備注：城市規(guī)劃學(xué)刊, 2015(2)

朱旭輝，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司，總經(jīng)理，高級規(guī)劃師，深圳市福田區(qū)下梅林一街1號5樓

【提  要】：珠江三角洲作為我國城鎮(zhèn)化先發(fā)地區(qū)，在快速發(fā)展的同時形成了自下而上發(fā)展、空間形態(tài)混雜的“村鎮(zhèn)混雜區(qū)”，其形成有獨特而深刻的制度背景，而以往規(guī)劃管理成效不彰的原因也恰恰在于規(guī)劃脫離了這一制度背景。在“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)提出的大背景下，需要將此類地區(qū)作為一種獨特而穩(wěn)定的城鄉(xiāng)發(fā)展模式重新加以認(rèn)識并推進(jìn)空間治理。本文總結(jié)了此類地區(qū)近30年的形成過程中政策機制對空間形態(tài)的影響，并結(jié)合新型城鎮(zhèn)化以來的政策改革趨勢，借用公共政策分類模型從分配性政策、再分配性政策、管制性政策、構(gòu)成性政策等四方面提出空間管理政策設(shè)計建議，并對規(guī)劃如何作為管理工具配合落實相關(guān)政策進(jìn)行了探討。
Abstract: As the leading urbanization area of China, the Pearl River Delta Region (PRDR) formed “Desakota” (village-town mixed area), a unique space landscape mixed urban and rural land use with a profound political background in rapid urbanization era. Without close connection to such background, the planning management of Desakota didn’t work well in the past years. And with “promoting national governance systems and governance modernization” as the overall goal of deepening reform proposed, Desakota needs to be reconsidered as a unique and stable urban and rural development model in the PRDR. This article summarizes policy affection on forming process of Desakota in recent 30 years, and proposes space governance policies and specific recommendations by the method of public policy topology mode: Distributive policy, redistributive policy, regulatory policy and constructive policy. And it also discusses the function of planning as a management tool to imply relevant policies.
【關(guān)鍵詞】：村鎮(zhèn)混雜區(qū)；珠江三角洲；空間政策；治理
Keywords: Desakota; Pearl River Delta; space policy; governance

1  引言
珠江三角洲（以下簡稱珠三角）地區(qū)是我國城鎮(zhèn)化先發(fā)地區(qū)，改革開放以來，在自下而上發(fā)展模式作用下，珠三角內(nèi)圈層原有村鎮(zhèn)地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地快速擴張蔓延，形成了一種城鄉(xiāng)土地利用混雜交錯、農(nóng)業(yè)活動和非農(nóng)業(yè)活動高度混合、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)急劇變化的過渡性地域類型，這些地域仍保持著農(nóng)村的戶籍、土地及行政等管理體制，集聚大量人口和產(chǎn)業(yè)，但又無法完全達(dá)到城市的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和績效要求，在空間景觀上呈現(xiàn)出一種“半城半鄉(xiāng)”“村不像村、鎮(zhèn)不像鎮(zhèn)、城不像城”的獨特面貌。
從珠三角城鎮(zhèn)化實踐來看，囿于資金、人口、基礎(chǔ)建設(shè)、管理方式等各方面因素的限制，大部分“半城半鄉(xiāng)”地區(qū)難以在短期內(nèi)擺脫目前城鄉(xiāng)空間混雜的狀態(tài)，并因其引發(fā)的社會、經(jīng)濟、空間、環(huán)境等問題成為政府治理和規(guī)劃管理的重要命題。2014年廣東省開展珠江三角洲全域規(guī)劃工作，基于轉(zhuǎn)型升級的要求也將這一地區(qū)作為空間治理的重點。政策與制度設(shè)計是空間治理的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)先于技術(shù)化的規(guī)劃編制和管理。本文力圖梳理此類混雜地區(qū)的概念，總結(jié)政策機制對混雜形態(tài)形成的影響及問題，并提出相應(yīng)的政策改善建議，希望在以往規(guī)劃管理成效不顯著的情況下為有效推進(jìn)空間治理提供有益的參考。
2  村鎮(zhèn)混雜區(qū)的概念及空間特征
1957年，戈特曼（Jean Gottmann）在大都市帶理論中提到了城鄉(xiāng)交織現(xiàn)象。沿襲其觀點，國內(nèi)部分學(xué)者將該類地區(qū)稱作“半城市化地區(qū)”，并指出我國“半城市化地區(qū)”的形成是由于農(nóng)村剩余勞動力在進(jìn)入城市的過程中，只實現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的地域轉(zhuǎn)移和由農(nóng)到非農(nóng)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，但還沒實現(xiàn)身份變換造成的（顧朝林，2012；何為，黃賢金，2012）。麥基（T. G. McGee）在對亞洲城鎮(zhèn)化現(xiàn)象進(jìn)行研究后提出了“Desakota”概念，并將其定義為位于核心城市之間走廊地帶，由原先的高人口密度農(nóng)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)化而成的農(nóng)業(yè)活動和非農(nóng)業(yè)活動高度混合的地區(qū)。麥基認(rèn)為，將城市化視為不可避免的過程的想法是不充分的，并指出“Desakota”地帶在相當(dāng)長的時間里是相對穩(wěn)定的存在（于峰，張小星，2010）。許學(xué)強、周春山（1994）在對珠三角進(jìn)行研究時認(rèn)為其城市化過程和特征更類似于“Desakota”。楊廉、袁奇峰（2012）通過對佛山市南海區(qū)農(nóng)村城市化的過程和特點的研究，指出佛山南海地區(qū)的城市化實際上更多是反映了村莊的“非農(nóng)化”，形成了基于非農(nóng)化村莊集合在空間上拼貼構(gòu)成的均質(zhì)化地域形態(tài)。
總體來看，相關(guān)研究對這一地區(qū)的表述方式是多樣的，如“半城市化”地區(qū)、“Desakota”、非城非鄉(xiāng)的“灰色區(qū)域”以及“非農(nóng)化”村莊等，多樣化的表述反映了城市化不同階段對這一地區(qū)發(fā)展的多角度認(rèn)知，但難以概括其發(fā)展特征從而引起概念上的混淆。基于珠三角半城半鄉(xiāng)地區(qū)特殊的形成機制和外在形式，以及在目前的發(fā)展條件下大部分的“半城半鄉(xiāng)”地區(qū)更可能在較長時間內(nèi)依然保持既存空間形態(tài)的現(xiàn)實，本文借用“Desakota”的概念，將該類地區(qū)表述為“村鎮(zhèn)混雜區(qū) ”。“村鎮(zhèn)”主要指其形成機制上以村、鎮(zhèn)為發(fā)展主體的自下而上的建設(shè)模式，“混雜”主要形容其建設(shè)面貌、功能構(gòu)成和權(quán)屬構(gòu)成方面混雜的表現(xiàn)形態(tài)（圖1）。
 

區(qū)域尺度上空間形態(tài)的混雜與連綿，其問題來源于村莊層面空間要素獨特的組織方式。這樣一種形態(tài)均質(zhì)、結(jié)構(gòu)不清、缺少中心性的區(qū)域空間形態(tài)實際上是微觀尺度的空間自組織模式在宏觀層面的蔓延發(fā)展所導(dǎo)致的。以佛山市順德區(qū)為例，如果在衛(wèi)星圖中切割出一條樣帶作為觀察的標(biāo)本，可以清晰地分辨出村鎮(zhèn)混雜區(qū)在空間形態(tài)上與城市、鄉(xiāng)村的顯著區(qū)別（圖2）。
 

從村鎮(zhèn)混雜區(qū)的構(gòu)成上看，楊廉、袁奇峰（2012）以佛山市南海區(qū)為例將各村莊分別作為單元，對其用地功能類型和空間形態(tài)進(jìn)行分析，得出每個村莊單元內(nèi)的用地構(gòu)成大致呈現(xiàn)出農(nóng)村或鎮(zhèn)居民點用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、國有用地和少量集體農(nóng)用地相互混雜的模式。這4個要素中，村莊在空間上以居民點宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地為主構(gòu)成混雜的空間形態(tài)，并間或顯現(xiàn)一些政府主導(dǎo)或外來開發(fā)商的資金介入推動建設(shè)而成的“城市功能侵入?yún)^(qū)（國有用地） ”。由于村鎮(zhèn)混雜區(qū)難以改造，城市功能在這一地區(qū)斑塊式的建設(shè)進(jìn)一步侵占了農(nóng)村風(fēng)貌，增強了混雜程度，在空間上表現(xiàn)為并不協(xié)調(diào)的“侵入”，加劇了形態(tài)上的拼貼效果，同時也在一定程度上反映出自下而上與自上而下兩種路徑之間相互沖突和協(xié)調(diào)的發(fā)展邏輯（圖3）。

3  村鎮(zhèn)混雜區(qū)的形成及政策背景
產(chǎn)權(quán)制度不清晰導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)開發(fā)建設(shè)與規(guī)劃管理存在明顯的政策模糊地帶，是村鎮(zhèn)混雜區(qū)產(chǎn)生和形成的根本原因。改革開放30年，珠三角在傳統(tǒng)村鎮(zhèn)和農(nóng)耕空間基底上，發(fā)育形成了工業(yè)區(qū)、外來人口集聚區(qū)、城郊型居住區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)等諸多新型空間要素，城鄉(xiāng)地理空間疊合，鄉(xiāng)村地區(qū)成為多種要素相互組合、流動、激烈作用的區(qū)域，利益主體相互博弈，形成了所謂“城不像城、村不像村”的村鎮(zhèn)混雜現(xiàn)象。
3.1  雛形期——改革開放至1990年代初
改革開放后，珠三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，村、鎮(zhèn)成為推動工業(yè)化的主體之一。村辦工業(yè)主要在農(nóng)村居民點周邊、沿村鎮(zhèn)主要道路鋪開，且廠房建設(shè)主要發(fā)生在各自屬地范圍內(nèi)。由此，形成了“村村點火、戶戶冒煙”這一分散發(fā)展的農(nóng)村工業(yè)化現(xiàn)象，工業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村生活相互交雜，孕育了珠三角地區(qū)村鎮(zhèn)混雜現(xiàn)象的雛形。
早期，國家對集體土地的管理幾乎空白，對集體土地使用權(quán)和收益權(quán)也未做出明確界定。1986年《土地管理法》頒布后，中央政策允許農(nóng)民利用集體建設(shè)用地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及其他公共事業(yè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟迅猛發(fā)展推動下，農(nóng)用地轉(zhuǎn)工業(yè)用地的需求巨大。與此同時，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展模式上敢于突破，如南海提出國有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、合資、外資、個體經(jīng)濟“六個輪子一起轉(zhuǎn)”的發(fā)展思路，意味著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展分散到不同的主體，村集體也作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要主體參與到建設(shè)開發(fā)，這一點與江浙地區(qū)有顯著的差異。在空間上，表現(xiàn)為工業(yè)發(fā)展對土地的占用沿襲了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的模式，就地建設(shè)、就近發(fā)展，結(jié)果造成了工業(yè)點非常分散、且多圍繞原農(nóng)村居民點布局的結(jié)果（魏立華，袁奇峰，2007）。在監(jiān)管缺失的情況下，珠三角鄉(xiāng)村地區(qū)由此形成了“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式。
3.2  發(fā)展期——1992至1990年代末
1992年鄧小平南巡講話解決了姓資姓社的問題后，市場經(jīng)濟體制基本確立，外資大規(guī)模引進(jìn)，民營經(jīng)濟迅速發(fā)展。農(nóng)村集體土地由于獲得門檻低、價格便宜、數(shù)量龐大，被迅速地投入到這一輪工業(yè)大發(fā)展中，成為珠三角集體經(jīng)濟發(fā)展的普遍模式。工業(yè)發(fā)展反過來也刺激了農(nóng)村的居住需求，農(nóng)村私宅無序建設(shè)也開始成規(guī)模出現(xiàn)。與此同時，城市政府主導(dǎo)發(fā)展的工業(yè)區(qū)、居住區(qū)也開始逐漸侵入鄉(xiāng)村地區(qū)，加劇了空間混雜現(xiàn)象。
這一過程中，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于體制和經(jīng)營原因陸續(xù)改制，村集體不再自己開辦企業(yè)，而將集體建設(shè)用地出租給企業(yè)或個人，形成了以土地流轉(zhuǎn)為主的開發(fā)模式（楊廉，袁奇峰，2012）。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，降低了工業(yè)用地成本，加速了農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程，但土地流轉(zhuǎn)方式和用途單一，也帶來了農(nóng)村工業(yè)化過度、城鎮(zhèn)化不足問題。由于管理制度缺失、政府管理力量不足，加之集體土地上的企業(yè)亦是政府稅基的重要組成部分，政府對鎮(zhèn)村土地開發(fā)采取了默許與放任態(tài)度。
1994年實行財政分權(quán)之后，土地一級市場成為政府財政收入的重要來源，極大地刺激了政府開發(fā)城市外圍用地（李珽，李郇，2011）。出于時效和成本考慮，政府征地往往繞過農(nóng)村已有建設(shè)用地，后者則進(jìn)一步加高加密，加劇了村鎮(zhèn)混雜現(xiàn)象；另一方面，征地補償標(biāo)準(zhǔn)難以體現(xiàn)實際的土地價值，引發(fā)了一系列征地社會矛盾。廣州等地率先提出征地返還這一留用地政策，但從實踐效果來看，留用地安排見縫插針，空間零碎，難以引入優(yōu)質(zhì)項目，又進(jìn)一步加大了空間破碎化，部分土地指標(biāo)緊張的地區(qū)，留用地又往往落地困難、無法兌現(xiàn)。
3.3  固化期——2000年至今
政府主導(dǎo)下的城市土地開發(fā)開始占據(jù)主導(dǎo)地位，自上而下快速生長的城市與自下而上生長的村鎮(zhèn)之間逐漸開始爭奪土地資源的“短兵相接”。這一階段，城市政府加大了鄉(xiāng)村發(fā)展的控制，逐步剝奪其原本就缺乏法律依據(jù)的開發(fā)權(quán)利，各地普遍推行行政區(qū)劃兼并、“村改居”、“三舊改造”等“去非正規(guī)化”政策（仇保興，2005）。但已形成“吃租經(jīng)濟”路徑依賴的農(nóng)村集體表現(xiàn)出強烈的利益訴求和抵抗意志，改不動、拆不起，同時違章建設(shè)加高加密依舊不斷出現(xiàn)。村鎮(zhèn)混雜區(qū)空間生長受到限制，邊界逐步固化，而與之同時固化的是由此形成的利益關(guān)系，村鎮(zhèn)混雜區(qū)成為一個個難以攻破的利益堡壘。
在集體用地建設(shè)管理原本就缺位的情況下，政府的一系列空間政策多為管控，卻缺乏空間發(fā)展權(quán)益的界定，觸動了農(nóng)村集體發(fā)展的利益神經(jīng)，導(dǎo)致對鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管制幾近失效。例如，宅基地作為建設(shè)用地的一類只有指標(biāo)和審批管理的義務(wù)，而產(chǎn)權(quán)功能基本喪失（劉守英，2014）。農(nóng)民拿不到建設(shè)用地指標(biāo)，但又存在建房需求，自然就會出現(xiàn)被動違法現(xiàn)象。尤其在2003年國家實行“土地緊縮”政策以來，珠三角核心區(qū)的空間增長方式轉(zhuǎn)向以內(nèi)部填充式為主（李珽，李郇，2011），農(nóng)村集體增量開發(fā)受到嚴(yán)控，為牟取最大利潤，各種違建、搶建現(xiàn)象層出不窮。在對違法建設(shè)的處理態(tài)度上，部分城市秉承“尊重歷史，既往不咎”的原則，采用一刀切的處理辦法。然而，政府對建房年限甄別不清，導(dǎo)致城市政府實施公共干預(yù)時的被動（魏成，賴壽華，2006）。政府給歷史遺留的“兩違用地”出路的放寬政策，就成為刺激現(xiàn)行的“兩違用地”發(fā)生的一個因素（劉憲法，2010）。村民普遍抱著趕末班車的心態(tài)，以驚人的速度全面改建、擴建。政府對集體土地用途管制的實質(zhì)是與村集體爭奪土地資源，即爭奪建設(shè)用地指標(biāo)。當(dāng)政府將大量的建設(shè)用地指標(biāo)用于國有土地，而忽視鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展權(quán)益，村集體就會以違法、違規(guī)自行建設(shè)的方式迫使政府就范（劉憲法，2010）。這既是村集體在政策變動無常、司法又失公平情況下的一種被動選擇，也是“自治的鄉(xiāng)村政治——市場經(jīng)濟——（城市）制度約束”下的必然選擇（藍(lán)宇蘊，2005）。
3.4  問題與根源
在城鄉(xiāng)二元管理體制下，珠三角的農(nóng)村地區(qū)采用了以村集體為主體，以社區(qū)股份合作制為機制，通過土地支配權(quán)、土地使用權(quán)及土地收益權(quán)的分離進(jìn)行土地的非農(nóng)化開發(fā)建設(shè)（劉憲法，2010）。早期寬松的政策降低了農(nóng)村工業(yè)化的門檻，增加了政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民的收益，解決了剩余勞動力問題，為珠三角地區(qū)的經(jīng)濟騰飛做出了重要貢獻(xiàn)，同時也產(chǎn)生了突出的社會問題及環(huán)境問題。在當(dāng)前形勢背景下，一方面，前30年村鎮(zhèn)混雜區(qū)所依賴的外部環(huán)境和動力已發(fā)生變化，以村集體為主體的低效擴張型工業(yè)發(fā)展模式越來越不具有可持續(xù)性，迫切需要尋求新的發(fā)展動力，提供更為完善宜居的生產(chǎn)生活空間為本地轉(zhuǎn)型發(fā)展提供保障；另一方面，村鎮(zhèn)混雜區(qū)以外來務(wù)工人員為主、以村為單元的低水平職住平衡，使得各類內(nèi)生需求難以有效釋放，進(jìn)而影響了政府各類資源投入和設(shè)施配置的具體成效。在“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”大背景下，如何系統(tǒng)解決村鎮(zhèn)混雜區(qū)的發(fā)展問題成為拷問地方政府治理能力、關(guān)乎珠三角整體可持續(xù)發(fā)展的重要課題。
珠三角地區(qū)村鎮(zhèn)混雜區(qū)的形成并非是僅僅由規(guī)劃失效所導(dǎo)致，農(nóng)村空間發(fā)展權(quán)益的機制問題才是其長期存在發(fā)展的根源（許學(xué)強，李郇，2009；魏立華，劉玉亭，黎斌，2010）。從當(dāng)前的制度環(huán)境來看，在所有制鎖定、土地用途管制、集體土地確權(quán)、二次分配路徑、政府公共投入等多方面問題的制約下，規(guī)劃管理缺乏有效的制度支撐，無法滿足實際管理需求，現(xiàn)行政策和規(guī)劃技術(shù)難以實現(xiàn)空間治理意圖。十八大以來，中央深化改革和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)方針逐步明朗，市場經(jīng)濟制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，特別是對于農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)戶宅基地等產(chǎn)權(quán)政策的調(diào)整，為創(chuàng)新管理模式、逐步建立村鎮(zhèn)混雜區(qū)空間治理基本框架提供了政策機遇。
4  村鎮(zhèn)混雜區(qū)空間治理的政策建議
村鎮(zhèn)混雜區(qū)的情況遠(yuǎn)比一般城市地區(qū)復(fù)雜，常規(guī)的城市空間管理模式和方法在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下難以簡單套用。從這一點來看，我們必須認(rèn)可村鎮(zhèn)混雜現(xiàn)象還將在一定程度上長期存在的現(xiàn)實，促進(jìn)其形成自我有機更新的良性機制，降低負(fù)面外部效應(yīng)。而在這過程中，必須通過針對性的政策設(shè)計和改善來構(gòu)建其今后空間優(yōu)化的合理秩序，政策的跟進(jìn)應(yīng)當(dāng)先于規(guī)劃的覆蓋。此處，應(yīng)當(dāng)將中央已經(jīng)提出的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地制度改革作為既定的制度背景加以考慮。
公共政策是有效治理的核心工具，以空間（包括土地及其承載物）管理為核心，借用西奧多•羅伊（Theodore J. Lowi）的公共政策分類模型（胡潤忠，2013），按照分配性政策、再分配性政策、管制性政策、構(gòu)成性政策4種類型對相關(guān)政策進(jìn)行梳理，其中：在分配性政策方面應(yīng)當(dāng)通過市場手段破解集體空間產(chǎn)權(quán)的困境，通過再分配性政策合理引導(dǎo)村鎮(zhèn)主體空間發(fā)展權(quán)益的二次分配和流轉(zhuǎn)，通過管制性政策強力干預(yù)底線管控，通過構(gòu)成性政策強化鎮(zhèn)一級管理資源和財力資源（表1）。

4.1  分配性政策——破解農(nóng)村集體空間產(chǎn)權(quán)的困境
產(chǎn)權(quán)問題是村鎮(zhèn)混雜區(qū)治理的核心問題。在集體土地所有權(quán)行權(quán)邊界尚不清晰的情況下，土地附屬物業(yè)的確權(quán)是大勢所趨。應(yīng)在這一輪的不動產(chǎn)登記工作中通過確權(quán)固化既得利益，明確產(chǎn)權(quán)邊界，避免無序建設(shè)的進(jìn)一步蔓延，同時確立產(chǎn)權(quán)的市場流通途徑，以利于以后的市場化更新。
在確權(quán)過程中不可避免遭遇留用地、安置用地、宅基地等歷史遺留問題，許多政府承諾的返還土地因為種種原因沒有解決。政府的誠信是一切政策推進(jìn)實施的前提，如果歷史遺留問題不解決，目標(biāo)群體（村鎮(zhèn)組織和農(nóng)民個人）的對抗愈加激烈，勢必影響下一步政府治理措施的落實。分配性政策的作用是針對彼此孤立的特定個體提供公共服務(wù)和利益分配。因此，可以通過結(jié)合城市更新、土地確權(quán)、貨幣化等制定分配性政策的方式，解決上述歷史遺留問題。如果受土地資源約束仍然難以解決，可進(jìn)一步嘗試將其訴求建筑面積化和指標(biāo)化，通過市場途徑解決?？偠灾?，應(yīng)當(dāng)把村集體對于土地實物的追逐訴求引導(dǎo)到建設(shè)指標(biāo)，以便于以后通過市場流通或異地安排等方式解決。
比如對于留用地問題，廣州各區(qū)采取實地留地、指標(biāo)抵扣、折算貨幣補償或指標(biāo)統(tǒng)籌調(diào)劑等不同形式的辦法落實留用地。在南沙，政府采用貨幣加物業(yè)兌現(xiàn)留用地的方式進(jìn)行落實，即村自愿放棄實物留地的，土地公開出讓后，政府按土地出讓金的一定比例返還村集體，番禺則采用留用地分區(qū)貨幣化補償?shù)姆绞竭M(jìn)行落實。白云區(qū)提出了抵扣留用地指標(biāo)完善存量建設(shè)用地手續(xù)的方式，利用留用地指標(biāo)覆蓋違法用地并辦理用地手續(xù)，既消化了留用地指標(biāo)又減少了違法用地。蘿崗區(qū)則提出在暫時無法安排留用地的情況下，由政府租賃村的留用地指標(biāo)，待將來有地可安排時再兌現(xiàn)實地（廣州市國土資源和房屋管理局，2013）。
4.2  再分配性政策——規(guī)劃引導(dǎo)資源的二次配置
村鎮(zhèn)混雜區(qū)建設(shè)規(guī)模已大大超出政策許可范圍（如廣州土地利用總體規(guī)劃2020年農(nóng)村居民點用地規(guī)模指標(biāo)為197km2，而截至2012年實際建設(shè)規(guī)模已達(dá)389 km2），但其空間屬性和區(qū)位的調(diào)整還蘊藏著巨大潛力。要進(jìn)一步優(yōu)化土地使用的綜合效益，必須考慮空間發(fā)展權(quán)益的異地調(diào)整和豎向疊加，在不引起目標(biāo)群體反彈的前提下，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，應(yīng)當(dāng)考慮針對不同地區(qū)和主體的現(xiàn)狀和要求，利用土地整理、增減掛鉤、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等多種不同手段，整理精簡低效零散用地，通過規(guī)劃手段統(tǒng)籌解決存量、增量與減量的問題，在發(fā)展高效空間的同時，騰挪更多公益空間和生態(tài)空間（圖4）。

同樣，在村鎮(zhèn)一級財力缺乏的情況下，財政資源的二次分配是解決村鎮(zhèn)混雜區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)配套的重要支撐。公共投入的空間安排依舊是一種重要的資源二次分配手段。從解決空間問題的角度來看，必須摒棄原來簡單平鋪的應(yīng)條件補償方式，體現(xiàn)規(guī)劃治理政策的介入和引導(dǎo)。從國外先進(jìn)經(jīng)驗來看，應(yīng)申請補償是一種較為可取的手段，體現(xiàn)規(guī)劃前置、問題導(dǎo)向和政府干預(yù)，同時可監(jiān)督、可檢驗，有助于自上而下治理手段的落實（表2）。
 

4.3  管制性政策——政府強力干預(yù)底線管控
面對建設(shè)蔓延危及區(qū)域底線的問題，如涉及生態(tài)保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展地區(qū)、歷史保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施廊道等地區(qū)的問題，若分散主體利益難以調(diào)和，則為維護(hù)公共利益必須以上級權(quán)威部門強力介入的方式進(jìn)行底線管控和干預(yù)。按照管控力度的不同，可分為規(guī)劃審批權(quán)上收、規(guī)劃許可權(quán)上收、空間管理權(quán)上收甚至直接的空間產(chǎn)權(quán)收購等方式，對此類地區(qū)的無序建設(shè)和開發(fā)進(jìn)行政府干預(yù)。
事實上，關(guān)于加強特定類型地區(qū)的規(guī)劃干預(yù)，廣東省已有一定的法規(guī)依據(jù)。《廣東省珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實施條例》明確了對區(qū)域綠地、基礎(chǔ)設(shè)施廊道等一級空間管治區(qū)，由省人民政府“實施強制性監(jiān)督控制”；《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理條例》和《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》也明確了“由省實施規(guī)劃監(jiān)控的區(qū)域”，其控制性詳細(xì)規(guī)劃草案應(yīng)當(dāng)征得上一級規(guī)劃管理部門的書面同意。與此同時，廣東也在開展省立公園的前期研究，探索基于產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)轉(zhuǎn)移的特色資源管理新模式。
4.4  構(gòu)成性政策——“鎮(zhèn)改市”的試點與推進(jìn)
珠三角村鎮(zhèn)混雜區(qū)很多規(guī)模較大的鎮(zhèn)在經(jīng)濟、人口規(guī)模上已達(dá)到城市的標(biāo)準(zhǔn)，卻繼續(xù)沿用村鎮(zhèn)的管理和發(fā)展模式，鎮(zhèn)級政府受到財力、編制、職能等的約束，管理能力和公共服務(wù)投入能力不足，土地利用效益和經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量難以達(dá)到城市的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重阻礙了區(qū)域整體發(fā)展。如佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)，作為鎮(zhèn)級行政單位，在財政稅收分成中只能拿到12.5%的稅額，剩下的部分則上繳國家及省市區(qū)級政府，但鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)了較重的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的壓力。
針對珠三角村鎮(zhèn)混雜區(qū)“自下而上”的發(fā)展特性，應(yīng)進(jìn)一步強化鎮(zhèn)一級行政資源和財力資源，改變“小馬拉大車”的局面，向大型建制鎮(zhèn)進(jìn)行政策傾斜，增強地方基層投入的覺悟與能力，并撬動社會資金進(jìn)入，提升其公共服務(wù)能力和財政自給能力。制度上可考慮通過以下途徑賦予強鎮(zhèn)更高級別的經(jīng)濟社會管理權(quán)限：①選擇若干大型建制鎮(zhèn)，開展新型設(shè)市模式試點工作，但新設(shè)城市需履行法定程序報國務(wù)院審批，門檻較高；②賦予吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)與人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)，包括財權(quán)、人事權(quán)、行政審批權(quán)等方面的傾斜和下放，這是在試點鎮(zhèn)行政級別不提高的前提下，實施強鎮(zhèn)擴權(quán)、建立“鎮(zhèn)級市”的有效手段。浙江省在這方面已經(jīng)做了不少的試點，例如試點鎮(zhèn)全面建立一級財政體制、實施財政超收返還、領(lǐng)導(dǎo)職級高配增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、下放審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)等等，取得了較好成效。
5  結(jié)語
村鎮(zhèn)混雜區(qū)作為一種特殊的城鄉(xiāng)發(fā)展區(qū)域，既為珠三角過去30年的經(jīng)濟發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，也集中體現(xiàn)了珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中的典型問題和矛盾。這一地區(qū)的空間形態(tài)和形成機制均有其獨特性，其未來發(fā)展也可能出現(xiàn)與以往經(jīng)驗有所區(qū)別的發(fā)展過程和結(jié)果。由于城鄉(xiāng)二元體制，在其外部負(fù)面效應(yīng)越來越顯著、亟待加強空間治理的當(dāng)下，將村鎮(zhèn)混雜區(qū)簡單看作鄉(xiāng)村向城市的過渡區(qū)域，并以理想化的城市模式和標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)顯然并不現(xiàn)實。
規(guī)劃是空間治理的重要工具。然而從操作實施的角度考慮，規(guī)劃技術(shù)方法必須依托切實的制度環(huán)境而存在，必須考慮操作主體、利益主體、產(chǎn)權(quán)政策、管理模式等等制度因素。在政策方向不明、制度因素缺失的情況下盲目的推進(jìn)規(guī)劃覆蓋，不僅規(guī)劃本身難以實施，而且會導(dǎo)致發(fā)展機遇的流失。制度設(shè)計必須先于空間設(shè)計，這已為珠三角此類地區(qū)的規(guī)劃實踐所證明。
在存量規(guī)劃時代，村鎮(zhèn)混雜區(qū)空間治理的推進(jìn)，必須高度關(guān)注農(nóng)村集體和農(nóng)民個人依附于土地之上的空間發(fā)展權(quán)益，以產(chǎn)權(quán)政策為核心解決長期以來產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致的歷史遺留問題，而將規(guī)劃作為確定或轉(zhuǎn)移此類空間發(fā)展權(quán)益的重要工具，輔之以控制、整治等主動介入手段，逐步促進(jìn)村鎮(zhèn)混雜區(qū)內(nèi)部形成市場推動、有機更新的良性循環(huán)機制。其終極目標(biāo)不是將其空間形態(tài)“城市化”，而是塑造更為完善宜居的生產(chǎn)生活空間為本地經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的空間保障。

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