備注：《城市與區(qū)域規(guī)劃研究》2015年第3期

摘要 本文以城市總體規(guī)劃效用的發(fā)揮機制為線索，在分析問題弊端的基礎(chǔ)上，提出了以“分解”（“分權(quán)、分時、分層、分擔(dān)”）來突出核心內(nèi)容進(jìn)而“增效”的總體規(guī)劃制度框架，思考和探索了為確?？傮w規(guī)劃作用在垂直事權(quán)劃分的行政體制下得到有效發(fā)揮而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的改革創(chuàng)新，并根據(jù)“綱要審批、分序?qū)嵤粌?nèi)容合體、剛?cè)嵯酀?rdquo;的總體思路，對總體規(guī)劃編制內(nèi)容、審批程序、技術(shù)方法和實施機制提出一系列的具體建議。
關(guān)鍵詞 城市總體規(guī)劃；效用導(dǎo)向；改革；思路
A Study on the Reform of Implementation Effectiveness-Oriented Urban Master Plan in China WANG Fuhai QIAN Zhenghan CHEN Yelong WANG Fenfang (LAY-OUT Planning Consultants Ltd.,Shenzhen 518049, China) Abstract Within the current Chinese administrative system, there are several issues that affect the implementation effectiveness of the urban comprehensive or master plan, which should be paid more attention to in the process of the reform. Based on the analysis on exiting problems, related suggestions on reform and innovation are presented around the core concept of “decentralization” in terms of administrative power, time period, spatial level, and government department, so that the role of master plan can be fully exerted in an administrative system characterized by vertical power division. Based on the general development strategy, the paper proposes some detailed suggestions about the plan contents, examination and approval procedures, technical methods, and implementation mechanisms.
Keywords: urban master plan; effectiveness-oriented; reform; thought
“總體規(guī)劃編制，越嶺翻山。經(jīng)社文環(huán)，無所不拈。層層匯報，輪輪修繕。成果磨完，批復(fù)難盼。一旦批復(fù)，時過境遷。拿來使用，一片茫然！”幾句打油詩，道盡當(dāng)前城市總體規(guī)劃已成共識的詬病——編制內(nèi)容復(fù)雜、審批時間冗長、實施操作困難，受到“時效”與“實效”的雙重拷問。時至今日，以“靜態(tài)藍(lán)圖、技術(shù)性表述、剛性控制”為特征、沿襲計劃經(jīng)濟思維模式的總體規(guī)劃編制框架，在目前經(jīng)濟社會環(huán)境已發(fā)生巨大變化的新時期，依舊頑強地堅守下來，并且因為主動的添加和被動的納入，全身掛滿飾物，已經(jīng)成為資料性的百科全書而非實操性的施政工具，不得不說是規(guī)劃界的悲哀。2010年以來，住建部結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》實施的反饋，開始對幾大法定規(guī)劃類型的編制審批要求進(jìn)行調(diào)整。筆者有幸作為《城市總體規(guī)劃編制與審批辦法》專家組成員，并受規(guī)劃司委托提出了與主力團隊平行的建議方案，本文并非嚴(yán)格意義上的學(xué)術(shù)論文，而是該建議方案主要思路的簡要闡述。
1基于效用導(dǎo)向的總體規(guī)劃問題分析
規(guī)劃編以致用、用以求善。“效用”一詞，分拆理解就是“功效”和“作用”。規(guī)劃效用好，不僅有過程涵義（規(guī)劃能用、好用），而且有結(jié)果涵義（實施效果好）。顯然，規(guī)劃效用的分析不能脫離使用主體。在我國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃－總體規(guī)劃－詳細(xì)規(guī)劃的體系架構(gòu)中，規(guī)劃意圖分級傳遞、層層落實，城市總體規(guī)劃是其中承上啟下的重要一環(huán)。在政府行政垂直事權(quán)劃分的前提下，針對不同政府主體，其效用體現(xiàn)在以下三方面：①上級政府的宏觀調(diào)控依據(jù)：落實上級政府對城市的發(fā)展要求并作為日后監(jiān)管依據(jù)；②本級政府的空間綜合部署：是本級政府統(tǒng)一思想、綜合城市發(fā)展和建設(shè)各項部署的工具；③下級政府的分層落實依據(jù)：指導(dǎo)下級政府和各個部門編制下一層次規(guī)劃，下達(dá)發(fā)展任務(wù)和管理要求（圖1）。圍繞這一效用機制，對照規(guī)劃實踐，最核心的問題在于兩點：

1.1規(guī)劃事權(quán)和編制內(nèi)容以及審批程序不統(tǒng)一
規(guī)劃建設(shè)事務(wù)主要還是地方政府事權(quán)，上級政府起到指導(dǎo)和監(jiān)管的職責(zé)，這就意味著上級政府不能（其實也不用）完全干預(yù)地方政府編制的總體規(guī)劃內(nèi)容。而現(xiàn)行做法是綱要審查、成果審批，什么都管，審批重點不清晰，加之多個部門的利益杯葛其中，拖長了審批周期，而且如何通過批復(fù)的總體規(guī)劃成果對下進(jìn)行監(jiān)督管理并不清晰。再者，總體規(guī)劃中的強制性內(nèi)容調(diào)整需上級政府同意，而強制性內(nèi)容中又往往包括純粹的地方性事務(wù)（試想深圳某個公共設(shè)施用地調(diào)整需要國務(wù)院批準(zhǔn)調(diào)整深圳城市總體規(guī)劃），這種做法不僅欠缺操作性，而且也無形加重了總體規(guī)劃編制和修改的程序成本。由此導(dǎo)致的結(jié)果就是地方政府為避免繁瑣，將總體規(guī)劃內(nèi)容形式化。
1.2總體規(guī)劃的內(nèi)容體系和實施要求不對應(yīng)
在我國的規(guī)劃法規(guī)體系中，“規(guī)劃的實施”是一個廣義的概念，包括了城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、城市更新、空間資源保護、下層級規(guī)劃落實和規(guī)劃許可管理等內(nèi)容?？傮w規(guī)劃由于其宏觀性和戰(zhàn)略性，很難直接指導(dǎo)具體的建設(shè)行為，其實施應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在謀劃發(fā)展空間、作為下層次規(guī)劃編制依據(jù)和指導(dǎo)具體空間政策制定等方面。而目前總體規(guī)劃內(nèi)容繁復(fù)，面面俱到，真正可
供“實施”的內(nèi)容卻不多，例如：表達(dá)偏重技術(shù)性、藍(lán)圖式，沒有突出在宏觀層次具有控制性的具體需要操作和落實的內(nèi)容；強制性內(nèi)容不強制，引導(dǎo)性內(nèi)容難引導(dǎo)，部分內(nèi)容（例如建設(shè)用地布局）過于僵化，欠缺面向操作的彈性；僅重視用地、設(shè)施等靜態(tài)布局，欠缺對城市空間管理政策的安排，相關(guān)部門和下級政府不知道要根據(jù)城市總體規(guī)劃做什么；等等。這樣的總體規(guī)劃內(nèi)容，再加之欠缺后續(xù)一整套的動態(tài)實施機制，勢必難以被奉為“綜合部署”和“管理依據(jù)”，并由此導(dǎo)致其嚴(yán)肅性和公共政策地位大大下降（陳為邦，2012）。
2城市總體規(guī)劃的改革方向與其效用發(fā)揮機制
城市總體規(guī)劃是一定時期內(nèi)城市政府對城市建設(shè)和空間資源管理的綜合部署和統(tǒng)籌安排，既體現(xiàn)了城市政府的施政意志，也應(yīng)當(dāng)作為政府和社會遵守的行為規(guī)范。從目前業(yè)界已達(dá)成的共識來看，城市總體規(guī)劃作為城市規(guī)劃編制的第一階段，應(yīng)當(dāng)突出以下幾個特性：
戰(zhàn)略方向性。城市總體規(guī)劃作為政府宏觀調(diào)控的手段之一，應(yīng)重點研究城市發(fā)展的戰(zhàn)略性內(nèi)容，把控城市發(fā)展方向，統(tǒng)一思想，并將其上升為政府的共同意志（趙民、郝晉偉，2012）。
結(jié)構(gòu)引導(dǎo)性。城市總體規(guī)劃主要對城市未來空間結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行安排，引導(dǎo)城市空間的演變方向，確定重大開發(fā)建設(shè)行為，而非具體的建設(shè)項目安排。
管理政策性。城市規(guī)劃是國家實施宏觀調(diào)控的手段之一；是對城市未來空間架構(gòu)和演變主體的安排；是管理城市的工具之一（孫施文，2005）。城市總體規(guī)劃作為城市政府在空間管理的重要工具，應(yīng)當(dāng)起到政策平臺的作用，有效發(fā)揮對各項空間管理和土地利用行為的管控作用，確保政府政策形成合力。
動態(tài)調(diào)適性。城市總體規(guī)劃僅能代表一定時期、一定環(huán)境下對未來城市發(fā)展的謀劃，需要充分預(yù)留彈性，建立與時俱進(jìn)的維護調(diào)整機制，確保其科學(xué)性和適應(yīng)性。
在上述定位前提下，城市總體規(guī)劃效用發(fā)揮機制可以用分權(quán)、分時、分層、分擔(dān)來進(jìn)行“分解”，剝除諸多不具備整體影響力和行政操作力的內(nèi)容，相應(yīng)地，總體規(guī)劃工作的內(nèi)容和程序改革也應(yīng)圍繞四個“分”進(jìn)行設(shè)計和調(diào)整。
（1）分權(quán)：基于政府事權(quán)的垂直劃分，應(yīng)當(dāng)針對不同層級政府對規(guī)劃管理的需求重構(gòu)總體規(guī)劃的內(nèi)容體系，并保證審批要求和內(nèi)容體系的對應(yīng)關(guān)系。例如，上級政府關(guān)注規(guī)?？刂坪蛥^(qū)域協(xié)調(diào)事項，這部分內(nèi)容就應(yīng)當(dāng)由上級政府審批，并據(jù)此開展事后監(jiān)管；下級政府關(guān)注如何落實，城市總體規(guī)劃對于下層級工作要求應(yīng)有獨立明晰的內(nèi)容部署。
（2）分時：城市發(fā)展中面臨的諸多不確定因素，決定了城市總體規(guī)劃在其規(guī)劃期限（一般為二十年）中不可能一勞永逸。除了城市總體規(guī)劃在編制中應(yīng)保證工作內(nèi)容的彈性之外，還應(yīng)根據(jù)“近實遠(yuǎn)虛”的原則，謀劃不同階段城市發(fā)展的側(cè)重點和思路，并通過目前已行之有效的“城市總體規(guī)劃－近期建設(shè)規(guī)劃－年度實施計劃”體系，將其落實到具體建設(shè)行為。
（3）分層：規(guī)劃的“傳遞”作用本身就是規(guī)劃實施的一部分，尤其對于規(guī)模較大城市而言，直接利用城市總體規(guī)劃指導(dǎo)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃基本不可行。城市總體規(guī)劃應(yīng)明確提出指導(dǎo)下層次規(guī)劃編制的前置性要求，例如定位、規(guī)模和開發(fā)強度等，類似“控制性總規(guī)”，較大城市劃分片區(qū)，中小城市劃分控規(guī)單元，即可避免總體規(guī)劃因?qū)⒂玫赜残詣澐种?ldquo;大類”而越俎代庖，又可減少下層次規(guī)劃編制的隨意性，不僅維護了整個法定規(guī)劃體系的嚴(yán)肅性，而且也體現(xiàn)了城市總體規(guī)劃效用的發(fā)揮。
（4）分擔(dān)：城市的綜合性決定了總體規(guī)劃涉及諸多部門職責(zé)和專項內(nèi)容，當(dāng)前的做法是將涉及的內(nèi)容盡可能多地“納入”城市總體規(guī)劃平臺，造成城市總體規(guī)劃無所不包、負(fù)重難行。在城市宏觀與系統(tǒng)層面，各類建設(shè)內(nèi)容的綜合協(xié)調(diào)安排，可以利用不同層面的規(guī)劃平臺如控規(guī)、近期和專項等進(jìn)行操作，也需要運用規(guī)則、政策等平臺，分擔(dān)城市總體規(guī)劃的內(nèi)
容，發(fā)揮城市總體規(guī)劃難以承擔(dān)的重任。在常規(guī)的土地利用和設(shè)施布局以外，還應(yīng)當(dāng)重視不同類型、不同行業(yè)政策的分別落實，分行為制定不同的管理要求（例如城市更新片區(qū)的劃分、交通管治措施的分區(qū)落實），而非簡單的停留在大而全的靜態(tài)藍(lán)圖。這樣，總體規(guī)劃才能應(yīng)當(dāng)分清主次輕重，強化重點內(nèi)容并做準(zhǔn)做實，提高科學(xué)性、權(quán)威性和實效性。
3具體思路與建議
城市總體規(guī)劃效用的有效發(fā)揮，不僅僅是總體規(guī)劃內(nèi)容本身的要求，而是應(yīng)當(dāng)圍繞其效用機制建立一整套的工作機制。我們確立了“綱要審批、分序?qū)嵤?；?nèi)容合體、剛?cè)嵯酀?rdquo;的總體思路，對城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容、審批程序、技術(shù)方法和實施機制提出一系列的具體建議。
3.1精簡城市總體規(guī)劃內(nèi)容
3.1.1內(nèi)容體系“增肌減脂”
重新構(gòu)建總體規(guī)劃編制內(nèi)容體系的邏輯框架，將原有的編制內(nèi)容分類歸集，構(gòu)建由內(nèi)容表述到工作安排的邏輯框架，具體包括“目標(biāo)策略、布局結(jié)構(gòu)、支撐體系、分區(qū)策略及實施指引”等五大部分內(nèi)容（圖2）。其中，“分區(qū)策略”對應(yīng)“分層”要求，落實規(guī)劃傳遞，將城市按照分區(qū)或者控規(guī)單元梳理相應(yīng)發(fā)展要求、規(guī)模指標(biāo)、控制要素、設(shè)施布局等內(nèi)容，作為下層次規(guī)劃編制的依據(jù)，進(jìn)而實現(xiàn)城市總體規(guī)劃對下層次規(guī)劃的有效指導(dǎo)；“實施指引”則梳理整合相關(guān)的開發(fā)建設(shè)和空間管理要求，將其落實到不同部門、不同地區(qū)和不同時序，發(fā)揮城市總體規(guī)劃“行政手冊”的作用。

在內(nèi)容體系重構(gòu)的基礎(chǔ)上，重點精簡以下方面的內(nèi)容：
（1）鑒于近期建設(shè)規(guī)劃地位的提高和其與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃的同步性，將其從城市總體規(guī)劃中剝離，單獨進(jìn)行編制；
（2）簡化城市總體規(guī)劃中可以或者應(yīng)當(dāng)需要通過下層次規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃進(jìn)行細(xì)化落實的內(nèi)容，僅提出主要策略和核心要求，例如具體用地功能的劃分、“五線”具體范圍、具體道路設(shè)計等；
（3）簡化已有法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)已有明確要求的重復(fù)性內(nèi)容，如防災(zāi)規(guī)劃中建筑物抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的要求等；
（4）精簡本級對下級發(fā)展限定過多過細(xì)、下級“突破”意愿較大、總體規(guī)劃無法真正落實的內(nèi)容，轉(zhuǎn)而確定基本“底線”和“規(guī)則”，例如開發(fā)強度控制等內(nèi)容。
在精簡無效且過于瑣細(xì)的內(nèi)容同時，城市總體規(guī)劃應(yīng)根據(jù)新時期的發(fā)展形勢和地方治理的實際需要，增加統(tǒng)籌性、管理性、協(xié)調(diào)性內(nèi)容：
（1）汲取浙江、江蘇等地城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的有效經(jīng)驗，在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中增補有關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)容，從促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的角度出發(fā)，提出鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展思路和管控要求，變原來就點論點的體系規(guī)劃為點、線、面結(jié)合的“全域規(guī)劃”。
（2）在精簡原來技術(shù)性表達(dá)和藍(lán)圖式描述的基礎(chǔ)上，補充管理性內(nèi)容，將規(guī)劃發(fā)展意圖轉(zhuǎn)化為可遵照實施的行為規(guī)則與實施政策，解決“怎么做”的問題。
（3）加強與同級別規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，強化其它法定規(guī)劃需要在城市空間方面貫徹落實的內(nèi)容，加強對于關(guān)鍵要素的銜接分析和落實，例如與土地利用規(guī)劃中關(guān)于建設(shè)用地指標(biāo)和布局的銜接等（圖3）。

3.1.2工作要求“因地制宜”
城市規(guī)模不同、類型不同，城市總體規(guī)劃在當(dāng)?shù)卣?guī)劃實施中的效用也有所不同。因此，總體規(guī)劃的工作側(cè)重點和深度應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘械膶嶋H需要進(jìn)行靈活調(diào)整，更好地發(fā)揮作用。
（1）根據(jù)城市規(guī)模確定工作深度。對不同規(guī)模等級城市，總體規(guī)劃對于具體空間管理的作用機制是不同的，較大的城市需要下層次規(guī)劃傳遞，而較小的城市則可落實到具體空間。許多小縣城，總體規(guī)劃要部分發(fā)揮控規(guī)的作用。因此，應(yīng)根據(jù)不同規(guī)模的城市，提出編制的不同深度要求，大都市城市總體規(guī)劃不宜做細(xì)，而小縣城總體規(guī)劃就有可能將各類用地設(shè)施
落實到具體界線，發(fā)揮對具體建設(shè)的指導(dǎo)作用。
（2）根據(jù)城市發(fā)展階段確定核心內(nèi)容。處于新建或擴張階段的城市，通常以建設(shè)內(nèi)容為主導(dǎo)，空間結(jié)構(gòu)、支撐體系都面臨重構(gòu)問題，編制內(nèi)容應(yīng)側(cè)重對宏觀目標(biāo)策略、結(jié)構(gòu)布局與各類設(shè)施的落實以及開發(fā)建設(shè)時序安排等，以有效推進(jìn)城市整體的發(fā)展建設(shè)。而處于內(nèi)涵提升階段的城市，布局結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，主要面臨城市更新與內(nèi)涵提升，建設(shè)需求相對減少，管理性需求增多，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)更多強調(diào)城市更新、存量優(yōu)化和各類管理政策。介于兩者之間的城市，既有外延擴展的建設(shè)需求，又有內(nèi)涵提升的管理要求，在編制內(nèi)容上則相對要求全面。
（3）根據(jù)城市特質(zhì)確定規(guī)劃編制重點。隨著城市特色化發(fā)展的趨勢，不同城市職能和發(fā)展的價值取向不盡相同。從加強總體規(guī)劃針對性、減少工作繁復(fù)程度的角度考慮，總體規(guī)劃工作框架中的支撐體系可根據(jù)城市發(fā)展的價值取向有所取舍、側(cè)重，不必面面俱到、同等深度對待。例如，歷史文化名城就應(yīng)當(dāng)對自然人文資源的保護、城市景觀塑造等多下筆墨，而處于工業(yè)職能向綜合性職能轉(zhuǎn)變中的城市則應(yīng)關(guān)注城市公共服務(wù)設(shè)施的完善與提升。
3.2簡化工作程序
3.2.1綱要審查、成果核準(zhǔn)
現(xiàn)行總體規(guī)劃審批制度中設(shè)計了“綱要審查、成果審批”兩個階段，其本意是讓上級審批機關(guān)提前介入規(guī)劃編制，以免規(guī)劃編制在不符合要求的情況下推進(jìn)、多走彎路。而目前實際操作來看，綱要階段和成果階段沒有拉開層次，在不清楚上級關(guān)注重點的情況下，往往到了初步成果階段才提請綱要審查，不僅拖長了工作周期，而且使得審查重點過于游離，無法落實上級政府監(jiān)管重點。
建議遵循“一級政府一級事權(quán)”的原則，充分利用綱要審查這一法定程序，將綱要作為上級政府干預(yù)地方政府總體規(guī)劃編制的核心環(huán)節(jié)，區(qū)分上報內(nèi)容和本級審批內(nèi)容的編制要求，拉開綱要與成果內(nèi)容的編制層次（官大雨，2010）。綱要內(nèi)容應(yīng)針對上級政府審查需要量身定做，單獨成冊；將部際聯(lián)審前置到綱要階段，部省聯(lián)合組織專家和部門進(jìn)行審查，減少會議次數(shù)；建設(shè)部組織召開部際聯(lián)席會議進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)；綱要有明文批復(fù)后方進(jìn)行成果深化完善，避免成果返工；綱要的內(nèi)容即為今后上級政府進(jìn)行規(guī)劃督查的對象與依據(jù)。
與此同時，城市總體規(guī)劃成果階段采用“本級審查，上級核準(zhǔn)”的方式進(jìn)行。成果內(nèi)容需嚴(yán)格按照已批復(fù)的綱要進(jìn)行編制，規(guī)劃成果技術(shù)性內(nèi)容由地方政府自我審查，部省僅對成果是否符合綱要進(jìn)行核準(zhǔn)，并檢查其是否符合法定程序。成果核準(zhǔn)后，不必召開會議，直接提請國務(wù)院批復(fù)。
3.2.2簡化前期申請要求
規(guī)劃不合用當(dāng)修改甚至修編。然而無論何種情形下的城市總體規(guī)劃修改都需報審批機關(guān)同意，這一規(guī)定有不合理之處。建議明確不同情形下城市總體規(guī)劃修改修編的定向管理要求：對于現(xiàn)總體規(guī)劃有效期截止的、上層城鄉(xiāng)規(guī)劃變更明確提出修編規(guī)劃要求的以及行政區(qū)劃發(fā)生調(diào)整確需修編的等情況，應(yīng)采用“默認(rèn)”規(guī)則，城市政府向?qū)徟鷻C關(guān)通報備案即可，審批機關(guān)無權(quán)干預(yù)；對于其它原因經(jīng)評估有全局影響需修編規(guī)劃的，涉及到原已批復(fù)的綱要調(diào)整，事關(guān)上級政府事權(quán)，才應(yīng)當(dāng)提交專題論證申請上級政府同意。
以國務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃為例，按照“前期簡化、綱要審查、成果核準(zhǔn)”的思路，
對總體規(guī)劃具體審批工作程序的調(diào)整建議如圖4。

3.3創(chuàng)新和改善技術(shù)方法
3.3.1強化基于發(fā)展規(guī)律的城市空間供需分析
總體規(guī)劃以往的工作方法中，比較關(guān)注城市布局結(jié)構(gòu)的空間演繹和空間資源的適用性評估，其用地布局是建立在靜態(tài)的空間供給條件分析上的，而比較忽略城市空間的生長邏輯及其對于空間資源的階段性需求。城市總體規(guī)劃“不接地氣”，對于用地布局的指導(dǎo)作用有限，乃至出現(xiàn)“睡城”、“鬼城”的問題皆緣于此。為此，應(yīng)當(dāng)重點補充空間資源需求分析，在因地制宜分析城市客觀發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，總結(jié)判斷社會經(jīng)濟發(fā)展對于空間資源的階段性需求，對癥下藥，將空間資源的供給與需求對應(yīng)起來（丁成日，2009），并落實到量（數(shù)量）、質(zhì)（標(biāo)準(zhǔn)）、位（布局）、時（時序）上，使總體規(guī)劃能切實服務(wù)于城市空間發(fā)展需求，根治重理想輕現(xiàn)實、重終極藍(lán)圖而輕發(fā)展步驟的弊端。
3.3.2建立剛?cè)嵯酀目臻g要素管控手段
總體規(guī)劃內(nèi)容“該硬的難硬，該軟的不軟”，內(nèi)容的剛性與彈性討論由來以久。實踐證明，在每一類要素管控中，過于剛性則無法遵照落實，且削弱了總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，過于彈性則起不到該有的管控作用，用地規(guī)模和布局的控制便是一例。合理的選擇是剛?cè)嵯酀?，針對每一類要素的管控要求，剛性設(shè)定底線，彈性應(yīng)對變化，同時在處理方式上注重通則化與個案式相結(jié)合，將該管的管起來，將管不了在設(shè)定底線后放出去。此處僅舉相關(guān)三例。
（1）圖形管理、數(shù)量控制與程序管理相結(jié)合，強化用地規(guī)模和布局管控
以往總體規(guī)劃在確定建設(shè)用地規(guī)模之后，僵化地落實到用地布局規(guī)劃圖，混淆了指標(biāo)控制和邊界控制兩個概念，既無法控制用地規(guī)模，也難以約束城區(qū)蔓延。合理的做法是“控制底線、約束邊界、彈性生長、分類管理”。
具體到做法上，首先，引入反規(guī)劃思路，劃出確保城市可持續(xù)發(fā)展的“底線”，即城市建設(shè)不可觸碰的區(qū)域；其次，給定規(guī)劃期內(nèi)城市空間增長邊界，城區(qū)建設(shè)范圍不得超越增長邊界；再次，劃定建議的規(guī)劃建設(shè)用地范圍，鼓勵城市空間在此范圍內(nèi)擴展。規(guī)劃建設(shè)用地范圍與城市空間增長邊界之間即為城市建設(shè)彈性空間，城市建設(shè)可以擴展到彈性空間，但應(yīng)保持指標(biāo)上不超過總體規(guī)劃模的限制。為此，可以對彈性空間內(nèi)的用地開發(fā)制定門檻較高的審批要求，鼓勵建設(shè)行為向規(guī)劃用地范圍內(nèi)集中（圖5）。

（2）淡化用地分類落實，強化重要設(shè)施的空間落地
以往城市總體規(guī)劃的用地分類規(guī)劃布局只是流于形式，難以指導(dǎo)具體建設(shè)，但如果又完全不加以控制，則又無法體現(xiàn)規(guī)劃意圖，進(jìn)而影響整個城市空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。因此，建議在城市總體規(guī)劃中淡化用地分類管控的要求，用地布局僅為結(jié)構(gòu)性、示意性，落實到功能區(qū)及相對獨立片區(qū)即可。但對于具有全局性、關(guān)鍵性影響的重要設(shè)施（無論其影響是正面或者負(fù)面），均應(yīng)在城市總體規(guī)劃中確定具體選址布局，并作為剛性內(nèi)容，以免影響整個城市的空間布局。例如，體育中心對周邊開發(fā)和交通都有巨大影響，應(yīng)當(dāng)在城市總體規(guī)劃中確定項目位置（用地規(guī)?？梢粤硇新鋵崳?，做好預(yù)留和銜接；對于有巨大負(fù)面影響的設(shè)施如核電站等，更應(yīng)在總體規(guī)劃中確定并落實防護要求。
（3）按“二八原則”區(qū)分重點與非重點空間，實行分級彈性管控
城市建設(shè)并非一蹴而就，規(guī)劃的實施也是分步推進(jìn)的。在不同的發(fā)展時期，城市規(guī)劃對不同的空間資源關(guān)注程度是不一樣的。例如，規(guī)劃策略是優(yōu)化提升城市核心區(qū)，則核心區(qū)的城市更新資源關(guān)注優(yōu)先度高。同時，在市場經(jīng)濟條件下，政府對于城市建設(shè)起到的是引導(dǎo)、管控作用，真正的建設(shè)主體很大程度上還是市場。面對巨量的開發(fā)建設(shè)行為，面面俱到的管理做不到也沒有必要。因此，在城市總體規(guī)劃層面，應(yīng)當(dāng)在前述空間供需分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)資源的戰(zhàn)略價值，明確規(guī)劃重點監(jiān)控的節(jié)點區(qū)域，提出更為細(xì)致的規(guī)劃建設(shè)管控要求，對于其余地區(qū)則實行通則化管理。一般而言，政府只需對城市20%的重點地域和重大建設(shè)行為進(jìn)行主導(dǎo)控制，而其余80%的地域應(yīng)交給市場和社會自發(fā)建設(shè)，政府只做必要的通則化的引導(dǎo)和規(guī)范。
3.3.3合理調(diào)整規(guī)劃的強制性內(nèi)容
強制性內(nèi)容是樹立城市總體規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性的重要支柱。強制性內(nèi)容不容更改、必須遵照實施，因此其內(nèi)容不宜過泛過虛且應(yīng)具備操作性。當(dāng)前城市總體規(guī)劃強制性內(nèi)容規(guī)定的主要是一些底線控制的要求，諸如規(guī)?？刂啤⒉煌愋涂刂崎_發(fā)地域的界線等等。然而，城市總體規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性決定了其無法將各類界線落實，因此強制性內(nèi)容只是在文字上體現(xiàn)強制，而無法體現(xiàn)在圖紙上。
強制性內(nèi)容是規(guī)劃傳遞發(fā)揮效能的重要媒介，規(guī)劃層層落實的，首先就應(yīng)當(dāng)是強制性內(nèi)容（蔣伶、陳定榮，2012）。因此，強制性內(nèi)容可分為三類：一是上級政府確定的，本級政府無權(quán)更改、必需無條件落實的，事實上前述獲得上級政府批準(zhǔn)的總體規(guī)劃綱要，除了較虛的不具備操作性的內(nèi)容外，諸如規(guī)模控制要求、區(qū)域事務(wù)協(xié)調(diào)要求、區(qū)域性設(shè)施布局等，都是強制性內(nèi)容；二是本級政府可操作的、對于落實規(guī)劃意圖有關(guān)鍵作用的內(nèi)容，例如確定重大設(shè)施選址、控制開發(fā)地域等等；第三類是下級政府必須遵照實施的，例如城市總體規(guī)劃對于下屬各個城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模的控制、禁止建設(shè)片區(qū)的劃定等。強制性內(nèi)容不僅是規(guī)劃的表述語氣的差異，而且應(yīng)當(dāng)是總體規(guī)劃的“核心實施方案”，更應(yīng)當(dāng)作為事后監(jiān)管追責(zé)的依據(jù)。
值得一提的是，為體現(xiàn)城市總體規(guī)劃的管制性和政策性，應(yīng)重新考慮強制性內(nèi)容的表達(dá)方式。例如，同樣是落實基本生態(tài)控制線的要求，一個方案是在圖紙上具體落線，另一個方案是采用如下的文字表述；“劃定基本生態(tài)控制線，其面積不得少于城市土地面積的二分之一，市人民政府應(yīng)當(dāng)將基本生態(tài)控制線落實到具體界址并配套具體管理規(guī)定加以公布……”，雖然圖紙表達(dá)更加形象生動，但粗略的劃線反而無助于具體實施，進(jìn)而影響規(guī)劃權(quán)威性，反不如規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈淖直磉_(dá)有效。
3.4完善規(guī)劃實施機制
3.4.1建立總體規(guī)劃—近期建設(shè)規(guī)劃—年度實施計劃的動態(tài)實施機制
前已述及，城市總體規(guī)劃的實施并非其自身就能解決的，“規(guī)劃法”及之前多部委兩次聯(lián)合發(fā)文要求，強化近期建設(shè)規(guī)劃對于實施總體規(guī)劃、發(fā)揮規(guī)劃宏觀作用的價值，這一點被絕大多數(shù)城市忽視了。而近幾年深圳、廣州等地的探索證明，提升近期建設(shè)規(guī)劃地位，通過近期建設(shè)規(guī)劃和年度實施計劃將城市總體規(guī)劃要求聚焦、落實到五年并進(jìn)一步至年度，可以作為“三規(guī)合一”的技術(shù)平臺，依托建設(shè)項目和土地供應(yīng)有效地落實總體規(guī)劃意圖（鄒兵，2003；黎云、吳超等，2006）。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)強化近期建設(shè)規(guī)劃在一屆政府施政期內(nèi)的平臺作用，建立“近期建設(shè)規(guī)劃”和“國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃”的“雙平臺”關(guān)系，前者統(tǒng)籌空間資源，后者統(tǒng)籌公共投資項目和資金，保證經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)和各項建設(shè)任務(wù)及時并有效落實（圖6）。

3.4.2通過近期建設(shè)規(guī)劃滾動編制與實施簡化城市總體規(guī)劃動態(tài)維護機制
根據(jù)影響程度的不同，城市總體規(guī)劃的內(nèi)容修改可以分為修編和調(diào)整兩類。其中，修編是全局性的調(diào)整，適用于前面提到的規(guī)劃編制程序；而調(diào)整是指局部性的改動，不會影響城市全盤建設(shè)部署的變更和上級政府已確定的綱要，如調(diào)整每次都另起爐灶單獨修改，徒費人力物力。因此，應(yīng)當(dāng)充分利用好近期建設(shè)規(guī)劃這一法定工具，通過五年一度的近期建設(shè)規(guī)劃滾動編制，定期評估城市總體規(guī)劃實施效果，附帶解決城市總體規(guī)劃內(nèi)容的調(diào)整問題。此外，通過近期建設(shè)規(guī)劃，還可進(jìn)一步強化城市總體規(guī)劃與其他法定規(guī)劃的動態(tài)協(xié)調(diào)問題，順應(yīng)和引導(dǎo)部門規(guī)劃的調(diào)整，加強與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)和制約。
值得說明的是，根據(jù)前述對強制性內(nèi)容調(diào)整的建議，是否涉及強制性內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)作為規(guī)劃修編和調(diào)整的劃分標(biāo)準(zhǔn)。強制性內(nèi)容中亦有許多為地方事務(wù)，城市政府可以通過近期建設(shè)規(guī)劃調(diào)整、補充或者完善原來總體規(guī)劃確定的強制性內(nèi)容。
3.4.3鼓勵城市政府在城市總體規(guī)劃批復(fù)后制定并發(fā)布“總體規(guī)劃實施計劃”
規(guī)劃的靈魂在于實施。現(xiàn)行城市總體規(guī)劃成果方式為文本與圖紙，及說明書、專題研究報告等，文本屬于非法律、非文件、非技術(shù)、非政策的“四不像”，難以指導(dǎo)規(guī)劃的復(fù)雜系統(tǒng)之實施操作，而說明書及專題報告?zhèn)戎赜诩夹g(shù)性解釋，離實施更遠(yuǎn)。如此看來，比較有效的成果依然是那張規(guī)劃總圖——前面討論了以用地分類之大類繪就的總圖之不靠譜！所以，總體規(guī)劃的表達(dá)方式也是影響其效用的一個方面。
建議總體規(guī)劃工作增加一項必要成果——“總體規(guī)劃實施方案”，作為城市政府實施總體規(guī)劃的行政計劃。具體內(nèi)容包括：①詳細(xì)列明規(guī)劃的保護、更新、建設(shè)和經(jīng)營行為；②具體闡述達(dá)至規(guī)劃意圖的公共政策；③明確各項工作的部門職責(zé)；④排出實施規(guī)劃的時間表；⑤建立規(guī)劃實施的協(xié)調(diào)推進(jìn)機制。
4結(jié)語
由于本次《城市總體規(guī)劃編制與審批辦法》的建議方案突出行政上的可操作性，我們將方案定位為“保守中的激進(jìn)”。保守，指把城市總體規(guī)劃改革的范圍控制在建設(shè)部主管全國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作可操控的框架之內(nèi)，突出縱向改進(jìn)；激進(jìn)，則力求大刀闊斧地砍內(nèi)容，快刀斬亂麻地削減程序，將好鋼用在刀刃上即對城市產(chǎn)生全局性、關(guān)鍵性的內(nèi)容上，這幾“刀”下
去，力求使城市總體規(guī)劃在“內(nèi)循環(huán)”中放棄追求“完善”，少就是多，簡更有效，進(jìn)而大大提高城市總體規(guī)劃的“效用”。
但從嚴(yán)格意義上來說，這次工作的如此定位本身，只能導(dǎo)出城市總體規(guī)劃的“改良”而非“改革”方案。我們心目中的城市總體規(guī)劃改革，至少要觸及（本次我們有意回避了的）兩個關(guān)鍵性的問題，要觸及規(guī)劃體系的“外循環(huán)”，且均與城市總體規(guī)劃的地位有關(guān)。
（1）城市總體規(guī)劃要否法定的問題
世界上絕大多數(shù)國家不把宏觀層面的規(guī)劃設(shè)為法定規(guī)劃，一方面緣于其與實際操作的距離，另一方面也緣于中央和地方的分權(quán)制度。從我國規(guī)劃體系的沿襲來看，法定的總體規(guī)劃制度基于中央集權(quán)的國情和計劃經(jīng)濟的傳統(tǒng)，但正如行政審批制度的改革，隨著市場經(jīng)濟力度的增大，計劃的成分削弱，中央管控方式改變，地方自主權(quán)在增大，城市總體規(guī)劃作為上級審批的法定規(guī)劃的基礎(chǔ)條件也在發(fā)生變化。
上級政府和地方政府的博弈，使得城市總體規(guī)劃對規(guī)模、定位等主觀性及攀比性內(nèi)容過度重視，反而忽視城市的客觀發(fā)展規(guī)律和供需關(guān)系，對城市科學(xué)理性的發(fā)展判斷湮沒于領(lǐng)導(dǎo)意志和政治正確的要求。從這個角度講，對一個城市長期發(fā)展的勾畫，由于不確定性和主觀性的存在，用法定的形式進(jìn)行表達(dá)，是不科學(xué)的。
如果城市總體規(guī)劃不作為法定規(guī)劃而只是上下溝通并以地方為主的策略性規(guī)劃，相應(yīng)的制度應(yīng)該進(jìn)行“改革式”調(diào)整，我們可以考慮有三點：①上級政府以國土規(guī)劃（或類似規(guī)劃）的形式下達(dá)城市空間發(fā)展的指導(dǎo)要求和約束條件；②城市總體規(guī)劃從技術(shù)理性的角度分析城市可能的發(fā)展前景并提出應(yīng)對措施（類似香港的發(fā)展策略，在多方案中尋找“最大公約數(shù)”，一方面形成近期行動計劃，同時保留未來更多的可能性）；③將近期建設(shè)規(guī)劃上升到法定規(guī)劃地位，五年的期限與地方政府任期結(jié)合，作為每屆政府城市建設(shè)方面的施政綱領(lǐng)。
（2）城市總體規(guī)劃能否統(tǒng)籌的問題
隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，空間要素的價值迅猛提高，許多部門把手伸向了空間規(guī)劃，造成了政出多門、各自宣稱擁有綜合統(tǒng)籌功能的混亂局面，城市總體規(guī)劃先是被逼到了“建設(shè)規(guī)劃”的邊緣化境地，繼而甚至被排除在官方定義的“空間規(guī)劃體系”之外，嚴(yán)重違背了城市作為社會經(jīng)濟運行中心，各種要素應(yīng)當(dāng)圍繞城市進(jìn)行統(tǒng)籌的效益原則！
在市場經(jīng)濟時代，空間資源和財政資源一樣，都是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，城市總體規(guī)劃作為一個城市宏觀層面的空間政策，具有對城市經(jīng)濟社會活動實施調(diào)控的重要作用和意義。但是，城市空間作為一個包括了土地資源，也包括了土地承載的基礎(chǔ)設(shè)施、各種建構(gòu)物和生產(chǎn)生活環(huán)境空間的概念，在我國當(dāng)前的部門架構(gòu)中其管理權(quán)利支離破碎、各有所屬，導(dǎo)致空間政策很難形成真正的合力。而城市總體規(guī)劃恰恰應(yīng)挺身而出，承擔(dān)其空間政策梳理整合、形成政府空間治理思路的職責(zé)。
與此同時，城市空間效益又是一個多元復(fù)合的概念，涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境、歷史、文化等綜合方面，難以簡單量化，不能用類似GDP這樣的單一指標(biāo)進(jìn)行衡量，也不能簡單引申到地均GDP指標(biāo)，這就給“城市空間治理”效果的評估帶來極大難度。因此，城市總體規(guī)劃就不可能像土地利用總體規(guī)劃那樣，抓緊一點（例如土地供應(yīng)指標(biāo)）不及其余，高壓似地強化自上而下的話語權(quán)，只有引入現(xiàn)代治理理念，通過建立有效的多方參與決策機制，才能發(fā)揮實效。這樣才能撥亂反正，重樹“城市與區(qū)域規(guī)劃”在空間規(guī)劃體系的主導(dǎo)地位，總體規(guī)劃制度的“改革式”調(diào)整才能開展！
大制度如此，大環(huán)境如此，城市總體規(guī)劃只能獨修其身、強化實效，才是生存之道。
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