)背景下，一方面，前30年村鎮(zhèn)混雜區(qū)所依賴的外部環(huán)境和動(dòng)力已發(fā)生變化，以村集體為主體的低效擴(kuò)張型工業(yè)發(fā)展模式越來越不具有可持續(xù)性，迫切需要尋求新的發(fā)展動(dòng)力，提供更為完善宜居的生產(chǎn)生活空間為本地轉(zhuǎn)型發(fā)展提供保障；另一方面，村鎮(zhèn)混雜區(qū)以外來務(wù)工人員為主、以村為單元的低水平職住平衡，使得各類內(nèi)生需求難以有效釋放，進(jìn)而影響了政府各類資源投入和設(shè)施配置的具體成效。在“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”大背景下，如何系統(tǒng)解決村鎮(zhèn)混雜區(qū)的發(fā)展問題成為拷問地方政府治理能力、關(guān)乎珠三角整體可持續(xù)發(fā)展的重要課題。
珠三角地區(qū)村鎮(zhèn)混雜區(qū)的形成并非是僅僅由規(guī)劃失效所導(dǎo)致，農(nóng)村空間發(fā)展權(quán)益的機(jī)制問題才是其長(zhǎng)期存在發(fā)展的根源（許學(xué)強(qiáng)，李郇，2009；魏立華，劉玉亭，黎斌，2010）。從當(dāng)前的制度環(huán)境來看，在所有制鎖定、土地用途管制、集體土地確權(quán)、二次分配路徑、政府公共投入等多方面問題的制約下，規(guī)劃管理缺乏有效的制度支撐，無法滿足實(shí)際管理需求，現(xiàn)行政策和規(guī)劃技術(shù)難以實(shí)現(xiàn)空間治理意圖。十八大以來，中央深化改革和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)方針逐步明朗，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，特別是對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)戶宅基地等產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)整，為創(chuàng)新管理模式、逐步建立村鎮(zhèn)混雜區(qū)空間治理基本框架提供了政策機(jī)遇。
4  村鎮(zhèn)混雜區(qū)空間治理的政策建議
村鎮(zhèn)混雜區(qū)的情況遠(yuǎn)比一般城市地區(qū)復(fù)雜，常規(guī)的城市空間管理模式和方法在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下難以簡(jiǎn)單套用。從這一點(diǎn)來看，我們必須認(rèn)可村鎮(zhèn)混雜現(xiàn)象還將在一定程度上長(zhǎng)期存在的現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)其形成自我有機(jī)更新的良性機(jī)制，降低負(fù)面外部效應(yīng)。而在這過程中，必須通過針對(duì)性的政策設(shè)計(jì)和改善來構(gòu)建其今后空間優(yōu)化的合理秩序，政策的跟進(jìn)應(yīng)當(dāng)先于規(guī)劃的覆蓋。此處，應(yīng)當(dāng)將中央已經(jīng)提出的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地制度改革作為既定的制度背景加以考慮。
公共政策是有效治理的核心工具，以空間（包括土地及其承載物）管理為核心，借用西奧多•羅伊（Theodore J. Lowi）的公共政策分類模型（胡潤(rùn)忠，2013），按照分配性政策、再分配性政策、管制性政策、構(gòu)成性政策4種類型對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行梳理，其中：在分配性政策方面應(yīng)當(dāng)通過市場(chǎng)手段破解集體空間產(chǎn)權(quán)的困境，通過再分配性政策合理引導(dǎo)村鎮(zhèn)主體空間發(fā)展權(quán)益的二次分配和流轉(zhuǎn)，通過管制性政策強(qiáng)力干預(yù)底線管控，通過構(gòu)成性政策強(qiáng)化鎮(zhèn)一級(jí)管理資源和財(cái)力資源（表1）。

4.1  分配性政策——破解農(nóng)村集體空間產(chǎn)權(quán)的困境
產(chǎn)權(quán)問題是村鎮(zhèn)混雜區(qū)治理的核心問題。在集體土地所有權(quán)行權(quán)邊界尚不清晰的情況下，土地附屬物業(yè)的確權(quán)是大勢(shì)所趨。應(yīng)在這一輪的不動(dòng)產(chǎn)登記工作中通過確權(quán)固化既得利益，明確產(chǎn)權(quán)邊界，避免無序建設(shè)的進(jìn)一步蔓延，同時(shí)確立產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)流通途徑，以利于以后的市場(chǎng)化更新。
在確權(quán)過程中不可避免遭遇留用地、安置用地、宅基地等歷史遺留問題，許多政府承諾的返還土地因?yàn)榉N種原因沒有解決。政府的誠(chéng)信是一切政策推進(jìn)實(shí)施的前提，如果歷史遺留問題不解決，目標(biāo)群體（村鎮(zhèn)組織和農(nóng)民個(gè)人）的對(duì)抗愈加激烈，勢(shì)必影響下一步政府治理措施的落實(shí)。分配性政策的作用是針對(duì)彼此孤立的特定個(gè)體提供公共服務(wù)和利益分配。因此，可以通過結(jié)合城市更新、土地確權(quán)、貨幣化等制定分配性政策的方式，解決上述歷史遺留問題。如果受土地資源約束仍然難以解決，可進(jìn)一步嘗試將其訴求建筑面積化和指標(biāo)化，通過市場(chǎng)途徑解決?？偠灾?，應(yīng)當(dāng)把村集體對(duì)于土地實(shí)物的追逐訴求引導(dǎo)到建設(shè)指標(biāo)，以便于以后通過市場(chǎng)流通或異地安排等方式解決。
比如對(duì)于留用地問題，廣州各區(qū)采取實(shí)地留地、指標(biāo)抵扣、折算貨幣補(bǔ)償或指標(biāo)統(tǒng)籌調(diào)劑等不同形式的辦法落實(shí)留用地。在南沙，政府采用貨幣加物業(yè)兌現(xiàn)留用地的方式進(jìn)行落實(shí)，即村自愿放棄實(shí)物留地的，土地公開出讓后，政府按土地出讓金的一定比例返還村集體，番禺則采用留用地分區(qū)貨幣化補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行落實(shí)。白云區(qū)提出了抵扣留用地指標(biāo)完善存量建設(shè)用地手續(xù)的方式，利用留用地指標(biāo)覆蓋違法用地并辦理用地手續(xù)，既消化了留用地指標(biāo)又減少了違法用地。蘿崗區(qū)則提出在暫時(shí)無法安排留用地的情況下，由政府租賃村的留用地指標(biāo)，待將來有地可安排時(shí)再兌現(xiàn)實(shí)地（廣州市國(guó)土資源和房屋管理局，2013）。
4.2  再分配性政策——規(guī)劃引導(dǎo)資源的二次配置
村鎮(zhèn)混雜區(qū)建設(shè)規(guī)模已大大超出政策許可范圍（如廣州土地利用總體規(guī)劃2020年農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模指標(biāo)為197km2，而截至2012年實(shí)際建設(shè)規(guī)模已達(dá)389 km2），但其空間屬性和區(qū)位的調(diào)整還蘊(yùn)藏著巨大潛力。要進(jìn)一步優(yōu)化土地使用的綜合效益，必須考慮空間發(fā)展權(quán)益的異地調(diào)整和豎向疊加，在不引起目標(biāo)群體反彈的前提下，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，應(yīng)當(dāng)考慮針對(duì)不同地區(qū)和主體的現(xiàn)狀和要求，利用土地整理、增減掛鉤、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等多種不同手段，整理精簡(jiǎn)低效零散用地，通過規(guī)劃手段統(tǒng)籌解決存量、增量與減量的問題，在發(fā)展高效空間的同時(shí)，騰挪更多公益空間和生態(tài)空間（圖4）。

同樣，在村鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)力缺乏的情況下，財(cái)政資源的二次分配是解決村鎮(zhèn)混雜區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)配套的重要支撐。公共投入的空間安排依舊是一種重要的資源二次分配手段。從解決空間問題的角度來看，必須摒棄原來簡(jiǎn)單平鋪的應(yīng)條件補(bǔ)償方式，體現(xiàn)規(guī)劃治理政策的介入和引導(dǎo)。從國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)申請(qǐng)補(bǔ)償是一種較為可取的手段，體現(xiàn)規(guī)劃前置、問題導(dǎo)向和政府干預(yù)，同時(shí)可監(jiān)督、可檢驗(yàn)，有助于自上而下治理手段的落實(shí)（表2）。
 

4.3  管制性政策——政府強(qiáng)力干預(yù)底線管控
面對(duì)建設(shè)蔓延危及區(qū)域底線的問題，如涉及生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)、歷史保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施廊道等地區(qū)的問題，若分散主體利益難以調(diào)和，則為維護(hù)公共利益必須以上級(jí)權(quán)威部門強(qiáng)力介入的方式進(jìn)行底線管控和干預(yù)。按照管控力度的不同，可分為規(guī)劃審批權(quán)上收、規(guī)劃許可權(quán)上收、空間管理權(quán)上收甚至直接的空間產(chǎn)權(quán)收購(gòu)等方式，對(duì)此類地區(qū)的無序建設(shè)和開發(fā)進(jìn)行政府干預(yù)。
事實(shí)上，關(guān)于加強(qiáng)特定類型地區(qū)的規(guī)劃干預(yù)，廣東省已有一定的法規(guī)依據(jù)?！稄V東省珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施條例》明確了對(duì)區(qū)域綠地、基礎(chǔ)設(shè)施廊道等一級(jí)空間管治區(qū)，由省人民政府“實(shí)施強(qiáng)制性監(jiān)督控制”；《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》和《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》也明確了“由省實(shí)施規(guī)劃監(jiān)控的區(qū)域”，其控制性詳細(xì)規(guī)劃草案應(yīng)當(dāng)征得上一級(jí)規(guī)劃管理部門的書面同意。與此同時(shí)，廣東也在開展省立公園的前期研究，探索基于產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)轉(zhuǎn)移的特色資源管理新模式。
4.4  構(gòu)成性政策——“鎮(zhèn)改市”的試點(diǎn)與推進(jìn)
珠三角村鎮(zhèn)混雜區(qū)很多規(guī)模較大的鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模上已達(dá)到城市的標(biāo)準(zhǔn)，卻繼續(xù)沿用村鎮(zhèn)的管理和發(fā)展模式，鎮(zhèn)級(jí)政府受到財(cái)力、編制、職能等的約束，管理能力和公共服務(wù)投入能力不足，土地利用效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量難以達(dá)到城市的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重阻礙了區(qū)域整體發(fā)展。如佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)，作為鎮(zhèn)級(jí)行政單位，在財(cái)政稅收分成中只能拿到12.5%的稅額，剩下的部分則上繳國(guó)家及省市區(qū)級(jí)政府，但鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)了較重的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的壓力。
針對(duì)珠三角村鎮(zhèn)混雜區(qū)“自下而上”的發(fā)展特性，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化鎮(zhèn)一級(jí)行政資源和財(cái)力資源，改變“小馬拉大車”的局面，向大型建制鎮(zhèn)進(jìn)行政策傾斜，增強(qiáng)地方基層投入的覺悟與能力，并撬動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)入，提升其公共服務(wù)能力和財(cái)政自給能力。制度上可考慮通過以下途徑賦予強(qiáng)鎮(zhèn)更高級(jí)別的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限：①選擇若干大型建制鎮(zhèn)，開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)工作，但新設(shè)城市需履行法定程序報(bào)國(guó)務(wù)院審批，門檻較高；②賦予吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)與人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)，包括財(cái)權(quán)、人事權(quán)、行政審批權(quán)等方面的傾斜和下放，這是在試點(diǎn)鎮(zhèn)行政級(jí)別不提高的前提下，實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、建立“鎮(zhèn)級(jí)市”的有效手段。浙江省在這方面已經(jīng)做了不少的試點(diǎn)，例如試點(diǎn)鎮(zhèn)全面建立一級(jí)財(cái)政體制、實(shí)施財(cái)政超收返還、領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)高配增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、下放審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)等等，取得了較好成效。
5  結(jié)語(yǔ)
村鎮(zhèn)混雜區(qū)作為一種特殊的城鄉(xiāng)發(fā)展區(qū)域，既為珠三角過去30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，也集中體現(xiàn)了珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中的典型問題和矛盾。這一地區(qū)的空間形態(tài)和形成機(jī)制均有其獨(dú)特性，其未來發(fā)展也可能出現(xiàn)與以往經(jīng)驗(yàn)有所區(qū)別的發(fā)展過程和結(jié)果。由于城鄉(xiāng)二元體制，在其外部負(fù)面效應(yīng)越來越顯著、亟待加強(qiáng)空間治理的當(dāng)下，將村鎮(zhèn)混雜區(qū)簡(jiǎn)單看作鄉(xiāng)村向城市的過渡區(qū)域，并以理想化的城市模式和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)顯然并不現(xiàn)實(shí)。
規(guī)劃是空間治理的重要工具。然而從操作實(shí)施的角度考慮，規(guī)劃技術(shù)方法必須依托切實(shí)的制度環(huán)境而存在，必須考慮操作主體、利益主體、產(chǎn)權(quán)政策、管理模式等等制度因素。在政策方向不明、制度因素缺失的情況下盲目的推進(jìn)規(guī)劃覆蓋，不僅規(guī)劃本身難以實(shí)施，而且會(huì)導(dǎo)致發(fā)展機(jī)遇的流失。制度設(shè)計(jì)必須先于空間設(shè)計(jì)，這已為珠三角此類地區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐所證明。
在存量規(guī)劃時(shí)代，村鎮(zhèn)混雜區(qū)空間治理的推進(jìn)，必須高度關(guān)注農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人依附于土地之上的空間發(fā)展權(quán)益，以產(chǎn)權(quán)政策為核心解決長(zhǎng)期以來產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致的歷史遺留問題，而將規(guī)劃作為確定或轉(zhuǎn)移此類空間發(fā)展權(quán)益的重要工具，輔之以控制、整治等主動(dòng)介入手段，逐步促進(jìn)村鎮(zhèn)混雜區(qū)內(nèi)部形成市場(chǎng)推動(dòng)、有機(jī)更新的良性循環(huán)機(jī)制。其終極目標(biāo)不是將其空間形態(tài)“城市化”，而是塑造更為完善宜居的生產(chǎn)生活空間為本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的空間保障。

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實(shí)施效用導(dǎo)向的城市總體規(guī)劃制度改革研究思路——王富海、錢征寒、陳葉龍、王芬芳

備注：《城市與區(qū)域規(guī)劃研究》2015年第3期

摘要 本文以城市總體規(guī)劃效用的發(fā)揮機(jī)制為線索，在分析問題弊端的基礎(chǔ)上，提出了以“分解”（“分權(quán)、分時(shí)、分層、分擔(dān)”）來突出核心內(nèi)容進(jìn)而“增效”的總體規(guī)劃制度框架，思考和探索了為確?？傮w規(guī)劃作用在垂直事權(quán)劃分的行政體制下得到有效發(fā)揮而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的改革創(chuàng)新，并根據(jù)“綱要審批、分序?qū)嵤?；?nèi)容合體、剛?cè)嵯酀?jì)”的總體思路，對(duì)總體規(guī)劃編制內(nèi)容、審批程序、技術(shù)方法和實(shí)施機(jī)制提出一系列的具體建議。
關(guān)鍵詞 城市總體規(guī)劃；效用導(dǎo)向；改革；思路
A Study on the Reform of Implementation Effectiveness-Oriented Urban Master Plan in China WANG Fuhai QIAN Zhenghan CHEN Yelong WANG Fenfang (LAY-OUT Planning Consultants Ltd.,Shenzhen 518049, China) Abstract Within the current Chinese administrative system, there are several issues that affect the implementation effectiveness of the urban comprehensive or master plan, which should be paid more attention to in the process of the reform. Based on the analysis on exiting problems, related suggestions on reform and innovation are presented around the core concept of “decentralization” in terms of administrative power, time period, spatial level, and government department, so that the role of master plan can be fully exerted in an administrative system characterized by vertical power division. Based on the general development strategy, the paper proposes some detailed suggestions about the plan contents, examination and approval procedures, technical methods, and implementation mechanisms.
Keywords: urban master plan; effectiveness-oriented; reform; thought
“總體規(guī)劃編制，越嶺翻山。經(jīng)社文環(huán)，無所不拈。層層匯報(bào)，輪輪修繕。成果磨完，批復(fù)難盼。一旦批復(fù)，時(shí)過境遷。拿來使用，一片茫然！”幾句打油詩(shī)，道盡當(dāng)前城市總體規(guī)劃已成共識(shí)的詬病——編制內(nèi)容復(fù)雜、審批時(shí)間冗長(zhǎng)、實(shí)施操作困難，受到“時(shí)效”與“實(shí)效”的雙重拷問。時(shí)至今日，以“靜態(tài)藍(lán)圖、技術(shù)性表述、剛性控制”為特征、沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式的總體規(guī)劃編制框架，在目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已發(fā)生巨大變化的新時(shí)期，依舊頑強(qiáng)地堅(jiān)守下來，并且因?yàn)橹鲃?dòng)的添加和被動(dòng)的納入，全身掛滿飾物，已經(jīng)成為資料性的百科全書而非實(shí)操性的施政工具，不得不說是規(guī)劃界的悲哀。2010年以來，住建部結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》實(shí)施的反饋，開始對(duì)幾大法定規(guī)劃類型的編制審批要求進(jìn)行調(diào)整。筆者有幸作為《城市總體規(guī)劃編制與審批辦法》專家組成員，并受規(guī)劃司委托提出了與主力團(tuán)隊(duì)平行的建議方案，本文并非嚴(yán)格意義上的學(xué)術(shù)論文，而是該建議方案主要思路的簡(jiǎn)要闡述。
1基于效用導(dǎo)向的總體規(guī)劃問題分析
規(guī)劃編以致用、用以求善。“效用”一詞，分拆理解就是“功效”和“作用”。規(guī)劃效用好，不僅有過程涵義（規(guī)劃能用、好用），而且有結(jié)果涵義（實(shí)施效果好）。顯然，規(guī)劃效用的分析不能脫離使用主體。在我國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃－總體規(guī)劃－詳細(xì)規(guī)劃的體系架構(gòu)中，規(guī)劃意圖分級(jí)傳遞、層層落實(shí)，城市總體規(guī)劃是其中承上啟下的重要一環(huán)。在政府行政垂直事權(quán)劃分的前提下，針對(duì)不同政府主體，其效用體現(xiàn)在以下三方面：①上級(jí)政府的宏觀調(diào)控依據(jù)：落實(shí)上級(jí)政府對(duì)城市的發(fā)展要求并作為日后監(jiān)管依據(jù)；②本級(jí)政府的空間綜合部署：是本級(jí)政府統(tǒng)一思想、綜合城市發(fā)展和建設(shè)各項(xiàng)部署的工具；③下級(jí)政府的分層落實(shí)依據(jù)：指導(dǎo)下級(jí)政府和各個(gè)部門編制下一層次規(guī)劃，下達(dá)發(fā)展任務(wù)和管理要求（圖1）。圍繞這一效用機(jī)制，對(duì)照規(guī)劃實(shí)踐，最核心的問題在于兩點(diǎn)：

1.1規(guī)劃事權(quán)和編制內(nèi)容以及審批程序不統(tǒng)一
規(guī)劃建設(shè)事務(wù)主要還是地方政府事權(quán)，上級(jí)政府起到指導(dǎo)和監(jiān)管的職責(zé)，這就意味著上級(jí)政府不能（其實(shí)也不用）完全干預(yù)地方政府編制的總體規(guī)劃內(nèi)容。而現(xiàn)行做法是綱要審查、成果審批，什么都管，審批重點(diǎn)不清晰，加之多個(gè)部門的利益杯葛其中，拖長(zhǎng)了審批周期，而且如何通過批復(fù)的總體規(guī)劃成果對(duì)下進(jìn)行監(jiān)督管理并不清晰。再者，總體規(guī)劃中的強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整需上級(jí)政府同意，而強(qiáng)制性內(nèi)容中又往往包括純粹的地方性事務(wù)（試想深圳某個(gè)公共設(shè)施用地調(diào)整需要國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)調(diào)整深圳城市總體規(guī)劃），這種做法不僅欠缺操作性，而且也無形加重了總體規(guī)劃編制和修改的程序成本。由此導(dǎo)致的結(jié)果就是地方政府為避免繁瑣，將總體規(guī)劃內(nèi)容形式化。
1.2總體規(guī)劃的內(nèi)容體系和實(shí)施要求不對(duì)應(yīng)
在我國(guó)的規(guī)劃法規(guī)體系中，“規(guī)劃的實(shí)施”是一個(gè)廣義的概念，包括了城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、城市更新、空間資源保護(hù)、下層級(jí)規(guī)劃落實(shí)和規(guī)劃許可管理等內(nèi)容?？傮w規(guī)劃由于其宏觀性和戰(zhàn)略性，很難直接指導(dǎo)具體的建設(shè)行為，其實(shí)施應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在謀劃發(fā)展空間、作為下層次規(guī)劃編制依據(jù)和指導(dǎo)具體空間政策制定等方面。而目前總體規(guī)劃內(nèi)容繁復(fù)，面面俱到，真正可
供“實(shí)施”的內(nèi)容卻不多，例如：表達(dá)偏重技術(shù)性、藍(lán)圖式，沒有突出在宏觀層次具有控制性的具體需要操作和落實(shí)的內(nèi)容；強(qiáng)制性內(nèi)容不強(qiáng)制，引導(dǎo)性內(nèi)容難引導(dǎo)，部分內(nèi)容（例如建設(shè)用地布局）過于僵化，欠缺面向操作的彈性；僅重視用地、設(shè)施等靜態(tài)布局，欠缺對(duì)城市空間管理政策的安排，相關(guān)部門和下級(jí)政府不知道要根據(jù)城市總體規(guī)劃做什么；等等。這樣的總體規(guī)劃內(nèi)容，再加之欠缺后續(xù)一整套的動(dòng)態(tài)實(shí)施機(jī)制，勢(shì)必難以被奉為“綜合部署”和“管理依據(jù)”，并由此導(dǎo)致其嚴(yán)肅性和公共政策地位大大下降（陳為邦，2012）。
2城市總體規(guī)劃的改革方向與其效用發(fā)揮機(jī)制
城市總體規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)城市政府對(duì)城市建設(shè)和空間資源管理的綜合部署和統(tǒng)籌安排，既體現(xiàn)了城市政府的施政意志，也應(yīng)當(dāng)作為政府和社會(huì)遵守的行為規(guī)范。從目前業(yè)界已達(dá)成的共識(shí)來看，城市總體規(guī)劃作為城市規(guī)劃編制的第一階段，應(yīng)當(dāng)突出以下幾個(gè)特性：
戰(zhàn)略方向性。城市總體規(guī)劃作為政府宏觀調(diào)控的手段之一，應(yīng)重點(diǎn)研究城市發(fā)展的戰(zhàn)略性內(nèi)容，把控城市發(fā)展方向，統(tǒng)一思想，并將其上升為政府的共同意志（趙民、郝晉偉，2012）。
結(jié)構(gòu)引導(dǎo)性。城市總體規(guī)劃主要對(duì)城市未來空間結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行安排，引導(dǎo)城市空間的演變方向，確定重大開發(fā)建設(shè)行為，而非具體的建設(shè)項(xiàng)目安排。
管理政策性。城市規(guī)劃是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的手段之一；是對(duì)城市未來空間架構(gòu)和演變主體的安排；是管理城市的工具之一（孫施文，2005）。城市總體規(guī)劃作為城市政府在空間管理的重要工具，應(yīng)當(dāng)起到政策平臺(tái)的作用，有效發(fā)揮對(duì)各項(xiàng)空間管理和土地利用行為的管控作用，確保政府政策形成合力。
動(dòng)態(tài)調(diào)適性。城市總體規(guī)劃僅能代表一定時(shí)期、一定環(huán)境下對(duì)未來城市發(fā)展的謀劃，需要充分預(yù)留彈性，建立與時(shí)俱進(jìn)的維護(hù)調(diào)整機(jī)制，確保其科學(xué)性和適應(yīng)性。
在上述定位前提下，城市總體規(guī)劃效用發(fā)揮機(jī)制可以用分權(quán)、分時(shí)、分層、分擔(dān)來進(jìn)行“分解”，剝除諸多不具備整體影響力和行政操作力的內(nèi)容，相應(yīng)地，總體規(guī)劃工作的內(nèi)容和程序改革也應(yīng)圍繞四個(gè)“分”進(jìn)行設(shè)計(jì)和調(diào)整。
（1）分權(quán)：基于政府事權(quán)的垂直劃分，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同層級(jí)政府對(duì)規(guī)劃管理的需求重構(gòu)總體規(guī)劃的內(nèi)容體系，并保證審批要求和內(nèi)容體系的對(duì)應(yīng)關(guān)系。例如，上級(jí)政府關(guān)注規(guī)?？刂坪蛥^(qū)域協(xié)調(diào)事項(xiàng)，這部分內(nèi)容就應(yīng)當(dāng)由上級(jí)政府審批，并據(jù)此開展事后監(jiān)管；下級(jí)政府關(guān)注如何落實(shí)，城市總體規(guī)劃對(duì)于下層級(jí)工作要求應(yīng)有獨(dú)立明晰的內(nèi)容部署。
（2）分時(shí)：城市發(fā)展中面臨的諸多不確定因素，決定了城市總體規(guī)劃在其規(guī)劃期限（一般為二十年）中不可能一勞永逸。除了城市總體規(guī)劃在編制中應(yīng)保證工作內(nèi)容的彈性之外，還應(yīng)根據(jù)“近實(shí)遠(yuǎn)虛”的原則，謀劃不同階段城市發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)和思路，并通過目前已行之有效的“城市總體規(guī)劃－近期建設(shè)規(guī)劃－年度實(shí)施計(jì)劃”體系，將其落實(shí)到具體建設(shè)行為。
（3）分層：規(guī)劃的“傳遞”作用本身就是規(guī)劃實(shí)施的一部分，尤其對(duì)于規(guī)模較大城市而言，直接利用城市總體規(guī)劃指導(dǎo)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃基本不可行。城市總體規(guī)劃應(yīng)明確提出指導(dǎo)下層次規(guī)劃編制的前置性要求，例如定位、規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度等，類似“控制性總規(guī)”，較大城市劃分片區(qū)，中小城市劃分控規(guī)單元，即可避免總體規(guī)劃因?qū)⒂玫赜残詣澐种?ldquo;大類”而越俎代庖，又可減少下層次規(guī)劃編制的隨意性，不僅維護(hù)了整個(gè)法定規(guī)劃體系的嚴(yán)肅性，而且也體現(xiàn)了城市總體規(guī)劃效用的發(fā)揮。
（4）分擔(dān)：城市的綜合性決定了總體規(guī)劃涉及諸多部門職責(zé)和專項(xiàng)內(nèi)容，當(dāng)前的做法是將涉及的內(nèi)容盡可能多地“納入”城市總體規(guī)劃平臺(tái)，造成城市總體規(guī)劃無所不包、負(fù)重難行。在城市宏觀與系統(tǒng)層面，各類建設(shè)內(nèi)容的綜合協(xié)調(diào)安排，可以利用不同層面的規(guī)劃平臺(tái)如控規(guī)、近期和專項(xiàng)等進(jìn)行操作，也需要運(yùn)用規(guī)則、政策等平臺(tái)，分擔(dān)城市總體規(guī)劃的內(nèi)
容，發(fā)揮城市總體規(guī)劃難以承擔(dān)的重任。在常規(guī)的土地利用和設(shè)施布局以外，還應(yīng)當(dāng)重視不同類型、不同行業(yè)政策的分別落實(shí)，分行為制定不同的管理要求（例如城市更新片區(qū)的劃分、交通管治措施的分區(qū)落實(shí)），而非簡(jiǎn)單的停留在大而全的靜態(tài)藍(lán)圖。這樣，總體規(guī)劃才能應(yīng)當(dāng)分清主次輕重，強(qiáng)化重點(diǎn)內(nèi)容并做準(zhǔn)做實(shí)，提高科學(xué)性、權(quán)威性和實(shí)效性。
3具體思路與建議
城市總體規(guī)劃效用的有效發(fā)揮，不僅僅是總體規(guī)劃內(nèi)容本身的要求，而是應(yīng)當(dāng)圍繞其效用機(jī)制建立一整套的工作機(jī)制。我們確立了“綱要審批、分序?qū)嵤?；?nèi)容合體、剛?cè)嵯酀?jì)”的總體思路，對(duì)城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容、審批程序、技術(shù)方法和實(shí)施機(jī)制提出一系列的具體建議。
3.1精簡(jiǎn)城市總體規(guī)劃內(nèi)容
3.1.1內(nèi)容體系“增肌減脂”
重新構(gòu)建總體規(guī)劃編制內(nèi)容體系的邏輯框架，將原有的編制內(nèi)容分類歸集，構(gòu)建由內(nèi)容表述到工作安排的邏輯框架，具體包括“目標(biāo)策略、布局結(jié)構(gòu)、支撐體系、分區(qū)策略及實(shí)施指引”等五大部分內(nèi)容（圖2）。其中，“分區(qū)策略”對(duì)應(yīng)“分層”要求，落實(shí)規(guī)劃傳遞，將城市按照分區(qū)或者控規(guī)單元梳理相應(yīng)發(fā)展要求、規(guī)模指標(biāo)、控制要素、設(shè)施布局等內(nèi)容，作為下層次規(guī)劃編制的依據(jù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃對(duì)下層次規(guī)劃的有效指導(dǎo)；“實(shí)施指引”則梳理整合相關(guān)的開發(fā)建設(shè)和空間管理要求，將其落實(shí)到不同部門、不同地區(qū)和不同時(shí)序，發(fā)揮城市總體規(guī)劃“行政手冊(cè)”的作用。

在內(nèi)容體系重構(gòu)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)精簡(jiǎn)以下方面的內(nèi)容：
（1）鑒于近期建設(shè)規(guī)劃地位的提高和其與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的同步性，將其從城市總體規(guī)劃中剝離，單獨(dú)進(jìn)行編制；
（2）簡(jiǎn)化城市總體規(guī)劃中可以或者應(yīng)當(dāng)需要通過下層次規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化落實(shí)的內(nèi)容，僅提出主要策略和核心要求，例如具體用地功能的劃分、“五線”具體范圍、具體道路設(shè)計(jì)等；
（3）簡(jiǎn)化已有法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)已有明確要求的重復(fù)性內(nèi)容，如防災(zāi)規(guī)劃中建筑物抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的要求等；
（4）精簡(jiǎn)本級(jí)對(duì)下級(jí)發(fā)展限定過多過細(xì)、下級(jí)“突破”意愿較大、總體規(guī)劃無法真正落實(shí)的內(nèi)容，轉(zhuǎn)而確定基本“底線”和“規(guī)則”，例如開發(fā)強(qiáng)度控制等內(nèi)容。
在精簡(jiǎn)無效且過于瑣細(xì)的內(nèi)容同時(shí)，城市總體規(guī)劃應(yīng)根據(jù)新時(shí)期的發(fā)展形勢(shì)和地方治理的實(shí)際需要，增加統(tǒng)籌性、管理性、協(xié)調(diào)性內(nèi)容：
（1）汲取浙江、江蘇等地城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的有效經(jīng)驗(yàn)，在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中增補(bǔ)有關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)容，從促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的角度出發(fā)，提出鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展思路和管控要求，變?cè)瓉砭忘c(diǎn)論點(diǎn)的體系規(guī)劃為點(diǎn)、線、面結(jié)合的“全域規(guī)劃”。
（2）在精簡(jiǎn)原來技術(shù)性表達(dá)和藍(lán)圖式描述的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充管理性內(nèi)容，將規(guī)劃發(fā)展意圖轉(zhuǎn)化為可遵照實(shí)施的行為規(guī)則與實(shí)施政策，解決“怎么做”的問題。
（3）加強(qiáng)與同級(jí)別規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化其它法定規(guī)劃需要在城市空間方面貫徹落實(shí)的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)于關(guān)鍵要素的銜接分析和落實(shí)，例如與土地利用規(guī)劃中關(guān)于建設(shè)用地指標(biāo)和布局的銜接等（圖3）。

3.1.2工作要求“因地制宜”
城市規(guī)模不同、類型不同，城市總體規(guī)劃在當(dāng)?shù)卣?guī)劃實(shí)施中的效用也有所不同。因此，總體規(guī)劃的工作側(cè)重點(diǎn)和深度應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘械膶?shí)際需要進(jìn)行靈活調(diào)整，更好地發(fā)揮作用。
（1）根據(jù)城市規(guī)模確定工作深度。對(duì)不同規(guī)模等級(jí)城市，總體規(guī)劃對(duì)于具體空間管理的作用機(jī)制是不同的，較大的城市需要下層次規(guī)劃傳遞，而較小的城市則可落實(shí)到具體空間。許多小縣城，總體規(guī)劃要部分發(fā)揮控規(guī)的作用。因此，應(yīng)根據(jù)不同規(guī)模的城市，提出編制的不同深度要求，大都市城市總體規(guī)劃不宜做細(xì)，而小縣城總體規(guī)劃就有可能將各類用地設(shè)施
落實(shí)到具體界線，發(fā)揮對(duì)具體建設(shè)的指導(dǎo)作用。
（2）根據(jù)城市發(fā)展階段確定核心內(nèi)容。處于新建或擴(kuò)張階段的城市，通常以建設(shè)內(nèi)容為主導(dǎo)，空間結(jié)構(gòu)、支撐體系都面臨重構(gòu)問題，編制內(nèi)容應(yīng)側(cè)重對(duì)宏觀目標(biāo)策略、結(jié)構(gòu)布局與各類設(shè)施的落實(shí)以及開發(fā)建設(shè)時(shí)序安排等，以有效推進(jìn)城市整體的發(fā)展建設(shè)。而處于內(nèi)涵提升階段的城市，布局結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，主要面臨城市更新與內(nèi)涵提升，建設(shè)需求相對(duì)減少，管理性需求增多，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)城市更新、存量?jī)?yōu)化和各類管理政策。介于兩者之間的城市，既有外延擴(kuò)展的建設(shè)需求，又有內(nèi)涵提升的管理要求，在編制內(nèi)容上則相對(duì)要求全面。
（3）根據(jù)城市特質(zhì)確定規(guī)劃編制重點(diǎn)。隨著城市特色化發(fā)展的趨勢(shì)，不同城市職能和發(fā)展的價(jià)值取向不盡相同。從加強(qiáng)總體規(guī)劃針對(duì)性、減少工作繁復(fù)程度的角度考慮，總體規(guī)劃工作框架中的支撐體系可根據(jù)城市發(fā)展的價(jià)值取向有所取舍、側(cè)重，不必面面俱到、同等深度對(duì)待。例如，歷史文化名城就應(yīng)當(dāng)對(duì)自然人文資源的保護(hù)、城市景觀塑造等多下筆墨，而處于工業(yè)職能向綜合性職能轉(zhuǎn)變中的城市則應(yīng)關(guān)注城市公共服務(wù)設(shè)施的完善與提升。
3.2簡(jiǎn)化工作程序
3.2.1綱要審查、成果核準(zhǔn)
現(xiàn)行總體規(guī)劃審批制度中設(shè)計(jì)了“綱要審查、成果審批”兩個(gè)階段，其本意是讓上級(jí)審批機(jī)關(guān)提前介入規(guī)劃編制，以免規(guī)劃編制在不符合要求的情況下推進(jìn)、多走彎路。而目前實(shí)際操作來看，綱要階段和成果階段沒有拉開層次，在不清楚上級(jí)關(guān)注重點(diǎn)的情況下，往往到了初步成果階段才提請(qǐng)綱要審查，不僅拖長(zhǎng)了工作周期，而且使得審查重點(diǎn)過于游離，無法落實(shí)上級(jí)政府監(jiān)管重點(diǎn)。
建議遵循“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)”的原則，充分利用綱要審查這一法定程序，將綱要作為上級(jí)政府干預(yù)地方政府總體規(guī)劃編制的核心環(huán)節(jié)，區(qū)分上報(bào)內(nèi)容和本級(jí)審批內(nèi)容的編制要求，拉開綱要與成果內(nèi)容的編制層次（官大雨，2010）。綱要內(nèi)容應(yīng)針對(duì)上級(jí)政府審查需要量身定做，單獨(dú)成冊(cè)；將部際聯(lián)審前置到綱要階段，部省聯(lián)合組織專家和部門進(jìn)行審查，減少會(huì)議次數(shù)；建設(shè)部組織召開部際聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)；綱要有明文批復(fù)后方進(jìn)行成果深化完善，避免成果返工；綱要的內(nèi)容即為今后上級(jí)政府進(jìn)行規(guī)劃督查的對(duì)象與依據(jù)。
與此同時(shí)，城市總體規(guī)劃成果階段采用“本級(jí)審查，上級(jí)核準(zhǔn)”的方式進(jìn)行。成果內(nèi)容需嚴(yán)格按照已批復(fù)的綱要進(jìn)行編制，規(guī)劃成果技術(shù)性內(nèi)容由地方政府自我審查，部省僅對(duì)成果是否符合綱要進(jìn)行核準(zhǔn)，并檢查其是否符合法定程序。成果核準(zhǔn)后，不必召開會(huì)議，直接提請(qǐng)國(guó)務(wù)院批復(fù)。
3.2.2簡(jiǎn)化前期申請(qǐng)要求
規(guī)劃不合用當(dāng)修改甚至修編。然而無論何種情形下的城市總體規(guī)劃修改都需報(bào)審批機(jī)關(guān)同意，這一規(guī)定有不合理之處。建議明確不同情形下城市總體規(guī)劃修改修編的定向管理要求：對(duì)于現(xiàn)總體規(guī)劃有效期截止的、上層城鄉(xiāng)規(guī)劃變更明確提出修編規(guī)劃要求的以及行政區(qū)劃發(fā)生調(diào)整確需修編的等情況，應(yīng)采用“默認(rèn)”規(guī)則，城市政府向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)通報(bào)備案即可，審批機(jī)關(guān)無權(quán)干預(yù)；對(duì)于其它原因經(jīng)評(píng)估有全局影響需修編規(guī)劃的，涉及到原已批復(fù)的綱要調(diào)整，事關(guān)上級(jí)政府事權(quán)，才應(yīng)當(dāng)提交專題論證申請(qǐng)上級(jí)政府同意。
以國(guó)務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃為例，按照“前期簡(jiǎn)化、綱要審查、成果核準(zhǔn)”的思路，
對(duì)總體規(guī)劃具體審批工作程序的調(diào)整建議如圖4。

3.3創(chuàng)新和改善技術(shù)方法
3.3.1強(qiáng)化基于發(fā)展規(guī)律的城市空間供需分析
總體規(guī)劃以往的工作方法中，比較關(guān)注城市布局結(jié)構(gòu)的空間演繹和空間資源的適用性評(píng)估，其用地布局是建立在靜態(tài)的空間供給條件分析上的，而比較忽略城市空間的生長(zhǎng)邏輯及其對(duì)于空間資源的階段性需求。城市總體規(guī)劃“不接地氣”，對(duì)于用地布局的指導(dǎo)作用有限，乃至出現(xiàn)“睡城”、“鬼城”的問題皆緣于此。為此，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)補(bǔ)充空間資源需求分析，在因地制宜分析城市客觀發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，總結(jié)判斷社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于空間資源的階段性需求，對(duì)癥下藥，將空間資源的供給與需求對(duì)應(yīng)起來（丁成日，2009），并落實(shí)到量（數(shù)量）、質(zhì)（標(biāo)準(zhǔn)）、位（布局）、時(shí)（時(shí)序）上，使總體規(guī)劃能切實(shí)服務(wù)于城市空間發(fā)展需求，根治重理想輕現(xiàn)實(shí)、重終極藍(lán)圖而輕發(fā)展步驟的弊端。
3.3.2建立剛?cè)嵯酀?jì)的空間要素管控手段
總體規(guī)劃內(nèi)容“該硬的難硬，該軟的不軟”，內(nèi)容的剛性與彈性討論由來以久。實(shí)踐證明，在每一類要素管控中，過于剛性則無法遵照落實(shí)，且削弱了總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，過于彈性則起不到該有的管控作用，用地規(guī)模和布局的控制便是一例。合理的選擇是剛?cè)嵯酀?jì)，針對(duì)每一類要素的管控要求，剛性設(shè)定底線，彈性應(yīng)對(duì)變化，同時(shí)在處理方式上注重通則化與個(gè)案式相結(jié)合，將該管的管起來，將管不了在設(shè)定底線后放出去。此處僅舉相關(guān)三例。
（1）圖形管理、數(shù)量控制與程序管理相結(jié)合，強(qiáng)化用地規(guī)模和布局管控
以往總體規(guī)劃在確定建設(shè)用地規(guī)模之后，僵化地落實(shí)到用地布局規(guī)劃圖，混淆了指標(biāo)控制和邊界控制兩個(gè)概念，既無法控制用地規(guī)模，也難以約束城區(qū)蔓延。合理的做法是“控制底線、約束邊界、彈性生長(zhǎng)、分類管理”。
具體到做法上，首先，引入反規(guī)劃思路，劃出確保城市可持續(xù)發(fā)展的“底線”，即城市建設(shè)不可觸碰的區(qū)域；其次，給定規(guī)劃期內(nèi)城市空間增長(zhǎng)邊界，城區(qū)建設(shè)范圍不得超越增長(zhǎng)邊界；再次，劃定建議的規(guī)劃建設(shè)用地范圍，鼓勵(lì)城市空間在此范圍內(nèi)擴(kuò)展。規(guī)劃建設(shè)用地范圍與城市空間增長(zhǎng)邊界之間即為城市建設(shè)彈性空間，城市建設(shè)可以擴(kuò)展到彈性空間，但應(yīng)保持指標(biāo)上不超過總體規(guī)劃模的限制。為此，可以對(duì)彈性空間內(nèi)的用地開發(fā)制定門檻較高的審批要求，鼓勵(lì)建設(shè)行為向規(guī)劃用地范圍內(nèi)集中（圖5）。

（2）淡化用地分類落實(shí)，強(qiáng)化重要設(shè)施的空間落地
以往城市總體規(guī)劃的用地分類規(guī)劃布局只是流于形式，難以指導(dǎo)具體建設(shè)，但如果又完全不加以控制，則又無法體現(xiàn)規(guī)劃意圖，進(jìn)而影響整個(gè)城市空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。因此，建議在城市總體規(guī)劃中淡化用地分類管控的要求，用地布局僅為結(jié)構(gòu)性、示意性，落實(shí)到功能區(qū)及相對(duì)獨(dú)立片區(qū)即可。但對(duì)于具有全局性、關(guān)鍵性影響的重要設(shè)施（無論其影響是正面或者負(fù)面），均應(yīng)在城市總體規(guī)劃中確定具體選址布局，并作為剛性內(nèi)容，以免影響整個(gè)城市的空間布局。例如，體育中心對(duì)周邊開發(fā)和交通都有巨大影響，應(yīng)當(dāng)在城市總體規(guī)劃中確定項(xiàng)目位置（用地規(guī)?？梢粤硇新鋵?shí)），做好預(yù)留和銜接；對(duì)于有巨大負(fù)面影響的設(shè)施如核電站等，更應(yīng)在總體規(guī)劃中確定并落實(shí)防護(hù)要求。
（3）按“二八原則”區(qū)分重點(diǎn)與非重點(diǎn)空間，實(shí)行分級(jí)彈性管控
城市建設(shè)并非一蹴而就，規(guī)劃的實(shí)施也是分步推進(jìn)的。在不同的發(fā)展時(shí)期，城市規(guī)劃對(duì)不同的空間資源關(guān)注程度是不一樣的。例如，規(guī)劃策略是優(yōu)化提升城市核心區(qū)，則核心區(qū)的城市更新資源關(guān)注優(yōu)先度高。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)于城市建設(shè)起到的是引導(dǎo)、管控作用，真正的建設(shè)主體很大程度上還是市場(chǎng)。面對(duì)巨量的開發(fā)建設(shè)行為，面面俱到的管理做不到也沒有必要。因此，在城市總體規(guī)劃層面，應(yīng)當(dāng)在前述空間供需分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)資源的戰(zhàn)略價(jià)值，明確規(guī)劃重點(diǎn)監(jiān)控的節(jié)點(diǎn)區(qū)域，提出更為細(xì)致的規(guī)劃建設(shè)管控要求，對(duì)于其余地區(qū)則實(shí)行通則化管理。一般而言，政府只需對(duì)城市20%的重點(diǎn)地域和重大建設(shè)行為進(jìn)行主導(dǎo)控制，而其余80%的地域應(yīng)交給市場(chǎng)和社會(huì)自發(fā)建設(shè)，政府只做必要的通則化的引導(dǎo)和規(guī)范。
3.3.3合理調(diào)整規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容
強(qiáng)制性內(nèi)容是樹立城市總體規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性的重要支柱。強(qiáng)制性內(nèi)容不容更改、必須遵照實(shí)施，因此其內(nèi)容不宜過泛過虛且應(yīng)具備操作性。當(dāng)前城市總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容規(guī)定的主要是一些底線控制的要求，諸如規(guī)模控制、不同類型控制開發(fā)地域的界線等等。然而，城市總體規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性決定了其無法將各類界線落實(shí)，因此強(qiáng)制性內(nèi)容只是在文字上體現(xiàn)強(qiáng)制，而無法體現(xiàn)在圖紙上。
強(qiáng)制性內(nèi)容是規(guī)劃傳遞發(fā)揮效能的重要媒介，規(guī)劃層層落實(shí)的，首先就應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制性內(nèi)容（蔣伶、陳定榮，2012）。因此，強(qiáng)制性內(nèi)容可分為三類：一是上級(jí)政府確定的，本級(jí)政府無權(quán)更改、必需無條件落實(shí)的，事實(shí)上前述獲得上級(jí)政府批準(zhǔn)的總體規(guī)劃綱要，除了較虛的不具備操作性的內(nèi)容外，諸如規(guī)?？刂埔蟆^(qū)域事務(wù)協(xié)調(diào)要求、區(qū)域性設(shè)施布局等，都是強(qiáng)制性內(nèi)容；二是本級(jí)政府可操作的、對(duì)于落實(shí)規(guī)劃意圖有關(guān)鍵作用的內(nèi)容，例如確定重大設(shè)施選址、控制開發(fā)地域等等；第三類是下級(jí)政府必須遵照實(shí)施的，例如城市總體規(guī)劃對(duì)于下屬各個(gè)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的控制、禁止建設(shè)片區(qū)的劃定等。強(qiáng)制性內(nèi)容不僅是規(guī)劃的表述語(yǔ)氣的差異，而且應(yīng)當(dāng)是總體規(guī)劃的“核心實(shí)施方案”，更應(yīng)當(dāng)作為事后監(jiān)管追責(zé)的依據(jù)。
值得一提的是，為體現(xiàn)城市總體規(guī)劃的管制性和政策性，應(yīng)重新考慮強(qiáng)制性內(nèi)容的表達(dá)方式。例如，同樣是落實(shí)基本生態(tài)控制線的要求，一個(gè)方案是在圖紙上具體落線，另一個(gè)方案是采用如下的文字表述；“劃定基本生態(tài)控制線，其面積不得少于城市土地面積的二分之一，市人民政府應(yīng)當(dāng)將基本生態(tài)控制線落實(shí)到具體界址并配套具體管理規(guī)定加以公布……”，雖然圖紙表達(dá)更加形象生動(dòng)，但粗略的劃線反而無助于具體實(shí)施，進(jìn)而影響規(guī)劃?rùn)?quán)威性，反不如規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈淖直磉_(dá)有效。
3.4完善規(guī)劃實(shí)施機(jī)制
3.4.1建立總體規(guī)劃—近期建設(shè)規(guī)劃—年度實(shí)施計(jì)劃的動(dòng)態(tài)實(shí)施機(jī)制
前已述及，城市總體規(guī)劃的實(shí)施并非其自身就能解決的，“規(guī)劃法”及之前多部委兩次聯(lián)合發(fā)文要求，強(qiáng)化近期建設(shè)規(guī)劃對(duì)于實(shí)施總體規(guī)劃、發(fā)揮規(guī)劃宏觀作用的價(jià)值，這一點(diǎn)被絕大多數(shù)城市忽視了。而近幾年深圳、廣州等地的探索證明，提升近期建設(shè)規(guī)劃地位，通過近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃將城市總體規(guī)劃要求聚焦、落實(shí)到五年并進(jìn)一步至年度，可以作為“三規(guī)合一”的技術(shù)平臺(tái)，依托建設(shè)項(xiàng)目和土地供應(yīng)有效地落實(shí)總體規(guī)劃意圖（鄒兵，2003；黎云、吳超等，2006）。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)強(qiáng)化近期建設(shè)規(guī)劃在一屆政府施政期內(nèi)的平臺(tái)作用，建立“近期建設(shè)規(guī)劃”和“國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”的“雙平臺(tái)”關(guān)系，前者統(tǒng)籌空間資源，后者統(tǒng)籌公共投資項(xiàng)目和資金，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)及時(shí)并有效落實(shí)（圖6）。

3.4.2通過近期建設(shè)規(guī)劃滾動(dòng)編制與實(shí)施簡(jiǎn)化城市總體規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制
根據(jù)影響程度的不同，城市總體規(guī)劃的內(nèi)容修改可以分為修編和調(diào)整兩類。其中，修編是全局性的調(diào)整，適用于前面提到的規(guī)劃編制程序；而調(diào)整是指局部性的改動(dòng)，不會(huì)影響城市全盤建設(shè)部署的變更和上級(jí)政府已確定的綱要，如調(diào)整每次都另起爐灶單獨(dú)修改，徒費(fèi)人力物力。因此，應(yīng)當(dāng)充分利用好近期建設(shè)規(guī)劃這一法定工具，通過五年一度的近期建設(shè)規(guī)劃滾動(dòng)編制，定期評(píng)估城市總體規(guī)劃實(shí)施效果，附帶解決城市總體規(guī)劃內(nèi)容的調(diào)整問題。此外，通過近期建設(shè)規(guī)劃，還可進(jìn)一步強(qiáng)化城市總體規(guī)劃與其他法定規(guī)劃的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)問題，順應(yīng)和引導(dǎo)部門規(guī)劃的調(diào)整，加強(qiáng)與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)和制約。
值得說明的是，根據(jù)前述對(duì)強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整的建議，是否涉及強(qiáng)制性內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)作為規(guī)劃修編和調(diào)整的劃分標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性內(nèi)容中亦有許多為地方事務(wù)，城市政府可以通過近期建設(shè)規(guī)劃調(diào)整、補(bǔ)充或者完善原來總體規(guī)劃確定的強(qiáng)制性內(nèi)容。
3.4.3鼓勵(lì)城市政府在城市總體規(guī)劃批復(fù)后制定并發(fā)布“總體規(guī)劃實(shí)施計(jì)劃”
規(guī)劃的靈魂在于實(shí)施?，F(xiàn)行城市總體規(guī)劃成果方式為文本與圖紙，及說明書、專題研究報(bào)告等，文本屬于非法律、非文件、非技術(shù)、非政策的“四不像”，難以指導(dǎo)規(guī)劃的復(fù)雜系統(tǒng)之實(shí)施操作，而說明書及專題報(bào)告?zhèn)戎赜诩夹g(shù)性解釋，離實(shí)施更遠(yuǎn)。如此看來，比較有效的成果依然是那張規(guī)劃總圖——前面討論了以用地分類之大類繪就的總圖之不靠譜！所以，總體規(guī)劃的表達(dá)方式也是影響其效用的一個(gè)方面。
建議總體規(guī)劃工作增加一項(xiàng)必要成果——“總體規(guī)劃實(shí)施方案”，作為城市政府實(shí)施總體規(guī)劃的行政計(jì)劃。具體內(nèi)容包括：①詳細(xì)列明規(guī)劃的保護(hù)、更新、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)行為；②具體闡述達(dá)至規(guī)劃意圖的公共政策；③明確各項(xiàng)工作的部門職責(zé)；④排出實(shí)施規(guī)劃的時(shí)間表；⑤建立規(guī)劃實(shí)施的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。
4結(jié)語(yǔ)
由于本次《城市總體規(guī)劃編制與審批辦法》的建議方案突出行政上的可操作性，我們將方案定位為“保守中的激進(jìn)”。保守，指把城市總體規(guī)劃改革的范圍控制在建設(shè)部主管全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作可操控的框架之內(nèi)，突出縱向改進(jìn)；激進(jìn)，則力求大刀闊斧地砍內(nèi)容，快刀斬亂麻地削減程序，將好鋼用在刀刃上即對(duì)城市產(chǎn)生全局性、關(guān)鍵性的內(nèi)容上，這幾“刀”下
去，力求使城市總體規(guī)劃在“內(nèi)循環(huán)”中放棄追求“完善”，少就是多，簡(jiǎn)更有效，進(jìn)而大大提高城市總體規(guī)劃的“效用”。
但從嚴(yán)格意義上來說，這次工作的如此定位本身，只能導(dǎo)出城市總體規(guī)劃的“改良”而非“改革”方案。我們心目中的城市總體規(guī)劃改革，至少要觸及（本次我們有意回避了的）兩個(gè)關(guān)鍵性的問題，要觸及規(guī)劃體系的“外循環(huán)”，且均與城市總體規(guī)劃的地位有關(guān)。
（1）城市總體規(guī)劃要否法定的問題
世界上絕大多數(shù)國(guó)家不把宏觀層面的規(guī)劃設(shè)為法定規(guī)劃，一方面緣于其與實(shí)際操作的距離，另一方面也緣于中央和地方的分權(quán)制度。從我國(guó)規(guī)劃體系的沿襲來看，法定的總體規(guī)劃制度基于中央集權(quán)的國(guó)情和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，但正如行政審批制度的改革，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力度的增大，計(jì)劃的成分削弱，中央管控方式改變，地方自主權(quán)在增大，城市總體規(guī)劃作為上級(jí)審批的法定規(guī)劃的基礎(chǔ)條件也在發(fā)生變化。
上級(jí)政府和地方政府的博弈，使得城市總體規(guī)劃對(duì)規(guī)模、定位等主觀性及攀比性內(nèi)容過度重視，反而忽視城市的客觀發(fā)展規(guī)律和供需關(guān)系，對(duì)城市科學(xué)理性的發(fā)展判斷湮沒于領(lǐng)導(dǎo)意志和政治正確的要求。從這個(gè)角度講，對(duì)一個(gè)城市長(zhǎng)期發(fā)展的勾畫，由于不確定性和主觀性的存在，用法定的形式進(jìn)行表達(dá)，是不科學(xué)的。
如果城市總體規(guī)劃不作為法定規(guī)劃而只是上下溝通并以地方為主的策略性規(guī)劃，相應(yīng)的制度應(yīng)該進(jìn)行“改革式”調(diào)整，我們可以考慮有三點(diǎn)：①上級(jí)政府以國(guó)土規(guī)劃（或類似規(guī)劃）的形式下達(dá)城市空間發(fā)展的指導(dǎo)要求和約束條件；②城市總體規(guī)劃從技術(shù)理性的角度分析城市可能的發(fā)展前景并提出應(yīng)對(duì)措施（類似香港的發(fā)展策略，在多方案中尋找“最大公約數(shù)”，一方面形成近期行動(dòng)計(jì)劃，同時(shí)保留未來更多的可能性）；③將近期建設(shè)規(guī)劃上升到法定規(guī)劃地位，五年的期限與地方政府任期結(jié)合，作為每屆政府城市建設(shè)方面的施政綱領(lǐng)。
（2）城市總體規(guī)劃能否統(tǒng)籌的問題
隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，空間要素的價(jià)值迅猛提高，許多部門把手伸向了空間規(guī)劃，造成了政出多門、各自宣稱擁有綜合統(tǒng)籌功能的混亂局面，城市總體規(guī)劃先是被逼到了“建設(shè)規(guī)劃”的邊緣化境地，繼而甚至被排除在官方定義的“空間規(guī)劃體系”之外，嚴(yán)重違背了城市作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中心，各種要素應(yīng)當(dāng)圍繞城市進(jìn)行統(tǒng)籌的效益原則！
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，空間資源和財(cái)政資源一樣，都是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，城市總體規(guī)劃作為一個(gè)城市宏觀層面的空間政策，具有對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)實(shí)施調(diào)控的重要作用和意義。但是，城市空間作為一個(gè)包括了土地資源，也包括了土地承載的基礎(chǔ)設(shè)施、各種建構(gòu)物和生產(chǎn)生活環(huán)境空間的概念，在我國(guó)當(dāng)前的部門架構(gòu)中其管理權(quán)利支離破碎、各有所屬，導(dǎo)致空間政策很難形成真正的合力。而城市總體規(guī)劃恰恰應(yīng)挺身而出，承擔(dān)其空間政策梳理整合、形成政府空間治理思路的職責(zé)。
與此同時(shí)，城市空間效益又是一個(gè)多元復(fù)合的概念，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、歷史、文化等綜合方面，難以簡(jiǎn)單量化，不能用類似GDP這樣的單一指標(biāo)進(jìn)行衡量，也不能簡(jiǎn)單引申到地均GDP指標(biāo)，這就給“城市空間治理”效果的評(píng)估帶來極大難度。因此，城市總體規(guī)劃就不可能像土地利用總體規(guī)劃那樣，抓緊一點(diǎn)（例如土地供應(yīng)指標(biāo)）不及其余，高壓似地強(qiáng)化自上而下的話語(yǔ)權(quán)，只有引入現(xiàn)代治理理念，通過建立有效的多方參與決策機(jī)制，才能發(fā)揮實(shí)效。這樣才能撥亂反正，重樹“城市與區(qū)域規(guī)劃”在空間規(guī)劃體系的主導(dǎo)地位，總體規(guī)劃制度的“改革式”調(diào)整才能開展！
大制度如此，大環(huán)境如此，城市總體規(guī)劃只能獨(dú)修其身、強(qiáng)化實(shí)效，才是生存之道。
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實(shí)施“一張藍(lán)圖”工程，構(gòu)建規(guī)劃建設(shè)管理新秩序——曾祥坤、錢征寒

備注：廣東住房城鄉(xiāng)建設(shè)年度報(bào)告（2014）

1 基本情況
自黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化上升為國(guó)家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議等多個(gè)重要場(chǎng)合做出重要指示，要求“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作”，“城市規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能政府一換屆、規(guī)劃就換屆”。在隨后發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中，更為鮮明地提出，“保持城市規(guī)劃?rùn)?quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，堅(jiān)持一本規(guī)劃一張藍(lán)圖持之以恒加以落實(shí)”。“一張藍(lán)圖干到底”是新型城鎮(zhèn)化對(duì)未來規(guī)劃管理體制的高度概況，要求創(chuàng)新規(guī)劃理念，由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，加強(qiáng)城市空間開發(fā)利用管制，統(tǒng)籌規(guī)劃市區(qū)、城郊和周邊鄉(xiāng)村發(fā)展；要求完善規(guī)劃程序，抓好城市規(guī)劃前期研究、規(guī)劃編制、銜接協(xié)調(diào)、專家論證、公眾參與、審查審批、實(shí)施管理、評(píng)估修編等多個(gè)工作程序，提高規(guī)劃編制科學(xué)化、民主化水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”；要求強(qiáng)化規(guī)劃管控，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施全過程監(jiān)管，嚴(yán)格實(shí)行規(guī)劃實(shí)施責(zé)任追究制度，制定城市規(guī)劃建設(shè)考核指標(biāo)體系，強(qiáng)化規(guī)劃管控的信息技術(shù)支撐。唯有落實(shí)上述要求，方能形成起與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)劃管理體制機(jī)制，以更好地發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序引導(dǎo)的作用，提高城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的水平和質(zhì)量。
廣東既是改革開放的先行者，也是全國(guó)規(guī)劃大省，多年來始終重視規(guī)劃管理機(jī)制建設(shè)，各級(jí)政府不斷加強(qiáng)城市規(guī)劃編制、實(shí)施管理和監(jiān)督檢查，有力地促進(jìn)了全省城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。隨著新型城鎮(zhèn)化國(guó)家戰(zhàn)略的提出，我省規(guī)劃建設(shè)管理一方面要積極對(duì)接和落實(shí)上級(jí)要求，另一方面在自身實(shí)踐中也遇到了若干問題亟待破解。例如，不同領(lǐng)域規(guī)劃間缺乏有效銜接，難以統(tǒng)一發(fā)揮對(duì)空間資源配置的引領(lǐng)調(diào)控作用；城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村發(fā)展互相脫節(jié)，城市、鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃各自隔離，城鄉(xiāng)空間缺乏有效管治；基層規(guī)劃管理薄弱，村鎮(zhèn)一級(jí)的管理機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)難以得到保障；規(guī)劃管理仍重審批而輕監(jiān)管，形成了一種規(guī)劃圖紙審查通過便可鉆空子的錯(cuò)覺，不利于規(guī)劃的貫徹落實(shí)；規(guī)劃透明度尚嫌不足，群眾認(rèn)可滿意度有待提高，嚴(yán)重?fù)p害了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性；規(guī)劃信息化建設(shè)水平不高，尚未形成覆蓋廣泛而多層次的統(tǒng)一規(guī)劃信息數(shù)據(jù)平臺(tái)；等等。這些已暴露出來的問題，不少是歷史遺留下來的或因機(jī)制僵化而產(chǎn)生的，必須轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新手段，重構(gòu)規(guī)劃建設(shè)新秩序，才能找到根除它們的有效途徑，以適應(yīng)廣東在新型城鎮(zhèn)化階段的發(fā)展需要。
為此，2014年我省根據(jù)新形勢(shì)下的中央要求和本省實(shí)情，堅(jiān)持工作目標(biāo)引導(dǎo)和實(shí)際問題疏解相結(jié)合的原則，在規(guī)劃建設(shè)管理方面大膽改革，不斷創(chuàng)新，在完善規(guī)劃建設(shè)管理制度、探索“三規(guī)合一”工作機(jī)制、提升規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)作用、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理等方面開展了一系列工作，初步建立了以城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、近期建設(shè)規(guī)劃為核心、控制性詳細(xì)規(guī)劃為抓手的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控體系，為構(gòu)建與依法實(shí)施管理相適應(yīng)的規(guī)劃管理新秩序、實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
2 改革思路
2014年是我省探索新型城鎮(zhèn)化下規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制的開局之年。首年工作要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、謀篇布局，因此采用了目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合的樸素邏輯，從對(duì)“一張藍(lán)圖干到底”的基本理解著眼，提出了既充分尊重現(xiàn)實(shí)又力求有所突破的工作思路。
2.1 基本理解
構(gòu)建規(guī)劃建設(shè)管理秩序本身是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性、動(dòng)態(tài)性的工作，如何建立與現(xiàn)實(shí)管理需求相匹配的長(zhǎng)效機(jī)制才是根本目的和長(zhǎng)遠(yuǎn)之道。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化有關(guān)文件規(guī)劃對(duì)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制提出的要求雖多，但比較其中的主次急緩，仍可從中找到最為關(guān)鍵、統(tǒng)領(lǐng)其他的工作抓手。目前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃之間有效銜接仍然不足，各部門在編制規(guī)劃的時(shí)候容易從部門角度出發(fā)，自成體系，即“多規(guī)共存、各自表述”，造成本需要綜合統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)空間開發(fā)管理的混亂。理順各類空間規(guī)劃之間的銜接關(guān)系，建立“一張藍(lán)圖”機(jī)制，是當(dāng)前最基礎(chǔ)和最迫切的改革工作，也是深入開展規(guī)劃體制改革、落實(shí)習(xí)近平總書記“一張藍(lán)圖干到底”指示精神的關(guān)鍵所在。
為此，廣東省特別將實(shí)施“一張藍(lán)圖”工程作為構(gòu)建規(guī)劃建設(shè)管理新秩序的突破口和全部工作的核心。同時(shí)根據(jù)我省工作實(shí)際，除力推“三規(guī)合一”機(jī)制探索外，我們對(duì)“一張藍(lán)圖”還賦予了更多的理解：
——在“廣度”上，要求建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和統(tǒng)籌發(fā)展平臺(tái)，必須打破規(guī)劃的部門障礙和城鄉(xiāng)差別，形成城鄉(xiāng)一體、覆蓋全域、統(tǒng)籌各類空間要素的“一張藍(lán)圖”；
——在“深度”上，要求“一張藍(lán)圖”層次分明、傳遞有效，各層次規(guī)劃分工明確，規(guī)劃意圖上傳下達(dá)一以貫之；
——在“精度”上，要求加快統(tǒng)一的規(guī)劃信息數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，提高控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的覆蓋率和時(shí)效性，真正實(shí)現(xiàn)“干到底”；
——在“實(shí)施”中，要求“一張藍(lán)圖”與規(guī)劃建設(shè)管理各環(huán)節(jié)緊密結(jié)合，推進(jìn)全方位、全過程的規(guī)劃管理體制機(jī)制建設(shè)。
2.2 工作思路
基于上述理解，2014年我省在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)下，實(shí)施“一張藍(lán)圖”工程，重構(gòu)規(guī)劃建設(shè)管理新秩序，體現(xiàn)出如下原則：
——努力突破，制度創(chuàng)新。面對(duì)在規(guī)劃建設(shè)管理中遇到的諸多全國(guó)先發(fā)性問題，大膽探索，先行先試，以制度機(jī)制層面為突破口，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，破解規(guī)劃管理困局，努力建立起一套協(xié)調(diào)、規(guī)范、動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)效的可持續(xù)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制，作為落實(shí)“一張藍(lán)圖干到底”、促進(jìn)全省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本保障。
——遵循規(guī)律，分類引導(dǎo)。充分認(rèn)識(shí)到規(guī)劃建設(shè)管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性工作，在對(duì)接國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和尊重廣東規(guī)劃建設(shè)管理現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，有側(cè)重、有層次、有次序地開展各項(xiàng)工作。堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜的原則，分類引導(dǎo)全省各地開展規(guī)劃建設(shè)管理創(chuàng)新，使與當(dāng)?shù)匾?guī)劃建設(shè)管理需求和能力相匹配。
——加大投入，統(tǒng)籌資源。以編制實(shí)施全省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和珠三角全域規(guī)劃“兩個(gè)規(guī)劃”為契機(jī)，廣泛調(diào)動(dòng)相關(guān)行政資源，充分發(fā)揮規(guī)劃委員會(huì)作用，加強(qiáng)與空間規(guī)劃有關(guān)的各政府部門間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌；設(shè)立新型城鎮(zhèn)化專項(xiàng)資金，將規(guī)劃編制及機(jī)制創(chuàng)新工作經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算；同時(shí)逐漸加大對(duì)新技術(shù)的研究應(yīng)用，全面保障“一張藍(lán)圖”工程的有效實(shí)施。
——面上推進(jìn)，試點(diǎn)突破。從規(guī)劃統(tǒng)籌、規(guī)劃編制、管理體制、技術(shù)方法等領(lǐng)域開展全面探索，以期形成合力，促進(jìn)規(guī)劃管理向系統(tǒng)化、規(guī)范化方向發(fā)展。結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際選擇意義重大、情況典型、條件成熟的地區(qū)進(jìn)行有重點(diǎn)的試點(diǎn)探索，以期見到實(shí)效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，為全省其他地區(qū)做好示范引導(dǎo)。
3 主要舉措和成效
根據(jù)前述改革思路，我省在2014年圍繞“一張藍(lán)圖”這一核心目標(biāo)，以完善法規(guī)制度建設(shè)為先導(dǎo)，以提升規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)作用為抓手，以探索規(guī)劃管理體制改革為突破，以強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理為助推，全方位、較系統(tǒng)地開啟了重構(gòu)全省規(guī)劃建設(shè)管理秩序的工作新局面。
3.1 積極完善法規(guī)制度建設(shè)
在長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐中，我省高度重視對(duì)由各項(xiàng)法規(guī)、文件、辦法等所形成的規(guī)劃管理制度環(huán)境的建設(shè)。自2014年以來，我省圍繞中央關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，并緊密結(jié)合本省實(shí)情，積極構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)管理制度。同時(shí)，因多年來對(duì)一些全國(guó)先發(fā)性的規(guī)劃建設(shè)問題已進(jìn)行了一定的探索和試驗(yàn)，我省在“三規(guī)合一”、生態(tài)控制線劃定、低碳生態(tài)城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃管理等多個(gè)方面已經(jīng)由過去少數(shù)城市或地區(qū)試點(diǎn)逐漸形成制度性的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，加快制定了相關(guān)管理法規(guī)、制度和工作指南，為全省新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度環(huán)境基礎(chǔ)。
3.1.1 構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)管理體制
2014年，我省以全面深化城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)改革，建立健全與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制為目標(biāo)，完成了《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃管理辦法》的起草工作，現(xiàn)已進(jìn)入征求意見階段。該《管理辦法》在規(guī)劃編制方面，按照一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)原則，明確規(guī)定了各層次各類規(guī)劃編制的核心目的、強(qiáng)制性內(nèi)容和事權(quán)；在規(guī)劃管理方面，提出健全以城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，近期建設(shè)規(guī)劃為核心，控制性詳細(xì)規(guī)劃及年度實(shí)施計(jì)劃為抓手的規(guī)劃管控體系，并對(duì)空間開發(fā)控制線體系和智慧空間大數(shù)據(jù)提出管理要求；在建設(shè)管理方面，重點(diǎn)圍繞簡(jiǎn)化規(guī)劃建設(shè)審批流程和加強(qiáng)批后監(jiān)管，并要求優(yōu)化城市更新管理，逐步落實(shí)綠色低碳建設(shè)要求，建立現(xiàn)代建造體制，加強(qiáng)歷史文化資源保護(hù)與城市（建筑）設(shè)計(jì)引導(dǎo)；在監(jiān)督檢查方面，強(qiáng)調(diào)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，建立規(guī)劃決策終身責(zé)任追究制度、責(zé)任倒查機(jī)制及專項(xiàng)考核機(jī)制。
《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃管理辦法》的制定、出臺(tái)和實(shí)施，將有助于重建“以科學(xué)規(guī)劃為保證，以規(guī)劃法定為原則，以嚴(yán)格問責(zé)為保障”的規(guī)劃管理秩序，重點(diǎn)解決規(guī)劃建設(shè)管理粗放、隨意、不負(fù)責(zé)任和權(quán)大于法等問題，約束和規(guī)范各級(jí)政府行為。
3.1.2 建立和推廣“三規(guī)合一”工作機(jī)制
2013年底中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和隨后的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》均提出“建立空間規(guī)劃體系”的要求。而我省早在2008年《廣東省委省政府關(guān)于爭(zhēng)當(dāng)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀排頭兵的決定》中，就提出了“形成以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地利用規(guī)劃為支撐的空間規(guī)劃體系”，并在廣州、河源、云浮三地開展“三規(guī)合一”試點(diǎn)。2014年，在多年持續(xù)經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，我省“三規(guī)合一”由試點(diǎn)性探索走向制度性總結(jié)，編制完成了《廣東省“三規(guī)合一”工作指南》（征求意見稿），成為全國(guó)第一個(gè)由省政府出臺(tái)的“三規(guī)合一”工作指南。
《工作指南》推廣“三規(guī)合一”廣州模式，梳理構(gòu)建了“三規(guī)”有效銜接的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立了相關(guān)工作機(jī)制和政策平臺(tái)，著重解決土地使用與城鄉(xiāng)規(guī)劃脫節(jié)的問題。具體工作以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，將主體功能區(qū)規(guī)劃確定的各地區(qū)主體功能定位和開發(fā)強(qiáng)度要求，作為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局和土地指標(biāo)分配的基本依據(jù)，圍繞“保底線，促發(fā)展”的總體要求，建立本地區(qū)“三規(guī)合一”控制線體系，并通過制定相應(yīng)的管理政策對(duì)城鄉(xiāng)空間實(shí)施有效管制，實(shí)現(xiàn)“消除規(guī)劃矛盾，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局；劃定管控邊界，明確保護(hù)和建設(shè)空間；盤活存量用地，高效配置土地資源；理順空間規(guī)劃關(guān)系，提高政府行政效能”的“三規(guī)合一”工作目標(biāo)。
在此基礎(chǔ)之上，我省在全國(guó)率先提出將“十三五”近期建設(shè)規(guī)劃作為實(shí)施平臺(tái)，推進(jìn)“三規(guī)合一”或“多規(guī)融合”，確保一張藍(lán)圖干到底。在具體做法上，以近期建設(shè)規(guī)劃為平臺(tái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃；以年度實(shí)施計(jì)劃為抓手，全面對(duì)接國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和土地資源保護(hù)與利用五年規(guī)劃的年度計(jì)劃，統(tǒng)籌安排和引導(dǎo)年度建設(shè)項(xiàng)目落地。這套工作機(jī)制依托了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的法律效力和建設(shè)系統(tǒng)的制度優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮了近期建設(shè)規(guī)劃及其年度實(shí)施計(jì)劃在規(guī)劃體系中承上啟下、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)近期建設(shè)、引導(dǎo)和控制建設(shè)項(xiàng)目落地等方面的作用，將“三規(guī)合一”工作與現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系有機(jī)地融合起來，極大地促進(jìn)了我省“三規(guī)合一”工作機(jī)制向常態(tài)化方向的發(fā)展。
3.1.3 建立健全生態(tài)控制線劃定和管理制度
實(shí)施生態(tài)控制線的劃定和管理，是落實(shí)新型城鎮(zhèn)化關(guān)于“推動(dòng)空間規(guī)劃由擴(kuò)張性向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變”的基礎(chǔ)。2014年我省在全國(guó)率先開展全省層面的生態(tài)控制線劃定工作，配套印發(fā)《廣東省生態(tài)控制線劃定工作指引》，指導(dǎo)全省各地級(jí)市積極編制本地區(qū)生態(tài)控制線劃定工作方案，要求各市盡快開展生態(tài)控制線劃定和管理工作，生態(tài)控制線劃定工作開展較早的深圳、東莞進(jìn)一步開展精細(xì)化管理的探索。全省生態(tài)控制線地理信息平臺(tái)建設(shè)進(jìn)入籌建階段。我省為此研究編制了《廣東省生態(tài)控制線地理信息平臺(tái)建設(shè)工作指引》，指導(dǎo)省級(jí)和各地市建設(shè)具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、共性技術(shù)、應(yīng)用模式等特征的生態(tài)控制線地理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換共享、綜合應(yīng)用服務(wù)、數(shù)字化監(jiān)管，積極推進(jìn)全省生態(tài)控制線劃定工作的信息化、數(shù)字化和自動(dòng)化發(fā)展。
與這些工作相配套的《廣東省生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》也于2014年完成了草案編制，將進(jìn)一步使全省生態(tài)控制線管理納入法定框架。同時(shí)，我省還組織開展了全省生態(tài)控制線劃定工作考核辦法、生態(tài)控制線內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等一系列政策研究工作。
3.1.4 積極推動(dòng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例立法
2014年，我省村鎮(zhèn)規(guī)劃管理制度建設(shè)仍以推動(dòng)《廣東省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》立法為核心，以期形成全省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的長(zhǎng)效機(jī)制。省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織開展了全省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理情況調(diào)研，結(jié)合深化改革和新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、改善農(nóng)村人居環(huán)境的要求，進(jìn)一步修改充實(shí)《廣東省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例（草案）》，以指導(dǎo)和規(guī)范全省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃編制和實(shí)施，探索城鄉(xiāng)共生的建設(shè)一體化。圍繞十八屆三中全會(huì)關(guān)于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的工作部署，我省以惠州市博羅縣為個(gè)案，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地、村民建房的規(guī)劃管理和發(fā)放《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》的程序等情況進(jìn)行了調(diào)查研究，提出規(guī)范我省農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理的政策措施，有力支持了《廣東省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》中相關(guān)條款的制定。
3.2 提升規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)作用
城鄉(xiāng)規(guī)劃體系是落實(shí)“一張藍(lán)圖”的基礎(chǔ)。2014年，我省以提升規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)作用為目標(biāo)，狠抓城鄉(xiāng)規(guī)劃管控體系的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)全省規(guī)劃編制的指導(dǎo)，并結(jié)合新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)工作編制了一系列規(guī)劃建設(shè)指引，使規(guī)劃編制更加規(guī)范化、精細(xì)化，同時(shí)著力加強(qiáng)對(duì)全省區(qū)域性規(guī)劃的統(tǒng)籌，初步形成了區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃工作機(jī)制。
3.2.1 加強(qiáng)對(duì)全省規(guī)劃編制的指導(dǎo)
為形成層級(jí)明確、依法實(shí)施、管治有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，2014年我省以編制實(shí)施全省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和珠三角全域規(guī)劃“兩個(gè)規(guī)劃”為契機(jī)，加強(qiáng)對(duì)全省規(guī)劃編制的指導(dǎo)工作，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在空間資源配置和功能布局上的引導(dǎo)管控作用，以期建立以城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，近期建設(shè)規(guī)劃為核心，控制性詳細(xì)規(guī)劃為抓手的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控體系。
（1）不斷提高總規(guī)審查及管理水平。2014年，由省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳落實(shí)，對(duì)廣州、珠海、佛山、湛江、東莞、中山、梅州、云浮等城市總體規(guī)劃的審查報(bào)批工作進(jìn)行了全程跟蹤服務(wù)、監(jiān)督和指導(dǎo)；對(duì)肇慶、高要、臺(tái)山、連州、南雄市城市總體規(guī)劃的修改工作提出了指導(dǎo)和審查意見；對(duì)南沙新區(qū)、肇慶新區(qū)、東海島等城市總體規(guī)劃進(jìn)行了審查。此外，我省須上報(bào)國(guó)務(wù)院審批總規(guī)的10個(gè)城市2012年《城市總體規(guī)劃充實(shí)完善成果》業(yè)已完成并上報(bào)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部核準(zhǔn)備案，可作為今后的執(zhí)法管理依據(jù)。
（2）確立近期建設(shè)規(guī)劃的核心作用。2014年，我省起草了《關(guān)于開展“十三五”近期建設(shè)規(guī)劃編制工作的通知》，部署開展“十三五”近期建設(shè)規(guī)劃編制工作，明確要求通過近期建設(shè)規(guī)劃的編制實(shí)施來維護(hù)總規(guī)權(quán)威、科學(xué)落實(shí)總規(guī)，并借以確定近期建設(shè)涉及的控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋范圍及管控機(jī)制。結(jié)合省城鎮(zhèn)化重點(diǎn)工作，我省還加大了對(duì)粵東西北地區(qū)各地級(jí)市編制和報(bào)批中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)五年建設(shè)規(guī)劃（含新區(qū)城市總體規(guī)劃和綠色生態(tài)示范城區(qū)規(guī)劃）的督導(dǎo)力度，并要求同步編制新區(qū)起步區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃。
（3）全面提高控制性詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋率。我省要求，結(jié)合城鎮(zhèn)化工作重點(diǎn)逐步實(shí)現(xiàn)在近期建設(shè)地段、城市更新及棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋。從2014年起，各地城市、縣城總體規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施1年內(nèi)，必須完成近期建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和審批工作。到2016年年底，各地級(jí)以上市要完成近期建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)50%控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和審批，縣級(jí)市和縣城要完成30%控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和審批。
（4）繼續(xù)提高村鎮(zhèn)規(guī)劃覆蓋率和編制質(zhì)量。2014年，我省推行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，探索“大鎮(zhèn)設(shè)市”有效途徑，推動(dòng)全省123個(gè)全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)。在加快中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制工作的同時(shí)，中心鎮(zhèn)（重點(diǎn)鎮(zhèn)）的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制工作也在有序推進(jìn)，以適應(yīng)指導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的需要。我省還進(jìn)一步研究探索建立鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實(shí)施辦法，推進(jìn)村莊規(guī)劃實(shí)施。到2014年末，全省建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃覆蓋率達(dá)到約87%，村莊規(guī)劃覆蓋率提高至約60%。此外，按照全國(guó)村莊規(guī)劃編制和信息化建設(shè)試點(diǎn)城市相關(guān)工作要求，我省指導(dǎo)廣州市積極探索建立市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級(jí)全域規(guī)劃體系，廣州市被確定為全國(guó)村莊規(guī)劃編制和信息化建設(shè)試點(diǎn)城市，其下轄的增城區(qū)、正果鎮(zhèn)和白山村分別被列為全國(guó)縣域、鎮(zhèn)和村規(guī)劃試點(diǎn)。
3.2.2 促進(jìn)規(guī)劃編制規(guī)范化精細(xì)化
為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“一張藍(lán)圖”管理，除了加強(qiáng)總體規(guī)劃等上位規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)外，還必須結(jié)合實(shí)際管理能力和需求，不斷提高下層次規(guī)劃的覆蓋率和編制水平。規(guī)范化和精細(xì)化也就成為下層次規(guī)劃管理的兩項(xiàng)基本要求。一方面，要將大量的下位規(guī)劃納入統(tǒng)一的管理框架中，對(duì)共性的技術(shù)要求進(jìn)行明確界定，另一方面，還要結(jié)合實(shí)際對(duì)重點(diǎn)地區(qū)或重點(diǎn)領(lǐng)域開展更高深度和精度的規(guī)劃研究，制訂差異化的空間發(fā)展政策和規(guī)劃管控措施。2014年，我省為促進(jìn)規(guī)劃管理的規(guī)范化和精細(xì)化，開展了大量的規(guī)劃編制指引和技術(shù)規(guī)范研究，在提高規(guī)劃管控精度方面也進(jìn)行了相應(yīng)的機(jī)制探索。
（1）大力推進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)指引的完善。2014年，結(jié)合廣州市村莊規(guī)劃和信息化試點(diǎn)工作，我省組織研究制定了《廣東省村莊規(guī)劃編制指引》（送審稿），探索科學(xué)指導(dǎo)村莊生產(chǎn)、生活協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的村莊規(guī)劃編制辦法，加大技術(shù)指導(dǎo)，全面推進(jìn)全省村莊規(guī)劃編制工作。此外，結(jié)合推進(jìn)改善農(nóng)村人居環(huán)境，同期組織開展了《廣東省縣（市）全域城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃編制指引》的研究起草。
（2）通過編制導(dǎo)則有效指導(dǎo)全省城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)工作開展。2014年3月，我省發(fā)布了《粵東西北地區(qū)地級(jí)市中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)規(guī)劃建設(shè)技術(shù)指引》（試行）和《粵東西北地級(jí)市中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)建設(shè)規(guī)劃編制導(dǎo)則》（試行），對(duì)相關(guān)規(guī)劃的總體要求、主要任務(wù)、成果要求等進(jìn)行了明確的界定，對(duì)科學(xué)編制新區(qū)總體規(guī)劃、促進(jìn)集約緊湊布局、推行公交導(dǎo)向的土地開發(fā)利用模式、創(chuàng)造精細(xì)化空間尺度、促進(jìn)產(chǎn)城融合、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、踐行綠色低碳發(fā)展、保護(hù)城市歷史風(fēng)貌等8個(gè)方面內(nèi)容作出了詳細(xì)的技術(shù)指導(dǎo)，有效地提高了相關(guān)規(guī)劃的編制水平和內(nèi)容質(zhì)量。此外，我省還研究制定了《廣東省城市更新示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)指引》，對(duì)珠三角地區(qū)各市打造城市更新示范區(qū)進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，提高了城市有機(jī)更新水平。
（3）圍繞低碳生態(tài)城市示范省建設(shè)，研究制定了一系列指引、標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)程。具體包括：構(gòu)建“碳規(guī)”體系，研究起草《廣東省城市低碳生態(tài)建設(shè)規(guī)劃編制指引》《廣東省綠色生態(tài)城區(qū)規(guī)劃建設(shè)指引》《廣東省低碳生態(tài)城市建設(shè)指標(biāo)體系》等，完善低碳生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)體系；制定低碳生態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理規(guī)程，健全從規(guī)劃編制、實(shí)施和管理，工程設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)管的全過程管理機(jī)制，把城市低碳生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)、指標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃等，落實(shí)到規(guī)劃建設(shè)和管理的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)；制定《廣東省慢行交通規(guī)劃建設(shè)技術(shù)指引》，指導(dǎo)各市開展步行和自行車交通系統(tǒng)示范段項(xiàng)目建設(shè)；制定《廣東省“海綿城市”規(guī)劃建設(shè)指引》，推廣低影響開發(fā)、雨水系統(tǒng)規(guī)劃等生態(tài)友好型的建設(shè)方式；等等。
（4）著重加強(qiáng)了對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)行為的精細(xì)管控。2014年，我省加強(qiáng)了重點(diǎn)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制工作，按照小城市的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn)。要求鎮(zhèn)規(guī)劃重點(diǎn)強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)性和約束力，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。加快鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的商業(yè)街區(qū)、住宅小區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重要區(qū)塊詳細(xì)規(guī)劃編制工作。對(duì)城鎮(zhèn)重要地段、重要節(jié)點(diǎn)開展規(guī)劃設(shè)計(jì)，有效控制平面布局、建設(shè)容量和風(fēng)貌特色。此外，我省還著重加強(qiáng)了對(duì)村莊規(guī)劃編制的指導(dǎo)和督促檢查，尤其是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃覆蓋和用地管理，在村莊規(guī)劃中有效落實(shí)功能布局，配套完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，確定近期建設(shè)計(jì)劃，保障實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)。
3.2.3 初步形成區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃工作機(jī)制
廣東省內(nèi)城鎮(zhèn)體系發(fā)育較為完善，以珠三角地區(qū)為代表的城鎮(zhèn)群內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)與合作一直是廣東發(fā)展的動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)力所在。但在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，地區(qū)發(fā)展水平不均衡、生態(tài)環(huán)境安全受脅迫、重大設(shè)施建設(shè)難協(xié)調(diào)等問題逐漸凸顯。因此，加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌一直是我省在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中一項(xiàng)常抓不懈的工作。2014年，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，我省積極創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，初步形成省域——城市間不同層次的統(tǒng)籌規(guī)劃工作機(jī)制。
（1）完善省域城鎮(zhèn)體系，創(chuàng)新構(gòu)建了區(qū)域協(xié)調(diào)新格局。2014年，我省整合環(huán)珠三角城市，促進(jìn)環(huán)珠三角與珠三角地區(qū)資源的優(yōu)化配置、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和融合發(fā)展，構(gòu)建“廣佛肇+清遠(yuǎn)、云浮”、“深莞惠+汕尾、河源”、“珠中江+陽(yáng)江”3個(gè)新型都市區(qū)，實(shí)現(xiàn)“9+5”互利共贏格局。5市分別加入了廣佛肇、深莞惠、珠中江三個(gè)都市區(qū)的聯(lián)席協(xié)調(diào)會(huì)議機(jī)制，重點(diǎn)在跨界地區(qū)、新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能定位、產(chǎn)業(yè)選擇和布局選址等方面與珠三角相關(guān)城市的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了“珠三角優(yōu)化發(fā)展”和“粵東西北振興發(fā)展”兩大政策區(qū)有機(jī)銜接，促進(jìn)了區(qū)域均衡發(fā)展。
（2）探索跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建適合城鎮(zhèn)群發(fā)展需要的區(qū)域規(guī)劃制度。借鑒歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，我省通過網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化了大中小城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，將城鎮(zhèn)群和都市區(qū)作為現(xiàn)代空間經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)單元，探索建立其人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境信息統(tǒng)計(jì)機(jī)制，制定統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，健全由省政府統(tǒng)籌調(diào)控、地方政府參與協(xié)作的城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)機(jī)制，加快區(qū)域一體化步伐，創(chuàng)新大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展新路徑。
（3）建立城市重點(diǎn)交界地區(qū)的規(guī)劃合作機(jī)制，加強(qiáng)跨區(qū)域戰(zhàn)略性資源保護(hù)利用和關(guān)鍵性公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。2014年我省積極推動(dòng)編制城際重點(diǎn)交界地區(qū)整合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃變電站、污水處理廠等公共設(shè)施建設(shè)。廣州、佛山共同編制了五個(gè)重點(diǎn)交界地區(qū)的整合規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃；深莞惠都市圈繼續(xù)編制實(shí)施坪（坪山）新（新圩）清（清溪）地區(qū)空間發(fā)展總體規(guī)劃。在之前的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2014年珠三角城際軌道站點(diǎn)周邊土地TOD綜合開發(fā)項(xiàng)目得以持續(xù)推進(jìn)，第二批佛山西站、獅山站、張槎站、北滘站、陳村站、獅山工業(yè)園站、云東海站共7個(gè)站場(chǎng)的TOD綜合開發(fā)規(guī)劃完成編制，第三批15個(gè)站場(chǎng)TOD綜合開發(fā)規(guī)劃的編制工作業(yè)已啟動(dòng)。
（4）初步建立規(guī)劃信息共享機(jī)制。2014年，我省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織開展了《珠三角空間信息平臺(tái)及城鄉(xiāng)規(guī)劃決策支持信息系統(tǒng)研究》工作并取得初步成果。廣佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈的規(guī)劃信息共享和規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)施機(jī)制不斷深化，其中深莞惠都市圈建立了規(guī)劃信息共享平臺(tái)，設(shè)立了“深莞惠規(guī)劃區(qū)域合作”網(wǎng)站欄目。
3.3 探索規(guī)劃管理體制改革
2014年，我省從探索規(guī)劃管理事權(quán)劃分切入，以完善規(guī)劃編制審批機(jī)制為重點(diǎn)，以健全規(guī)劃評(píng)估實(shí)施體系為依托，多方位開展規(guī)劃管理體制改革探索。既立足地方實(shí)情，產(chǎn)生了有利于實(shí)際管理需求的體制改革，又通過省部合作、試點(diǎn)突破，在總規(guī)編審批機(jī)制創(chuàng)新等方面形成了具有全國(guó)示范效應(yīng)的有益探索。
3.3.1 探索規(guī)劃管理垂直事權(quán)劃分
我省市級(jí)規(guī)劃管理體制依據(jù)行政層級(jí)和機(jī)構(gòu)設(shè)置情況現(xiàn)存多種模式。在發(fā)展趨勢(shì)上，各地級(jí)市既要將規(guī)劃管理權(quán)逐步向市一級(jí)上收，以加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和垂直管控，同時(shí)也在結(jié)合實(shí)際推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理重心下移。為實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)趨勢(shì)的平衡，2014年?yáng)|莞市和佛山市順德區(qū)均打破原有地級(jí)市（順德區(qū)享受地級(jí)市權(quán)限）直管鎮(zhèn)的體制，探索規(guī)劃層次管理的新模式。在城市總體規(guī)劃中弱化行政區(qū)邊界，以“經(jīng)濟(jì)區(qū)”概念統(tǒng)領(lǐng)各片區(qū)發(fā)展，跨鎮(zhèn)域整合配置產(chǎn)業(yè)、土地、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等資源，實(shí)現(xiàn)片區(qū)一體化發(fā)展；在市（區(qū)）、鎮(zhèn)兩級(jí)之間設(shè)置片區(qū)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，整合統(tǒng)籌各鎮(zhèn)規(guī)劃行政管理權(quán)力，實(shí)現(xiàn)由“市局+鎮(zhèn)街規(guī)劃所”的二級(jí)規(guī)劃管理體制向“市局+片區(qū)分局+鎮(zhèn)街規(guī)劃所”的三級(jí)規(guī)劃管理體制的轉(zhuǎn)變。在新的層次管理體制下，市（區(qū)）局進(jìn)一步加強(qiáng)全市（區(qū)）規(guī)劃統(tǒng)籌、政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定、規(guī)劃監(jiān)督等職能，逐步下放項(xiàng)目審批等具體事務(wù)；片區(qū)分局重點(diǎn)做好片區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌、控規(guī)編制、片區(qū)各鎮(zhèn)街規(guī)劃協(xié)調(diào)等工作；鎮(zhèn)街規(guī)劃所主要抓規(guī)劃執(zhí)行和項(xiàng)目初審等工作。此外，我省還以文件形式強(qiáng)調(diào)了“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”原則，明確要求合理劃分省、市、縣各級(jí)規(guī)劃部門的管理責(zé)權(quán)，堅(jiān)決制止違法下放規(guī)劃管理權(quán)的行為。
3.3.2 完善規(guī)劃編制審批機(jī)制
自2013年以來，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動(dòng)了城市總體規(guī)劃編制審批機(jī)制改革，我省東莞市被列為住建部總規(guī)編制和審批改革試點(diǎn)城市。2014年，我省以東莞、汕頭等城市總體規(guī)劃編制為試點(diǎn)開展了相關(guān)探索，創(chuàng)新了城市總體規(guī)劃編審實(shí)施機(jī)制，有力地推動(dòng)了城市總體規(guī)劃向結(jié)構(gòu)性、管理型規(guī)劃轉(zhuǎn)變。在創(chuàng)新改革過程中，堅(jiān)持樹立城市總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，不折騰，不反復(fù)，不搞一任領(lǐng)導(dǎo)一本規(guī)劃；按照“一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)”的原則，明確規(guī)劃綱要和成果階段的內(nèi)容和審查要點(diǎn)，精簡(jiǎn)城市總體規(guī)劃過多過細(xì)的無效內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)城市結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)和對(duì)各項(xiàng)發(fā)展意圖的統(tǒng)籌，并將規(guī)劃意圖落實(shí)到可遵照實(shí)施的行動(dòng)規(guī)劃和實(shí)施政策，從而提高總規(guī)編審效率；積極推動(dòng)城市總體規(guī)劃由設(shè)計(jì)型、技術(shù)型規(guī)劃向決策性、結(jié)構(gòu)性規(guī)劃轉(zhuǎn)型，由終極性規(guī)劃向動(dòng)態(tài)型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)城市總體規(guī)劃重點(diǎn)解決宏觀性戰(zhàn)略性內(nèi)容，將具體的工程設(shè)計(jì)性內(nèi)容放在下一層次規(guī)劃中落實(shí)，從而捋清城鄉(xiāng)規(guī)劃體系對(duì)總規(guī)意圖的傳遞作用；建立城市總體規(guī)劃—近期建設(shè)規(guī)劃—年度實(shí)施計(jì)劃的動(dòng)態(tài)實(shí)施機(jī)制，將近期建設(shè)規(guī)劃作為“三規(guī)合一”和發(fā)展建設(shè)統(tǒng)籌的重要平臺(tái)，明確近期建設(shè)重點(diǎn)和主要項(xiàng)目并將其落實(shí)到年度實(shí)施計(jì)劃中，從而有效提高總規(guī)與其他部門規(guī)劃的內(nèi)容協(xié)調(diào)和可實(shí)施性。
同時(shí)，我省還系統(tǒng)推進(jìn)了控制性詳細(xì)規(guī)劃體系的改革?！稄V東省委廣東省人民政府關(guān)于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見》（粵發(fā)[2014]13號(hào)）明確提出將發(fā)展單元規(guī)劃融入規(guī)劃體系。以“堅(jiān)守底線、適應(yīng)市場(chǎng)”為原則，嘗試以管制性的單元導(dǎo)則、應(yīng)需編制的地塊開發(fā)圖則和普適性的管理通則“三則并立”，有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的彈性需求。細(xì)化落實(shí)了控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整、修改和完善更新的程序，進(jìn)一步嚴(yán)格審批管理。
3.3.3 健全規(guī)劃評(píng)估實(shí)施體系
新型城鎮(zhèn)化工作千頭萬(wàn)緒，如何對(duì)工作成果進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，以便于及時(shí)跟蹤、檢討、調(diào)整，正是管理工作當(dāng)中的難點(diǎn)和當(dāng)務(wù)之急。健全規(guī)劃評(píng)估實(shí)施體系也是優(yōu)化規(guī)劃管理機(jī)制、引導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理科學(xué)化的重要舉措。2014年，我省根據(jù)發(fā)展形勢(shì)和工作重點(diǎn)，特別對(duì)全省地級(jí)市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了專題研究，就珠三角地區(qū)“九年大跨越”、粵東西北地區(qū)地級(jí)市中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)等工作開展進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)評(píng)估。
結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的要求，我省開展了《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)評(píng)價(jià)體系研究》，從對(duì)內(nèi)對(duì)外2個(gè)層面，構(gòu)建包含經(jīng)濟(jì)活力、社會(huì)服務(wù)、集約發(fā)展、融入共享、環(huán)境優(yōu)化、城/鎮(zhèn)/鄉(xiāng)協(xié)調(diào)6個(gè)維度的新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展水平評(píng)價(jià)體系。研究以這套評(píng)價(jià)體系對(duì)全省21個(gè)地級(jí)市開展量化綜合評(píng)估，實(shí)現(xiàn)不同城市間的橫向?qū)Ρ群屯怀鞘械目v向比較。且根據(jù)新的形勢(shì)和要求，可動(dòng)態(tài)調(diào)整評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)，而不影響整體框架體系。以該研究成果為基礎(chǔ)，我省進(jìn)一步完善了城鎮(zhèn)化考核評(píng)價(jià)辦法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將新型城鎮(zhèn)化各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)納入地方政府績(jī)效考核。
2014年1月，我省印發(fā)了《推動(dòng)粵東西北地區(qū)地級(jí)市中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)工作方案》（粵辦發(fā)[2014]3號(hào)）。與此文相配套，同期印發(fā)《粵東西北地區(qū)地級(jí)市中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)目標(biāo)體系及實(shí)施要點(diǎn)》（粵建規(guī)[2014]18號(hào)），有效指導(dǎo)了粵東西北地區(qū)各地級(jí)市開展對(duì)既有規(guī)劃的評(píng)估和近期實(shí)施計(jì)劃編制，將擴(kuò)容提質(zhì)工作引入成體系、可考核、見成效的發(fā)展軌道。
3.4 強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理
健康有效的規(guī)劃建設(shè)管理秩序不僅僅對(duì)規(guī)劃編制的成果質(zhì)量提出了嚴(yán)格要求，甚至更加重視后續(xù)的規(guī)劃實(shí)施、監(jiān)督和管理。結(jié)合現(xiàn)階段規(guī)劃管理存在的突出問題，2014年我省圍繞建立規(guī)劃委員會(huì)制度、加大規(guī)劃建設(shè)督查力度、建立空間信息平臺(tái)、加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的干預(yù)等方面內(nèi)容進(jìn)行突破創(chuàng)新，完善了實(shí)施保障機(jī)制，提升了監(jiān)督管理水平。
3.4.1 探索完善規(guī)劃委員會(huì)制度
健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度是提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理能力的重要組織保障。2014年，我省在省、市層面均積極完善規(guī)劃委員會(huì)制度，有效強(qiáng)化了城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃制定、實(shí)施的綜合統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用。
2014年廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)第二次會(huì)議順利召開。會(huì)上修訂并出臺(tái)了《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)指引》，并通過修訂《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)章程》明確了省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)的主要職責(zé)是：對(duì)影響全省城鎮(zhèn)發(fā)展的重要事項(xiàng)進(jìn)行審議、協(xié)調(diào)，包括對(duì)區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市總體規(guī)劃的報(bào)批，區(qū)域性重大項(xiàng)目的選址，區(qū)域綠地、基礎(chǔ)設(shè)施通道等空間管治區(qū)的劃定和管理問題等，以及對(duì)相關(guān)城市、部門在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的分歧矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)仲裁。
與此同時(shí)，我省各縣市也在積極探索建立規(guī)劃委員會(huì)制度，其中部分探索還得到了住建部的支持。如2014年2月，廣州市成立了國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)，積極統(tǒng)籌國(guó)土和城鄉(xiāng)兩方面的規(guī)劃，推進(jìn)“三規(guī)合一”成果的落實(shí)及規(guī)劃項(xiàng)目落地，以確保城鄉(xiāng)建設(shè)的順利實(shí)施，落實(shí)市委市政府關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的決策和部署。
3.4.2 加大規(guī)劃建設(shè)督察力度
2014年，我省落實(shí)中央和省城鎮(zhèn)化會(huì)議精神，加快完善了地方規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督檢查機(jī)制。首先，加強(qiáng)了地方人大對(duì)城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查，將城市規(guī)劃實(shí)施情況納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核和離任審計(jì)，確保一本規(guī)劃一張藍(lán)圖持之以恒加以落實(shí)。其次，創(chuàng)新規(guī)劃督察形式，采取巡察和派駐相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察全省覆蓋，并探索建立省部督察聯(lián)動(dòng)示范項(xiàng)目，建立了廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃遙感監(jiān)測(cè)執(zhí)法平臺(tái)，逐步形成全方位規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。組織各市核查遙感圖斑1444個(gè)，會(huì)同部、省督察員勘察現(xiàn)場(chǎng)172個(gè)，查處違法圖斑167個(gè)，拆除違法建設(shè)面積26.4萬(wàn)平方米。第三，按照“一季度一專題”，組織了對(duì)各市規(guī)劃委員會(huì)規(guī)范運(yùn)行、規(guī)劃督察評(píng)估等4個(gè)專項(xiàng)督察，促使各市規(guī)劃委員會(huì)規(guī)范運(yùn)行和城市控制性詳細(xì)規(guī)劃依法管理，有力地強(qiáng)化了對(duì)各地城市規(guī)劃實(shí)施情況的管控。2014年部、省城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員累計(jì)向地方城市政府發(fā)出督察文書69份，制止違法項(xiàng)目116個(gè)，相關(guān)市政府認(rèn)真落實(shí)整改，規(guī)劃督察成效明顯。
3.4.3 建設(shè)全省智慧城鄉(xiāng)空間信息平臺(tái)
根據(jù)“一張藍(lán)圖”的要求，智慧城鄉(xiāng)空間信息平臺(tái)建設(shè)已被納入我省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)工作。2014年，我省通過省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、“2511”試點(diǎn)工程、工作文件等形式向各地城市明確了智慧城鄉(xiāng)空間信息平臺(tái)的建設(shè)要求。2014年，在珠三角地區(qū)率先開展了相關(guān)研究和立項(xiàng)應(yīng)用，深莞惠都市圈建立了規(guī)劃信息共享平臺(tái)。全省生態(tài)控制線地理信息平臺(tái)等專項(xiàng)規(guī)劃信息管理平臺(tái)也完成了工作指引編制，進(jìn)入實(shí)質(zhì)性建設(shè)階段。今后將在各地平臺(tái)和專項(xiàng)平臺(tái)基礎(chǔ)上，整合全省及各市基礎(chǔ)地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、建設(shè)現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間信息，搭建覆蓋全省、省市聯(lián)動(dòng)的“一張藍(lán)圖”規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)信息化和城鎮(zhèn)化的深度融合。
3.4.4 加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域工作的干預(yù)
首先，嚴(yán)把重大項(xiàng)目選址關(guān)。2014年我省共依法核發(fā)了41個(gè)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址意見書。
其次，認(rèn)真組織對(duì)各地上報(bào)的“三舊”改造方案進(jìn)行規(guī)劃審查。全年共對(duì)170宗“三舊”改造需完善歷史用地手續(xù)的項(xiàng)目提出規(guī)劃審查意見，確保“三舊”改造符合規(guī)劃要求。印發(fā)了《關(guān)于開展“三舊”改造規(guī)劃修編工作的通知》，部署各地抓緊開展“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃修編完善工作，對(duì)韶關(guān)、汕頭、揭陽(yáng)、潮州、梅州、河源等市進(jìn)行“三舊”改造重點(diǎn)項(xiàng)目督導(dǎo)。
第三，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)科學(xué)規(guī)劃。以實(shí)施《廣東省產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃制定的指導(dǎo)意見（試行）》為抓手，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園規(guī)劃編制的指導(dǎo)工作，督促各地加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園總體規(guī)劃成果的上報(bào)審批工作。全年共完成59個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園申報(bào)認(rèn)定或規(guī)劃調(diào)整的規(guī)劃審核工作。
4 下一步工作意見和建議
2014年，我省依托先發(fā)優(yōu)勢(shì)，在規(guī)劃建設(shè)管理體制機(jī)制改革中取得了較大的成績(jī)。結(jié)合國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求和我省規(guī)劃建設(shè)管理實(shí)際工作中遇到的問題，2014年的諸項(xiàng)工作主要體現(xiàn)出全方位開展、局部較大突破、試點(diǎn)探索為主、部分形成制度等特點(diǎn)，還不是很系統(tǒng)化、常態(tài)化。這固然是前期工作所必然出現(xiàn)的問題，但也確實(shí)距離“一張藍(lán)圖”的目標(biāo)存在差距。為此，下階段工作務(wù)以系統(tǒng)整合、長(zhǎng)效機(jī)制為重點(diǎn)，應(yīng)圍繞“一張藍(lán)圖”，以規(guī)劃前期準(zhǔn)備、規(guī)劃編制、實(shí)施管理、監(jiān)察評(píng)估4個(gè)核心環(huán)節(jié)依序形成前后連貫、首尾相接、循環(huán)往復(fù)的規(guī)劃管理環(huán)，改變?cè)瓉硪?guī)劃從編制到實(shí)施單向而獨(dú)立的管理方式，建立雙向聯(lián)系、溝通及時(shí)、可反饋調(diào)節(jié)、能相互促進(jìn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)察維護(hù)機(jī)制，完善由規(guī)劃到實(shí)施的政策鏈條，探索規(guī)劃—設(shè)計(jì)—融資—建設(shè)—營(yíng)運(yùn)一體化的開發(fā)建設(shè)模式，推動(dòng)規(guī)劃“藍(lán)圖”到“施工圖”的一體化轉(zhuǎn)變，確保“一張藍(lán)圖干到底”。
——規(guī)劃編制及規(guī)劃修改環(huán)節(jié)包含“三規(guī)合一”編制機(jī)制、不同地區(qū)規(guī)劃編制、規(guī)劃層次傳遞深化、規(guī)劃修改系統(tǒng)響應(yīng)等方面的工作機(jī)制建設(shè)，是空間規(guī)劃管理實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、常規(guī)化的主要環(huán)節(jié)。
——規(guī)劃實(shí)施與管理環(huán)節(jié)包括重大建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)籌、供地計(jì)劃差別化精細(xì)化管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃“兩證一書”管理等方面的工作，是當(dāng)前空間規(guī)劃管理部門行政力的本質(zhì)。同時(shí)，在新型政府—市場(chǎng)關(guān)系構(gòu)建過程中，我省還需進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)模式的創(chuàng)新。
——規(guī)劃監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)包括規(guī)劃驗(yàn)收、行政糾查、舉報(bào)制度和社會(huì)監(jiān)督等內(nèi)容，是空間規(guī)劃管理的保障性環(huán)節(jié)。以往土地利用總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的監(jiān)督考核效力要普遍勝于城鄉(xiāng)規(guī)劃，通過此環(huán)節(jié)的整合有助于城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)?quán)威性的提升。
——規(guī)劃評(píng)估與規(guī)劃研究環(huán)節(jié)包括各類規(guī)劃差異評(píng)估、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和對(duì)空間政策及規(guī)劃管理的研究工作，為空間規(guī)劃管理機(jī)制的完善和下一階段的規(guī)劃修編和制定規(guī)劃編制計(jì)劃奠定基礎(chǔ)。
4.1 重視規(guī)劃編制前期工作
4.1.1 加強(qiáng)規(guī)劃基礎(chǔ)資料和信息積累
加大人力、物力、財(cái)力支持，對(duì)城市和區(qū)域發(fā)展過程中存在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各層面的矛盾問題進(jìn)行深入剖析和策略研究。完善基礎(chǔ)資料與信息搜集維護(hù)制度，扎實(shí)做好地形、交通、建筑、產(chǎn)權(quán)、人口等規(guī)劃基礎(chǔ)資料的普查整理，形成常態(tài)化的信息更新維護(hù)機(jī)制，提高規(guī)劃管理的信息化水平。除發(fā)布全省城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)年度報(bào)告外，可探索委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)全省城市發(fā)展中的重大問題保持持續(xù)關(guān)注，定期發(fā)布以問題為導(dǎo)向的調(diào)研分析報(bào)告。
4.1.2 建立規(guī)劃前期研究和編制計(jì)劃制度
在保障規(guī)劃延續(xù)性的同時(shí)，結(jié)合城市發(fā)展階段和問題判斷，應(yīng)需在規(guī)劃設(shè)計(jì)前期開展規(guī)劃的“規(guī)劃”，如城市與項(xiàng)目決策研究、項(xiàng)目綜合目標(biāo)研究、項(xiàng)目可行性研究、城市研究、專項(xiàng)規(guī)劃研究、專題規(guī)劃研究和規(guī)劃編制工作計(jì)劃等等，可以讓法定規(guī)劃編制更具有針對(duì)性，以便及時(shí)找出問題并形成解決思路，同時(shí)避免規(guī)劃浪費(fèi)。要以規(guī)劃編制計(jì)劃為基礎(chǔ)，制訂規(guī)劃前期費(fèi)計(jì)劃，納入地方政府財(cái)政預(yù)算。
4.2 創(chuàng)新規(guī)劃編制技術(shù)方法
4.2.1 進(jìn)一步完善規(guī)劃體系
按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”原則，抓好規(guī)劃體系建設(shè)，通過不同層次的規(guī)劃解決不同層面的城市發(fā)展問題。重點(diǎn)做好各層級(jí)規(guī)劃間（特別是總規(guī)和控規(guī)）的傳遞銜接，并根據(jù)規(guī)劃對(duì)象的差異，針對(duì)不同規(guī)劃采取不同的部門協(xié)調(diào)策略。結(jié)合城市發(fā)展的重大問題和重點(diǎn)地區(qū)，在總規(guī)、控規(guī)層級(jí)之間，根據(jù)實(shí)際管理需要開展城市開發(fā)單元、城市更新單元等單元規(guī)劃，對(duì)上承接總規(guī)意圖，制定單元空間引導(dǎo)政策，對(duì)下指引控規(guī)等下位規(guī)劃的編制、更新與協(xié)調(diào)。
在保障改進(jìn)完善總規(guī)、控規(guī)等法定規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，及時(shí)總結(jié)城市發(fā)展所面臨的形勢(shì)和問題，遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律，積極主動(dòng)地進(jìn)行工作策劃，建立任務(wù)分解和責(zé)任機(jī)制，編制相關(guān)非法定規(guī)劃解答現(xiàn)實(shí)問題，引導(dǎo)發(fā)展路徑。加強(qiáng)規(guī)劃專題研究，制定完善綠道、海綿城市、TOD等系列規(guī)劃建設(shè)指引和政策文件，開展規(guī)劃大會(huì)戰(zhàn)。
4.2.2 優(yōu)化規(guī)劃要求細(xì)則
要強(qiáng)化法定規(guī)劃中的剛性規(guī)劃要求，使之精而管用，并針對(duì)不同地區(qū)（如生態(tài)保護(hù)區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)）的差異編制完備的剛性條件規(guī)范，滿足相關(guān)建設(shè)、執(zhí)法的需要，也能減少管理環(huán)節(jié)中規(guī)劃部門、規(guī)劃編制單位、建設(shè)單位就規(guī)劃條件的“談判”與磨合，從而提高規(guī)劃編制效率。而對(duì)于非強(qiáng)制性的規(guī)劃條件，應(yīng)加大彈性引導(dǎo)，提高城市建設(shè)的多樣性靈活性。
4.2.3 推進(jìn)第三方審查
根據(jù)規(guī)劃項(xiàng)目特點(diǎn)，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)成果方案、技術(shù)指標(biāo)、報(bào)告質(zhì)量等內(nèi)容進(jìn)行審查，以提高行政效率，避免成果出錯(cuò)，保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性。第三方機(jī)構(gòu)必須取得國(guó)家認(rèn)可的評(píng)估工作資質(zhì)等級(jí)，同時(shí)明確第三方審查機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的責(zé)任并建立連帶追究機(jī)制，保障第三方工作的質(zhì)量和效率。
4.3 提高規(guī)劃實(shí)施管理成效
4.3.1 試點(diǎn)探索城市總規(guī)劃師制度
積極探索建立城市總規(guī)劃師制度，在城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)一般性行政與技術(shù)性行政分立，結(jié)合行政機(jī)制改革提高規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性。通過建立城市總規(guī)劃師制度，協(xié)助政府提升城市規(guī)劃管理水平，推動(dòng)規(guī)劃體制改革，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)保護(hù)等規(guī)劃的銜接，努力實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。建議研究出臺(tái)關(guān)于城市總規(guī)劃師制度的指導(dǎo)意見，指導(dǎo)各地進(jìn)一步充分認(rèn)識(shí)建立城市總規(guī)劃師制度的重要性和必要性，明確城市總規(guī)劃師制度的運(yùn)行模式、管理機(jī)制、試點(diǎn)安排和保障措施等。
4.3.2 建立部門協(xié)作并聯(lián)機(jī)制
加強(qiáng)項(xiàng)目、土地、城管等部門與規(guī)劃部門的互動(dòng)，使部門間接口順暢、信息透明、即時(shí)聯(lián)動(dòng)。改變建設(shè)項(xiàng)目各審批部門互為前置條件的“串聯(lián)循環(huán)”審批模式，實(shí)行并聯(lián)審批。按照主審受理、抄告相關(guān)、并聯(lián)審批、順序出件、限時(shí)辦結(jié)、統(tǒng)一回告的工作機(jī)制，依法辦理審批事項(xiàng)。將現(xiàn)行的由規(guī)劃部門代為把關(guān)的事項(xiàng)調(diào)整為相關(guān)部門自行監(jiān)管，將技術(shù)性審查內(nèi)容從行政審批中剝離。例如，可以嘗試在規(guī)劃審批中不再將消防、人防、衛(wèi)生、交警等其他管理部門審批意見作為行政許可的前置條件，而交由各管理部門按照各自職責(zé)進(jìn)行審批和監(jiān)管。將建設(shè)項(xiàng)目的審批結(jié)果及時(shí)以書面形式告知各相關(guān)行政審批主管部門，并由建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位分別對(duì)其應(yīng)履行的責(zé)任做出承諾，建設(shè)單位保證到相關(guān)管理部門依法辦理相應(yīng)審批手續(xù)和繳納相關(guān)費(fèi)用，設(shè)計(jì)單位保證依據(jù)法律、法規(guī)國(guó)家規(guī)范以及各層次城市規(guī)劃進(jìn)行設(shè)計(jì)。
4.3.3 建設(shè)“一張圖”規(guī)劃管理信息平臺(tái)
加強(qiáng)規(guī)劃信息集成和系統(tǒng)化建設(shè)，并通過衛(wèi)星遙感技術(shù)等手段動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)空間規(guī)劃的實(shí)施，在區(qū)域、城市、片區(qū)、地塊等不同尺度上分別反映各方面的建設(shè)情況，通過各級(jí)尺度上的信息完善來落實(shí)“一張圖”管理。除常規(guī)的規(guī)劃信息數(shù)據(jù)外，探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)等新興技術(shù)手段，將反映城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)人文信息的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)與規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行融合，實(shí)現(xiàn)更能體現(xiàn)以人為本原則的規(guī)劃信息管理。
4.3.4 大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施
研究制定省實(shí)施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)分工方案和近期工作計(jì)劃，督促各市（含縣級(jí)市）以我省新型城鎮(zhèn)化有關(guān)規(guī)劃文件為指導(dǎo)，開展相關(guān)工作，對(duì)接落實(shí)《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，健全省城鄉(xiāng)規(guī)劃委員機(jī)制，加快開展省《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》和《珠江三角洲全域規(guī)劃》實(shí)施機(jī)制和相關(guān)配套政策研究,研究修訂《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施條例》。繼續(xù)修改完善《廣東省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，推動(dòng)立法工作，加強(qiáng)空間規(guī)劃對(duì)于產(chǎn)業(yè)布局、重大項(xiàng)目落地、重要設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用。
4.4 健全規(guī)劃評(píng)估監(jiān)察機(jī)制
4.4.1 建立規(guī)劃評(píng)估機(jī)制
建立與規(guī)劃方案編制—審批決策—運(yùn)行管理—實(shí)施績(jī)效和影響分析反饋的動(dòng)態(tài)信息反饋的良性機(jī)制。明確評(píng)估的組織單位及其職能，明確評(píng)估主體與評(píng)估機(jī)構(gòu)的崗位責(zé)權(quán)的調(diào)整與配置和具體的操作規(guī)范。積極開展近期建設(shè)規(guī)劃及其年度實(shí)施計(jì)劃的編制，對(duì)總規(guī)實(shí)施成效進(jìn)行定期評(píng)估和完善。建設(shè)控規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)信息系統(tǒng)，將上位規(guī)劃調(diào)整、重大建設(shè)安排等空間需求及時(shí)反饋到控規(guī)更新過程中，及時(shí)形成應(yīng)對(duì)策略和措施。
4.4.2 建立新型城鎮(zhèn)化評(píng)估體系
盡快完成《廣東省新型城鎮(zhèn)化評(píng)估指標(biāo)體系》的修訂和出臺(tái)，組織開展城鎮(zhèn)化績(jī)效考核工作，促進(jìn)《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的實(shí)施。制定出臺(tái)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃管理辦法，構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制。積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化“2511”試點(diǎn)工作，并組織開展城鎮(zhèn)化績(jī)效考核工作。同時(shí)啟動(dòng)并嚴(yán)格落實(shí)新型城鎮(zhèn)化年度考核和重點(diǎn)工作考察。
4.4.3 加強(qiáng)專項(xiàng)工作督察
結(jié)合新型城鎮(zhèn)化工作考核以及中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)專項(xiàng)工作督察，督促指導(dǎo)粵東西北地級(jí)市政府切實(shí)推進(jìn)擴(kuò)容提質(zhì)各項(xiàng)工作。建立《全域規(guī)劃》實(shí)施監(jiān)測(cè)機(jī)制，將落實(shí)《全域規(guī)劃》的工作情況納入實(shí)施珠三角規(guī)劃綱要工作考核評(píng)估和省城鎮(zhèn)化重點(diǎn)工作績(jī)效考核，制定考核評(píng)估報(bào)告的公開發(fā)布及監(jiān)督機(jī)制，確保規(guī)劃有效實(shí)施。加強(qiáng)執(zhí)法信息化建設(shè)，進(jìn)一步完善全省城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)遙感監(jiān)測(cè)執(zhí)法體系，實(shí)現(xiàn)利用衛(wèi)星遙感技術(shù)對(duì)全省規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)時(shí)督察，深化規(guī)劃督察等公眾有序參與的城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)C(jī)制，提高規(guī)劃管控水平，守住城市發(fā)展邊界。
4.5 鼓勵(lì)相關(guān)關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新
探索空間開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度，逐步推動(dòng)建設(shè)用地容積率交易，建立以空間發(fā)展權(quán)交易為手段的城鄉(xiāng)空間優(yōu)化開發(fā)機(jī)制和生態(tài)、歷史文化保護(hù)補(bǔ)償?shù)壤嫫胶鈾C(jī)制。加強(qiáng)工業(yè)用地更新機(jī)制研究，推動(dòng)舊工業(yè)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型成為產(chǎn)城融合的綜合性城區(qū)。
加強(qiáng)投融資政策研究和指引，規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理，建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略合作，搭建規(guī)范的融資平臺(tái)，建立和完善財(cái)政手段與金融手段相結(jié)合的投入機(jī)制，設(shè)立城鎮(zhèn)化建設(shè)基金。
創(chuàng)新土地管理制度。探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策。率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)全抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。探索實(shí)行建設(shè)用地彈性出讓和租賃制度，逐步對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用。合理調(diào)整批而未供用地指標(biāo)，建立低效用地退出機(jī)制。
5 結(jié)語(yǔ)
2014年被稱為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化元年。我省也在這一年為探索新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的“廣東樣板”邁出了第一步?？蚣苤贫拳h(huán)境已在搭建，先行探索經(jīng)驗(yàn)正在總結(jié)，嶄新領(lǐng)域試點(diǎn)漸入正軌。從過去一年的工作開展來看，今后我省規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制改革要走向差異引導(dǎo)、破立并存的發(fā)展階段。對(duì)珠三角等相對(duì)先進(jìn)的地區(qū)，要以突破為主，加大對(duì)各項(xiàng)制度的踐行探索和對(duì)新型技術(shù)的應(yīng)用推廣。對(duì)粵東西北等相對(duì)后發(fā)的地區(qū)，要以健全為主，加快完善規(guī)劃建設(shè)管理體制機(jī)制，彌補(bǔ)全省“一張藍(lán)圖”實(shí)施中的“短板”。
廣東是中國(guó)改革開放的先行者，成功創(chuàng)造了以改革開放推進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的廣東模式，廣東各方面的改革因此也往往具有全國(guó)性意義。在未來的規(guī)劃建設(shè)管理體制機(jī)制改革中，我們要在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，與新型城鎮(zhèn)化的要求動(dòng)態(tài)結(jié)合，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念更好地融入到城鄉(xiāng)規(guī)劃全過程中，進(jìn)一步地提升規(guī)劃建設(shè)管理成效，建立層級(jí)傳遞、依法實(shí)施、管治有效的長(zhǎng)久機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”！
 

TOD 概念的發(fā)展及其中國(guó)化——李珽、史懿亭、符文穎

   備注：中文核心期刊《國(guó)際城市規(guī)劃》2015年 第3期 總第147期

  摘要：TOD 是一種以公共交通為導(dǎo)向的城市規(guī)劃手法，提倡緊湊、混合用地布局和公共空間。在中國(guó)目前快速城市化的發(fā)展背景下，清晰地了解TOD 理論的完整內(nèi)涵和價(jià)值對(duì)于解決我國(guó)當(dāng)前大城市無序擴(kuò)張所帶來的擁擠和環(huán)境問題尤為重要。本文在回顧TOD 的概念起源及演變的基礎(chǔ)上，對(duì)其相關(guān)概念進(jìn)行了辨析，并對(duì)TOD 在演變過程中出現(xiàn)的幾大主要類別及其特征進(jìn)行歸納，最后結(jié)合中國(guó)的背景對(duì)TOD 中國(guó)化的應(yīng)用方向進(jìn)行了探討，以期為中國(guó)城市未來發(fā)展提供新的發(fā)展思路。Abstract: TOD (Transit Oriented Development) is a technologicalmeans ofurban planning oriented by public transport, advocatingcompact and mix land-use layout and public space. It is usefulto comprehensively understand the meaning and value of TODtheory in order to solve the problem of congestion and pollutionbrought by the disordered expansion of big cities under the contextof rapid urbanization in China. This article critically discriminatesthe related concepts of TOD based on the review of origin andevolution of TOD theory. It further summarizes the main categoryof TOD during its evolving process, analyzing the characteristicof each category. Finally, the application direction of TOD’ssinicization within the Chinese background is demonstrated, aimingto provide implications for the development of Chinese cities in thefuture.
  經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)消費(fèi)變化正在改變著中國(guó)的城市，私人小汽車、軌道交通的大量采用正引起城市交通系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。不同的交通系統(tǒng)決定了不同的城市土地利用布局形式和空間拓展模式，對(duì)于中國(guó)的城市建設(shè)，如何有效利用多種現(xiàn)代交通運(yùn)輸方式來組織城市交通體系，引導(dǎo)城市空間的良性發(fā)展，也就成了城市規(guī)劃與管理中不可回避的問題。
 美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，以小汽車為主導(dǎo)的發(fā)展模式，導(dǎo)致城市蔓延與土地浪費(fèi)，通過對(duì)其反思，被稱為“新城市主義”的規(guī)劃思想應(yīng)運(yùn)而生，并在廣泛的實(shí)踐應(yīng)用中取得迅速發(fā)展，其中在城市層面，公交導(dǎo)向的開發(fā)行為（TOD: Transit Oriented Development），即以大運(yùn)量的公共交通整合混合用地的城市布局呼應(yīng)了新城市主義提倡的步行、環(huán)境以及歷史文化友好的發(fā)展原則。
 對(duì)于高人口密度的中國(guó)城市，小汽車主導(dǎo)的城市發(fā)展必然造成環(huán)境和社會(huì)發(fā)展的不可持續(xù)，而在當(dāng)前軌道交通大力發(fā)展的背景下，TOD 作為一種以公共交通為導(dǎo)向的城市規(guī)劃技術(shù)手段，提倡緊湊、混合用地布局和公共空間，為中國(guó)城市，特別是大城市的結(jié)構(gòu)布局以及土地利用模式的調(diào)整提供了新的視角。從中國(guó)TOD 理論與實(shí)踐來看，清晰了解TOD 理論的完整內(nèi)涵和價(jià)值對(duì)于中國(guó)TOD 的經(jīng)驗(yàn)借鑒、架構(gòu)與發(fā)展尤為重要。本文對(duì)TOD 的概念起源及演變、主要相關(guān)概念、主要類型及其結(jié)構(gòu)模式特征，以及其在中國(guó)的應(yīng)用情況，進(jìn)行梳理與歸納總結(jié)，以期為中國(guó)大城市的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和進(jìn)一步發(fā)展提供借鑒。
1 TOD 的起源
  最早的TOD 項(xiàng)目可以追溯到19 世紀(jì)末—20 世紀(jì)初的美國(guó)郊區(qū)鐵路和電車。這兩種交通方式都必須依賴軌道線，蒸汽機(jī)車具有持續(xù)快速行駛、加減速慢的特點(diǎn)，多用于市中心與郊區(qū)的通勤，這使得土地的開發(fā)一般在相隔數(shù)英里的各站點(diǎn)周圍；有軌電車行駛速度不如蒸汽機(jī)車，但啟動(dòng)、停車更快捷，并且安靜、清潔，多用于市內(nèi)及近郊，推動(dòng)了沿線的產(chǎn)開發(fā)。到20 世紀(jì)初，美國(guó)城市普遍通過有軌電車交通系統(tǒng)向郊區(qū)疏解內(nèi)城人口，由于交通方式的限制，城市土地利用采用緊湊、功能混合的布局形態(tài)。早期郊區(qū)的交通鄰里單元的典型特征包括位于中心的交通站點(diǎn)和公共空間、小型的獨(dú)棟式住宅和步行尺度的街巷，以保證站點(diǎn)的步行可達(dá)。
  1920 年開始，由于汽車工業(yè)的成熟，私人小汽車帶來
了低密度發(fā)展的郊區(qū)，北美城市在經(jīng)歷了短暫的有軌電車時(shí)
代之后開始走上“離心化”的發(fā)展道路。此后的數(shù)十年間，郊區(qū)開發(fā)的速度超過了中心城區(qū)，這種趨勢(shì)在二戰(zhàn)后得到進(jìn)一步增強(qiáng)。20 世紀(jì)50 年代末—60 年代初，最典型的郊區(qū)化模式演變?yōu)樵诿娣e寬廣、功能單一的居住分區(qū)地塊正中布置帶有大車庫(kù)的房子，輔以蜿蜒曲折的盡端路對(duì)外連接。
  很快有人意識(shí)到這種發(fā)展模式可能帶來的消極影響。簡(jiǎn)• 雅各布斯（Jane Jacobs）就抨擊了“以汽車為中心”的規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)城市結(jié)構(gòu)和社會(huì)生活的破壞，提到通過多樣化的“小街區(qū)”形成“土地的多功能綜合利用”的思想。這一當(dāng)頭棒喝確實(shí)給當(dāng)時(shí)的城市規(guī)劃界帶來巨大反思，但卻未能改變決策者對(duì)城市發(fā)展的思路。
  直到20 世紀(jì)50 年代，當(dāng)城市呈現(xiàn)出一種被稱為“城市蔓延”的松散狀況時(shí)，居住生活空間變得單調(diào)而缺乏活力，城市各功能聯(lián)系嚴(yán)重分離，人們才充分意識(shí)到原有的土地利用方式的問題。一系列針對(duì)郊區(qū)化問題的改良方案和設(shè)計(jì)原則被提出來，其中最重要的當(dāng)屬“新城市主義”。“新城市主義”的倡導(dǎo)者們主張借鑒傳統(tǒng)城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，塑造緊湊、具有活力的社區(qū)，以取代原郊區(qū)蔓延的發(fā)展模式。
  新城市主義實(shí)際上是在汽車導(dǎo)向的城市蔓延下對(duì)傳統(tǒng)街區(qū)的重新回歸，因此其實(shí)踐也主要在較為微觀的街區(qū)層面，其代表性的概念有傳統(tǒng)街區(qū)發(fā)展（TND）、步行口袋（Pedestrian Pocket）、公交村落（Transmit Village）等等。TOD 概念就是由彼得• 卡爾索普（Peter Calthorpe） 從步行口袋概念演變而來的。在早期的職業(yè)生涯中，卡爾索普最先專注可持續(xù)發(fā)展理念，主張緊湊式人行友好的城市發(fā)展，但沒有將公共交通作為考慮的影響因素。為了更深入地闡述可持續(xù)的新城市主義，1987 年卡爾索普與馬克• 麥克（MarkMack）提出了步行口袋的概念。步行口袋是在公交站周圍半徑400 m 區(qū)域內(nèi)集中居住、零售和辦公功能，通過自身內(nèi)部的功能安排與建筑設(shè)計(jì)來減少對(duì)汽車的依賴。然而，步行口袋的發(fā)展序列往往與公交先導(dǎo)的開發(fā)相反，從較小的規(guī)模開始逐漸發(fā)展到可以支持大運(yùn)量公交系統(tǒng)的介入。1988 年，美國(guó)俄勒岡州波特蘭大都市區(qū)一個(gè)名為“聯(lián)接土地利用、交通和空氣質(zhì)量”（LUTRAQ）的大型公共項(xiàng)目將卡爾索普的步行口袋街區(qū)設(shè)計(jì)融合到其軌道交通走廊規(guī)劃中，由此成功說服政策制定者將原有的郊區(qū)公路建設(shè)計(jì)劃替代為強(qiáng)調(diào)公共交通改善和相應(yīng)土地利用政策調(diào)整的方案。受波特蘭項(xiàng)目啟發(fā)，加州薩克拉門托縣（Sacramento）在1989 年聘請(qǐng)卡爾索普為其軌道站點(diǎn)進(jìn)行“步行/ 公交導(dǎo)向開發(fā)”，即TOD 概念的第一次正式使用。其后，西拉古納（Laguna West）作為該計(jì)劃第一個(gè)開發(fā)項(xiàng)目獲得巨大的商業(yè)成功，紐約時(shí)報(bào)報(bào)道此項(xiàng)目時(shí)稱TOD 為“美國(guó)郊區(qū)的下一個(gè)發(fā)展階段”。
  卡爾索普并非TOD 概念萌芽階段的唯一貢獻(xiàn)者。同樣在1989 年，加州灣區(qū)快速交通委員會(huì)（BART）委托Sedway & Associates 地產(chǎn)咨詢公司和ROMA 設(shè)計(jì)公司評(píng)估其軌道站點(diǎn)附近高層住房的市場(chǎng)潛力，最終結(jié)論為在站點(diǎn)附近每公頃建造70~90 幢三至四層公寓可迎合市場(chǎng)要求，并可在底層安排零售功能以提高本地稅收和出租者收入。與卡爾索普的波特蘭項(xiàng)目不同的是，Sedway/ROMA 概念由于受到公交機(jī)構(gòu)的委托，是以提高公交使用頻率和公共交通機(jī)構(gòu)或者公司收入為目的的，相對(duì)于卡爾索普的以步行口袋為基礎(chǔ)的發(fā)展理念更接近于之后對(duì)于TOD 概念的定義。
  在波特蘭項(xiàng)目和薩克拉門托項(xiàng)目進(jìn)行期間，卡爾索普還就土地利用和交通規(guī)劃的關(guān)系咨詢了加州伯克利分校教授羅伯特• 賽維羅（Robert Cervero），在其建議下，卡爾索普將步行口袋概念修改為公交導(dǎo)向開發(fā)（TOD）以更好地反映這兩個(gè)項(xiàng)目中的公共交通元素。在1993 年，卡爾索普發(fā)表了《未來美國(guó)大都市：生態(tài)• 社區(qū)• 美國(guó)夢(mèng)》（The NextAmerican Metropolis: Ecology, Community, and the AmericanDream），歸納了TOD 發(fā)展模式的規(guī)劃設(shè)計(jì)綱要。此后，漢克• 迪特馬爾（Hank Dittmar）和格洛麗亞• 奧蘭德（GloriaOhland）在2004 年的著作《新交通城市：TOD 的最佳實(shí)踐》（The New Transit Town: Best Practices in Transit-orientedDevelopment）中對(duì)TOD 的概念、類型和設(shè)計(jì)準(zhǔn)則等進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)和深化。
  總的來說，TOD是在可持續(xù)發(fā)展的新城市主義理念之下，由規(guī)劃設(shè)計(jì)師首先在社區(qū)或街區(qū)層面實(shí)踐，并最終由公共部門，譬如地方政府和公共交通機(jī)構(gòu)，在更大尺度的都市區(qū)范圍上倡導(dǎo)和推行的“反蔓延”的交通建設(shè)與土地利用相結(jié)合的城市發(fā)展概念。
2 TOD 相關(guān)概念的辨析
  從廣義上來說，TOD 指的是以任何交通設(shè)施建設(shè)為主導(dǎo)的城市開發(fā)活動(dòng)。斯科特• 勒法弗（Scott Lefaver）提出，TOD 是在交通干道旁，也就是鐵路、公車線路以及公路旁的較高密度的居住功能或者混合功能的土地開發(fā)。而狹義的TOD 則特指以公共交通設(shè)施為主導(dǎo)的開發(fā)。馬龍• 寶納特（Marlon Boarnet）和蘭德爾• 克瑞恩（Randall Crane）將TOD 定義為開發(fā)及加強(qiáng)軌道交站附近居住用地的實(shí)踐。大衛(wèi)• 薩爾維森（David Salvesen）指出其是在一個(gè)特定地理范圍內(nèi)圍繞著公交站的混合土地利用類型和所有權(quán)的開發(fā)行為。湯姆• 斯蒂爾（Tom Still）認(rèn)為TOD 是鼓勵(lì)人們?cè)诠环?wù)設(shè)施附近居住從而減少對(duì)汽車依賴的混合功能社區(qū)。而美國(guó)加州交通部（2001）則將其界定為在主要公交站可步行范圍內(nèi)的中高密度開發(fā)，并往往設(shè)計(jì)為居住、就業(yè)和商業(yè)功能混合的步行（但不排斥車行）街區(qū)。在不同地區(qū)的開發(fā)項(xiàng)目和文獻(xiàn)中，TOD 還有許多對(duì)應(yīng)的具體概念，如公交村落、公交支持開發(fā)、公交重點(diǎn)開發(fā)、公交友好設(shè)計(jì)等等。
  在更加微觀的社區(qū)層面，聯(lián)合開發(fā)（TJD: Transit JointDevelopment）是TOD 在社區(qū)層面的延伸概念，其提出實(shí)際上早于TOD 概念，在20 世紀(jì)80 年代的美國(guó)公私合營(yíng)站點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目中被大量應(yīng)用。最早可追溯的TJD 項(xiàng)目是新紐澤西城的高架鐵路項(xiàng)目，完成于1959 年，以通勤鐵路站點(diǎn)為中心進(jìn)行。路易斯• 科夫（Louis E. Keefer）最先總結(jié)TJD 的發(fā)展理念，將其定義為緊鄰公交服務(wù)設(shè)施和站點(diǎn)設(shè)施，并利用其市場(chǎng)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的房地產(chǎn)開發(fā)。馬克• 懷特（Mark White）和詹姆斯• 麥丹尼（James McDaniel）指出，TJD是整合公交站點(diǎn)或者其他公交設(shè)施的房地產(chǎn)開發(fā)行為。賽維羅等則進(jìn)一步從制度層面將TJD 定義為在公共交通機(jī)構(gòu)和私人組織之間的正式協(xié)議，具體表現(xiàn)為私人部門在評(píng)估公交設(shè)施附近土地開發(fā)的市場(chǎng)潛力的基礎(chǔ)上對(duì)其開發(fā)成本的支付或者分擔(dān)。
  此外，在社區(qū)層面的TOD 項(xiàng)目還往往遵循類似的規(guī)劃設(shè)計(jì)原則，在概念形成之初，卡爾索普就以混合用地、公交導(dǎo)向、步行化和多樣性作為TOD 最基本的原則。1997年，賽維羅和科克爾曼（Kockelman）提出了關(guān)于TOD 的3D 原則：密度（Density）、多樣性（Diversity）、合理的設(shè)計(jì)（Design），即通過較高的開發(fā)強(qiáng)度保證公共交通所需的密度，配合基于傳統(tǒng)價(jià)值觀的步行導(dǎo)向空間設(shè)計(jì)和土地混合使用，滿足人的多樣化選擇。歸納起來，TOD 的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：土地混合開發(fā)，臨近可利用的公交設(shè)施，有利于公共交通的開發(fā)。除此之外，賽維羅等還繼續(xù)指出，大多數(shù)的TOD 還具有緊湊、步行和自行車友好，臨近公共空間并且站點(diǎn)一般為社區(qū)的功能中心的特點(diǎn)。
  總的來說，當(dāng)前對(duì)TOD 概念的理解主要包括兩個(gè)層面，即作為社區(qū)發(fā)展的模式和城市結(jié)構(gòu)布局的理念。更確切的說，TOD 是從整個(gè)城市結(jié)構(gòu)層面對(duì)新城市主義中緊湊發(fā)展概念的體現(xiàn)，其在社區(qū)層面與之對(duì)應(yīng)的概念為TJD。在操作層面，TOD 往往由公共部門主導(dǎo)并編制，而落實(shí)到具體項(xiàng)目的實(shí)施上，TJD 主要作為指導(dǎo)概念協(xié)調(diào)公私合作的利益平衡，譬如高層的公共空間開發(fā)、站點(diǎn)相連設(shè)施收入及建設(shè)成本共享等。
3 TOD 的類型及結(jié)構(gòu)模式
3.1 基礎(chǔ)分類
  卡爾索普在《未來美國(guó)大都市：生態(tài)• 社區(qū)• 美國(guó)夢(mèng)》一書中提出的TOD模式包括城市級(jí)TOD 和鄰里級(jí)TOD，這也是最基礎(chǔ)的分類，卡爾索普也在此基礎(chǔ)上建構(gòu)了兩個(gè)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)以指導(dǎo)TOD 社區(qū)的建設(shè)。這兩類TOD 最主要的區(qū)別在于混合程度、與公交的關(guān)系、密度幾個(gè)方面。
  城市級(jí)TOD 直接位于區(qū)域公共交通網(wǎng)絡(luò)中主干線上，如地鐵、輕軌或快速公交線路上，一般相隔0.8~1.6 km。包括高密度商業(yè)區(qū)、工作場(chǎng)所及中高密度住宅區(qū)，規(guī)模一般以步行10 分鐘的距離或600 m 的半徑來界定它的空間尺度。
  鄰里級(jí)TOD 位于地區(qū)性輔助公交線路上，并與公交主干線換乘的行程時(shí)間大約10 分鐘（不超過4.8 km），主要包括中等密度的住宅、服務(wù)、零售、娛樂和市政休閑用地。
  一個(gè)典型的“TOD”由公交站點(diǎn)、核心商業(yè)區(qū)（commercialcore）、辦公區(qū)、開敞空間（open space）、住宅區(qū)、“次級(jí)區(qū)域”（secondary area）組成。核心商業(yè)區(qū)毗鄰公交站，安排零售商店和為當(dāng)?shù)胤?wù)的辦公場(chǎng)所，規(guī)模大的核心區(qū)還可以有超市、飯店、集中的大型辦公區(qū)及少量的工業(yè)區(qū)。開敞空間是為TOD 內(nèi)和鄰近社區(qū)居民和就業(yè)者提供廣場(chǎng)、綠地、公園和公共服務(wù)設(shè)施所必需的用地。住宅區(qū)位于從站點(diǎn)和核心區(qū)向外延伸的平均半徑600 m 的范圍內(nèi)。“次級(jí)區(qū)域”是處在TOD 社區(qū)以外至公交服務(wù)站點(diǎn)1.6 km 的腹地范圍內(nèi)的低密度建設(shè)區(qū)，可以安排大型的就業(yè)場(chǎng)所或低密度住宅、學(xué)校、公園，如果公交站點(diǎn)一側(cè)被主干道阻隔，為了避免大量穿越干道的交通，可在干道與站點(diǎn)相對(duì)一側(cè)發(fā)展“次級(jí)區(qū)域”，這時(shí)TOD 將呈現(xiàn)半圓形態(tài)。
3.2 廣義分類
  隨著TOD 在研究中受到越來越多的關(guān)注，以及其在實(shí)際工作中的應(yīng)用形式越來越豐富，根據(jù)TOD 的特點(diǎn)，懷特和麥丹尼將TOD 相關(guān)的開發(fā)分為六種類型：（1）單功能走廊，指沿著公交走廊的對(duì)公交依賴較強(qiáng)的單功能（如辦公或零售）集中；（2）多功能走廊，指在交通走廊內(nèi)的一個(gè)或多個(gè)地塊的多功能集中；（3）新傳統(tǒng)主義開發(fā)，主要是注重在設(shè)計(jì)上的開發(fā)，旨在創(chuàng)造具有小地塊、窄街道、后退較少并具有前院和停車場(chǎng)的房子的街區(qū)；（4）公交導(dǎo)向開發(fā)，在公交站旁的緊湊多功能的開發(fā)；（5）村落概念，在中心綠地或公共空間旁的獨(dú)棟住宅開發(fā)；（6）郊區(qū)開發(fā)，一般為150 hm2 和7 000 居民，具有完善詳盡的設(shè)計(jì)準(zhǔn)則但較少的功能限制。
3.3 區(qū)域視角的分類
  迪特馬爾和奧蘭德以區(qū)域功能定位的視角從研究案例中匯總出TOD 的分類指標(biāo)，并將其分為六個(gè)類型：城市中心區(qū)（Urban Downtown）、城市近郊區(qū)（Urban Neighborhood）、郊區(qū)中心（Suburban Center）、郊區(qū)邊緣（SuburbanNeighborhood）、鄰接公交區(qū)（Neighborhood Transit Zone）和通勤小鎮(zhèn)中心（Commuter Town Center）（表1）。

 
  城市中心區(qū)的行政和文化角色已逐漸強(qiáng)于吸納就業(yè)功能。城市中心區(qū)通常為區(qū)域的交通樞紐，并且隨著功能角色的轉(zhuǎn)化，個(gè)體街區(qū)逐漸發(fā)展出居住、金融等專業(yè)化功能特征而對(duì)交通產(chǎn)生不同的要求。在設(shè)計(jì)上，城市中心區(qū)TOD發(fā)展模式將住房、道路、學(xué)校、公園和各種辦公、零售和娛樂服務(wù)設(shè)施整合入街區(qū)，公共交通的可達(dá)性在5~10 分鐘的步行距離內(nèi)，為城市居民提供了方便、適用和有活力的街區(qū)生活。
  城市近郊區(qū)TOD 圍繞著城市中心區(qū)的延伸區(qū)域，主要為就業(yè)者提供居住、購(gòu)物服務(wù)，由有軌電車和地鐵提供交通服務(wù)。它是組成一個(gè)緊湊和公交友好區(qū)域的主體，可以串聯(lián)形成區(qū)域公交走廊。通過多樣化設(shè)計(jì)，城市近郊區(qū)TOD 可提供大量支持健康步行模式的高密度廉價(jià)住房，并通過較高的公交頻率，提高居住者對(duì)整個(gè)地區(qū)的就業(yè)和娛樂設(shè)施的可進(jìn)入性。
  郊區(qū)中心TOD 隨城市中心的發(fā)展逐漸成為一個(gè)就業(yè)中心，但它們?nèi)孕枧c城市中心聯(lián)通，同時(shí)也需要發(fā)展與新城之間的交通網(wǎng)絡(luò)。這些臥城正逐漸演化成為具有高檔購(gòu)物設(shè)施和與其他臨近郊區(qū)具有公交聯(lián)通的地區(qū)。
  郊區(qū)邊緣TOD 主要位于輕軌和快速巴士線路旁，可連接郊區(qū)中心或城市中心。在其公交站點(diǎn)旁可以布置高密度的多戶公寓和一些為街區(qū)和通勤者服務(wù)的零售業(yè)，在較遠(yuǎn)的距離外則布置郊區(qū)傳統(tǒng)式的獨(dú)棟住宅。
  鄰接公交區(qū)TOD 是位于公交站點(diǎn)（巴士、路面電車或者輕軌）旁的以居住為主，以零售和辦公為輔的街區(qū)。
  通勤小鎮(zhèn)中心是大都市地區(qū)外的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)，由輕軌或巴士連接城市中心。其TOD 模式可以將站點(diǎn)附近地區(qū)發(fā)展為主要的街道中心，布置相應(yīng)的街區(qū)零售業(yè)、專業(yè)辦公以及多戶住宅。
  縱觀TOD 的類型劃分，實(shí)際上也代表了TOD 概念和內(nèi)涵的一個(gè)演進(jìn)趨勢(shì)。1993 年卡爾索普側(cè)重梳理兩個(gè)基本類型的TOD 模式的設(shè)計(jì)綱領(lǐng)；1990 年代后期的六種廣義分類，
實(shí)際上是基于廣義定義基礎(chǔ)上的一種類型表達(dá)；此后，TOD作為城市結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路越來越占主導(dǎo)，區(qū)域類型的分類也就由此而來了。
4 TOD 的中國(guó)化應(yīng)用
  自1990 年代末隨“新城市主義”規(guī)劃思想一同被介紹引入中國(guó)后，關(guān)于TOD 的表述開始在相關(guān)研究和規(guī)劃實(shí)踐中出現(xiàn)，并主要集中在交通和城市規(guī)劃領(lǐng)域。
  盡管沒有明確采用TOD 的概念，田莉、陳燕萍等較早關(guān)注公交導(dǎo)向發(fā)展的相關(guān)研究。田莉、莊海波以廣州市為例進(jìn)行了城市快速軌道交通建設(shè)和房地產(chǎn)聯(lián)合開發(fā)（TJD）的研究。陳燕萍則在介紹和總結(jié)公共交通社區(qū)（TransitVillages）的概念和應(yīng)用實(shí)例的基礎(chǔ)上，指出發(fā)展公共交通導(dǎo)向的土地利用形態(tài)是解決我國(guó)城市交通問題的根本出路。更多的學(xué)者及規(guī)劃工作者則是從介紹美國(guó)、日本、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家及歐洲、香港和臺(tái)灣等地區(qū)的TOD 研究進(jìn)展、發(fā)展情況和實(shí)施策略等優(yōu)秀案例入手，總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及其對(duì)中國(guó)的啟示和借鑒。王緝憲從方法論和規(guī)劃實(shí)踐兩個(gè)方面介紹歐美日澳等地學(xué)者對(duì)城市土地利用與交通一體規(guī)劃的研究進(jìn)展[27]。蔣謙介紹了國(guó)外城市用地布局和公共交通建設(shè)的相互影響研究以及在倡導(dǎo)公交導(dǎo)向的土地開發(fā)方面的策略。史懿亭等對(duì)比總結(jié)了香港在軌道交通站點(diǎn)開發(fā)中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。王治、葉霞飛以東京、香港、高雄、巴黎等城市為典型分析了基于軌道交通的TOD 模式的基本經(jīng)驗(yàn)。這些研究開闊了我國(guó)城市土地開發(fā)與交通協(xié)同發(fā)展的研究視野，為我國(guó)TOD 策略的開展和實(shí)施拓寬了思路。
  隨著我國(guó)城市發(fā)展和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)，尤其是軌道交通在大城市的運(yùn)用，如何在中國(guó)背景下進(jìn)行TOD 實(shí)踐日益受到地方政府和學(xué)者的廣泛關(guān)注。在政策層面上，由于從規(guī)劃到實(shí)施到評(píng)價(jià)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，TOD 在全國(guó)各地的實(shí)踐還沒有形成一套成熟的應(yīng)用體系。而在學(xué)術(shù)層面上，關(guān)于TOD 策略的本地化研究逐漸引起重視，但從嚴(yán)格意義上來講，目前還處于初級(jí)起步階段?？偟膩碚f，當(dāng)前TOD 的中國(guó)化實(shí)踐中仍存在不少局限，大多仍只停留在簡(jiǎn)單襲用卡爾索普的TOD 模式這一層面，或者將TOD 單純理解為站點(diǎn)周邊地區(qū)開發(fā)。然而，并不是所有站點(diǎn)附近的高強(qiáng)度開發(fā)都是 TOD，張峰等指出中國(guó)地鐵站周邊的開發(fā)更趨近于TAD（公交毗鄰發(fā)展）模式，缺乏對(duì)站點(diǎn)附近土地開發(fā)的整體考慮，其內(nèi)部設(shè)計(jì)缺乏聯(lián)系性或者土地利用構(gòu)成的不恰當(dāng)，導(dǎo)致無法促進(jìn)公共交通使用或提升站點(diǎn)附近開發(fā)的價(jià)值。
  鑒于當(dāng)前中國(guó)的大城市大規(guī)模推動(dòng)快速軌道交通系統(tǒng)建設(shè)的發(fā)展背景，對(duì)于TOD 的實(shí)踐研究亟需繼續(xù)深化，充分汲取國(guó)外先進(jìn)的TOD 規(guī)劃概念，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際，形成一套層次分明、可以指導(dǎo)實(shí)踐的城市規(guī)劃綜合應(yīng)用體系，具體有以下幾個(gè)方面。
  首先，TOD 概念的中國(guó)化必須置于中國(guó)發(fā)展環(huán)境和制度背景之下，與不同的規(guī)劃層面對(duì)接。與TOD 概念的發(fā)源地美國(guó)相比，中國(guó)的土地制度和居民通勤習(xí)慣與其有著巨大的差異，同時(shí)，TOD 的規(guī)劃與開發(fā)在執(zhí)行上涉及多個(gè)空間層次，必須依賴區(qū)域及地方各層次的配合，以協(xié)調(diào)交通運(yùn)輸與城市發(fā)展的各項(xiàng)政策?；趯?duì)我國(guó)城市規(guī)劃、土地利用、建設(shè)開發(fā)的流程梳理，陳莎等將TOD 的實(shí)施原則結(jié)合到我國(guó)城市規(guī)劃的法律和管治框架之中，提出了我國(guó)TOD 實(shí)施框架和建議。韓連平具體探討了基于TOD 原則的城市綜合交通規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的聯(lián)系，以及如何在規(guī)劃編制時(shí)做到“兩規(guī)”的契合。邵源等則進(jìn)一步提出了以法定圖則為核心控制文件的TOD 控制引導(dǎo)方法。體制結(jié)構(gòu)和機(jī)制研究是TOD 中國(guó)化應(yīng)用的基礎(chǔ)性內(nèi)容之一，今后還必須通過進(jìn)一步深化研究，形成一套組織架構(gòu)完善的制度。
  同樣的，對(duì)應(yīng)不同層面的城市問題，應(yīng)用TOD 策略時(shí)關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)和具體措施也應(yīng)該有所差異。在區(qū)域及城市宏觀層面，TOD 可以作為優(yōu)化我國(guó)大都市空間結(jié)構(gòu)的方式，通過構(gòu)建與之相適應(yīng)的土地利用模式和城市交通體系，解決我國(guó)在快速城市化過程中大城市擁擠和無序擴(kuò)張等問題，更進(jìn)一步協(xié)調(diào)人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等問題。再者，土地開發(fā)和交通站點(diǎn)的綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)是TOD 模式成敗的關(guān)鍵，因此應(yīng)該在城市社區(qū)和公共空間的微觀層面繼續(xù)深入TOD 的設(shè)計(jì)理念。張明等總結(jié)的適合中國(guó)城市特征的TOD 的5D2 設(shè)計(jì)原則，以及金鑫等以深圳深大地鐵站周邊地區(qū)開發(fā)為例闡述的“無縫接駁”，都是TOD 由概念向設(shè)計(jì)措施具體轉(zhuǎn)化的有益嘗試。隨著TOD 在中國(guó)的深入發(fā)展和應(yīng)用，不同規(guī)模和特點(diǎn)的城市所應(yīng)用的具體設(shè)計(jì)手法的研究將進(jìn)一步豐富TOD 規(guī)劃設(shè)計(jì)手法在中國(guó)的實(shí)踐。
  最后，TOD 除了作為規(guī)劃設(shè)計(jì)手法外，也在不斷被賦予新的含義，如作為一種項(xiàng)目開發(fā)融資模式的拓展。TOD可以被認(rèn)為是政府利用壟斷規(guī)劃形成信息優(yōu)勢(shì)，在規(guī)劃發(fā)展區(qū)域首先按非城市建設(shè)用地的價(jià)格征用土地，然后通過交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、引導(dǎo)、開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地的增值。張寶賢也以廣州軌道開發(fā)的案例，進(jìn)一步說明TOD 與其他模式的混合使用可加強(qiáng)政府的投資收益。
  總的來說，在當(dāng)前中國(guó)高速城市化的發(fā)展背景下，TOD研究必須在區(qū)域、城市和社區(qū)三個(gè)遞進(jìn)的空間層次上，綜合考慮交通模式、土地利用和公共空間設(shè)計(jì)，并將其理念貫徹在融資、規(guī)劃、實(shí)施和管理的整個(gè)過程中。只有具有針對(duì)性和可操作性的TOD，才能真正轉(zhuǎn)化為切實(shí)可行的操作措施，從而最終實(shí)現(xiàn)其中國(guó)化的理論框架和實(shí)踐。
5 結(jié)論與討論
  作為在國(guó)外備受推崇的城市可持續(xù)發(fā)展的主要實(shí)施方法之一，TOD 為高人口密度、消費(fèi)已經(jīng)進(jìn)入小汽車時(shí)代的中國(guó)城市未來發(fā)展提供了新的發(fā)展思路。本文回顧了TOD 理念的形成、相關(guān)概念發(fā)展以及應(yīng)用中的常見類型，并對(duì)其中國(guó)化應(yīng)用進(jìn)行了討論。
  在TOD 概念被正式提出后的近20 年間，其意義已經(jīng)發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。起初在作為新的社區(qū)設(shè)計(jì)手法時(shí)，TOD還只是針對(duì)傳統(tǒng)蔓延式的郊區(qū)化發(fā)展而提出的改良方案和大膽假設(shè)，隨著一系列實(shí)際項(xiàng)目的落實(shí)，TOD 又慢慢成為一種切實(shí)有效的房地產(chǎn)開發(fā)模式，在此過程中，由于TOD 推動(dòng)了城市發(fā)展目標(biāo)和功能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)向，又使得它逐步成為城市發(fā)展的主流思想。時(shí)至今日，完整的TOD 概念已經(jīng)是一個(gè)涉及到城市發(fā)展模式、交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、土地利用、社區(qū)發(fā)展、項(xiàng)目融資等多方面的理論架構(gòu)，其涵蓋了從宏觀區(qū)域到微觀社區(qū)的多個(gè)層面，既是一種城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整的理念，又是居住、商業(yè)、交通、就業(yè)等土地利用的多功能整合規(guī)劃。與此同時(shí)，TOD 也是一種重視公共空間的城市設(shè)計(jì)手法，以及項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)作的一種方式。
  中國(guó)TOD 的應(yīng)用和發(fā)展必須從城市規(guī)劃的綜合視角，形成城市到社區(qū)、土地利用到公共空間設(shè)計(jì)、規(guī)劃方案到融資開發(fā)的應(yīng)用體系，進(jìn)而轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，形成應(yīng)對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。
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度假型濱水片區(qū)設(shè)計(jì)策略研究——以海陽(yáng)市亞沙新城二期規(guī)劃設(shè)計(jì)為例

備注：《城市建筑》 2015年01月中刊

作者：雷志強(qiáng)、孔婷婷

摘要：隨著我國(guó)城市和鄉(xiāng)村的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)速度逐漸加快。給排水工程規(guī)劃是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的重要內(nèi)容，城鄉(xiāng)給排水工程的合理規(guī)劃，可以有效支撐城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文首先通過國(guó)外城鄉(xiāng)一體化給排水工程規(guī)劃建設(shè)的概述，總結(jié)得出對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化給排水建設(shè)的啟示，并以廣東省臺(tái)山市為例進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中給排水工程存在的問題，以及結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況，提出城鄉(xiāng)給排水規(guī)劃工作應(yīng)以整個(gè)城鄉(xiāng)的區(qū)域空間作為施行載體，遵循區(qū)域協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃、有序推進(jìn)，城鄉(xiāng)平等、給排水設(shè)施共享等基本原則的基礎(chǔ)上，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)姆桨高M(jìn)行水資源的優(yōu)化配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化給排水工程的建設(shè)規(guī)劃，以達(dá)到城鄉(xiāng)給排水設(shè)施共享和進(jìn)行統(tǒng)一化管理的目的，以促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體化，水資源，給水工程，排水工程，規(guī)劃

1前言
城鄉(xiāng)給水排水工程規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃重要的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃之一，是城鄉(xiāng)規(guī)劃不可或缺的重要篇章，是營(yíng)造優(yōu)質(zhì)便利的城鄉(xiāng)環(huán)境、切實(shí)提高城鄉(xiāng)服務(wù)能力和質(zhì)量的基本保證，是我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)賴以生存和發(fā)展的重要支撐。給排水規(guī)劃作為城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中的重要支撐要素，無論是水源保護(hù)，區(qū)域水資源平衡和區(qū)域供水規(guī)劃，還是區(qū)域污水排放處理等，均對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，因此，編制科學(xué)可行的城鄉(xiāng)給水排水工程規(guī)劃可為城鄉(xiāng)給水排水系統(tǒng)的建設(shè)和管理提供堅(jiān)實(shí)可靠的依據(jù)。
本文選取廣東省臺(tái)山市為研究對(duì)象，以《臺(tái)山市城市總體規(guī)劃（2014-2030）》的編制為契機(jī)，分析當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建的迫切性和必要性，提出相應(yīng)的給排水工程統(tǒng)籌規(guī)劃的對(duì)策，為城鄉(xiāng)給排水工程規(guī)劃提供參考。
2國(guó)外城鄉(xiāng)一體化給排水工程建設(shè)及對(duì)我國(guó)的啟示
2.1國(guó)外城鄉(xiāng)一體化給排水工程建設(shè)概述
發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展過程中采取了很多政策措施，以此提升城鄉(xiāng)一致性。歐盟各國(guó)、美國(guó)、日本、韓國(guó)等在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，首先提升農(nóng)村地區(qū)的給排水設(shè)施條件，改善農(nóng)村面貌，從感觀上縮小城鄉(xiāng)差距。在供水、污水處理等方面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，將城市給排水設(shè)施的服務(wù)范圍逐漸擴(kuò)大到周邊的村鎮(zhèn)。
2.1.1美國(guó)
美國(guó)自20世紀(jì)30年代以來，一直重視農(nóng)村給排水設(shè)施及社會(huì)事業(yè)建設(shè)，實(shí)施一系列措施加強(qiáng)農(nóng)村各項(xiàng)給排水設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為縮小城鄉(xiāng)差距提供了基礎(chǔ)保障。
美國(guó)的農(nóng)村與城市通常適用同一套污水治理的法律體系，在實(shí)施過程中強(qiáng)調(diào)家庭或個(gè)人自主，國(guó)家通過一些項(xiàng)目和計(jì)劃進(jìn)行組織、管理和支持。聯(lián)邦政府和各州政府對(duì)分散污水治理越來越重視，推出了不少項(xiàng)目計(jì)劃對(duì)分散污水治理進(jìn)行支持。近年來，美國(guó)等西方國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，隨著技術(shù)和管理的進(jìn)步，分散污水處理的水質(zhì)和經(jīng)濟(jì)性不僅可以達(dá)到城市集中治理的水平，而且在能源、環(huán)保、投資等方面還具有很多優(yōu)勢(shì)。目前美國(guó)分散污水治理大約服務(wù)1/4的國(guó)家人口，已被看作是一種永久性的設(shè)施建設(shè)，具有與城市排水系統(tǒng)同樣重要的地位。
2.1.2日本
日本經(jīng)濟(jì)起飛在20世紀(jì)五六十年代以后，但在農(nóng)村給水供應(yīng)、污水治理過程中，衛(wèi)生問題、建設(shè)問題、環(huán)境問題同時(shí)存在。如早期日本鄉(xiāng)村家庭污水治理以單獨(dú)糞便處理為主，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后逐漸發(fā)現(xiàn)其他農(nóng)村生活污水對(duì)環(huán)境的污染也非常嚴(yán)重，為此環(huán)境省推出多項(xiàng)政策計(jì)劃來鼓勵(lì)農(nóng)村家庭的合并污水處理。
為了加速城鄉(xiāng)一體化，規(guī)范和管理農(nóng)村低區(qū)的衛(wèi)生、建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，日本建立了一套不同于城市的鄉(xiāng)村污水治理的法律體系，并建立了一套政府主導(dǎo)、居民參與的實(shí)施體系。并且設(shè)立了多種資助和補(bǔ)貼項(xiàng)目，增加財(cái)政在農(nóng)村給排水設(shè)施建設(shè)方面的投入。通過加強(qiáng)農(nóng)村給排水設(shè)施建設(shè)，日本農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件得到了很大的改善，到20世紀(jì)80年代中后期日本全國(guó)村鎮(zhèn)的給排水設(shè)施建設(shè)已達(dá)到城市水平。
2.2對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化給排水工程建設(shè)的啟示
2.2.1堅(jiān)持政府主導(dǎo)，自上而下的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)給排水資源及各方利益
城鄉(xiāng)一體化給排水的建設(shè)需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，在建設(shè)資金的籌措、統(tǒng)籌區(qū)域有限的資源、協(xié)調(diào)利益相關(guān)方的利益和建立健全給排水設(shè)施管理制度等方面，加強(qiáng)政府的主導(dǎo)地位，適時(shí)引導(dǎo)社會(huì)各方面力量共同參與，提高政府的公共服務(wù)能力。
2.2.2科學(xué)編制規(guī)劃，因地制宜、因時(shí)制宜地進(jìn)行給排水設(shè)施規(guī)劃
促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)涉及全社會(huì)、多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的重要工作，規(guī)劃能夠幫助政府進(jìn)行正確決策，有步驟、有計(jì)劃、分階段地進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2.2.3開展公眾參與，解決村鎮(zhèn)居民切身相關(guān)的實(shí)際需求
城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是與村鎮(zhèn)居民生活及村鎮(zhèn)面貌息息相關(guān)的。在城鄉(xiāng)給排水工程規(guī)劃編制的過程中，要尊重當(dāng)?shù)鼐用竦牧?xí)慣和意見，避免建設(shè)形象工程。在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中，鼓勵(lì)居民自發(fā)的成立或加入相關(guān)組織，對(duì)建設(shè)情況進(jìn)行有效監(jiān)督，真正維護(hù)自身的權(quán)益。
2.2.4形成長(zhǎng)效機(jī)制，保證城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有據(jù)可依
城鄉(xiāng)一體化給排水的建設(shè)應(yīng)在國(guó)家政策的支持下形成長(zhǎng)效機(jī)制，完善經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段相結(jié)合的調(diào)控方式。創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，大力推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，改變城鄉(xiāng)分割、條塊分割的管理方式，逐步形成城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化的體制，形成城市工作與農(nóng)村工作對(duì)接、良性互動(dòng)的新格局。
3臺(tái)山市給排水現(xiàn)狀概況及存在問題
3.1給排水現(xiàn)狀
3.1.1給水現(xiàn)狀
3.1.1.1水資源
（1）水資源總量
臺(tái)山市多年平均地表水資源量41.6億立方米，多年平均地下水資源量7.66億立方米，因地下水主要是河川基流量，與地表水重復(fù)水資源量為7.66億立方米，故臺(tái)山市多年平均水資源總量為41.6億立方米。
（2）現(xiàn)狀水資源可利用量
臺(tái)山市當(dāng)?shù)氐乇硭Y源可利用量為15億立方米，地表水資源量可利用系數(shù)為0.36；臺(tái)山市地下水資源量7.66億立方米，均為河川基流量，故可利用量為7.66億立方米。臺(tái)山市水資源可利用總量為地表水資源可利用量與地下水資源可利用量相加再扣除兩者之間重復(fù)計(jì)算量。據(jù)此得到臺(tái)山市水資源可利用總量為15億立方米，占水資源總量的36%。
3.1.1.2給水設(shè)施
臺(tái)山市現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以上自來水廠28間。中心城區(qū)的臺(tái)城水廠規(guī)模最大，設(shè)計(jì)供水量12萬(wàn)立方米/日，其余水廠規(guī)模普遍較小。設(shè)計(jì)日供水量萬(wàn)噸以上的水廠僅有6座，即臺(tái)城供水廠，大江鎮(zhèn)自來水廠、水步新水廠、四九水廠、海宴水廠、上川北斗水廠。臺(tái)山市自來水廠設(shè)計(jì)供水規(guī)?？傆?jì)達(dá)24.91萬(wàn)立方米/日。
3.1.2排水現(xiàn)狀
3.1.2.1排水體制
除臺(tái)山市中心城區(qū)采用合流式截流制外，市域大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)為雨污合流排水體制，排出口分散，生活污水和生產(chǎn)污水未經(jīng)處理就直接排入水體，影響環(huán)境并對(duì)水體造成一定程度的污染，有的水體已達(dá)到嚴(yán)重污染。
3.1.2.2污水設(shè)施
臺(tái)山市現(xiàn)狀有污水廠5座，包括中心城區(qū)的臺(tái)城污水處理廠，現(xiàn)狀處理規(guī)模為9.6萬(wàn)立方米/日，設(shè)計(jì)規(guī)模為日處理總量為8萬(wàn)噸/天，已超規(guī)模運(yùn)行。市域除海宴鎮(zhèn)、廣海鎮(zhèn)、斗山鎮(zhèn)和大江鎮(zhèn)分別有一座鎮(zhèn)級(jí)污水廠外，其余集鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)無現(xiàn)狀污水設(shè)施。
3.2現(xiàn)狀存在的問題
3.2.1城鄉(xiāng)布局分散，各自管理，給排水資源未充分整合利用
臺(tái)山市大部分農(nóng)村地區(qū)都采取自行、分散供水方式，一個(gè)村設(shè)一個(gè)供水站，一個(gè)鎮(zhèn)建一個(gè)水廠，彼此獨(dú)立、各自為政現(xiàn)象普遍。另一方面，臺(tái)山市城鎮(zhèn)之間、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局多考慮本地區(qū)的局部水資源需求與環(huán)境效應(yīng)，缺乏全局統(tǒng)一協(xié)調(diào)，缺乏相互支持，例如隨著中心城區(qū)的不斷發(fā)展，用水量不斷增加，本地水資源已不能滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，甚至到了缺水的程度，而市域其他區(qū)域還有大量的水量富余，城鄉(xiāng)水資源未得到優(yōu)化配置。
3.2.2城鄉(xiāng)給排水設(shè)施建設(shè)不均衡，存在明顯差距
臺(tái)山市給排水設(shè)施建設(shè)存在較大的城鄉(xiāng)差距。中心城區(qū)基本可以滿足用水要求，并已實(shí)現(xiàn)了合流制截流式污水體制的建設(shè)。而臺(tái)山市域鄉(xiāng)鎮(zhèn)均存在供水、污水處理建設(shè)長(zhǎng)期嚴(yán)重滯后的問題，部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)狀給水不足、損漏嚴(yán)重、部分村莊采用簡(jiǎn)易的地下水打井取水、大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)未建設(shè)任何污水收集處理設(shè)施，雨污合流，污染水體。廣大農(nóng)村無法享受和城市居民相同的給排水保障。
3.2.3城鄉(xiāng)給排水存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一現(xiàn)象
在一些標(biāo)準(zhǔn)上也有差異，比如我國(guó)現(xiàn)行的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB5749—2006）適用于城鄉(xiāng)生活飲用水，但適用于農(nóng)村的是《農(nóng)村實(shí)施生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則》中提出的水質(zhì)分級(jí)要求，這在客觀上區(qū)分了城鄉(xiāng)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。
3.2.4城鄉(xiāng)一體化給排水設(shè)施建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃做指導(dǎo)
規(guī)劃是建設(shè)的基礎(chǔ)。目前臺(tái)山市很大一部分給排水工程的規(guī)劃范圍側(cè)重于城市，農(nóng)村方面的給排水設(shè)施規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)偏少；另外各鎮(zhèn)各自編制規(guī)劃，缺乏統(tǒng)籌兼顧，規(guī)劃內(nèi)容也很少覆蓋到農(nóng)村地區(qū)，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，村鎮(zhèn)給排水設(shè)施建設(shè)缺乏依據(jù)，建設(shè)的隨意性較大，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施布局、規(guī)模不合理等問題。
3.2.5農(nóng)村給排水設(shè)施維護(hù)管理問題突出
鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村給排水設(shè)施存在重建設(shè)、輕管理的問題，臺(tái)山市市域許多地區(qū)給排水設(shè)施建設(shè)運(yùn)行多年，但運(yùn)營(yíng)、維護(hù)資金不足，缺乏維修管理，存在老化嚴(yán)重，導(dǎo)致部分給排水設(shè)施無法正常運(yùn)行，甚至被閑置。
4城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下的給排水工程規(guī)劃
4.1給排水規(guī)劃原則
城鄉(xiāng)一體化的給排水系統(tǒng)規(guī)劃要從城鄉(xiāng)區(qū)域整體考慮，給排水建設(shè)必須從區(qū)域范圍整體綜合研究，協(xié)調(diào)中心城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)，合理地長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃給排水系統(tǒng)。
按照臺(tái)山市水資源的分布特征以及給排水現(xiàn)狀，因地制宜地構(gòu)建給排水網(wǎng)絡(luò)體系，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，有規(guī)劃、有步驟地興修水源工程，從源頭改善水質(zhì)，降低生產(chǎn)生活用水風(fēng)險(xiǎn)，完善現(xiàn)有管網(wǎng)設(shè)施，加強(qiáng)飲水工程建設(shè)力度及監(jiān)管，在管理體制上應(yīng)適度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)水資源的統(tǒng)籌綜合利用和城鄉(xiāng)給排水工程的共享。
4.2水資源優(yōu)化配置及承載力分析
4.2.1水資源優(yōu)化配置思路
（1）臺(tái)山市各片區(qū)（各片區(qū)劃分詳見表1和圖1）充分利用本區(qū)域現(xiàn)狀水資源，優(yōu)先向就近區(qū)域取水。
（2）近遠(yuǎn)期，臺(tái)北片跨區(qū)域調(diào)水與分質(zhì)供水相結(jié)合。
（3）各片區(qū)通過新建、擴(kuò)建水庫(kù)等工程增加水資源可供給利用量，尤其是上下川島。
（4）遠(yuǎn)期各片區(qū)考慮將再生水、雨水、海水淡化等非常規(guī)水資源當(dāng)做備用水源。

4.2.2需水量預(yù)測(cè)
本次總用水量計(jì)算包括城鄉(xiāng)生活綜合用水量和農(nóng)業(yè)用水量的總和，其中城鄉(xiāng)生活綜合用水量指城市居民生活用水量、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活用水量、農(nóng)村生活用水量、第二產(chǎn)業(yè)用水量、第三產(chǎn)業(yè)用水量的總和。臺(tái)山市各分區(qū)用水量情況如表2所示。

注：因上下川島相對(duì)獨(dú)立，用水量較小，計(jì)算結(jié)果保留三位小數(shù)，其余片區(qū)按保留兩位小數(shù)考慮。
綜上所述，預(yù)測(cè)臺(tái)山市近期（2020年）和遠(yuǎn)期（2030年）年用水量分別約為7.78億立方米和8.47億立方米。
  
4.2.3各水資源分區(qū)配置方案
結(jié)合本次水資源研究配置思路，各水資源分區(qū)主要水資源優(yōu)化配置方案如圖2和表3所示。

  
4.2.4優(yōu)化配置后可供水量
并結(jié)合本次研究水資源配置方案，規(guī)劃可供水量如表4所示。

4.2.5水資源供需平衡及承載力分析
通過臺(tái)山市各分區(qū)用水量預(yù)測(cè)和優(yōu)化配置后可供水量分析，可知在實(shí)施一系列水利工程后，各水資源分區(qū)在各規(guī)劃水平年下水資源供需可基本實(shí)現(xiàn)年際平衡。
同時(shí)，由于臺(tái)山市水資源分布不均、局部可利用水資源不足，雖然水資源供需能夠基本實(shí)現(xiàn)年際平衡，即使是豐水年，若年內(nèi)調(diào)度不當(dāng)，也可能引發(fā)供水困難，需加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，完備水資源工程和非工程措施。
4.3臺(tái)山市城鄉(xiāng)給排水工程規(guī)劃
根據(jù)對(duì)臺(tái)山市給排水的現(xiàn)狀分析，城鄉(xiāng)給排水水平差異較大，因此應(yīng)當(dāng)合理確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，使給排水規(guī)劃在城鄉(xiāng)之間形成互補(bǔ)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌開發(fā)利用。
4.3.1城鄉(xiāng)給水工程規(guī)劃
4.3.1.1供水系統(tǒng)
規(guī)劃臺(tái)山市域以區(qū)域聯(lián)合供水為主，分散供水為輔的方式。區(qū)域供水不僅為城鎮(zhèn)供水，還同時(shí)向周邊廣大農(nóng)村供水，把區(qū)域內(nèi)的若干水廠聯(lián)合成一體，統(tǒng)一開發(fā)和分配水資源的供水系統(tǒng)。
按照水資源平衡確定的計(jì)算分區(qū)，臺(tái)北片的臺(tái)城和臺(tái)城周邊鎮(zhèn)區(qū)、工業(yè)區(qū)、有條件的農(nóng)村地區(qū)逐步聯(lián)網(wǎng)形成區(qū)域供水，同時(shí)，通過大隆洞水廠供水管網(wǎng)可以連通臺(tái)北片和東南片，形成更大范圍的區(qū)域供水；東南片、西南片逐步聯(lián)網(wǎng)形成城鄉(xiāng)區(qū)域一體化供水；北陡鎮(zhèn)、上下川島和部分農(nóng)村區(qū)域結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，采用集中與分散相結(jié)合的供水方式。
但是即使是采用分散的自行供水，在一定時(shí)間、空間或經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度條件下，也應(yīng)進(jìn)行區(qū)域性供水集中管理，對(duì)其管轄范圍內(nèi)的供水部門和相關(guān)企業(yè)實(shí)行人才和資源的合理配置，這對(duì)提高水質(zhì)和供水普及率，提高供水整體服務(wù)水平都具有重要作用。
臺(tái)山市城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)圖詳見圖3。
4.3.1.2供水水源
規(guī)劃臺(tái)山市臺(tái)城城區(qū)水源以北峰山水庫(kù)群、潭江、大隆洞等組成的多水源供水，以雨水利用、再生水作為輔助水源；縣域鎮(zhèn)區(qū)及農(nóng)村地區(qū)以水庫(kù)為主要水源，以雨水利用、地下水為備用水源。
4.3.1.3給水設(shè)施
臺(tái)山市中心城區(qū)規(guī)劃保留臺(tái)城水廠；北部工業(yè)區(qū)規(guī)劃廢棄大江公益水廠，規(guī)劃保留水步水廠和大江水廠；廣海灣工業(yè)區(qū)規(guī)劃擴(kuò)建田頭水廠，規(guī)劃新建大馬河水廠；市域其他地區(qū)規(guī)劃廢棄都斛水廠、端芬水廠、赤溪水廠，規(guī)劃保留水步水廠、四九水廠、大江水廠、沖蔞水廠、山窯屋水廠、深井水廠、海宴水廠、沙欄水廠、汶村水廠、三洲水廠、北斗水廠、沙堤水廠、下川水廠、王府洲水廠，規(guī)劃擴(kuò)建白沙水廠、斗山水廠、廣海水廠、北陡水廠；規(guī)劃新建潭江水廠、大隆洞水廠、南坑水廠、腰古水廠、那金給水泵站。供水設(shè)施規(guī)劃詳見圖3。
  

4.3.1.4再生水利用
再生水利用主要用于中心城區(qū)、北部工業(yè)區(qū)和廣海灣工業(yè)區(qū)。
結(jié)合污水處理廠建設(shè)，規(guī)劃在中心城區(qū)新建臺(tái)城再生水廠；北部工業(yè)區(qū)新建大江公益再生水廠、大江再生水廠和中部再生水廠；廣海灣工業(yè)區(qū)新建廣海灣工業(yè)園再生水廠。再生水設(shè)施詳見圖4。
4.3.2城鄉(xiāng)排水工程規(guī)劃
4.3.2.1排水體制
中心城區(qū)合流制截流式排水體制逐步改造為雨污分流制，新建地區(qū)完全實(shí)行雨污分流排水體制；市域各鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村地區(qū)逐步改造為雨污分流排水體制。
4.3.2.2處理方式
集中與分散相結(jié)合的污水收集處理方式。中心城區(qū)、工業(yè)區(qū)、鎮(zhèn)所在地、旅游集中開發(fā)建設(shè)區(qū)，規(guī)劃污水經(jīng)污水廠統(tǒng)一處理排放；市域農(nóng)村地區(qū)臨近城鎮(zhèn)的區(qū)域，盡量排入城鎮(zhèn)污水廠統(tǒng)一處理；相對(duì)比較偏遠(yuǎn)的村莊，可以將相對(duì)集中的兩三個(gè)村莊的污水進(jìn)行集中，并就地建設(shè)處理設(shè)施進(jìn)行污水處理；對(duì)于受限于地形無法進(jìn)行污水集中處理的村落，需要根據(jù)地形特征分區(qū)進(jìn)行污水分散收集處理，污水處理設(shè)施應(yīng)該以小型的一體化處理設(shè)備以及自然處理方式為主，并充分利用天然濕地等措施進(jìn)行處理，盡可能降低排放至自然水體中的污染負(fù)荷。
5城鄉(xiāng)給排水統(tǒng)籌利用對(duì)策
5.1充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的帶頭作用
將中心城區(qū)作為引領(lǐng)區(qū)和示范區(qū)，發(fā)揮中心城區(qū)對(duì)周邊其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)的示范引導(dǎo)效應(yīng)，通過城鄉(xiāng)間水資源的協(xié)調(diào)利用和給排水設(shè)施的相對(duì)均衡化布置，為城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村提供同等的資源條件，促進(jìn)鄉(xiāng)村的迅速發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。
5.2積極完善各項(xiàng)法律與制度
完善相關(guān)法規(guī)，建立給排水工程建設(shè)及監(jiān)管職責(zé)制度體系，明確管理權(quán)限，形成規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)、監(jiān)督各部門明確的權(quán)利、職責(zé)和監(jiān)管機(jī)制。
5.3努力構(gòu)建多元化融資渠道
借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律為給排水工程建設(shè)提供多元化的資金來源。改變?cè)械姆忾]運(yùn)作，推行政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的模式，多渠道籌集各方資金，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，確定投資利益激勵(lì)機(jī)制，保證投融資體制的長(zhǎng)效發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)給排水事業(yè)的全面提升。
6結(jié)語(yǔ)
在分析總結(jié)了國(guó)外城鄉(xiāng)給排水工程規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以廣東省臺(tái)山市為例，評(píng)價(jià)了給排水現(xiàn)狀及存在的問題，并對(duì)水資源需求進(jìn)行了預(yù)測(cè)，重點(diǎn)探討了臺(tái)山市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下如何進(jìn)行水資源和給排水設(shè)施的配置，并提出在臺(tái)山市水資源開發(fā)利用及給排水規(guī)劃中應(yīng)充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的示范帶動(dòng)作用，積極完善各項(xiàng)法規(guī)與制度，努力構(gòu)建多元化融資渠道。

注釋
    1、參照《臺(tái)山市城市總體規(guī)劃（2014-2030）》中關(guān)于臺(tái)山市城鄉(xiāng)用地布局規(guī)劃、水資源利用、給排水規(guī)劃等內(nèi)容。
    2、參照《美國(guó)和日本鄉(xiāng)村污水治理的組織管理與啟示》中關(guān)于美國(guó)和日本農(nóng)村污水處理與城鄉(xiāng)一體化同步規(guī)劃建設(shè)的案例。
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現(xiàn)代商業(yè)街區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)初探——吳繼芳、李明聰

[摘  要]   基于商業(yè)發(fā)展、商業(yè)空間布局的一般規(guī)律，以平頂山衛(wèi)東區(qū)特色商業(yè)街發(fā)展規(guī)劃為例，探討如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)商業(yè)街區(qū)的轉(zhuǎn)型提升和營(yíng)造活力、魅力的現(xiàn)代商業(yè)街區(qū)。
[關(guān)鍵詞]   商業(yè)街區(qū)、商業(yè)業(yè)態(tài)、商業(yè)形象、空間布局
[Abstract] Based on the general rules of commercial development and commercial space layout, take development plan of featured commercial district in Weidong district, Pingdingshan as an Example, discusses how to achieve the transformation of the traditional commercial district and how to enhance and create a dynamic, attractive modern business district.
[Keywords] Commercial District, Commercial Activities, Business Image, Spatial Layout
一、項(xiàng)目背景
為加快發(fā)展城市中心商務(wù)功能區(qū)和特色商業(yè)區(qū)，推動(dòng)服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展，增強(qiáng)城市發(fā)展實(shí)力和輻射帶動(dòng)能力，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展，2012年河南省人民政府下發(fā)《河南省人民政府關(guān)于促進(jìn)中心商務(wù)功能區(qū)和特色商業(yè)區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，平頂山衛(wèi)東區(qū)特色商業(yè)街區(qū)發(fā)展規(guī)劃順勢(shì)而生。
衛(wèi)東區(qū)特色商業(yè)區(qū)建設(shè)有利于提升城市功能，增強(qiáng)城市輻射帶動(dòng)作用；有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，形成城區(qū)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極點(diǎn)；有利于服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展，增創(chuàng)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)。項(xiàng)目位于平頂山市商業(yè)中心，總用地面積85.96公頃。
二、發(fā)展現(xiàn)狀
衛(wèi)東區(qū)特色商業(yè)街區(qū)作為平頂山的核心商圈，地位突出，商氣人氣旺盛，但現(xiàn)狀發(fā)展仍存在一些亟待解決的核心問題：
（1）現(xiàn)狀商業(yè)業(yè)態(tài)主要以日用百貨、服裝服飾、煙酒糧油、肉類調(diào)料、五金建材，業(yè)態(tài)復(fù)合多樣，但商業(yè)檔次不高。
（2）商業(yè)街區(qū)內(nèi)目前僅有兩家百貨商場(chǎng)整地塊布局，其他大部分商業(yè)以沿街一層皮布置為主，商業(yè)空間水平層次較低，商圈效應(yīng)發(fā)揮不足。
（3） 特色商業(yè)街區(qū)內(nèi)混雜低檔商業(yè)街、肉類糧油專業(yè)市場(chǎng)、百貨商店、酒店、舊村等功能，整體商業(yè)空間形象不佳，交通組織混亂。
三、任務(wù)判斷
1.商業(yè)區(qū)發(fā)展一般規(guī)律
商業(yè)區(qū)發(fā)展一般經(jīng)過以下四個(gè)階段：
形成期：商業(yè)設(shè)施在主要道路附近呈零星分布，商業(yè)設(shè)施、商業(yè)業(yè)態(tài)均處在較低的水平，一般以日常商業(yè)服務(wù)為主；
生長(zhǎng)期：點(diǎn)狀商業(yè)設(shè)施形成一定聚集后沿最主要道路兩側(cè)呈現(xiàn)簡(jiǎn)單的線性分布，逐步形成商業(yè)街，商業(yè)街空間尺度小，商業(yè)業(yè)態(tài)逐步豐富，商業(yè)、餐飲、百貨逐步混雜；
發(fā)展期：隨著商業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，商業(yè)設(shè)施沿主要道路向縱深拓展，形成枝狀或網(wǎng)格狀結(jié)構(gòu)，生長(zhǎng)期商業(yè)業(yè)態(tài)混雜布局的形式逐漸改善，逐步形成不同功能的特色商業(yè)街和步行街；
成熟期：商業(yè)向街區(qū)內(nèi)部發(fā)展，出現(xiàn)復(fù)合功能的商業(yè)街區(qū)，購(gòu)物環(huán)境質(zhì)量和商業(yè)活力得到提升，現(xiàn)代化的商業(yè)街區(qū)形成。

以上四個(gè)發(fā)展階段中，在形成期、生長(zhǎng)期、發(fā)展期的商業(yè)空間模式均為沿街一層皮布局模式，到成熟期才發(fā)展成為商業(yè)街區(qū)布局模式?，F(xiàn)代商業(yè)街區(qū)店群結(jié)構(gòu)的合理性表現(xiàn)為多業(yè)態(tài)并存互補(bǔ)，為顧客提供“一次購(gòu)足”的購(gòu)物環(huán)境，并提供休閑、娛樂、餐飲等多種服務(wù)和體驗(yàn)。
2.任務(wù)判斷
根據(jù)商業(yè)區(qū)發(fā)展的一般規(guī)律和衛(wèi)東區(qū)特色商業(yè)街的發(fā)展現(xiàn)狀判斷，衛(wèi)東區(qū)特色商業(yè)街區(qū)處于發(fā)展期，隨著近期大型商務(wù)中心、商業(yè)綜合體的入駐，商業(yè)向縱深方向拓展，形成商業(yè)特色街區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。
衛(wèi)東區(qū)特色商業(yè)街區(qū)發(fā)展目標(biāo)將是功能復(fù)合互補(bǔ)、業(yè)態(tài)多樣的現(xiàn)代綜合商業(yè)區(qū)；作為集中展示平頂山市現(xiàn)代商業(yè)形象的標(biāo)桿區(qū)域。
為此，本次規(guī)劃有兩個(gè)核心任務(wù)：
（1）如何實(shí)現(xiàn)衛(wèi)東區(qū)特色商業(yè)街轉(zhuǎn)型提升；
（2）如何營(yíng)造活力、魅力的現(xiàn)代商業(yè)街區(qū)。
五、轉(zhuǎn)型提升策略
1.優(yōu)化業(yè)態(tài)、升級(jí)規(guī)模
改變現(xiàn)狀商業(yè)規(guī)模小，布局分散，經(jīng)營(yíng)方式簡(jiǎn)單粗放的特點(diǎn)，優(yōu)化商業(yè)業(yè)態(tài)，重點(diǎn)發(fā)展大型零售商業(yè)、中高檔的餐飲服務(wù)、休閑娛樂服務(wù)、星級(jí)酒店、高檔辦公寫字樓等商業(yè)商務(wù)業(yè)態(tài)，同時(shí)升級(jí)商業(yè)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，引領(lǐng)平頂山市商業(yè)集聚發(fā)展。
限制農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、大型批發(fā)市場(chǎng)在中心商業(yè)區(qū)的發(fā)展，現(xiàn)狀存在的結(jié)合改造逐步進(jìn)行外遷；禁止生產(chǎn)資料市場(chǎng)的入駐。

 
 
2.優(yōu)化布局、彰顯特色
功能上凸顯商業(yè)中心特征，增加商業(yè)、商務(wù)、酒店、娛樂等功能，適當(dāng)控制居住功能，結(jié)合交通、自然要素、現(xiàn)狀業(yè)態(tài)分布等條件，對(duì)范圍內(nèi)的大型商業(yè)區(qū)、特色街區(qū)、休閑娛樂區(qū)、商務(wù)辦公區(qū)等功能區(qū)布局重新優(yōu)化。
規(guī)劃形成“一軸、兩心、四區(qū)” 的布局結(jié)構(gòu)。
一軸：指沿開源路形成片區(qū)商業(yè)主要發(fā)展軸；
兩心：指商業(yè)中心和商務(wù)中心；
四區(qū) ：包括商業(yè)核心區(qū)段、商務(wù)辦公區(qū)段、休閑娛樂區(qū)段和生活社區(qū)區(qū)段。
商業(yè)核心區(qū)段——結(jié)合現(xiàn)狀鷹城世貿(mào)廣場(chǎng)和已批的商貿(mào)中心項(xiàng)目，形成商業(yè)核心區(qū)段，與西側(cè)新華區(qū)商業(yè)中心形成規(guī)模效應(yīng)，是大型購(gòu)物中心、百貨商場(chǎng)、綜合體集中布置區(qū)域；
商務(wù)辦公區(qū)段——以已批項(xiàng)目商務(wù)中心為啟動(dòng)，形成商務(wù)辦公區(qū)段，彰顯高檔寫字樓、銀行辦公、證劵投資等辦公特色；
休閑娛樂區(qū)段——結(jié)合湛河濱河公園，形成休閑娛樂區(qū)段，彰顯星級(jí)酒店、休閑娛樂、特色餐飲等功能；
生活社區(qū)區(qū)段——主要保留現(xiàn)狀的居住功能，步行街進(jìn)行改造，完善社區(qū)配套商業(yè)設(shè)施，形成生活社區(qū)區(qū)段。

3.混合用地、彈性開發(fā)
在土地開發(fā)上，一是提高商業(yè)功能比例，突出商業(yè)區(qū)功能特征。規(guī)劃商業(yè)、辦公及商住混合用地由現(xiàn)狀的14.97公頃，占總用地17.41%，提升到50.68公頃，占總用地的58.96%。
二是加強(qiáng)用地混合使用，增添片區(qū)活力，保證開發(fā)彈性 。包括商業(yè)與商務(wù)辦公混合、商業(yè)與居住混合、商業(yè)商務(wù)辦公與娛樂康體設(shè)施混合等，規(guī)劃混合用地44.69公頃，占總用地的51.99%。

六、空間布局策略
1.打造街區(qū)、升華形象
以標(biāo)桿項(xiàng)目為驅(qū)動(dòng)，深化片區(qū)作為平頂山商業(yè)核心區(qū)的形象，將片區(qū)由沿街商業(yè)改造成現(xiàn)代商業(yè)街區(qū)，作為城市對(duì)外展示的形象窗口。
一是沿主要干道，營(yíng)造商圈氛圍。沿開源路、建設(shè)路集中布置大型商業(yè)、商務(wù)辦公設(shè)施，營(yíng)造商圈氛圍，打造商業(yè)界面，充分體現(xiàn)城市現(xiàn)代商業(yè)集聚區(qū)的形象；沿建設(shè)路形成金融辦公集聚帶，集中布置高檔寫字樓、商務(wù)酒店、總部辦公等，體現(xiàn)高檔商務(wù)辦公形象。

二是分區(qū)段，彰顯空間特色。規(guī)劃形成以大型商場(chǎng)、購(gòu)物中心為核心的商業(yè)集聚區(qū)；以商務(wù)會(huì)議、銀行網(wǎng)點(diǎn)、投資證券等為核心的商務(wù)辦公集聚區(qū)；以數(shù)碼電子、家居家電、電動(dòng)車等為核心的專業(yè)專賣市場(chǎng)段；以星級(jí)酒店、餐飲、休閑娛樂為核心的休閑娛樂區(qū)段；以中高檔居住社區(qū)、多層、高層居住區(qū)為核心的生活社區(qū)段。
三是選區(qū)位，打造標(biāo)志節(jié)點(diǎn)。規(guī)劃選擇在開源路和建設(shè)路交叉口布置地標(biāo)性的綜合體，布局大型多層商業(yè)購(gòu)物中心、超高層辦公、公寓，集中展示平頂山市核心商業(yè)圈的形象。

2.梳理交通、提高效率
特色商業(yè)街區(qū)是物流、人流匯集的核心地區(qū)，人車混雜、交通擁堵、停車位緊缺等是商業(yè)街區(qū)的核心交通問題。 因此，對(duì)特色商業(yè)區(qū)進(jìn)行科學(xué)合理的交通規(guī)劃與組織管理，將有利于創(chuàng)造安全、暢通、有序的道路交通環(huán)境，進(jìn)一步提高特色商業(yè)區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
一是增加支路網(wǎng)密度，加強(qiáng)交通微循環(huán)。規(guī)劃整體路網(wǎng)密度由9.0km/km２增加到13.0km/km２?？紤]到作為商業(yè)街區(qū)的實(shí)際使用，路網(wǎng)間距適宜控制在100-150米左右，滿足大型商業(yè)設(shè)施的交通需求，臨主干道作為店面主入口，支路作為進(jìn)貨通道。

二是分類分時(shí)組織車流，提高道路使用效率。在交通預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，規(guī)劃通過合理的交通組織，科學(xué)合理的分時(shí)、分路、分車種、分流向使用道路，使道路交通處于相對(duì)有序、高效運(yùn)行的狀態(tài)。
三是優(yōu)先預(yù)留公交系統(tǒng)，提高公交出行分擔(dān)率。規(guī)劃建議新華路、建設(shè)路、礦工路等公交線路密集的道路設(shè)置公交專用道，在建設(shè)路勞動(dòng)路交叉口西北側(cè)設(shè)置一處公交首末站，在大型的交通吸引點(diǎn)和產(chǎn)生點(diǎn)增設(shè)公交站點(diǎn)，確保公交站點(diǎn)間距不超過500米。
3.優(yōu)化環(huán)境、創(chuàng)造活力
內(nèi)部通過增加小學(xué)、幼兒園等教育設(shè)施，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、社會(huì)公共停車場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，街頭公園、廣場(chǎng)用地，綠化廊道等公共開放空間，完善商業(yè)街區(qū)的配套服務(wù)，優(yōu)化商業(yè)區(qū)購(gòu)物環(huán)境。
同時(shí)，將內(nèi)部公共開放空間與商業(yè)、娛樂設(shè)施串聯(lián)起來，形成富有活力、舒適的步行空間系統(tǒng)。
步行商業(yè)街：對(duì)傳統(tǒng)步行商業(yè)街進(jìn)行改造，加強(qiáng)商業(yè)空間的縱向延伸，通過增加臨街小廣場(chǎng)、街頭綠地等，形成富有變化的步行空間，同時(shí)增加綠化、游憩休息觀賞設(shè)施等，增加步行空間的舒適性和趣味性，最終形成連續(xù)的、并具有商業(yè)活力與消費(fèi)吸引力的步行街區(qū)。
沿街步行空間：沿主要的商業(yè)界面，通過建筑的適當(dāng)退讓，形成沿街步行空間與臨街的商鋪店面便捷聯(lián)系，通過在部分路口設(shè)置路口廣場(chǎng)、街頭公園等，作為人流集散和游憩場(chǎng)所。
綠化步行空間：結(jié)合臨街的綠化帶設(shè)置步行道，連接商業(yè)步行街，豐富規(guī)劃區(qū)步行空間。
休閑街區(qū)步行空間：南側(cè)結(jié)合餐飲、娛樂設(shè)施組織步行空間，形成相對(duì)自由富有變化的空間形式，南側(cè)通過二層平臺(tái)搭建，將步行空間與濱河公園連接起來。
濱河公園步行空間：在入口處設(shè)置集散廣場(chǎng)，沿河步行空間強(qiáng)調(diào)觀水、親水功能，局部節(jié)點(diǎn)可設(shè)置觀賞休息平臺(tái)。
七、結(jié)語(yǔ)
通過對(duì)城市商業(yè)發(fā)展規(guī)律、商業(yè)街區(qū)的空間發(fā)展特征等分析，力求從商業(yè)業(yè)態(tài)選擇、功能布局、空間形態(tài)、道路交通組織等方面入手，打造業(yè)態(tài)多樣、功能復(fù)合、形象標(biāo)桿、人氣旺盛的現(xiàn)代商業(yè)街區(qū)，為平頂山商業(yè)中心區(qū)提供一個(gè)現(xiàn)代高效、科學(xué)可行的改造方案，促進(jìn)平頂山商業(yè)發(fā)展，滿足居民日益升級(jí)的消費(fèi)需求。

作者簡(jiǎn)介
吳繼芳，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司，主創(chuàng)設(shè)計(jì)師

李明聰，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司，設(shè)計(jì)師

城市給水排水工程合理規(guī)劃的研究和探討——雷新財(cái)

摘 要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加深，城市的功能和結(jié)構(gòu)都逐漸趨于完善，與此同時(shí)，城市的工業(yè)用水、居民用水等需求量也是日益增加，這對(duì)城市的進(jìn)一步建設(shè)提出了新的要求。為此，本文根據(jù)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)城市給水排水工程合理規(guī)劃作了相關(guān)的研究和探討，以供大家參考借鑒。
關(guān)鍵詞：城市給排水工程；原則；重要性；問題；合理規(guī)劃措施
引 言：城市給排水工程是城市建設(shè)最重要的一環(huán)之一，也是衡量城市 建設(shè)發(fā)展水平的重要因素，更是關(guān)系到城市各項(xiàng)事業(yè)能否長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的核心要素。隨著城市綜合規(guī)劃發(fā)展的逐漸進(jìn)行，城市的給排水建設(shè)越來越受到各方的重視。根據(jù)新時(shí)期的治水方針，綜合設(shè)計(jì)城市 給排水工程，加快水務(wù)一體化建設(shè)是城市綜合建設(shè)的重中之重，未來，只有實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)供給，才能使城市經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)持續(xù)的運(yùn)行。
1 城市給排水工程規(guī)劃的主要內(nèi)容
城市給排水工程設(shè)計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，分為供水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)和循環(huán)水系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)。其目的是通過一定的規(guī)劃，使排水收集、輸送、凈化、利用和排放幾個(gè)環(huán)節(jié)上相互協(xié)調(diào)，使各環(huán)節(jié)的排水設(shè)施建設(shè)工程規(guī)模適宜，合理利用水資源。市政給排水工程宏觀規(guī)劃一般分為城市總體規(guī)劃中的排水專項(xiàng)規(guī)劃，某一規(guī)劃區(qū)的總體規(guī)劃中的排水專項(xiàng)規(guī)劃、某一規(guī)劃區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃。規(guī)劃的主要內(nèi)容有：市政給排水范圍的劃定，市政給排水量的預(yù)測(cè)，排水體制的確定，排水系統(tǒng)布局；原則確定處理后污水污泥出路和處理程度；排水工程位置、建設(shè)規(guī)模和用地的確定。
城市水系統(tǒng)規(guī)劃要與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)。城市水系統(tǒng)規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的水源、供水、用水、排水、污水處理等子系統(tǒng)以及其各項(xiàng)要素的綜合布置。城市用水規(guī)劃的總量平衡十分重要，必須優(yōu)化組合各種節(jié)水、水重復(fù)利用等方案。要做到這些，首先要了解城市水利用規(guī)劃，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃中的水專項(xiàng)規(guī)劃，按照水的可持續(xù)發(fā)展觀念制定城市水利用規(guī)劃，內(nèi)容應(yīng)包括：地面水、地下水、雨水和海水等水資源平衡；供水、排水和污水再生利用等總量平衡；供水節(jié)水規(guī)劃和污水處理與再生利用規(guī)劃；水的生態(tài)循環(huán)規(guī)劃；各類水工程設(shè)施的布局和規(guī)模等。對(duì)當(dāng)前我國(guó)的城市水系統(tǒng)建設(shè)中經(jīng)常出現(xiàn)的規(guī)劃不協(xié)調(diào)、建設(shè)不配套、管理不統(tǒng)一等問題，規(guī)劃中要注意管網(wǎng)配套和供水、排水及污水處理能力的協(xié)調(diào)增長(zhǎng)，確定規(guī)劃期內(nèi)水系統(tǒng)及其網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模、詳細(xì)布局和運(yùn)行管理方案。
2 城市給排水工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)原則
2.1 以可持續(xù)發(fā)展原則為指導(dǎo),做好城市給排水工程的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃
從城市發(fā)展來看, 國(guó)家一線城市與二線城市的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)展條件正在發(fā)生轉(zhuǎn)變, 相形之下, 由于人口壓力較小, 二線城市往往具有更廣闊的發(fā)展前景。另外,鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化速度正在加快, 尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也正在逐步跟進(jìn)。
2.2 要因地制宜,做好水資源的統(tǒng)籌規(guī)劃
眾所周之, 我國(guó)水資源總量豐富而淡水人均占有量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。近年來,由于氣候因素影響,持續(xù)干旱已造成水量明顯下降, 再加上人們的過度開采和嚴(yán)重的水污染,水質(zhì)也逐步下滑,許多城市嚴(yán)重缺水,城市生存環(huán)境惡化。如果這些問題得不到有效解決, 將會(huì)對(duì)城市的健康發(fā)展造成威脅。因此,要轉(zhuǎn)換思路,將給水和排水結(jié)合起來進(jìn)行思考, 建立給排水系統(tǒng)工程,以達(dá)到節(jié)水的目的,提高水資源的利用水平和循環(huán)利用率。
2.3 合理施工量階段性分配,遵守循序漸進(jìn)的原則
給排水工程包括給水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)和建筑給排水,其涉及水源的尋找和調(diào)度,取、排水構(gòu)筑管道設(shè)施和建筑的施工,是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的大型工程,因此它的規(guī)劃設(shè)計(jì)不可能一蹴而就, 而是要按照階段任務(wù)需要來制定合理規(guī)劃, 并且需要預(yù)估在每個(gè)階段的實(shí)際操作中可能出現(xiàn)的問題及解決對(duì)策。
3 城市給水供水工程規(guī)劃的重要性
3.1 解決城市水資源供需矛盾
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，我國(guó)的城市化建設(shè)水平也在逐漸深入，隨之，城市水資源的需求也是越來越大，目前，我國(guó)城市人口正以千分之二的年增長(zhǎng)速度持續(xù)發(fā)展，而且城市水資源供不應(yīng) 求的狀況也是日益顯露。與此同時(shí)，伴隨我國(guó)城市生活質(zhì)量水平的日益提高，城市單位用水量也在不斷提升。其中，工業(yè)用水量的增長(zhǎng)比例尤 其突出。因此，必須對(duì)城市給水排水工程進(jìn)行合理的規(guī)劃，這樣才 能避免不必要的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)水資源的最大化利用。
3.2 提升城市人口的用水質(zhì)量
    現(xiàn)如今，隨著人們生活水平的提高，人們的生活節(jié)奏不斷加快，隨之，不僅對(duì)用水的數(shù)量，更是對(duì)用水質(zhì)量提出了很大的要求。然 而，現(xiàn)實(shí)生活中，各種水資源污染、飲用水中毒情況時(shí)有發(fā)生，這 些都嚴(yán)重威脅了人們的安全和健康，嚴(yán)重情況下甚至?xí)l(fā)用水恐 懼。因此，為了跟上人們?nèi)找嫣岣叩纳钯|(zhì)量要求，也為了人們的人身安全與健康，合理的規(guī)劃城市給水排水工程迫在眉睫。
3.3 保證科學(xué)的污水排放處理
 目前，隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的工業(yè)化水平大大提高，與此同時(shí)，城市工業(yè)污水的排放卻成了一個(gè)難以處理的問題。實(shí)際 生活中，一些企業(yè)只為追求利益，不惜破壞環(huán)境，直接將污水、廢 水直接注入河流中，嚴(yán)重降低的河流湖泊的水質(zhì)。有些城市甚至因 此造成水資源污染嚴(yán)重，飲用水極度匱乏的情況。因此，通過合理 的城市給水排水工程規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)污水的科學(xué)排放處理意義重大。
4 城市給排水工程規(guī)劃所存在的主要問題 
4.1 開發(fā)觀念缺乏前瞻性 
我國(guó)城市給排水工程規(guī)劃普遍存在的一個(gè)嚴(yán)重問題就是，缺少對(duì)工程的戰(zhàn)略性遠(yuǎn)景規(guī)劃和動(dòng)態(tài)的近期建設(shè)規(guī)劃，只看重規(guī)劃期的終端狀態(tài)，這樣不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市不同發(fā)展階段的不可預(yù)見性要求，造成工程規(guī)劃的應(yīng)變性和延續(xù)性差，在操作實(shí)施上也比較困難。
4.2 缺乏整體意識(shí) 
在我國(guó)給排水工程規(guī)劃中，統(tǒng)一性的觀念還沒有深入人心，在對(duì)城市各類用水的水質(zhì)要求與給水、排水系統(tǒng)的關(guān)系進(jìn)行研究時(shí)，往往不重視城市水資源的綜合利用，造成對(duì)水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，還不能對(duì)區(qū)域和流域進(jìn)行綜合開發(fā)，只對(duì)本城市水資源和水環(huán)境進(jìn)行研究，卻沒有把區(qū)域或流域各類用水作為一個(gè)研究整體，對(duì)其進(jìn)行平衡配置和整體優(yōu)化。
　　4.3 不能從實(shí)際出發(fā)
　　科學(xué)有效的規(guī)劃方法要以實(shí)事求是為前提，沒有充分研究城市實(shí)際情況，對(duì)城市給水排水工程規(guī)劃方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)缺乏深層次論證，這就使得建設(shè)在盲目中進(jìn)行，這樣就不能為城市的合理發(fā)展提供技術(shù)支持等。 
    5 城市給排水工程合理規(guī)劃的具體措施
5.1注重科學(xué)研究，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)
為給排水工程建設(shè)提供合理的技術(shù)支持。加大對(duì)城市給排水工程建設(shè)的科學(xué)研究，充分利用國(guó)際上成熟的先進(jìn)科研成果和成功經(jīng)驗(yàn)，特別是要充分利用最新的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。
5.2強(qiáng)化水污染控制
明確城市水污染控制區(qū)范圍與責(zé)任，對(duì)劃定的水環(huán)境功能區(qū)實(shí)施總量控制制訂相應(yīng)的水環(huán)境功能區(qū)，實(shí)施總量控制，制定相應(yīng)的水污染防治規(guī)劃，明確水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，特別是做好城市自來水廠水源地的保護(hù)，加快城市污水處理工程的規(guī)劃與建設(shè)，嚴(yán)格控制城市工業(yè)污水生活污水和固體廢棄物及有毒有害物質(zhì)排放。
5.3廣開投資渠道
用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律為給排水工程建設(shè)提供有效的資金來源。改“封閉運(yùn)作”為“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”。在保證政府投資力度和財(cái)政資金來源的同時(shí)，建立良好的投資政策環(huán)境，多渠道的籌集各方資金，打破行業(yè)壟斷，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，確定投資利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，保證融資體制能夠長(zhǎng)效發(fā)展，推動(dòng)城市供排水事業(yè)的全面發(fā)展。
5.4完善各項(xiàng)法規(guī)
用法律手段確保給排水工程建設(shè)及管理各項(xiàng)要求落到實(shí)處。確立國(guó)際通用的規(guī)則，通過行政立法，完善法規(guī)，建立明確的給排水工程建設(shè)及管理職責(zé)制度體系，明確管理權(quán)限，形成規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)、監(jiān)督各部門明確的權(quán)利、職責(zé)和監(jiān)管機(jī)制。
5.5推進(jìn)城市節(jié)約用水和城市污水回用
制訂產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)城市低耗水的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高第二產(chǎn)業(yè)中低耗水技術(shù)密切型工業(yè)比例，限制高耗水企業(yè)的發(fā)展，大幅降低單位產(chǎn)值耗水量水平，努力創(chuàng)建節(jié)水型城市。與此同時(shí)，要注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提供噴灌和滴灌技術(shù)，降低農(nóng)業(yè)耗水量，提高我省淡水資源的利用率。
6 結(jié)束語(yǔ)
總之，城市給排水工程是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是衡量城市建設(shè)發(fā)展水平的一個(gè)重要方面。因此，就需要我們要綜合考慮城市建設(shè)的多方面因素，充分引入現(xiàn)代科學(xué)的技術(shù)為城市排水工程提供技術(shù)支持，從而進(jìn)一步適應(yīng)城市全面發(fā)展的新要求。
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