-
深圳市新舊村改造困境及對策
作者：朱旭輝
一、基本情況
根據(jù)最新的深圳市建筑普查數(shù)據(jù)，全市共有歷史遺留的村莊約293個，村民住宅約35.16萬棟，占地面積約30多平方公里，總建筑面積約8077.3萬平方米，占全市居住建筑總面積的43%。這些房屋大部分是違法超標私房，且建筑密度高、環(huán)境差、配套艱缺、基礎(chǔ)薄弱、安全隱患多，因而成為城市中藏污納垢的場所，極大地影響了深圳的城市面貌。當前，徹底解決農(nóng)村私人違章超標建房和改造都市中的農(nóng)村面貌已迫在眉睫。
二、新舊村改造的困境
1、土地權(quán)屬關(guān)系不清成為新舊村改造最大的制度障礙
雖然政府單方面宣布特區(qū)新舊村土地屬于國有，但因沒有履行必要的征地手續(xù)和進行話當?shù)难a償，至今仍未得到村集體股份公司和村民的認可。事實上，與特區(qū)外農(nóng)村一樣，新舊村依舊實行劃定“ 集體工商發(fā)展用地” 和“ 一戶一棟”宅基地的農(nóng)村集體土地管理體制，使村集體股份公司和農(nóng)民對所屬土地擁有絕對發(fā)言權(quán)。也就是說，使農(nóng)村集體和村民在土地開發(fā)建設(shè)方面，相當于傭有了規(guī)避政府行為的天然保護傘。在當前私房出租的巨大利益刺激下，違法超標建設(shè)層出不窮、屢禁不止，新舊村改造幾乎是政府的“ 一廂情愿’ 。
2、新舊村社會組織形態(tài)與城市社區(qū)化管理的要求不相適應(yīng)
實現(xiàn)新舊村的城市社區(qū)化管理是改造的基本目標之一，也是農(nóng)村能否真正融入城幣的重要標志。盡管特區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體早已改造為股份公司，但原來農(nóng)村基層政、企、社合一的組織結(jié)構(gòu)被保留下來，與原來的農(nóng)村集體并沒有本質(zhì)的區(qū)別。從集體資產(chǎn)管理到村民計劃生育、社會福利，從貫徹上級政治任務(wù)到社區(qū)治安管理都由股份公司負責(zé)。按照城市社區(qū)組織模式設(shè)立的居委會，基本上成為股份公司的下屬部門。離開股份公司的支持，談何城市的社區(qū)化管理而且，新舊村均是傭有長遠歷史淵源和社會關(guān)系密切的社會群體的聚居地，往往是一村一姓氏或一村一家族，內(nèi)部凝聚力強，地方勢力和屬地思想根深蒂固，在生活、居住觀念上與城市差異巨大，往往滿足于目前的社會纖濟狀況，缺乏改造動力，大大增加了改造的難度。
3、農(nóng)民的經(jīng)濟出路問題難以解決
城市化使大批農(nóng)民喪失了賴以生存的土地，但他們又缺少工業(yè)社會所必須的求生基本技能，所以，在政府沒有解決農(nóng)民經(jīng)濟來源的條件下，違章建房出租成為深圳農(nóng)民收入的重要組成部分。特殊的人口結(jié)構(gòu)和房屋租賃市場需求為違章超標私房提供了“濕床” ，同時也造就了農(nóng)村大量的“四不青年”。因此，政府若不能妥善地解決農(nóng)民“ 洗腳上田” 后的長遠經(jīng)濟出路問題，強制性地進行新舊村整治和改造很可能引發(fā)嚴重的社會可題。
4、政府對大量暫住人口的居住問題重視不夠，為農(nóng)村私房提供了巨大的需求市場
深圳市的70%人口為暫住人口，總量高達280多萬人。這部分人口大部分沒有購房需求，在政府不能提供足夠的廉價出租用房的條件下，農(nóng)村私房在解決這部分人口的居住問題上應(yīng)該說起到了一定的積極作用，但同時也刺激了違章超標私房建設(shè)的泛濫。
5、市、區(qū)鎮(zhèn)在新舊村改造問題上認識不統(tǒng)一，觀念差異巨大，導(dǎo)致新舊村改造難以運作
市政府希望通過市場運作改善新舊村面貌，將權(quán)力下放到各區(qū)，但又缺乏配套的政策支持區(qū)政府由于缺乏資金和開發(fā)經(jīng)驗，又將改造項目通過合作推向市場，使改造項目需要獲得雙重的收益，大大提高了改造的成本，同時地方政府的立場也偏向了開發(fā)商一方，增加了改造的難度。
6、新舊村改造按目前的方式運作大部分缺乏經(jīng)濟可行性
全市新舊村總量多、建筑密度與開發(fā)強度高、拆遷難度大特區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀毛容積率幾乎在2以上，如果要通過市場運作按照基本的城市環(huán)境標準和配套要求進行改造，同時又不會導(dǎo)致環(huán)境的惡化和過度開發(fā)，要贏利幾乎是不可能的。因此，如果政府在新舊村改造的問題上不采取各項政策主動積極地進行引導(dǎo)，要完全通過市場運作是很難實現(xiàn)的。
三、政策建議
新舊村改造的表象是物質(zhì)形態(tài)和城市面貌更新問題，深層問題是利益分配、土地權(quán)屬和社區(qū)組織結(jié)構(gòu)改革。要徹底解決新日村改造問題，就必須從土地產(chǎn)權(quán)安排和股份公司改造入手。新舊村改造的基本思路是首先改革土地使用制度，明確村集體股份公司擁有新舊村土地的使用權(quán)，其次對股份公司進行二次改造，以股份化的方式將村民的宅基地及私房腸時落永久性地集中在村集體手中，然后調(diào)動全社會資金進行統(tǒng)一規(guī)劃改造，改造完成后將收益以股份或房產(chǎn)形態(tài)分配給村民。具體措施：
1、切實加襖街舊村改透的紐織協(xié)調(diào)，成立由多方參與的專門機構(gòu)，眺籌全市新舊村改造實施工作
新舊村改造是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，不僅要求正確處理政府、農(nóng)村集體股份公司和村民之間復(fù)雜的社會經(jīng)濟利益關(guān)系，還需要協(xié)調(diào)市、區(qū)、街道等各級政府之間以及法律、規(guī)劃國土、建設(shè)、電力、供水等相關(guān)部門之間的分工配合關(guān)系，這決非一個規(guī)劃國土部門所能管理解決得了的。鑒于這種情況，建議成立由市領(lǐng)導(dǎo)掛帥，各級政府、各相關(guān)部門參與的新舊村改造領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)新舊村改造事務(wù)。具體運作機構(gòu)可分為三個層次一是決策層次，可在市里成立一個新舊村改造委員會，由立法機構(gòu)、政府相關(guān)職能部門和村股份公司的代表組成，負責(zé)政策、法規(guī)和重大問題的決策二是協(xié)調(diào)層次，以區(qū)委區(qū)政府為主，石各區(qū)成立由各相關(guān)職能部門參加的新舊村改造辦公室，負責(zé)情況調(diào)查、規(guī)劃工作組織、政府與村集體行動協(xié)調(diào)和咨詢指導(dǎo)三是操作層次，以各村的股份公司作為主要操作機構(gòu)，負責(zé)各項政策法規(guī)的落實和改造工程的實際操作。此外，各區(qū)可視情況的需要，成立或委托一個介于政府與開發(fā)商之間的新舊村改造公司直接受各區(qū)新舊村改造辦領(lǐng)導(dǎo)。該公司可類似香港的土發(fā)公司，但不以贏利為目的，維持不虧損即可。
2、深化土地管理體制改革，理清土地權(quán)屬關(guān)系
理順土地權(quán)屬關(guān)系的核心目的是使土地使用權(quán)掌握在村集體股份公司而非村民手中，從而使新舊村的統(tǒng)一規(guī)劃改造成為可能。
首先明確土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利人，理順政府與村集體股份公司之間的土地權(quán)屬關(guān)系。基本思路是繼續(xù)承認土地所有權(quán)為國有，把村中所有土地視為有償出讓。建議深到市規(guī)劃國土局地政、市場、產(chǎn)權(quán)、征地拆遷、建筑法規(guī)等相關(guān)處室在補償安置、土地使用權(quán)確認、使用期限、使用費用、使用強度等方面提出相應(yīng)解決辦法，并負責(zé)落實與村集體簽訂征地協(xié)議和使用權(quán)出讓協(xié)議。在制定落實相應(yīng)政策法規(guī)時，必須堅持整體公平原則，必須執(zhí)行統(tǒng)一的標準，以保證各村各戶間的公平。同時，不能以已建成住房為依據(jù)進行安置補償和產(chǎn)權(quán)確認，堅決防止出現(xiàn)“ 違法者得利、守法者吃虧’ 或“ 多違法多得利，少違法少得利’的狀況。
其次廢除‘ 一戶一棟’ 宅基地的土地政策，理順村民與村集體之間的土地權(quán)屬關(guān)
系。重申農(nóng)民私房用地的使用權(quán)屬于集體，村中一切土地的開發(fā)建設(shè)都應(yīng)當由村集體統(tǒng)一安排。在改造之前，各戶可臨時傭有私房用地的使用權(quán)。
3、推進股份公司二次改造，實現(xiàn)宅基地及私房資產(chǎn)股份化
它包括改造前宅基地房產(chǎn)的股份化和改造后收益的分配兩個方面。首先區(qū)分建筑違章與否對宅基地及私房進行資產(chǎn)評沽，并按照一定的核算標準，將宅基地使用權(quán)及私房股份化。
宅基地及私房的股份化方案決定了改造后的收益分配方案，改造后的收益分配必須根據(jù)各家在股份公司中傭有的股份來確定。改造后收益分配有兩個方案可供參考第一個方案是將改造后的住宅劃分為兩部分，一部分用于村民自己居住，直接分配給村民，另一部分由村集體統(tǒng)一經(jīng)營出售或出租，并將收益按股分紅第二個方案是將改造好的住宅，按股份直接分配給村民，供村民居住、出租或出售，也就是說改造后的住房完全交由村民自行支配、管理。
在村民中分配收益股份的計算要考慮到各戶現(xiàn)有的宅基地面積、住宅層數(shù)違章多建的要減少股份、現(xiàn)有住宅的投資回報情況可設(shè)定一個年限，未達到的按年數(shù)增加股份以補償投資損失、申請的自用住房面積給定一個標準，多要的減少股份，少要的增加股份和對改造工程的投資。這樣改造后村里的土地和建筑的經(jīng)營管理權(quán)就全部集中在了股份公司手里，既解決了分戶經(jīng)營的低效率，也有利于股份公司的直正公司化，還方便了政府相關(guān)部門的管理和監(jiān)督。
4、統(tǒng)一規(guī)劃，確定改造方案
首先要制定符臺新舊村實際的規(guī)劃標準，以消除災(zāi)容火災(zāi)、內(nèi)澇等隱患、完善市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施為最低要求，使新舊村居住環(huán)境基本上融入現(xiàn)代化國際性城市為近期目標。
確定改適方案時要特別重視投入產(chǎn)出分析，始終堅持，環(huán)境質(zhì)量出效益” 的原則，在提供安全舒適居住環(huán)境的同時，必須保證村民末來收益不減少。方案要廣泛征求集體及村民意見，充分尊重各方面的發(fā)展意愿。規(guī)劃要廣為宣傳，積極調(diào)動村民的參與意識，使其對未來美好家園充滿憧憬。
政府要在規(guī)劃費用士大力支持，以調(diào)動村民的積極性，還可顯示政府的改造決心。
5、以政府投入為引導(dǎo)，村股份奮司及村民投資為主體，采取靈活多變的開發(fā)方式、積極調(diào)動全社會資全參與新伯村改造
改造的資金來源可以有多種途徑，首先是政潤投入，可設(shè)立一項新舊村改造專項基金，根據(jù)近期改造的目標、計劃與項目的經(jīng)濟評佑，制定每珠新舊村改造的財政計劃其次是股份公司的積累資金，這原本也要用于新的投資三是村民的個人投資，即原計劃用于住房更新改造的資金四是銀行貸款五是寄集體股份公司上市，通過發(fā)行股票來籌資六是在市場中發(fā)行債券。
對資金來源的安排首先要沽算總投資，然后根據(jù)村中自籌和政府資助的情況確定需從市場中籌集的款額，再根據(jù)市場的利率、股市行情和意向投資者的情況決定名渠道的籌資額。讓集體股份公司上市是進行公司改造和籌集資金的一條路子，但還要考慮村民能否接受，有待進一步探討。
在具體的項目運作中，句采取三種舟發(fā)方式一是在新舊村改造機構(gòu)的指導(dǎo)或規(guī)劃的引導(dǎo)下，村集體股份公司獨立負責(zé)改造的實施工作，由政府協(xié)調(diào)解決資金缺口二是鼓勵村集體股份公司與政府的新舊村改造公司合作，共同開發(fā)三是在規(guī)劃國土局和各區(qū)新舊村改造辦的監(jiān)管下，允許股份公司與外來的房地產(chǎn)股份公司合作開發(fā)
6、試點改造，逐步推廣
新舊村改造是一項復(fù)雜的長期任務(wù)，而深幻又因建市時間短缺乏必要的改造經(jīng)駒，所以必須‘摸著石頭過河’ ，逐步搞好新舊村改造。建議在習(xí)毒查分析的基礎(chǔ)上，選取部分改造爵藉件相對成熟的地區(qū)如皇崗村、下沙統(tǒng)初地、大學(xué)城等，魷有改造意愿的地區(qū)如水貝、蔡屋圍等進行試點改造，探索進行新舊村改造的可行方式與經(jīng)驗，然后逐步向全市推廣。
最近，羅湖區(qū)漁民村的改造已經(jīng)有了實質(zhì)性泊勻進展，該村村民已同意由股份公司統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。結(jié)臺漁民村的用地情況，羅湖區(qū)已就規(guī)劃、建筑單體、環(huán)境設(shè)計、停車方式、管理模式等進行了有益的嘗試，積累了一定的經(jīng)驗，值得進一步總結(jié)推廣。
7、加強配套管理，為新舊村改造創(chuàng)造良好的政策壞境
主要包括三方面內(nèi)容：
制定優(yōu)惠政策，扶持新舊村改造。應(yīng)由各相關(guān)職能部門提出并負責(zé)落實相應(yīng)優(yōu)惠措施，如允許外來投資、逐步解決暫住人口的居住問題。政府應(yīng)針對深圳的人口結(jié)構(gòu)特征和就業(yè)崗位分布，逐步在合適地段積極興建一批廉價安置用房，解決低收入暫住人口的居住問題，同時也可以降低勞動力成本，增強城市競爭力。加大打擊違法用地和違章建筑的力度，努力規(guī)范農(nóng)民私租賃市場。對并未列入改造計劃的新舊村，哲緩確認新舊村違章超標建筑產(chǎn)權(quán)，制定歷史遺留違章超標建筑拆遷的治理補償標準，堅決貫徹執(zhí)行1993年3月深圳市人大的決定，重點拆除此后的違章建筑，落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，確立政府的決心和威信。同時加強房屋租賃市場的監(jiān)察與執(zhí)法力度，重拳打擊新舊村違章超標建筑的非法租賃，將房屋租賃市場納入規(guī)范化管理的軌道。此外，還可考慮調(diào)整農(nóng)村出租屋的年租金，使政府向其收取的地租水平與商品房基本拉平，削弱農(nóng)民對租金收入的過分依賴。
-
新興城市建筑風(fēng)貌特色構(gòu)建與控制方法研究——以東營為例
劉 泉 張震宇
[摘 要]：對大多數(shù)新興城市來說，在其短暫的城市建設(shè)史上，很難形成協(xié)調(diào)且具有特色的整體建筑風(fēng)貌。這些城市的建筑風(fēng)貌特征是什么？該如何塑造？則是市民及規(guī)劃部門所關(guān)心的一個重要問題。目前一些城市嘗試采用以某種色彩或風(fēng)格統(tǒng)領(lǐng)全城的方式，并未能取得預(yù)想的效果。東營的城市景觀特色研究在充分分析了國內(nèi)外建筑景觀研究及設(shè)計案例的基礎(chǔ)上，通過對東營目前城市建筑景觀中存在的整體雜亂、缺少特色等問題進行分析研究，并結(jié)合黃河水城的建設(shè)目標，提出東營建筑景觀特色構(gòu)建的原則、目標及方法。研究主要從建筑風(fēng)格、建筑造型、建筑色彩、建筑材料四個主要方面以及地標建筑、濱水建筑兩大重點內(nèi)容分別對東營的建筑特色進行構(gòu)建。研究工作為新興城市建立塑造城市建筑景觀特色的可行的控制引導(dǎo)方法，做出了有益的嘗試。
[關(guān)鍵詞]：新興城市；建筑特色；東營；黃河水城；城市設(shè)計指引
1 研究背景概述
在現(xiàn)階段城市飛速發(fā)展的時期，城市面貌日益趨同，建筑的“失語”現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，建筑形式的千篇一律成為城市建設(shè)的普遍問題。對大多數(shù)新興城市來說，在其短暫的城市建設(shè)史上也沒有形成協(xié)調(diào)且具有特色的整體建筑風(fēng)貌。這些新興城市的建筑風(fēng)貌總體特征是什么樣？卻同樣是市民及規(guī)劃部門所關(guān)心的一個重要問題。
目前一些城市嘗試采用以某種色彩或風(fēng)格統(tǒng)領(lǐng)全城的方式，但是并不都能取得預(yù)想的效果。因為多數(shù)城市很難直接以某種風(fēng)格作為統(tǒng)一的風(fēng)貌，一座城市的建筑景觀也很難僅用一種特征來表達。特別是當提出過于具體的風(fēng)格特色時，公示后，人們見仁見智，往往多有爭執(zhí)，很難取得共識和認同。
因此，與其貿(mào)然對城市的風(fēng)格特征進行主觀的限定，不如為城市特色的構(gòu)建提供可行的目標，并構(gòu)筑一個良好的發(fā)展平臺。
本次研究基于2009年開展的《黃河水城——東營總體城市設(shè)計》的《建筑景觀特色研究1》專題的成果，探討為新興城市建立一種可行的控制引導(dǎo)方式，來塑造城市的建筑景觀特色。
2 東營概況
東營位于黃河入海口，是共和國最年輕的城市，也是中國第二大油田——勝利油田駐地，有石油之城、生態(tài)之城、東方濕地之城、黃河水城的美稱。東營1983年建市，在短暫的建城史上，城市建設(shè)發(fā)展迅速，取得了巨大的成就，曾先后被授予全國創(chuàng)建文明城市工作先進城市和山東省首批省級文明城市稱號。
總體來看，東營城市整體的建筑較新，但卻并沒有形成獨特的城市風(fēng)貌印象，也沒有明顯體現(xiàn)出具有東營地域風(fēng)情的文化特征。特別是在東營市提出建設(shè)黃河水城建設(shè)口號以后，打造出具有水城、油城特色并具有東營地域文化內(nèi)涵的建筑景觀，協(xié)調(diào)城市風(fēng)貌、延續(xù)城市文脈成為了人們關(guān)注的重點。
3東營總體建筑風(fēng)貌現(xiàn)狀特征及形成機制分析
3.1東營總體建筑風(fēng)貌的歷史演進
從東營的建筑風(fēng)貌的歷史演進進程來看，東營的建筑時代特征明顯、地域特征不強。
早期的一些民居建筑受到當?shù)厮嫉闹萍s與影響，形成了“溜形村2”等較為獨特的建造方式。到了70年代以后，建筑設(shè)計則基本上與其它城市大同小異。90年代，代表不同時期潮流的現(xiàn)代風(fēng)、歐陸風(fēng)接連出現(xiàn)。城市面貌變化較大，卻沒有形成明顯的地方特色。到了90年代后期，在部分主要的大型公共建筑項目上，建筑設(shè)計的地域特色開始回歸3，但在整個城市風(fēng)貌中尚未成為設(shè)計的主流。
城鄉(xiāng)結(jié)合部，拼貼特征明顯，有機舊村、規(guī)則新村、城市住宅、工業(yè)廠房、濕地農(nóng)田，從獨特的角度反映了城市發(fā)展演變的進程。（基于google衛(wèi)星圖片分析）
3.2東營總體建筑風(fēng)貌現(xiàn)狀特征及總結(jié)
東營整體建筑風(fēng)貌舒緩開闊，以低層多層為主，局部出現(xiàn)少量高層建筑。建筑風(fēng)格以現(xiàn)代為主。色彩基本上以淺色、暖色調(diào)為主，白色建筑數(shù)量較多。新建居住建筑較多地采用了坡屋頂?shù)男问?。市區(qū)內(nèi)大部分建筑較新、外觀狀況較好。整體風(fēng)貌無明顯地域特色。
東營整體建筑風(fēng)貌的主要問題是尚未形成明確的地域特征；建筑設(shè)計的色彩、風(fēng)格等方面缺少總體層面上的控制與指引；從打造水城的角度來看，濱水建筑設(shè)計的親水特征不明顯。
3.2.2形成機制分析
3.2.2.1東營城市發(fā)展的獨特環(huán)境與歷史進程
位于黃河三角洲的獨特環(huán)境、城市較短的建設(shè)歷史以及油田建設(shè)時期特殊的發(fā)展條件，導(dǎo)致快速建設(shè)的過程中，建筑風(fēng)貌設(shè)計缺少可借鑒的地域特征的參照，早期建設(shè)側(cè)重于生產(chǎn)功能，對城市形象考慮不足，是造成現(xiàn)狀城市建筑風(fēng)貌缺少特色的主要客觀原因。
3.2.2.2自上而下：以往風(fēng)貌規(guī)劃的控制影響
以往相關(guān)規(guī)劃管理，自上而下地對城市建筑風(fēng)貌進行塑造與控制，并取得了一定的成果。
1993年東城區(qū)城市風(fēng)貌總體規(guī)劃中認為建筑風(fēng)格應(yīng)該是講求實用、樸實無華，造型簡潔凝重，強調(diào)光影效果與虛實對比，頂部富于變化。反映了當時對城市建筑景觀的基本理解，形成了沿襲樸素的現(xiàn)代風(fēng)格的建筑設(shè)計理念。但隨著時代的快速發(fā)展， 1999年西城區(qū)城市風(fēng)貌總體規(guī)劃開始更加重視建筑造型與美感，外立面裝飾增多，與之前的樸實風(fēng)格差別明顯。另外兩版風(fēng)貌規(guī)劃在城市主色調(diào)是否為白色的問題上也出現(xiàn)了較大分歧。到2008年黃河水城風(fēng)貌特色研究時期，建筑風(fēng)貌控制更加關(guān)注濱水特色的方面。城市建筑主色調(diào)再次確定為白色，“濃蔭遮碧水，綠樹抱白樓”也成為了整個城市的總體風(fēng)貌意象。
可以看出，不同時期對城市建筑風(fēng)貌的不同理解，導(dǎo)致了建筑控制的不同傾向，形成了前后調(diào)整、控制要求不一致的狀況，對東營城市建筑風(fēng)貌的形成產(chǎn)生了一定的影響。人們頭腦中的東營建筑景觀尚未形成清晰的印象，東營黃河水城的建筑景觀塑造將面臨一個長期的發(fā)展過程。
3.2.2.3自下而上：建筑風(fēng)格演變的自組織特征
從單體建筑的角度看，在自組織過程中，建筑文化不但保持了其多樣性，而且在這種多樣性不斷得到發(fā)展，變得更加豐富多彩。但是從城市的角度看，大量本應(yīng)體現(xiàn)整體性的建筑采用過于標新立異的設(shè)計，反而導(dǎo)致特殊性建筑無法突出自身特色。正是這種單體建筑的多元趨同，造成了城市特色的危機。
3.3總體建筑風(fēng)貌特色構(gòu)建與控制方式研究
3.3.1案例借鑒綜述
在國外的案例借鑒方面，本次研究參考了1992制定的《波特蘭中心城市設(shè)計基本指南》這一城市設(shè)計指引的經(jīng)典案例，分析其條文控制的方式及深度；并對2009年制定的《東京都景觀計劃》進行了研究，總結(jié)其在建筑風(fēng)貌方面重點關(guān)注的要素；另外也對2008年制定的《豐田市景觀形成指引》進行分析，總結(jié)具有主題特色的城市的設(shè)計指引關(guān)注的主要內(nèi)容。
在國內(nèi)的案例借鑒方面，本次研究參考了深圳市2008年開展的《深圳市龍崗整體城市設(shè)計建筑整體特征及景觀價值研究》、《深圳大鵬半島建筑風(fēng)貌研究》以及泉州市2009開展的《閩南傳統(tǒng)建筑文化在當代建筑設(shè)計中的延續(xù)與發(fā)展研究》，研究上述城市地域建筑特色的引導(dǎo)控制方式及分區(qū)引導(dǎo)的內(nèi)容。
3.3.2對東營的借鑒意義
確定總體城市設(shè)計層面建筑景觀特色控制的內(nèi)容及深度，借鑒經(jīng)驗及方法：
在突出城市特色方面，主要采取鼓勵和引導(dǎo)的方式，設(shè)計上留出較多的余地。
整體控制建筑景觀特色的基調(diào)，提出原則性要求。
維護城市整體建筑風(fēng)貌的協(xié)調(diào)性，防止出現(xiàn)過于突兀的設(shè)計，以保障公眾的景觀權(quán)利。
分區(qū)層面進行特色控制，按功能對居住、辦公、商業(yè)以及工業(yè)建筑分別提出控制要求。
控制內(nèi)容一般包括：風(fēng)格、造型（屋頂、體量）、色彩、材料幾個方面。
總體設(shè)計層面的控制導(dǎo)則，條文不宜過細，簡明易懂，有明確的原則，同時重視可操作性，為建筑設(shè)計留出發(fā)揮創(chuàng)造的空間。
4東營總體建筑風(fēng)貌特色構(gòu)建
4.1建筑景觀特色構(gòu)建原則、目標及方法
4.1.1建筑景觀特色構(gòu)建原則
整體統(tǒng)一性原則：注重整體風(fēng)貌的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在群體統(tǒng)一和諧的基調(diào)中表現(xiàn)建筑的個性。
環(huán)境協(xié)調(diào)性原則：建筑設(shè)計尊重自然環(huán)境，與城市格局、水系綠化環(huán)境相協(xié)調(diào)。
文脈延續(xù)性原則：注重建筑設(shè)計的文化內(nèi)涵，發(fā)展與豐富地域特色的建筑表現(xiàn)，傳承黃河三角洲地區(qū)的歷史文脈。
特色創(chuàng)新性原則：作為新興城市，建筑設(shè)計要創(chuàng)新地方特色的表現(xiàn)形式，為城市可持續(xù)發(fā)展注入活力。
系統(tǒng)開放性原則：建筑景觀特色的構(gòu)建是一個長期的、開放的系統(tǒng)，不排斥在此基礎(chǔ)上的再創(chuàng)造或新的研究探索。
4.1.2建筑景觀特色構(gòu)建目標
1、構(gòu)建城市整體風(fēng)貌統(tǒng)一、片區(qū)景觀獨特的水城建筑景觀。
注重整體風(fēng)貌的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。按照城市分區(qū)風(fēng)貌控制要求確定不同片區(qū)、街區(qū)、組群的形象風(fēng)格基調(diào)。在群體統(tǒng)一和諧的基調(diào)中表現(xiàn)建筑的個性。
2、構(gòu)建自然生態(tài)、環(huán)境協(xié)調(diào)的水城建筑景觀。
建筑設(shè)計應(yīng)尊重自然環(huán)境，遵循城市空間格局，從建筑體量、風(fēng)格、色彩、材料等方面與開闊的城市空間、特色的濕地水系結(jié)合，運用環(huán)保材料，體現(xiàn)黃河水城的特色。
3、構(gòu)建風(fēng)貌傳承延續(xù)、地域特色鮮明的水城建筑景觀。
注重建筑設(shè)計的文化內(nèi)涵，借鑒周邊地區(qū)及城市的理念及經(jīng)驗，發(fā)展與豐富地域特色的建筑表現(xiàn)，傳承黃河三角洲地區(qū)的歷史文脈。
4、構(gòu)建與時俱進、創(chuàng)新發(fā)展的水城建筑景觀。
作為新興城市，建筑設(shè)計要體現(xiàn)與時俱進的創(chuàng)新精神，不斷探索、創(chuàng)新、提高設(shè)計創(chuàng)作水平，大力推廣運用新結(jié)構(gòu)、新材料、新設(shè)備和節(jié)能、節(jié)地、環(huán)保等新技術(shù)，創(chuàng)建黃河水城生態(tài)適應(yīng)型、環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的新建筑，創(chuàng)新地方特色的表現(xiàn)形式，為城市可持續(xù)發(fā)展注入活力。
4.2總體建筑景觀特色構(gòu)建意象
總體建筑景觀特色主要通過風(fēng)格、造型、色彩以及材料四個主要方面以及地標建筑和濱水建筑兩個重點內(nèi)容構(gòu)建，并制定指引總表及帶有說明和示意圖片的詳表，對東營的建筑景觀進行指引。
風(fēng)格：現(xiàn)代風(fēng)格為主、地域特色鮮明的黃河水城。
造型：坡屋頂為主、屋頂造型豐富、輪廓線平緩錯落的黃河水城。
色彩：紅頂為主、淺暖色系、基調(diào)統(tǒng)一的黃河水城。
材料：活用新型材料、注重地域表達的黃河水城。
地標建筑：層級結(jié)構(gòu)完善、地域特征突出的黃河水城。
濱水建筑：延續(xù)“濃蔭碧水白樓”文脈、打造“親水近水”新意象的黃河水城。
4.2.1建筑風(fēng)格特色構(gòu)建
構(gòu)建現(xiàn)代風(fēng)格為主、地域特色鮮明的黃河水城。
東營市城市建設(shè)的歷史較短，中國傳統(tǒng)風(fēng)格的建筑較少，現(xiàn)代風(fēng)格為主的建筑景觀本身已經(jīng)成為東營市區(qū)建筑設(shè)計應(yīng)當遵循的文脈。在這樣的條件下，建筑創(chuàng)作應(yīng)以現(xiàn)代風(fēng)格為基調(diào)，并進行具有地域特色的設(shè)計創(chuàng)新。
4.2.2建筑造型特色構(gòu)建
構(gòu)建坡屋頂為主、屋頂造型豐富、輪廓線平緩錯落的黃河水城。
通過對建筑單體方面對體量、尺度的設(shè)計控制，維護建筑群體的整體協(xié)調(diào)性，塑造建筑景觀統(tǒng)一協(xié)調(diào)、天際線平緩錯落的整體建筑景觀，重視建筑第五立面的設(shè)計。
4.2.3建筑色彩特色構(gòu)建
構(gòu)建紅頂為主、淺暖色系、基調(diào)統(tǒng)一的黃河水城。
屋頂以暗紅為主，藍灰、灰色系為輔，基調(diào)統(tǒng)一。墻體形成以淺暖色系為主基調(diào)統(tǒng)一的色彩體系。集中辦公區(qū)的辦公建筑可沿用白、灰等淺色系的顏色。商業(yè)建筑要與周邊協(xié)調(diào)，彩度不宜過高。色彩應(yīng)盡量采用沉穩(wěn)的色彩表現(xiàn)，不宜選擇過高的彩度。通過色彩設(shè)計來控制和消除“臟、亂、艷、差”四種缺陷，防止城市盲目的“彩妝化”，形成有序協(xié)調(diào)的色彩感受。
4.2.4建筑材料特色構(gòu)建
構(gòu)建活用新型材料、注重地域表達的黃河水城。
東營當?shù)鼐哂刑厣泥l(xiāng)土建筑材料較少，但近年來建材產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，新型節(jié)能材料的推廣運用十分迅速。通過新的建筑材料來增強建筑地方特色的表現(xiàn)力，創(chuàng)建黃河水城生態(tài)適應(yīng)型、環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的新建筑。在大力推廣運用各種新技術(shù)、采用新結(jié)構(gòu)、新設(shè)備的同時，選用生態(tài)環(huán)保、節(jié)能降耗、經(jīng)久耐用的外裝修材質(zhì)，使既定形象能長期保持，為城市可持續(xù)發(fā)展注入活力。
4.2.6地標系統(tǒng)特色構(gòu)建
構(gòu)建地標層級結(jié)構(gòu)完善、地域特征突出的黃河水城。
地標系統(tǒng)構(gòu)建的主要內(nèi)容是在總體城市設(shè)計的結(jié)構(gòu)體系中的重要節(jié)點、軸線上，確定新建地標建筑的位置、特征，并結(jié)合現(xiàn)有地標建筑，在城市層面構(gòu)建完整的地標體系。
地標系統(tǒng)的構(gòu)建需注意以下原則：
結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性：結(jié)合城市設(shè)計的結(jié)構(gòu)框架，確定新建地標的分布，使地標形成各具特色、整體統(tǒng)一的完整體系。
分布的層級性：打造城市級、片區(qū)級以及更低層級的地標建筑系統(tǒng)，形成層次結(jié)構(gòu)清晰的完整體系。
環(huán)境的協(xié)調(diào)性：地標建筑應(yīng)該尊重地方文脈，作為環(huán)境的一部分。
單體的特異性：地標建筑是地區(qū)明確易認的主要空間標識。在滿足環(huán)境的協(xié)調(diào)性的基礎(chǔ)上，要通過設(shè)計表達出地標獨特的建筑景觀特征。
4.2.7濱水建筑特色構(gòu)建
延續(xù)“濃蔭碧水白樓”文脈，構(gòu)建“親水近水”新意象的黃河水城。
在東城核心區(qū)保留并延續(xù)業(yè)已形成的“濃蔭遮碧水，綠樹抱白樓”的良好景觀及文脈特色。在其它風(fēng)貌片區(qū)，結(jié)合各自特色打造豐富多樣的“親水近水”的水城新意象。針對城市中心區(qū)、生活區(qū)和市郊地區(qū)的不同特征分別提出設(shè)計指引。
4.3分區(qū)建筑景觀特色意向
地區(qū)之間的差別構(gòu)成了城市的典型特征之一。城市的整體和優(yōu)美是由許多不同的形成時期組成的，這些時期的綜合就是城市整體的統(tǒng)一（阿爾多?羅西，2006，P64）。
在整體建筑景觀特色構(gòu)建的基礎(chǔ)上，對不同的景觀風(fēng)貌分區(qū)分別提出特色意向要求。包括“風(fēng)貌軸帶、風(fēng)貌區(qū)”兩類：
風(fēng)貌軸帶為：濱水風(fēng)情體驗帶、濕地生態(tài)風(fēng)光帶、綜合服務(wù)景觀帶、綜合功能景觀軸。
風(fēng)貌區(qū)為：油城特色明顯的油城都市綜合風(fēng)貌區(qū)、油城特色小鎮(zhèn)風(fēng)貌區(qū)、石油工業(yè)風(fēng)貌區(qū)；水城特色明顯的水城商務(wù)中心風(fēng)貌區(qū)、水城都市綜合風(fēng)貌區(qū)、水城風(fēng)情小鎮(zhèn)風(fēng)貌區(qū)、水城特色居住風(fēng)貌區(qū)、水城特色居住和度假風(fēng)貌區(qū)；具有明顯產(chǎn)業(yè)特征的現(xiàn)代高新產(chǎn)業(yè)風(fēng)貌區(qū)。
4.4建筑景觀特色構(gòu)建方法
建筑景觀特色的構(gòu)建既不是對建筑設(shè)計進行大而全的全面控制，也不是采用刻板嚴格的風(fēng)格要求，來扼殺建筑師的創(chuàng)造。而是采用目標導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合的方式，在能夠突出東營地域特色的方面進行積極引導(dǎo)，對東營目前較為突出問題進行控制，在為建筑設(shè)計保留了足夠的空間彈性的基礎(chǔ)上，不斷地修正東營建筑設(shè)計的體系，創(chuàng)造良好的城市建筑景觀。
5.實施操作建議
5.1 建立動態(tài)開放的研究管理體系
建筑景觀特色的構(gòu)建是一個長期的、開放的研究管理系統(tǒng)，需要通過不斷地引導(dǎo)、維護，才能逐步形成良好的城市建筑景觀體系。建議由相關(guān)規(guī)劃管理部門建立動態(tài)開放的研究管理體系，針對不同的特色風(fēng)貌區(qū)，通過城市設(shè)計競賽、建筑設(shè)計競賽等方式對具有地域性的城市特色進行挖掘與創(chuàng)造，逐部形成各片區(qū)的風(fēng)貌特征，進行定期的建筑景觀研究與評估工作，并聘請專家進行技術(shù)咨詢。
5.2 制定行之有效、具有約束力的導(dǎo)則
參考桂林、煙臺等城市的經(jīng)驗，依據(jù)總體城市設(shè)計等相關(guān)規(guī)劃研究的成果，制定設(shè)計導(dǎo)則。通過設(shè)計專家審定，并進行局部的或一定時期的試行，待修改穩(wěn)定后，形成能夠適應(yīng)當?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)特點的、具有約束力的地方法規(guī)。
5.3 利用傳媒影響建設(shè)的市場行為
建筑景觀的形成受到自上而下的規(guī)劃和自下而上的市場機制的作用。因此，不能忽略對城市建設(shè)的市場行為的引導(dǎo)。
利用大眾媒體工具，對能夠提升于城市特色的項目和開發(fā)模式給予大力宣傳和推廣，努力引導(dǎo)這類模式在市場開發(fā)中運行。例如宣傳利用復(fù)合開發(fā)模式（住宅與體育、教育、文化等結(jié)合），形成項目內(nèi)在競爭力，而不過分注重外表張揚形式的做法。這樣的宣傳可以使開發(fā)商找到合適的商業(yè)模式，城市則會減少房地產(chǎn)項目建筑形象中一味求異對整體性的影響。
5.4 重視市民的全程參與
建筑景觀控制策略或道則的制定要注重市民的參與，在制定階段性成果時，可采用包括專業(yè)人士與決策者、跨學(xué)科組織以及公眾協(xié)商討論等方式。比如白色是否合適作為城市的主色的調(diào)研，就很具有參考價值。未來城市形象設(shè)計將逐步發(fā)展成為市民決策型、過程參與型，更大發(fā)揮公眾的作用與影響力。
（感謝深圳大學(xué)建筑系朱繼毅副教授對專題研究工作提供的幫助。）
注釋
1、《黃河水城——東營總體城市設(shè)計》項目啟動于2009年6月，目前尚在編制中。項目組主要成員包括：張震宇、覃美潔、徐源、李鳳會、劉泉、王萍、修福輝、王建新、吳國斌。其中，《建筑景觀特色研究》專題的主要參與人為劉泉、李鳳會。
2、該地區(qū)由于長期受到水患的影響，建筑布局上形成了一些特點：村落大多布局在高崗、緩崗之上，形成中間高四周低的態(tài)勢；或是選址在廢舊堤壩上建設(shè)，形成“溜”形村莊。
3、比如布正偉等建筑師基于對黃河三角洲文化的理解，于上世紀90年代末在東營市進行的一些具有地域特色的建筑創(chuàng)作。
4、關(guān)于建筑風(fēng)格演變的自組織特征，相關(guān)研究詳見侯正華的論文《城市特色危機與城市建筑風(fēng)貌的自組織機制》。
參考文獻
[1] 東京都景観計畫(改定版)[R]. 2009.
[2] 豊田市景観計畫[R]. 2008.
[3] 豊田市景観形成ガイドライン[S]. 2008.
[4] 阿爾多?羅西著. 黃士鈞譯. 城市建筑學(xué)[M]. 北京: 中國建筑工業(yè)出版社, 2006.
[5] 布正偉. 語言與形象--東營市政廣場及其建筑群創(chuàng)作[J]. 建筑學(xué)報, 1999(06): 20-24.
[6] 黃河入海流[M]. 北京: 中國民主法制出版社, 2009.
[7] 黃河水城特色風(fēng)貌研究[R]. 2008.
[8] 侯正華. 城市特色危機與城市建筑風(fēng)貌的自組織機制--一個基于市場化建設(shè)體制的研究[D]. 北京: 清華大學(xué), 2003.
[9] 劉美海, 趙會才. 打造濕地之城, 展現(xiàn)城市魅力--東營市突出城市特色、塑造城市形象的探索與實踐[J]. 城市規(guī)劃, 2006(05): 93-96.
[10] 泉州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局, 同濟大學(xué)建筑與城市學(xué)院編著. 閩南傳統(tǒng)建筑文化在當代建筑設(shè)計中的延續(xù)與發(fā)展[M]. 上海: 同濟大學(xué)出版社, 2009.
[11] 山東省城市設(shè)計導(dǎo)引(試行)[S]. 2003.
[12] 山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院. 山東省東營市西城區(qū)城市風(fēng)貌總體規(guī)劃[R]. 1999.
[13] 深圳大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計研究院. 深圳市龍崗整體城市設(shè)計建筑整體特征及景觀價值研究[R]. 2008.
[14] 深圳大學(xué)大鵬半島建筑風(fēng)貌研究課題組. 深圳大鵬半島建筑風(fēng)貌研究[R]. 2008.
[15] 孫德禎, 崔建國. 關(guān)于東營地域文化問題的思考[J]. 理論學(xué)習(xí), 2004(08): 44.
[16] 吳康, 霍志紅. 尋找城市--布正偉在山東東營的建筑作品淺析[J]. 福建建筑, 2009(01): 07-09.
[17] 煙臺市市區(qū)城市風(fēng)貌規(guī)劃管理暫行規(guī)定[S]. 2006.
[18] 約翰?彭特. 美國城市設(shè)計指南--海岸五城市的設(shè)計政策與指導(dǎo)[M]. 北京: 中國建筑工業(yè)出版社, 2006.
[19] 張長江. 城市環(huán)境色彩管理與規(guī)劃設(shè)計[M] . 北京: 中國建筑工業(yè)出版社, 2009.
[20] 張潤興. 風(fēng)貌建筑在天津城市復(fù)興中的作用[C]//. 中國城市規(guī)劃學(xué)會編. 城市規(guī)劃和科學(xué)發(fā)展--2009中國城市規(guī)劃年會論文集. 天津: 天津電子出版社, 2009.
[21] 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院. 東營市東城城市風(fēng)貌總體規(guī)劃[R]. 1993.
作者簡介
劉泉（1981—），男，大連理工大學(xué)城市規(guī)劃專業(yè)碩士，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司，職務(wù)：規(guī)劃師。
張震宇（1975—），男，西安建筑科技大學(xué)城市規(guī)劃專業(yè)碩士，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司，職務(wù)：規(guī)劃二部經(jīng)理，副總規(guī)劃師。
-
消極空間的積極應(yīng)對——長春市某街巷的環(huán)境設(shè)計研究
作者：劉 泉 梁 江
【提 要】：隨著中國城市建設(shè)的迅速發(fā)展，一些城市的舊區(qū)越來越難以適應(yīng)現(xiàn)代生活的需要。不合理的城市設(shè)計，不足的基礎(chǔ)設(shè)施配備等缺陷往往會誘發(fā)社會問題甚至于滋生犯罪行為，這越來越引起人們的注意。因此，依照CPTED（通過環(huán)境設(shè)計預(yù)防犯罪）的理論，通過對城市的物質(zhì)環(huán)境的規(guī)劃與設(shè)計，創(chuàng)造真正的“人性空間”和“可防衛(wèi)空間”，從而遏制犯罪、確保安全、給居民提供良好的生活環(huán)境成為建筑師和城市設(shè)計師們的越來越關(guān)心的問題。本文即是以長春市協(xié)和婦科醫(yī)院底層的過街通道為例，分析不良的城市環(huán)境是如何誘發(fā)犯罪行為的，并提出改進設(shè)計方案。
【關(guān)鍵詞】： CPTED 可防衛(wèi)空間 人性空間 城市公共環(huán)境
【目 的】環(huán)境不能決定行為。然而，在城市社會環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境出現(xiàn)問題甚至危機的時候，不良的城市環(huán)境往往會助長某些反社會行為甚至于暴力、犯罪行為的出現(xiàn)，這確是不爭的事實。如何通過對城市的物質(zhì)環(huán)境的規(guī)劃與設(shè)計，創(chuàng)造真正的“人性空間”和“可防衛(wèi)空間”，從而遏制犯罪、確保安全、給居民提供良好的生活環(huán)境也一直是建筑師和城市設(shè)計師們所關(guān)心的問題。
1961年Jane Jacobs提出了關(guān)于運用城市設(shè)計的手法減少居住區(qū)犯罪的理論(Legates and Stout, 2000)；1971年，C. Ray Jeffery發(fā)表了《通過環(huán)境設(shè)計預(yù)防犯罪》(Crime Prevention Through Environmental Design)，提出了CPTED的概念(Robinson, 1996)；1972年Oscar Newman提出了“可防衛(wèi)空間”的概念(Robinson, 1996)。時至今日，這些理論不斷地完善，已經(jīng)形成了完整的CPTED（通過環(huán)境設(shè)計預(yù)防犯罪）理論體系。
這一理論雖然已經(jīng)有了三四十年的歷史，但對于快速發(fā)展中的中國城市來說，依然有很重要的借鑒意義。
本文即是以長春市協(xié)和婦科醫(yī)院一層的過街通道為例，依據(jù)這一理論所作的案例研究。
1.案例分析
（1）現(xiàn)狀
a. 區(qū)位和周邊環(huán)境
過街通道位于長春市解放大路與民康路兩條城市主干路的交匯處的銳角地塊中（見圖2）距離城市中心——人民廣場三、四個街區(qū)，交通十分便利。
過街通道位于協(xié)和婦科醫(yī)院一層，西側(cè)為律師樓，東側(cè)為居住小區(qū)。區(qū)內(nèi)的住宅樓比較陳舊。由于是城市主干路的交匯處，且離市中心較近，因此，住宅一層的沿街部分基本上都改為了店鋪。比如：汽車修理。也有幾家儲蓄所，還有少量的酒店等規(guī)模稍大的商業(yè)。另外，過街通道兩側(cè)均有公交站點（見圖1）。
b. 基本情況
該過街通道先后穿過協(xié)和婦科醫(yī)院和市政設(shè)計院辦公樓兩座建筑，總長度40米左右。過街通道高5米，寬10米。與通道相連的幾座建筑均為上個世紀80、90年代建造，外觀比較陳舊（見圖1）。通道內(nèi)為兩車道車行路，瀝青路面，路面狀況較好。道路兩側(cè)各有人行道一條，但寬度不足1米，且被車輛占據(jù)（見圖4）。過街通道與其側(cè)面的居住區(qū)內(nèi)院之間的視線不通暢（見圖3）。
過街通道的地形，呈北高南低的態(tài)勢。
通道內(nèi)無專用照明燈具。由于醫(yī)院和設(shè)計院的營業(yè)時間有限，而市政設(shè)計院北側(cè)的窗戶均被封死（見圖4），因此，過街通道內(nèi)也幾乎不能得到來自建筑本身的照明。其照明主要來自解放大路與民康路的路燈。
通道內(nèi)有柳樹一棵，高6米，這是通道內(nèi)唯一的綠化（見圖4）。通道外側(cè)的解放大路與民康路均有行道樹。
建筑及道路本身的狀況較好，但通道上部架有各種電線，穿行混亂；人行道上堆放有磚石瓦礫等建筑垃圾無人清理；路邊的告示牌銹跡斑斑，且有破損（見圖3、4）。
（2）使用
過街通道的用途就是聯(lián)結(jié)其前其后的兩條主干道——解放大路與民康路，使行人、車輛不用在Y字形的交叉路口穿行或轉(zhuǎn)彎。解放大路與民康路兩側(cè)均分布有該區(qū)域的主要的公共汽車?？空军c（見圖2），在上下班的高峰期，為了穿越民康路和解放大路而使用過街通道的行人很多。
由于過街通道與其相鄰的道路交叉口距離并不遠，機動車一般會選擇在前一個路口轉(zhuǎn)彎，而選擇在這里轉(zhuǎn)彎的車輛則很少，除非是司機駛過路口而臨時做出轉(zhuǎn)彎的決定。
由于過街通道側(cè)面的居住區(qū)內(nèi)院兼作停車場，因此，過街通道也作為停車場的一個出入口進出車輛。
（3）問題
2006年5月，筆者在民康路以北的小區(qū)被附近的三位與筆者相識的居民告知，過街通道附近多次有騎摩托車的搶匪尾隨行人進入該過街通道搶奪行人皮包的案件發(fā)生。作案時間一般發(fā)生在傍晚之后，被侵犯對象多以挎包女性為主。犯罪分子多在入夜后在過街通道附近等待時機，一旦發(fā)現(xiàn)有單身女性進入過街通道內(nèi)，就驅(qū)車尾隨進入，實施搶奪，然后逃逸。雖然這一傳聞未經(jīng)公安部門證實，但最近在過街通道靠向民康路一側(cè)，每天都有一輛警車從19:00到24:00停在過街通道外對周邊進行監(jiān)控的事實至少可以佐證該區(qū)域，尤其是過街通道附近治安較差的事實（警車位置見圖7）。
（4）背景分析
過街通道存在的必要性在于它是位于兩條城市主干路的交匯處的銳角地塊中。這一形態(tài)的形成可以追溯到1930年代所作的規(guī)劃。由于兩條城市主干路相交所得的路網(wǎng)很難更改，因此，后來的設(shè)計者們在銳角地塊背后設(shè)計了一條連接兩條主干路的輔路，并通過對新建建筑一層架空，保留輔路，形成過街通道，來解決城市形態(tài)所帶來的交通不便的問題。
過街通道內(nèi)誘發(fā)犯罪是有其社會背景的。2006年入夏以來，長春市的搶劫、搶奪、盜竊類的案件更是比去年同期上升了22.2% 。飛車搶奪的犯罪地點也不再刻意選擇在過街通道這樣的特定目標內(nèi)，而是直接在路邊實施,比較猖獗。犯罪分子以年輕人居多,其中有些人甚至尚未成年就鋌而走險 。應(yīng)該說，此類案件的高發(fā)不僅僅是個城市設(shè)計的問題，更多地反映的是城市的社會、經(jīng)濟問題。
（5）環(huán)境行為分析
通過對過街通道的觀察、對周邊環(huán)境的走訪以及對當?shù)鼐用窦懊窬脑L談，總結(jié)如下：
通過分析，可以判斷出飛車劫匪的搶奪路線。此處是兩條城市主要道路的交叉口，并臨近市中心，交通便利，同時也便于犯罪分子作案后逃逸。地形北高南低決定了劫匪在民康路一側(cè)等待時機視野更為開闊，進入通道時更為有利。對此，警車不在視野更開闊的交叉路口監(jiān)控而留在過街通道外的事實，可以從側(cè)面支持這一判斷（見圖7）。
通過觀察，可以發(fā)現(xiàn)通道與居住區(qū)內(nèi)院視線不通暢、基礎(chǔ)設(shè)施缺少有效的維護和管理、衛(wèi)生環(huán)境及照明質(zhì)量差等現(xiàn)狀都在向犯罪分子暗示：這里沒有人管理，不管在這里做什么都不會有人注意。過窄且不連續(xù)的人行道被隨意停放的車輛占據(jù)，也迫使行人不能利用人行道，而與機動車混行，這在客觀上為劫匪搶奪提供了更為便利的條件。
筆者在調(diào)研期間，于2006年5月3日18:30至24:00對過街通道了持續(xù)的觀察，筆者發(fā)現(xiàn)：民康路一側(cè)臨近過街通道的那一棟住宅樓內(nèi)住戶很少，即使在晚上七八點左右，住宅樓也是一片漆黑，僅有一戶亮燈。這樣少的入住率，犯罪分子當然有機可乘。
通過對當?shù)孛窬脑L問以及對當?shù)貓蠹埖任墨I資料的分析，類似的犯罪最近比較猖獗。當?shù)鼐郊吧鐓^(qū)常年開展增強居住區(qū)照明的“亮化工程”，對此類案件及到了一定的遏制作用。但是單從環(huán)境設(shè)計預(yù)防犯罪的角度講，這樣的工作則顯得力度不夠。
2.改造方案
單以此案例為研究對象，按照CPTED的理論分析可知，犯罪行為的發(fā)生需要四個環(huán)境有關(guān)的條件：作案的時機、匿名性、實施的便捷和快速的逃跑路線（Parker，2000）。而入夜后的過街通道恰恰可以為犯罪分子提供這四個條件。首先，入夜后過街通道較黑，可以為犯罪行為提供“掩護”，即提供了“作案的時機、匿名性”。其次，過街通道有足夠的長度，使犯罪分子有充足的時間作案，即提供了“實施的便捷”。最后，過街通道兩側(cè)為主干路，便于犯罪分子逃逸，即提供了“快速的逃跑路線”。
CPTED的理論要求通過對環(huán)境進行設(shè)計來破壞這四個條件的成立。以下的改造方案就是要增強環(huán)境領(lǐng)域的防衛(wèi)感和自然的監(jiān)視，形成良好的鄰里關(guān)系和社區(qū)形象，使環(huán)境達到預(yù)防和遏制犯罪的目的。
（1）整體改造與再開發(fā)過街通道周邊住區(qū)
要想通過環(huán)境設(shè)計來達到遏制犯罪的目的，最重要的一點就是對地塊內(nèi)的居住建筑進行更新、整治。因為只要這個住區(qū)住戶很少，環(huán)境很差，缺少管理，那么就總會吸引犯罪分子前來。
因此，必須對過街通道周邊的居住建筑進行再開發(fā)，整治居住區(qū)環(huán)境，增添配套設(shè)施，提高物業(yè)管理水平，從而吸引住戶入住，提高其使用率，建設(shè)良好的鄰里社區(qū)，使附近居民產(chǎn)生歸屬感，提高社區(qū)凝聚力。只有住區(qū)有了“人氣”才能真正震懾犯罪分子。當然這樣的開發(fā)也需要較長的時間和充足的資金。
（2）加強領(lǐng)域感
通過對這一區(qū)域的改造設(shè)計，使過街通道與側(cè)面的住宅內(nèi)院視線通暢，使二者在空間上聯(lián)為一體。在夏季的傍晚，許多城市居民通常喜歡到室外散步和閑聊。然而，居住區(qū)內(nèi)院的大部分區(qū)域被停車場占據(jù)，使得內(nèi)院缺少戶外活動空間。因此，要對過街通道周邊、內(nèi)部及側(cè)面的居住區(qū)內(nèi)院進行整治，將部分停車設(shè)施改為綠化，布置些小品，創(chuàng)造良好、親切的環(huán)境，以此來向潛在的犯罪分子暗示區(qū)域內(nèi)有效的管理和強大的社區(qū)凝聚力。
另外，院內(nèi)車庫的阻擋（車庫位置見圖3），致使視線不通暢，使得過街通道被隔離出了居民所認定的居住區(qū)的范圍外，使對過街通道的責(zé)任權(quán)屬出現(xiàn)了真空。因此，如果拆除院內(nèi)臨近過街通道的那個車庫，打開視線通廊，就能使居民認同這一區(qū)域，并有效地對這一區(qū)域進行監(jiān)視。
此外，安裝電子監(jiān)控設(shè)備對該區(qū)域進行監(jiān)控也不失為有效的辦法。
（3）創(chuàng)造場所感
按照Jane Jacobs的觀點，城市街道是由于被遺棄而容易引發(fā)犯罪的(Legates and Stout, 2000)。使環(huán)境盡量處于一種連續(xù)使用的狀態(tài)，增加“街道眼”對街道的監(jiān)視才能有效的遏制犯罪。在本案例的研究區(qū)域內(nèi)，白天，由于過街通道附近的使用者較多，附近的店鋪營業(yè)，路口還常有一些老年人聚在一起閑聊、曬太陽，過街通道可以比較容易地得到來自附近街區(qū)的有效監(jiān)視。但到了夜晚，這種監(jiān)視就會減弱，而只能主要依靠居住區(qū)內(nèi)的居民來控制。如果增加些戶外活動設(shè)施及照明質(zhì)量，那么居住區(qū)內(nèi)的居民晚上也就更會愿意在戶外活動。使用者的數(shù)量一旦增加，就會形成社區(qū)的場所感，并形成有效的監(jiān)視。
（4）建設(shè)良好的照明環(huán)境
長度達到40米的過街通道在夜里會形成深邃的“黑洞”。這既讓行人感到恐懼，也會吸引各種犯罪分子的到來。要解決這一問題，就要增強過街通道內(nèi)部及居住區(qū)內(nèi)院的夜間照明。這樣，在過街通道內(nèi)部形成光源，有效地將夜間的“黑洞”一分為二，提高內(nèi)部亮度，使使用者不再感到不安全，同時也消除了黑暗對犯罪分子的掩護作用。
（5）對通道界面進行藝術(shù)化處理
由于形成過街通道的幾棟建筑外觀比較老舊，尤其是市政設(shè)計院還將其側(cè)面的窗戶封死，這使得本來就很窄小的過街通道顯得破敗、壓抑。如果能對通道兩側(cè)墻面進行一些藝術(shù)化的處理，增添藝術(shù)化的燈具、綠化植被甚至一些壁畫，那么就可以既美化環(huán)境，又可以使人感到通道是有人管理、照料的領(lǐng)域。同時，通過適當?shù)脑O(shè)計也可以使這些藝術(shù)化的構(gòu)件成為居住區(qū)內(nèi)院入口處的對景，也可以起到強化過街通道中間的內(nèi)院作為居住區(qū)內(nèi)院的入口的作用，一舉兩得。
3.小結(jié)
如前所述，環(huán)境不能決定人的行為，它只是影響人的行為。過街通道內(nèi)及附近的搶奪案更多的是一種社會問題和經(jīng)濟問題，而不是單純的城市環(huán)境的問題。雖然建筑師和城市規(guī)劃師能觸及的范圍和解決的問題有限，但在城市設(shè)計領(lǐng)域，我們依然可以做很多事情。不良的建筑環(huán)境可以誘發(fā)犯罪，那么對這樣的環(huán)境進行改造，形成好的城市環(huán)境，當然也就有助于遏制犯罪。通過對過街通道這一小環(huán)境進行整治，作為起點，來帶動整個區(qū)域的治安環(huán)境及生活質(zhì)量的提高，這正是我們研究城市環(huán)境與犯罪行為關(guān)系的意義所在。
-
初到東營有感
作者：秦元
初到東營，迎接我的是東營人的熱情與爽朗，直率與誠懇。+
這實在是一個容易讓人自我陶醉的城市，城市不大，濕地縱橫；沒有夸張的高樓大廈，卻到處是管廊和油井；沒有古老的參天大樹，卻到處可見綠樹成蔭……。東營人熱愛他們自己這個城市，從他們講東營的神情可以得見，他們津津樂道于勝利油田帶給他們的自豪感，侃侃而談東營不同人群在發(fā)展中的地位轉(zhuǎn)換。是的，我甚至被這種氣氛深深地打動和感染……+
東營院的祁所扎扎實實地排滿了我們的調(diào)研日程，受益于她的安排，我們調(diào)研的進度比想象中快了許多，整整一個禮拜，我們跑遍了東營的大街小巷、大湖小塘。當然，我們的工作重心是“黃河水城”，我們的調(diào)研對象自然主要是“水”和“城”。隨處可見的水，小巧別致的城，似乎有點兒特色，似乎又沒有特色。因為這“水”和“城”，其實不過是兩個再普通不過的名詞，也不過是我們再熟悉不過的兩種物質(zhì)形態(tài)，然而，這終究還不是我們認為的“黃河水城”，距離有多遠，要在我們的項目中去尋找答案呢……+
去過威尼斯，去過阿姆斯特丹，水城在我印象中所展現(xiàn)的是一種富足而有特質(zhì)的生活，是一副充滿溫馨與浪漫氣息的人文畫卷，記得載著小船在小河中的漂浮，記得岸邊各式各樣小型別致的汽車，記得倚水而設(shè)的酒吧座椅和飲酒場景，記得河畔親密接吻的情侶似的老者，記得太陽底下毫無遮攔的男人和女人……，那種淋漓盡致，那種怡然自得，讓你止不住地去想象，如果我也生活在這個城市會怎樣？興許，你的性格會因為擁有開闊的尺度而變得自由而奔放，你的情調(diào)會因為與自然的親密接觸而變得清麗而高雅，你的心情因為有小鳥在身邊盤旋而變得開朗和舒暢……+
因為據(jù)說是山東人“主陪副陪”以及“1白：3紅：7啤”的酒文化，第一天我們?nèi)齻€女孩子就一并醉了，不過很開心；最后一天仍然喝到“我沒醉”的境界，依然開心。是的，開心，誰不愿意呢？孫局的師兄風(fēng)范、郭局的敬業(yè)狀態(tài)、趙主任和祁所的輕松配合、苗科的爽朗笑聲、陳科的專業(yè)陳述……，時間雖然不長，卻早已給我留下深刻印象。+
初到東營，所能描述的主要還是所能看見的。因為項目的原因，我知道我會再去東營，我鼓勵自己去喜歡這個城市，繼而去接觸這個城市的平常人家，去體會這個城市的別致風(fēng)情，這也是為什么在返航去機場的路上，一車的人都睡熟了，可是我和為我們開車的李主任卻聊了一路，聊釣魚，聊度假，聊建橋……，嘿！很豐富又隨意的談資，已然是朋友??！+
呵呵，初到東營，不知道的還很多啊，讓我慢慢去感受她吧。+
-
論落后地區(qū)的發(fā)展與后發(fā)優(yōu)勢
作者:楊永春 張從果
［摘要］: 區(qū)域發(fā)展的實質(zhì)是在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和積累以及結(jié)構(gòu)不斷升級的基礎(chǔ)上, 社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài) 諸系統(tǒng)的不斷協(xié)同, 以實現(xiàn)區(qū)域系統(tǒng)的自組織效應(yīng)、協(xié)調(diào)性機制和持續(xù)演化過程, 也是在不同程度上突破原有世界社會經(jīng)濟層次體系的過程。因此, 如何發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢, 克服后發(fā)劣勢是落后地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵, 也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于后發(fā)優(yōu)勢具有動態(tài)性、層次性、潛在性、跳躍性、全方位性、創(chuàng)新性等特點, 因此, 落后地區(qū)具有學(xué)習(xí)、模仿、推動、開發(fā)的發(fā)展優(yōu)勢, 但也存在基礎(chǔ)發(fā)展條件不平等、發(fā)展階段難以逾越、發(fā)展任務(wù)繁重、內(nèi)外部系統(tǒng)難以整合、內(nèi)涵式發(fā)展機制難以建立等后發(fā)劣勢。
［關(guān)鍵詞］: 落后地區(qū)；后發(fā)優(yōu)勢；后發(fā)劣勢
世界各國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中一個帶有普遍性的問題就是區(qū)域差異問題。由于各地區(qū)自然條件、歷史發(fā)展基礎(chǔ)等條件的差異, 表現(xiàn)出地區(qū)發(fā)展水平、發(fā)展速度和發(fā)展階段的不同, 即存在著區(qū)域發(fā)展不平衡的問題, 在空間上呈現(xiàn)出先發(fā)地區(qū)與后發(fā)地區(qū)并存的格局。所謂“后發(fā)優(yōu)勢”是指兩個國家, 假定其中之一是率先從事生產(chǎn)某種要素密集型產(chǎn)品的先驅(qū)國, 另一個是落后地區(qū), 落后地區(qū)雖然起步較晚, 但當它開始生產(chǎn)時, 很可能模仿先驅(qū)國生產(chǎn)技術(shù)和工藝流程, 進行更經(jīng)濟合理的生產(chǎn), 更易于降低生產(chǎn)成本, 從而其在該類產(chǎn)品生產(chǎn)中獲得了比較優(yōu)勢, 迅速實現(xiàn)追趕先驅(qū)國的目標。在發(fā)展理論中, 落后地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢主要是指由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的規(guī)律性產(chǎn)生的可模仿性①。因此, 后發(fā)優(yōu)勢是由于后發(fā)所帶來的先發(fā)國家和地區(qū)所不具備的比較優(yōu)勢②。后發(fā)優(yōu)勢可以分為狹義和廣義兩種類型。廣義的后發(fā)優(yōu)勢是指把技術(shù)- 經(jīng)濟欠發(fā)達國家或地區(qū)因“相對后進性”而潛在的全部有利條件的統(tǒng)稱③。本文在廣義后發(fā)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上討論問題。
(一) 區(qū)域發(fā)展實質(zhì)、區(qū)域發(fā)展的層次體系與后 發(fā)優(yōu)勢的特性
區(qū)域發(fā)展的實質(zhì)是“區(qū)域作為一個人口、資源、環(huán)境系統(tǒng)的功能、結(jié)構(gòu)和相互作用機理, 是在特定階段, 一定層次上各要素的有序耦合及非線性的系統(tǒng)存在, 也是在特定發(fā)展環(huán)境下一種相對優(yōu)化的客觀存在和相應(yīng)門檻限制下的循環(huán)和累積過程。一個不斷輸入負熵流的開放區(qū)域系統(tǒng), 通過選擇外參量使起主導(dǎo)作用的內(nèi)參量達到特定閥值, 會使序參量突變而使系統(tǒng)出現(xiàn)新的有序態(tài)和非線性耦合效應(yīng),使區(qū)域系統(tǒng)在相應(yīng)的時空界限內(nèi)和一定的人地關(guān)系系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的基礎(chǔ)上, 跨越發(fā)展門檻, 實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標所要求的系統(tǒng)狀態(tài)的躍遷和區(qū)域發(fā)展的良性突變, 進而在新的系統(tǒng)環(huán)境和狀態(tài)下實現(xiàn)要素的高層次耦合和自然、經(jīng)濟、社會三個子系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展”。因此, 區(qū)域發(fā)展是指在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和積累以及結(jié)構(gòu)不斷升級的基礎(chǔ)上, 社會、文化、生態(tài)環(huán)境等系統(tǒng)應(yīng)與經(jīng)濟體系進行不斷協(xié)同, 相互制約, 實現(xiàn)區(qū)域系統(tǒng)自組織效應(yīng)、協(xié)調(diào)性機制和持續(xù)演化過程④。地球表層系統(tǒng)所賦予每個民族、國家或地區(qū)在自然條件、地理環(huán)境、經(jīng)濟基礎(chǔ)等方面存在著程度不同的空間差異。一般地, 后發(fā)地區(qū)不發(fā)達的原因中往往有地理區(qū)位、自然條件、國土資源等基礎(chǔ)條件的制約。從時間過程看, 社會發(fā)展具有不可逆性、不可重復(fù)性, 過去發(fā)生過的不會在今日或未來重復(fù)出現(xiàn)。這里特別需要指出初始條件差異的累加影響, 正如哈肯(H. Haken, 1982) 指出的, “這是因為現(xiàn)象都與其初始狀態(tài)有很大的關(guān)系, 初始條件稍微變化, 都會導(dǎo)致很大不同的結(jié)果??即會出現(xiàn)異化”。因此, 在同一時期, 世界上各個國家和地區(qū)出現(xiàn)了發(fā)展水平的空間分異和層次體系, 尤其是在當代世界經(jīng)濟一體化和信息時代更是如此。目前,從經(jīng)濟發(fā)展水平、科技創(chuàng)新能力、社會文明程度等角度分析, 世界各國或地區(qū)的發(fā)展水平形成了如下層次體系: (1) 社會經(jīng)濟核心主導(dǎo)區(qū), 如美國、日本、德國、英國等部分西方發(fā)達國家, 這些國家普遍完成了工業(yè)化過程, 并先后進入信息時代, 科技創(chuàng)新能力強, 經(jīng)濟水平高, 在世界經(jīng)濟格局、相關(guān)經(jīng)濟體系和貿(mào)易規(guī)則中處于主導(dǎo)地位; (2) 次核心區(qū), 如部分西方國家。這些國家也完成了工業(yè)化過程, 但是科技創(chuàng)新能力相對不足, 在某個區(qū)域社會經(jīng)濟處于支配地位, 但是全球性影響能力有限;(3) 次邊緣區(qū), 如部分新興工業(yè)化國家、發(fā)展中大國等, 這些國家正在迅速實現(xiàn)工業(yè)化過程, 部分國家甚至工業(yè)化、信息化過程同時進行, 并逐步與全球性大國爭奪地區(qū)性領(lǐng)導(dǎo)權(quán), 主要問題是缺乏科技創(chuàng)新能力, 核心技術(shù)沒有掌握,更多的工業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)體系屬于傳統(tǒng)層次, 只有少數(shù)產(chǎn)業(yè)處于領(lǐng)先地位。這些國家是全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和資金流入的地區(qū);(4) 邊緣區(qū), 主要是發(fā)展水平差異很大的廣大落后地區(qū)。這些國家的社會經(jīng)濟處于被支配的地位, 產(chǎn)業(yè)層次低下, 創(chuàng)新能力低, 缺乏先進技術(shù), 社會經(jīng)濟依附性很強。因此, 落后地區(qū)的發(fā)展在一定程度上是突破或者改變原有世界社會經(jīng)濟秩序或?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)體系的過程。突破或者改變的幅度越大, 來自外部、內(nèi)部的阻力越大。
后發(fā)優(yōu)勢的特性有以下幾點:
1. 后發(fā)優(yōu)勢的相對性、動態(tài)性和層次性。由于發(fā)展非均衡規(guī)律的存在, 世界范圍內(nèi)以及各國、各地區(qū)都存在發(fā)展水平的差異性, 而且, 在不同的時期, 在不同的空間范圍內(nèi), 可形成不同的發(fā)展水平結(jié)構(gòu)體系, 因此, 不但存在先發(fā)和后發(fā)的相對性和動態(tài)變化過程, 而且存在后發(fā)優(yōu)勢的層次性。因此,后發(fā)優(yōu)勢的本質(zhì)是比較優(yōu)勢和學(xué)習(xí)、借鑒模仿優(yōu)勢。如果將創(chuàng)新優(yōu)勢和心理優(yōu)勢與比較優(yōu)勢相結(jié)合, 才有可能盡快實現(xiàn)后發(fā)優(yōu)勢②;
2. 后發(fā)優(yōu)勢的跳躍性。落后地區(qū)的發(fā)展如果沒有持續(xù)快速和跳躍性, 就不可能很快實現(xiàn)趕超目標。因此, 落后地區(qū)可以直接利用先進科技、方法、管理, 實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、科技、管理和經(jīng)濟、社會的跳躍性發(fā)展②。因此, 后發(fā)優(yōu)勢與跨越式發(fā)展戰(zhàn)略緊密連接。后進地區(qū)的發(fā)展實際上包括在前述同一水平層次上的趕超和不同層次上的趕超兩個層次。趕超戰(zhàn)略應(yīng)在一定的基礎(chǔ)和內(nèi)外部條件下進行。如果不具備相應(yīng)的支撐條件是不可能實現(xiàn)所謂后發(fā)效應(yīng)和超常規(guī)發(fā)展戰(zhàn)略的。由于只有少部分國家才能具有趕超戰(zhàn)略的條件, 世界上能夠達到上述層次體系高級層面的國家和地區(qū)畢竟是少數(shù), 而且是在當時有利于自己發(fā)展的國內(nèi)外背景下實現(xiàn)的。雖然后發(fā)效應(yīng)客觀上是存在的, 但是, 各個國家自身發(fā)展條件、國內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境以及各國領(lǐng)導(dǎo)人對于發(fā)展時機把握是后發(fā)效應(yīng)能在多大程度上實現(xiàn)的關(guān)鍵, 跨越式發(fā)展戰(zhàn)略在某意義上將是后發(fā)優(yōu)勢成功實施的高級階段。因此, 后發(fā)效應(yīng)分為以下幾個層次:
(1) 能夠?qū)崿F(xiàn)多層次的飛躍, 實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和全球性影響的雙重目的;
(2) 能夠?qū)崿F(xiàn)多層次的飛躍,成為全球性影響國家, 但是沒有實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標;
(3) 實現(xiàn)單層次跨越, 成為次核心區(qū), 并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標;
(4) 實現(xiàn)單層次跨越, 成為次核心區(qū), 沒有實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標;
(5) 實現(xiàn)同層次趕超和可持續(xù)發(fā)展目標;
(6) 實現(xiàn)同層次趕超, 沒有實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標;
(7) 同層次緩慢發(fā)展。因此, 后發(fā)效應(yīng)的程度實際上應(yīng)該用跨越和持續(xù)兩個標準來衡量, 跨越式發(fā)展戰(zhàn)略是落后地區(qū)趕超發(fā)達國家和地區(qū)的必然選擇的一種模式。
3. 后發(fā)優(yōu)勢的潛在性。在各種內(nèi)外部發(fā)展條件及其組合效應(yīng)的支持下, 將后發(fā)優(yōu)勢盡快轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實經(jīng)濟競爭性優(yōu)勢, 后發(fā)優(yōu)勢才能實現(xiàn)。因此, 逐步積累條件, 對后發(fā)優(yōu)勢進行合理評估和適時開發(fā)才是正確的發(fā)展方向。
4. 后發(fā)優(yōu)勢的全方位性。后發(fā)優(yōu)勢不僅存在經(jīng)濟領(lǐng)域, 在社會、文化、教育、科技、制度、管理等各個方面都存在。因此, 后發(fā)優(yōu)勢的學(xué)習(xí)過程是全方位的。
5. 創(chuàng)新是實現(xiàn)后發(fā)優(yōu)勢的必要條件。落后地區(qū)趕超發(fā)達國家的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是形成具有競爭優(yōu)勢和水平分工的經(jīng)濟體系, 以及具有適合本國國情的社會、文化體系。由于趕超戰(zhàn)略一般具有高速性和忽視生態(tài)環(huán)境, 因此, 只有進行制度、技術(shù)、管理等方面的創(chuàng)新, 總結(jié)發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn), 形成各時期適合本國的發(fā)展戰(zhàn)略和技術(shù)環(huán)境, 才能從根本上實現(xiàn)跨越式和可持續(xù)發(fā)展目標。
(二) 后發(fā)優(yōu)勢
具體的后發(fā)優(yōu)勢主要包括以下幾個方面:
1. 落后地區(qū)具有相對明確的, 可資學(xué)習(xí)、追趕和利用的發(fā)展目標(前景)、路徑過程、技術(shù)體系、制度模式、文化模式、產(chǎn)業(yè)組成與演化等優(yōu)勢。人類認識和控制任何一個系統(tǒng)都需要時間和代價, 而發(fā)達國家已經(jīng)建立起一個完善的發(fā)達的社會經(jīng)濟體系, 這就減少了落后地區(qū)探索該過程的時間和代價。因此, 落后地區(qū)可以參考和借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗、技術(shù)、制度、管理和發(fā)展過程是全方位的, 這既包括學(xué)習(xí)發(fā)達國家比較成熟的技術(shù)、計劃、設(shè)備、管理、組織機構(gòu)等, 也包括市場經(jīng)濟的運作機制與規(guī)則、社會保障的理念與具體內(nèi)容、可持續(xù)發(fā)展的思想、法治社會的建構(gòu)、生態(tài)環(huán)境保護等方面的經(jīng)驗以及片面的經(jīng)濟增長、貧富分化懸殊、拜金主義、環(huán)境污染嚴重等方面的教訓(xùn), 還有助于落后地區(qū)創(chuàng)新能力的生成。對于落后地區(qū)的創(chuàng)新來說, 具有許多客觀有利條件: 所面臨的復(fù)雜多樣的問題為其創(chuàng)新提供了廣闊的空間, 所面臨的種種外在壓力和自身對于發(fā)展的迫切要求為其創(chuàng)新提供了巨大的動力, 所能借鑒、參照、汲取的空前豐富的經(jīng)驗和教訓(xùn)“資源”則為其創(chuàng)新提供了有效的設(shè)計思路和廣闊的選擇余地。落后地區(qū)通過在模式、體制以及發(fā)展道路等重要方面的創(chuàng)新, 可以避免走許多彎路,可以在一定程度上節(jié)約現(xiàn)代化建設(shè)所需要的時間成本, 可以以相對較小的社會成本和代價來取得相對較大的發(fā)展收益。當有效的創(chuàng)新達到一定地步時, 落后地區(qū)就會實現(xiàn)歷史上的巨大進步, 即實現(xiàn)歷史性的跨越。東亞的一些落后地區(qū)的成功案例已經(jīng)證明了這一點。需要說明的是, 落后地區(qū)在現(xiàn)代化建設(shè)方面進行創(chuàng)新努力的同時, 必須防止冒進的、不切實際的作法, 否則, 所要付出的實際代價將是巨大的。
2. 更容易形成一種強大的現(xiàn)代化推動力量。在當前世界經(jīng)濟一體化潮流的推動下, 開放是落后地區(qū)的必然選擇。內(nèi)外部發(fā)展水平和環(huán)境的巨大差異所產(chǎn)生的壓力感可能會誘導(dǎo)出一種民族的超越精神, 使落后地區(qū)的原動力得到最大限度的啟動。在發(fā)達國家巨大的經(jīng)濟和其他方面的壓力面前, 落后地區(qū)可以產(chǎn)生一種強烈的民族向心力, 使廣大社會成員、各個利益集團、群體與階層, 產(chǎn)生一種強烈的民族歸屬感、凝聚力, 努力消除自身積弊, 有利于民族動能、原動力以較快的速度持續(xù)有效釋放。
3. 出于自身持續(xù)發(fā)展的考慮, 先進國家可以在資金、技術(shù)對落后地區(qū)提供支持和幫助, 有助于落后地區(qū)吸收大量的外來資金, 彌補現(xiàn)代化建設(shè)所需資金的匱乏。嚴重的資本短缺, 是落后地區(qū)經(jīng)濟起飛的制約性條件之一。落后地區(qū)的資本需求、發(fā)達國家的資本相對過剩和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢, 以及出于自身環(huán)境、市場、穩(wěn)定的綜合考慮, 導(dǎo)致落后地區(qū)可以獲得先發(fā)國家的資金和技術(shù)支持, 例如依據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(O ECD) 提供的數(shù)據(jù), 發(fā)達國家流入落后地區(qū)的資金基本上呈遞增的狀態(tài)。4. 有利于后進國和地區(qū)人力資源的培育和開發(fā)。落后地區(qū)不僅缺乏必要的資金與技術(shù), 更缺乏現(xiàn)代型的人才。落后地區(qū)可借助適當方式, 通過派出去、請進來的途徑, 部分解決人才缺乏的問題。以中國為例, 1992～ 1997 年引進外國專家4417 萬人,派出培訓(xùn)的各類技術(shù)和管理人員為20.1 萬人。這些外國專家以及學(xué)成回國的人才，在中國的現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。落后地區(qū)還可以利用發(fā)達國家在本國投資企業(yè)的機會, 培訓(xùn)一定數(shù)量的工人和技術(shù)人員。
總之, 部分落后地區(qū)可以通過自己的努力, 實現(xiàn)趕超發(fā)展過程, 如日本、韓國就是通過制定產(chǎn)業(yè)政策, 充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢, 創(chuàng)造了所謂的“日本奇跡”和“江漢奇跡”。
(三) 后發(fā)劣勢
后發(fā)劣勢主要包括如下幾方面:
1. 由于同時期發(fā)展條件和發(fā)展環(huán)境的不平等性, 落后地區(qū)的后發(fā)效應(yīng)大為減弱, 經(jīng)濟社會發(fā)展的邊緣化效應(yīng)強化, 甚至可能喪失國家經(jīng)濟、文化的獨立性。格森科(1962、1970) 提出了以初始條件差異為基礎(chǔ)的分析框架: 相對于先發(fā)展區(qū)域(發(fā)達地區(qū)) , 遲發(fā)展區(qū)域(不發(fā)達地區(qū)) 的初始發(fā)展條件是大不相同的:
(1) 不發(fā)達地區(qū)開始發(fā)展時, 發(fā)達地區(qū)占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟秩序已經(jīng)建立, 不發(fā)達地區(qū)往往要面臨著十分不利的國際經(jīng)濟環(huán)境, 處于被支配的從屬地位, 形成不平等的垂直分工、貿(mào)易條件和經(jīng)濟秩序;
(2) 發(fā)達地區(qū)在占有全球最有利的空間、資源和市場的條件下, 走了一條以高投入—高產(chǎn)出為主的增長第一的道路, 不發(fā)達地區(qū)遲一步發(fā)展則陷入資源短缺、市場狹小, 環(huán)境惡化等困境。而且, 發(fā)達國家會進一步利用政治、軍事手段強化其對資源、環(huán)境、市場的控制, 大量消耗落后地區(qū)國內(nèi)的資源, 開拓其國內(nèi)市場, 限制了落后地區(qū)發(fā)展的空間;
(3) 不發(fā)達地區(qū)再也不可能具有發(fā)達地區(qū)當年的資本原始積累條件, 即使利用發(fā)達國家的資金, 也要支付高額利息和可能的額外政治、經(jīng)濟、文化等方面的利益。因此, 落后地區(qū)存在依附性增強的可能性, 如程度不同地對先發(fā)國家經(jīng)濟與技術(shù)上的依賴, 導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展自主性以及技術(shù)創(chuàng)新勢頭的減弱, 從而成為某種意義上的“依附性”國家和地區(qū)。
2. 發(fā)展階段的不可逾越性和任務(wù)多重性。人類社會發(fā)展具有階段性。這個階段性既包括技術(shù)的階段性和層次性, 也包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的階段性。從人類文明發(fā)展的綜合角度分析, 可以分為原始社會、農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)化社會、后工業(yè)化社會(信息社會、知識經(jīng)濟社會或者后現(xiàn)代社會) 等階段。每個階段還可以再進行具體的劃分。每個國家或者地區(qū)的發(fā)展過程不可能跨越主要發(fā)展階段的瓶頸和關(guān)鍵節(jié)點。對于具有層次差異的落后地區(qū),如從農(nóng)業(yè)社會到知識經(jīng)濟社會, 其將面臨工業(yè)化過程和知識經(jīng)濟發(fā)展的雙重任務(wù), 發(fā)展的困難可想而知。因此, 沒有非常優(yōu)越的內(nèi)外部發(fā)展條件和長期有效組織機構(gòu)的科學(xué)指導(dǎo), 很少有國家能夠迅速完成多任務(wù)的跨越式發(fā)展過程。同時, 落后地區(qū)可以迅速實現(xiàn)經(jīng)濟后發(fā)效應(yīng), 但是往往在其它領(lǐng)域的后進效應(yīng)并不佳。
3. 外來系統(tǒng)與本國系統(tǒng)的有效整合問題。后發(fā)效應(yīng)的實施往往是通過開放式的學(xué)習(xí)和模仿實現(xiàn),既然在經(jīng)濟發(fā)展方面學(xué)習(xí)了先進國家的技術(shù)、經(jīng)驗、管理、體制等, 西方的文化、社會體系將不可避免地侵入落后地區(qū), 對本國系統(tǒng)造成強大的侵蝕和影響, 出現(xiàn)各種各樣的紊亂和問題:
(1) 不平衡發(fā)展。從現(xiàn)實角度看, 落后地區(qū)在現(xiàn)代化早中期階段的發(fā)展不可能是全方位推進, 其演進軌跡必定是首先從某個部位、某個環(huán)節(jié)開始的, 進而由點到面,再到整體。這樣, 在現(xiàn)代化的早中期階段, 落后地區(qū)一方面是在某個部位、某個環(huán)節(jié)發(fā)展的迅速推進, 另一方面則是落后的歷史基礎(chǔ)的延續(xù), 如發(fā)達國家的“示范效應(yīng)”影響到落后地區(qū)結(jié)構(gòu)的多元化,如經(jīng)濟社會的二元結(jié)構(gòu), 影響到人口失控和債臺高筑等。因此, 先進生產(chǎn)體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以和本國的落后的體系在短時期內(nèi)整合;
(2) 社會的價值體系容易出現(xiàn)紊亂和強勢文化的侵蝕。社會發(fā)展的不平衡性造成了社會階層的分化。不同的社會階層的社會價值取向由于經(jīng)濟收入差異和外國文化的侵入具有不同程度的差異, 致使社會的價值體系出現(xiàn)程度不同的紊亂,原有社會價值準則失效或是部分失效, 新的價值準則又難以在短時期內(nèi)迅速在社會中占據(jù)主流位置, 因此, 諸多價值觀的存在將造成社會的紊亂, 干擾社會經(jīng)濟的快速發(fā)展, 如部分民眾心理重心外移等。同時, 由于社會價值體系的紊亂, 以及社會整合程度的降低以及經(jīng)濟基礎(chǔ)的落后, 大眾文化處在一種相對弱勢的狀態(tài)。與之相對應(yīng), 外來的大眾文化則是以強勢的經(jīng)濟和強勢的科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ), 因而也具有了一種強勢的特征, 并對落后地區(qū)進行著大面積的侵蝕。而且, 由于社會的急劇轉(zhuǎn)型使得社會控制力程度不同地有所減弱,因而社會對于社會成員的各種行為往往缺乏一種有效的整合; 國外示范效應(yīng)的影響以及價值體系某種程度的紊亂, 很容易誘發(fā)社會成員大量的“越軌”行為; 而社會發(fā)展的不平衡, 則會使社會問題呈現(xiàn)出一種多樣化的狀態(tài)。因此, 落后地區(qū)很容易出現(xiàn)社會問題的并發(fā)癥。如中國所存在的失業(yè)問題、腐敗問題、環(huán)境污染問題、拜金主義問題、貧富差距過大問題、治安惡化問題、發(fā)展不平衡問題等。所以, 落后地區(qū)存在著本國文化與先進國家生產(chǎn)力及其文化的有效整合問題, 也是它們發(fā)展的難點之一;
(3) 容易形成相對較高的社會期望值。在落后地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的初始階段有一個明顯的反差現(xiàn)象, 這就是社會成員對于未來的現(xiàn)代化發(fā)展所可能取得的積極成果容易抱有過早的比較高的期望值。相比之下, 社會對于這些期望值的兌現(xiàn)能力則是相對較低的。例如, 在經(jīng)濟層面上, 人們往往熱衷于經(jīng)濟的高速甚至是超高速增長, 期望國家在短時期內(nèi)就能夠迅速富強。而期望值一旦得不到兌現(xiàn), 社會成員便會產(chǎn)生程度不同的挫折感, 進而產(chǎn)生對于正常的社會秩序來說是十分不利的負面影響;
(4) 社會貧富差距容易迅速拉大。落后地區(qū)之所以會出現(xiàn)貧富差距急劇增大這一現(xiàn)象, 主要原因有兩個: 一是在社會轉(zhuǎn)型過程中價值體系的紊亂、社會規(guī)則的某種“真空”狀態(tài)以及過高的社會期望值容易促使人們尋求種種有利于自己的短期行為,以求迅速增大自己的經(jīng)濟利益, 出現(xiàn)了“灰色富有階層”、“黑色富有階層”等。各種非法收入對于落后地區(qū)的收入分配狀況開始發(fā)生重要的影響, 在短時期之內(nèi)造成了一些相對來說是過于富裕的社會群體; 二是落后地區(qū)不平衡的發(fā)展, 使得一些地區(qū)、一些行業(yè)、一些職業(yè)、一些群體領(lǐng)先一步地獲得了較高的收入. 致使社會成員在收入方面迅速拉大了差距, 成為整個社會發(fā)展長期的不穩(wěn)定因素。
4. 由外延型發(fā)展方式向內(nèi)涵型發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變十分艱難。由于落后地區(qū)存在著大量剩余勞動力, 在業(yè)勞動者隊伍中又存在著較高的隱型失業(yè)率, 再加上勞動者的文化素質(zhì)過低, 必然會使勞動生產(chǎn)率難以盡快提高。另外, 為了在發(fā)展過程中保持正常的社會穩(wěn)定, 實現(xiàn)充分就業(yè)社會目標和避免勞動力浪費, 外延型發(fā)展方式確實還有著某種存在的必要性。因此, 落后地區(qū)在較長時期內(nèi), 難以從總體上實現(xiàn)由外延型發(fā)展方式向內(nèi)涵型發(fā)展方式的迅速轉(zhuǎn)換。因此, 落后地區(qū)往往資源浪費嚴重。
5. 由于在各時期落后地區(qū)所面臨的外部發(fā)展環(huán)境和內(nèi)在發(fā)展條件處于動態(tài)過程, 而每個發(fā)展階段所要求的內(nèi)外部條件也有不同程度的差異, 同時又要面對來自外部各種傳統(tǒng)強大勢力以及國內(nèi)守舊派的種種阻撓, 這就要求落后地區(qū)的政府是強力政府, 并且有能力在較長時期科學(xué)指導(dǎo)國家的持續(xù)發(fā)展。而這些條件不是多數(shù)落后地區(qū)所能夠具備的。因此, 縱觀世界經(jīng)濟史, 盡管后發(fā)優(yōu)勢的存在的確加速了先進國家和后發(fā)展國家或地區(qū)之間差距的縮小, 卻只有少數(shù)國家或地區(qū)通過技術(shù)創(chuàng)新成功地實現(xiàn)了由后發(fā)展到領(lǐng)先的過渡, 多數(shù)落后地區(qū)最終都淪為大國或者強國的附庸和邊緣國。就超越而言, 后發(fā)優(yōu)勢恰恰是后發(fā)劣勢。
6. 落后地區(qū)的發(fā)展伴隨著世界經(jīng)濟秩序, 甚至政治秩序的調(diào)整。因為經(jīng)濟實力世界格局的變遷必然要求政治秩序進行相應(yīng)調(diào)整。世界強力集團對落后國家迅速發(fā)展必然采取種種限制措施, 尤其是遏制未來可能成為其強大對手的國家。因此, 落后地區(qū)的發(fā)展實際上可分為兩個層次: 一個是國內(nèi)層面, 這個問題只是國內(nèi)政治力量的有效整合問題;另一個是國際層面, 涉及到國家在未來世界體系的定位和世界政治經(jīng)濟層次體系的調(diào)整。
(四) 實現(xiàn)后發(fā)優(yōu)勢應(yīng)明確的幾個關(guān)鍵問題
1. 后發(fā)優(yōu)勢實現(xiàn)的核心是超越和創(chuàng)新。只有具有全方位的創(chuàng)新能力, 掌握核心技術(shù), 實現(xiàn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的水平分工, 才能實現(xiàn)超越。這是因為各國在國際分工中的相對位置具有相當?shù)摹胺€(wěn)定性”, 即對于任一時點的既定技術(shù)而言, 發(fā)達國家不斷地通過技術(shù)創(chuàng)新掌握著一項或少數(shù)幾項“最優(yōu)技術(shù)”, 而對于落后地區(qū), 工業(yè)化過程總是與技術(shù)引進、模仿和改進緊密相連。后發(fā)優(yōu)勢可以成功地加速“追趕”,但不能自發(fā)地實現(xiàn)“超越”②。因此, 落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不能用技術(shù)模仿來代替制度模仿。技術(shù)模仿代替制度模仿的策略, 短期效果不差, 但長期代價極高⑨。只有創(chuàng)新的內(nèi)部機制和制度改革得以有效建立和實施, 保證落后地區(qū)各個系統(tǒng)在非均衡狀態(tài)下高速發(fā)展, 才能有效實現(xiàn)外來先進技術(shù)、制度、文化與本國國情的有效結(jié)合, 產(chǎn)生適合于本國的發(fā)展體系和發(fā)展道路。
2. 后發(fā)優(yōu)勢的實現(xiàn)在不同時期需要不同的基礎(chǔ)條件。隨著社會經(jīng)濟條件的發(fā)展, 對“后發(fā)優(yōu)勢”的認識還需不斷深化。層次越高的社會發(fā)展階段越需要較高的發(fā)展條件。例如在以鋼鐵工業(yè)為主的傳統(tǒng)工業(yè)化階段以及以電子化工產(chǎn)業(yè)為代表的新興工業(yè)化階段, 初始生產(chǎn)率很低的國家通過學(xué)習(xí)先進國家的技術(shù), 模仿創(chuàng)新, 提高投資率, 增強人力資本投入會比較容易地實現(xiàn)“后發(fā)優(yōu)勢”, 很快地追趕上先驅(qū)國家, 如德國和日本。而在知識經(jīng)濟條件下, 由于知識產(chǎn)品生命周期縮短, 更新?lián)Q代的速度加快; 知識產(chǎn)品成本構(gòu)成因素的變化使后進國難以獲得比較成本優(yōu)勢; 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和科技實力愈加不平衡; 世界范圍內(nèi)加強知識產(chǎn)權(quán)保護立法, 核心技術(shù)轉(zhuǎn)移遲緩等原因, “后發(fā)優(yōu)勢”則明顯減弱bk。
3. 落后地區(qū)的發(fā)展是一個長期而艱難的過程,不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)趕超目標。因此, 落后地區(qū)不能制訂超出自身能力的發(fā)展戰(zhàn)略, 因為先發(fā)優(yōu)勢如果建立在更高層次上, 差距是很大, 不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)趕超。例如, 20 世紀80 年代, 東部沿海地區(qū)在要素配置、產(chǎn)業(yè)選擇等多方面優(yōu)先采用了市場機制, 比如設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)與開放城市, 允許非公有制經(jīng)濟的大力發(fā)展, 對外資的引進實施優(yōu)惠政策等, 東部地區(qū)經(jīng)濟從先行改革中取得的增長效應(yīng)要比優(yōu)惠政策得到的增長刺激更有意義。進入90 年代, 東部市場一體化過程加快, 地方分權(quán)壁壘削弱,不以地方利差為目標而以市場盈利為原則的東部市場型跨地區(qū)投資經(jīng)營活動發(fā)展起來了。雖然全國的政策差距基本消除, 國家在東西預(yù)算投資中的份額差距也開始縮小,然而, 沿海地帶對西部的增長優(yōu)勢并沒有因國家投資與體制的差異縮小而減弱,由于東部經(jīng)濟改革產(chǎn)生的使資源投入在經(jīng)濟運轉(zhuǎn)中合理配置與使用的機制——即“積累效應(yīng)”, 地區(qū)間經(jīng)濟差距反而比80 年代擴大了bl。因此, 應(yīng)避免制訂脫離實際的發(fā)展目標和戰(zhàn)略, 減少不必要的損失。
4. 后發(fā)優(yōu)勢的實現(xiàn)往往存在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境破壞, 國家發(fā)展與國家政治利益受到損害等矛盾。由于發(fā)達國家通過全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移, 基本形成了產(chǎn)業(yè)的全球化垂直分工體系, 并且由于技術(shù)條件的差異, 落后地區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系往往污染較為嚴重, 致使落后地區(qū)生態(tài)環(huán)境日益惡化。而且, 發(fā)達國家利用政治、經(jīng)濟、文化等一切手段, 如W TO 規(guī)則、環(huán)境、技術(shù)、民主等, 迫使落后地區(qū)放棄一些政治、經(jīng)濟利益, 甚至逐步成為核心國的附庸。值得注意的是, 全球的市場容量和資源是有限的, 只有有效占領(lǐng)全球市場和資源的國家才有資格成為全球的主導(dǎo)核心國。發(fā)達國家往往利用其強大的政治、軍事、經(jīng)濟、技術(shù)、文化等各方面的力量, 利用競爭和規(guī)則等一切手段, 限制落后地區(qū)成為其主要對手, 因此, 落后地區(qū)如果想成為全球的主導(dǎo)國, 應(yīng)利用一切可行的手段, 進行反限制, 盡可能地拓展國家發(fā)展的外部生存環(huán)境和空間, 必要時應(yīng)背水一戰(zhàn)來突破國家發(fā)展的最后瓶頸。
-
理念、方法與分析框架——從深圳實踐論近期建設(shè)規(guī)劃的評估方法
作者 施源 周麗亞
【摘要】規(guī)劃評估是規(guī)劃動態(tài)實施機制的重要環(huán)節(jié)，本文以深圳實踐為例，參考了學(xué)術(shù)界有關(guān)規(guī)劃評估的研究成果，針對近期建設(shè)規(guī)劃特征，探討近期建設(shè)規(guī)劃評估的理念、方法與分析框架，嘗試建立對包括規(guī)劃制訂程序與內(nèi)容、規(guī)劃實施結(jié)果和規(guī)劃實施機制在內(nèi)的完整評估體系。
【關(guān)鍵詞】近期建設(shè)規(guī)劃；評估；理念、方法與分析框架
規(guī)劃評估是規(guī)劃動態(tài)實施機制的一個重要環(huán)節(jié)，只有建立在科學(xué)的規(guī)劃評估基礎(chǔ)上，規(guī)劃的滾動機制才有可能建立。作為較為典型的行動規(guī)劃，近期建設(shè)規(guī)劃為我們提供了探討規(guī)劃評估理念、方法與分析框架的一個理想平臺。深圳是一個有著良好滾動規(guī)劃傳統(tǒng)的城市，多年來一直在努力通過主動規(guī)劃評估對規(guī)劃的實施績效進行檢討，并開展即時的規(guī)劃調(diào)校，從2001年的總體規(guī)劃實施檢討注1到2005年的《近期建設(shè)規(guī)劃2003～2005》評估，對規(guī)劃評估有了較為更深一步的認識，也逐步建立了總體層面規(guī)劃的評估方法與框架。2001年的總體規(guī)劃檢討主要集中在對規(guī)劃實施效果的檢討，為第一輪近期建設(shè)規(guī)劃打下了良好的基礎(chǔ)；2005年的《近期建設(shè)規(guī)劃2003～2005》評估在2001年總規(guī)檢討的基礎(chǔ)上，參考學(xué)術(shù)界有關(guān)規(guī)劃評估的基本理念，針對評估對象本身的特征，著重從規(guī)劃制訂程序與內(nèi)容、規(guī)劃實施結(jié)果和規(guī)劃實施機制三個方面進行評估，對規(guī)劃自身和其實施環(huán)境均進行了分析，涵蓋了規(guī)劃編制前、實施中、實施后的完整時間序列，力求得出全面客觀的評估結(jié)論。
1．近期建設(shè)規(guī)劃評估的基本理念
1.1 規(guī)劃評估的難點
規(guī)劃評估存在以下方面的難點：（1）規(guī)劃的作用因素難以單獨分離出來，難以清晰界定哪些實施結(jié)果是由于規(guī)劃作用而產(chǎn)生的，哪些結(jié)果不是；（2）城市規(guī)劃實施的效果具有擴散性和廣泛的影響性，關(guān)系到城市社會經(jīng)濟體系的運作、城市居民的生活等，它們之間的關(guān)系并不是直接明顯的，而且也難以測度，有些甚至是不易感知的；（3）城市規(guī)劃的多目標性以及價值觀的多樣性，使得規(guī)劃內(nèi)容在技術(shù)層面難以避免一些隱性的矛盾與抵觸，由此造成實施效果很難用同一標準進行測度。
1.2 規(guī)劃評估的幾種基本認識
認識1：規(guī)劃為理性藍圖，實施結(jié)果為評估重點。規(guī)劃實施是將已經(jīng)繪制完成的藍圖照樣實施，除用最后實現(xiàn)的結(jié)果與規(guī)劃藍圖進行對照外，實際操作中的決策、實施步驟也應(yīng)與規(guī)劃中的相應(yīng)表述完全一致，與規(guī)劃完全對應(yīng)的實施即是成功的實施。
認識2：規(guī)劃實施取決于制度環(huán)境，非規(guī)劃技術(shù)本身所能決定。政府運作體制和行政規(guī)則決定了城市規(guī)劃，因此要將規(guī)劃實施狀況放到規(guī)劃實施環(huán)境的背景下進行評估。規(guī)劃實際作用的發(fā)揮，僅從實施結(jié)果以及技術(shù)本身來對規(guī)劃進行評估是不客觀的。
認識3：不確定性貫穿規(guī)劃始終，規(guī)劃僅提供決策參考。規(guī)劃只是為決策提供參考性框架，決策最終將體現(xiàn)到規(guī)劃和實施過程中，規(guī)劃決策與具體行動之間不存在直接的責(zé)任關(guān)系。規(guī)劃戰(zhàn)略若要有效就必須結(jié)合對不確定性的考慮，并且將其貫徹在規(guī)劃實施的評估過程。
認識4：公正與理性應(yīng)當始終是對規(guī)劃實施進行評估的首要標準。規(guī)劃的價值問題是首要的，規(guī)劃實施評估不應(yīng)當只是真實的，它更應(yīng)當是正義的。公正的含義不僅僅局限在規(guī)劃的結(jié)果，而且也在規(guī)劃實施的過程之中。
1.3 近期建設(shè)規(guī)劃評估的理念
對規(guī)劃評估的上述幾種普遍認識可以綜合運用于對近期建設(shè)規(guī)劃的評估，但針對評估的內(nèi)容與重點不同，應(yīng)有所側(cè)重，如對近期建設(shè)規(guī)劃實施結(jié)果進行評估，就不能將實施結(jié)果作為評估的唯一內(nèi)容，而應(yīng)將不確定性的認識貫徹在整個評估過程，同時考慮規(guī)劃的價值標準。
從嚴格意義上來講，近期建設(shè)規(guī)劃是一種新的規(guī)劃類型，其在城市規(guī)劃體系中的定位還不完全清晰，與國民經(jīng)濟發(fā)展五年規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系還沒有完全確定注2，規(guī)劃內(nèi)容和編制技術(shù)方法也還很不成熟，這些都將對規(guī)劃實施環(huán)境及實施效果產(chǎn)生實質(zhì)性影響。對近期建設(shè)規(guī)劃的評估需充分考慮到這個背景，準確認識其定位與作用、與體制環(huán)境的關(guān)系、編制技術(shù)方法等基本問題，否則評估結(jié)論可能有失偏頗。
2．規(guī)劃評估方法與分析框架
規(guī)劃評估按對象可大體可分為三類：對規(guī)劃內(nèi)容和制定程序的評估、對規(guī)劃實施過程的評估以及對規(guī)劃實施結(jié)果的評估，針對三個方面分別有相應(yīng)的評估重點與方法。
2.1對規(guī)劃制定程序和內(nèi)容的評估
對規(guī)劃制定程序和內(nèi)容的評估包括對規(guī)劃制訂程序的正當性進行評價，以及對規(guī)劃文件的內(nèi)容、表述以及內(nèi)在邏輯性等規(guī)劃文件自身的科學(xué)合理性進行分析。這一評估可從8個方面來展開,包括：規(guī)劃背景情況的介紹是否適當、恰當；規(guī)劃基本問題是否得到合理考慮；規(guī)劃制定程序是否周密；規(guī)劃范圍的界定是否合理；規(guī)劃實施策略是否可操作；規(guī)劃分析方法是否恰當，數(shù)據(jù)是否準確；規(guī)劃過程中的溝通是否充分；規(guī)劃方案的表述是否準確等。
2.2對規(guī)劃實施績效的評估
對規(guī)劃實施績效的評估是將實施結(jié)果與規(guī)劃確定的目標藍圖進行對照，評價其符合的程度（假定藍圖是合理和精確的），并關(guān)注由規(guī)劃引起的、人們不希望出現(xiàn)的后果，對未預(yù)見的后果進行評價。此外，除了關(guān)注實施結(jié)果與目標藍圖的契合度，規(guī)劃實施績效評估也應(yīng)從規(guī)劃價值理性的角度，評價規(guī)劃實施的公正與理性。
2.3對規(guī)劃實施機制的評估
對規(guī)劃實施過程進行評估的核心是對規(guī)劃實施過程中環(huán)境、影響要素和作用機制進行研究?？砷_展規(guī)劃行為機制研究，也可借用政策分析的方法和手段。通過開展規(guī)劃行為機制研究，評價規(guī)劃的實踐，關(guān)注行為過程并考慮規(guī)劃實施的現(xiàn)實環(huán)境，調(diào)查“規(guī)劃師做了什么”、“規(guī)劃師是如何做的”。通過政策實施分析，對管理者行為策略、目標團體接納能力以及對他們產(chǎn)生直接或間接影響的政治、經(jīng)濟、社會網(wǎng)絡(luò)進行分析，關(guān)注政策內(nèi)在的行政管理過程以及這個過程發(fā)生偏差的原因。
在評估方法方面，規(guī)劃評估通常運用定量和定性兩種方法，如可通過數(shù)據(jù)和模型等對實施結(jié)果與目標藍圖的契合度進行實證分析，也可通過定性描述來對規(guī)劃是否為決策提供依據(jù)以及是否堅持公正與理性進行客觀描述。
3．規(guī)劃制定程序的評估
《深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2003-2005）》（以下簡稱《規(guī)劃》）是按照建設(shè)部統(tǒng)一部署，在規(guī)定時間內(nèi)完成的指令性規(guī)劃，是首次從城市總體規(guī)劃中分離出來成為獨立規(guī)劃類型。為對其實效性進行驗證，并探討其在規(guī)劃體系中的定位，我們從四個方面對規(guī)劃制訂程序進行了多方面評估。以下以本次規(guī)劃評估為例，探討該分析框架下近期建設(shè)規(guī)劃評估的思路與方法。
本次規(guī)劃評估從以下幾個方面對《規(guī)劃》制定程序進行了檢討：一是規(guī)劃前期研究基礎(chǔ)是否扎實，包括是否對上輪規(guī)劃實施情況做了系統(tǒng)評估、是否對城市發(fā)展條件與需求做了深入研究、是否對城市已有規(guī)劃做了評價與整合；二是規(guī)劃制定過程中部門合作是否深入和具體，包括是否在市政府層面成立了能有效整合和調(diào)動各類資源的編制領(lǐng)導(dǎo)小組、各部門意見在規(guī)劃中是否得到了充分反映、部門意見征詢是流于形式還是求真務(wù)實；三是審批程序是否符合法定要求，包括是否按照法定程序完成了各層次審批、是否開展了公開展示以保證高程度的公眾參與等等。
對“前期研究是否扎實”和“部門合作是否深入具體”的評估，我們通過部門訪談、問卷調(diào)查等方法盡可能獲取客觀信息以支撐評價。采取發(fā)放問卷形式，覆蓋環(huán)保、貿(mào)工、發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃分局、電信等20幾個部門，有效問卷共60份，被調(diào)查部門認為應(yīng)該做的依次是“規(guī)劃過程中加強部門協(xié)調(diào)、加強公共參與的范圍和力度，增強規(guī)劃的民主性和加強研究”，由此我們得出“部門合作有所加強，但不夠深入和具體”的評估結(jié)論。關(guān)于“審批程序是否符合法定要求”的評估，對照已明確的法定程序即可，結(jié)果表明審批程序完全符合要求。對“公眾參與程度”評價的難度較大，我們通過現(xiàn)場問卷調(diào)查和網(wǎng)上問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，回收到有效問卷487份，問卷結(jié)果表明“規(guī)劃公眾參與程度較低，社會認同度不高”。
4．規(guī)劃內(nèi)容的評估
評估規(guī)劃內(nèi)容也就是評價規(guī)劃的科學(xué)性。由于近期建設(shè)規(guī)劃屬于新的規(guī)劃類型，尚處于摸索與不斷創(chuàng)新的過程中，其內(nèi)容、深度以及表達形式并無固定范式，也沒有業(yè)界公認的成熟做法，此部分評估主要建立在我們對近期建設(shè)規(guī)劃的理解基礎(chǔ)上。
對近期建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容進行評估，首先要明確對其在城市規(guī)劃體系中的定位，特別是要對其與總體規(guī)劃的關(guān)系有基本判斷。我們認為總體規(guī)劃作為目標規(guī)劃，它的核心作用是構(gòu)建城市理想，是長期性指導(dǎo)性規(guī)劃，也是中央政府或上級政府與地方政府在規(guī)劃事務(wù)分權(quán)的法定性平臺。近期建設(shè)規(guī)劃可以定位為行動規(guī)劃或者準確的說是相當于策略性行動規(guī)劃。它著重解決現(xiàn)實問題，實現(xiàn)短期目標。
在“近期建設(shè)規(guī)劃是行動規(guī)劃”的基本判斷基礎(chǔ)上上，我們從以下四個方面對《規(guī)劃》內(nèi)容進行了檢討。一是規(guī)劃內(nèi)容是否支撐行動規(guī)劃的要求，包括：是否提出了明確的近期發(fā)展目標，是否提出了具體的行動，并對行動目標、內(nèi)容和時序進行了安排，是否針對各類地區(qū)發(fā)展、重大設(shè)施建設(shè)以及土地供應(yīng)，提出了時序、規(guī)劃指引和實施操作主體要求，確保相關(guān)政府部門、利益團體及公眾對近期城市建設(shè)重點具有明確預(yù)期等；二是規(guī)劃在內(nèi)容上是否對發(fā)展的不確定性有足夠的應(yīng)對，包括：是否對重點發(fā)展地區(qū)所處發(fā)展階段和實施條件做了充分的研究、是否對重大項目不確定性對產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的影響予以充分考慮、是否對土地產(chǎn)權(quán)狀況對地區(qū)發(fā)展的影響給予的足夠重視等；三是規(guī)劃提出的行動指引是否清晰明確，包括：規(guī)劃所提重點發(fā)展地區(qū)的范圍界定是否清晰、重點發(fā)展地區(qū)的推進要求是否明確、重大設(shè)施的實施目標是否具體等等；四是規(guī)劃所提保障措施是否全面并具可操作性、對影響規(guī)劃實施的相關(guān)行業(yè)政策是否有明確指引等等。
5．規(guī)劃實施過程的評估
以往傳統(tǒng)的規(guī)劃評估通常忽略針對實施過程的評估，這將帶來兩方面問題：一是對規(guī)劃本身科學(xué)性的評判將可能有失偏頗，因為對規(guī)劃編制完成后社會認同度高低、規(guī)劃實施環(huán)境形成以及相關(guān)配套政策跟進等方面進行預(yù)判是規(guī)劃編制時必須進行的工作，是制定規(guī)劃的前提（當然，規(guī)劃也應(yīng)該提出后續(xù)實施環(huán)境的改進建議，如強化政府協(xié)同機制等），是否尊重與充分考慮后續(xù)實施環(huán)境將是對規(guī)劃科學(xué)性判斷的重要方面，忽略了規(guī)劃實施環(huán)境的研究將嚴重影響規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，對行動規(guī)劃就更是如此；二是對規(guī)劃實施績效的成因評估將可能有失客觀，因為規(guī)劃內(nèi)容本身科學(xué)性以及規(guī)劃實施環(huán)境兩方面都將影響規(guī)劃實施，而兩者又相互關(guān)聯(lián)，需要在評估中審慎辨析問題的根源。
我們從四個方面對《規(guī)劃》實施過程進行了檢討。一是《規(guī)劃》權(quán)威性與社會認同度如何，包括：規(guī)劃在社會上的影響力與權(quán)威是否建立、規(guī)劃是否成為各級政府、各職能部門在制定相關(guān)政策及項目審批時的依據(jù)等等；二是《規(guī)劃》設(shè)定的實施環(huán)境是否如期形成，如在土地供應(yīng)方面，《規(guī)劃》明確提出嚴格控制土地供應(yīng)規(guī)模，但實際上全市建設(shè)用地的擴張規(guī)模每年估計都為預(yù)期規(guī)模的數(shù)倍，而超量部分在很大程度上是由于基層的計劃外供地（包括違法）造成的，現(xiàn)實的供地機制對規(guī)劃實施帶來巨大沖擊；三是《規(guī)劃》實施必需的部門協(xié)同機制是否得以建立，《規(guī)劃》內(nèi)容的實施往往超出規(guī)劃部門事權(quán)范圍，而城市建設(shè)目標和行動的落實，如果缺乏有效的多部門行動協(xié)調(diào)機制，就可能因為各部門出發(fā)點不同而導(dǎo)致行動無法實施或?qū)嵤┬Ч焕硐?；四是《?guī)劃》實施需配套的相關(guān)政策是否及時出臺，規(guī)劃實施需要相關(guān)配套政策來支撐，在目前以“條條”為主的城市政府調(diào)控模式下，要保證近期城市空間政策的有效性、推進近期空間政策目標的實現(xiàn)，僅僅依靠傳統(tǒng)的規(guī)劃政策是遠遠不夠的，還需其他一系列政策的跟進與協(xié)調(diào)落實。這些政策有的在傳統(tǒng)意義上并不屬于城市規(guī)劃建設(shè)范疇內(nèi)，但卻對城市空間管理和空間發(fā)展有著十分重要的直接或間接影響。
6．規(guī)劃實施結(jié)果的評估
對規(guī)劃實施結(jié)果的評估是規(guī)劃評估的傳統(tǒng)內(nèi)容，本次規(guī)劃評估將《規(guī)劃》目標與規(guī)劃期末現(xiàn)狀進行了一一對照，得出每一部分內(nèi)容的實施效果，并在此基礎(chǔ)上形成對規(guī)劃實施效果的總體評價。
我們從三個方面對《規(guī)劃》實施效果進行了評價。一是對總體規(guī)?？刂菩Ч脑u估，將規(guī)劃期末的實際人口、用地規(guī)模與規(guī)劃規(guī)模進行對照，得出規(guī)模是否得到控制的基本結(jié)論注3，并對其深層次原因進行分析；二是對重點地區(qū)和各類功能片區(qū)的實施效果進行評估，將《規(guī)劃》確定的各類地區(qū)的發(fā)展目標與現(xiàn)狀進行對照，按照“如期推進”、“進度略滯后于規(guī)劃”和“進度明顯落后于規(guī)劃”三類進行歸納分析，并以“實施率”的形式給出定量評價結(jié)論注4，“實施率”指標簡潔直觀，是本次規(guī)劃評估結(jié)論中被引用頻次最多的指標；三是對《規(guī)劃》提出的公共設(shè)施、交通設(shè)施和市政設(shè)施的實施情況進行評估，對照評價了近350個項目，按照“如期實施”、“進度略滯后于規(guī)劃”和“進度明顯落后于規(guī)劃”三類進行歸納分析，分別得出各類設(shè)施的“實施率”注5。
在分別對《規(guī)劃》提出的控制規(guī)模、重點發(fā)展地區(qū)、各類功能區(qū)、各類設(shè)施的實施績效進行評價的基礎(chǔ)上，我們又從推進空間管制、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、指引全市土地資源供應(yīng)、指導(dǎo)政府規(guī)范性文件及相關(guān)部門政策制定等方面對《規(guī)劃》的實施效果做出了綜合評價。
7．近期建設(shè)規(guī)劃評估框架的完善
7.1針對近期建設(shè)規(guī)劃特點，明確評估重點
評估對象的特點決定需采取的評估框架，因此需要識別特定規(guī)劃類型的本質(zhì)特征。近期建設(shè)規(guī)劃具有綜合性和行動性的特點。綜合性體現(xiàn)在近期建設(shè)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的階段性規(guī)劃，是在給定階段內(nèi)整個城市建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，必然涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面要素，其實施也將依賴政府主導(dǎo)和市場機制等多種手段，其對城市建設(shè)實施究竟產(chǎn)生了多少影響力，很難做出絕對明晰的評估。此外由于規(guī)劃內(nèi)容繁多，規(guī)劃評估也難以做到面面俱到，只能就其中的關(guān)鍵性問題進行評判和分析，本次規(guī)劃評估緊扣規(guī)劃的行動性特征，以地區(qū)發(fā)展和項目庫等行動性內(nèi)容作為規(guī)劃評估重點，而不過多關(guān)注規(guī)劃目標、理念、以及空間構(gòu)建等內(nèi)容的評估。
從深圳實踐來看，近期建設(shè)規(guī)劃是由市政府主導(dǎo)編制的城市建設(shè)綱領(lǐng)和行動計劃，主要是對規(guī)劃期內(nèi)政府需采取的與空間有關(guān)的行動進行綜合性部署，而不強調(diào)對市場主導(dǎo)的開發(fā)建設(shè)行為的直接干預(yù)。因此在實施機制方面，盡管公眾的參與和認可會形成監(jiān)督力量推動規(guī)劃的實施，但總體而言規(guī)劃較少涉及社會公平等價值判斷問題，政府內(nèi)部的協(xié)同機制是重點，這也是規(guī)劃評估未對諸如“正當性”等進行深入分析的原因。
7.2針對近期建設(shè)規(guī)劃特點，完善評估框架
鑒于近期建設(shè)規(guī)劃作為政府行動綱領(lǐng)的特點，在本次規(guī)劃評估中，除評估規(guī)劃實施結(jié)果外，還特別注重對規(guī)劃編制程序和規(guī)劃實施機制的評估。
注重對規(guī)劃編制程序的評估。傳統(tǒng)規(guī)劃評估，往往關(guān)注點只集中于規(guī)劃成果（文本）本身，而較少考慮其編制背景和環(huán)境、編制過程和審批程序，但往往規(guī)劃編制程序?qū)σ?guī)劃的地位和作用會產(chǎn)生根本性的影響，作為政府行動綱領(lǐng)的近期建設(shè)規(guī)劃就更是如此。通過回顧上輪近期建設(shè)規(guī)劃編制的背景和過程，規(guī)劃在行政框架內(nèi)的地位和其可能發(fā)揮的作用即可有所預(yù)見，可作為判斷規(guī)劃實施效果優(yōu)劣的背景因素。
強調(diào)對規(guī)劃實施機制的分析。學(xué)術(shù)界對于規(guī)劃實施問題一直在進行討論，如城市規(guī)劃是如何作用于城市建設(shè)的、對規(guī)劃實施結(jié)果如何進行解釋等，本此規(guī)劃評估工作從實證角度，通過規(guī)劃實施機制分析，對《規(guī)劃》實施結(jié)果進行了一定的分析，試圖把握影響規(guī)劃實施的關(guān)鍵要素。
結(jié)語
總體而言，本輪規(guī)劃評估在近期建設(shè)規(guī)劃評估理念、方法和分析框架上進行了初步探索，其結(jié)論也為深圳新一輪近期建設(shè)規(guī)劃從編制程序、工作組織到內(nèi)容框架的改進提供了參考意見，但由于資源和能力所限，仍存在一些缺憾：目前評估仍主要以規(guī)劃師視角對規(guī)劃內(nèi)容及實施效果做出判斷，而對行政人員和社會各界的反應(yīng)度研究不夠；規(guī)劃實施機制問題錯綜復(fù)雜，我們試圖對其進行梳理和分析，但仍深感對關(guān)鍵要素的把握缺少更為成熟的方法；無論如何，我們權(quán)當本次近期建設(shè)規(guī)劃評估為拋磚引玉，期待規(guī)劃同仁對規(guī)劃評估方法有更多關(guān)注和探索，亟待近期建設(shè)規(guī)劃日趨進步和完善。
注釋
1．《深圳市城市總體規(guī)劃1996～2010》第一個近期建設(shè)規(guī)劃的5年時限完成后，深圳開展了對總體規(guī)劃的檢討及對第二個5年城市建設(shè)安排的研究工作，于2002年完成了《深圳市城市總體規(guī)劃檢討與對策》咨詢報告，為第二輪近期建設(shè)規(guī)劃的開展提前作好了思想方法和技術(shù)手段的充分準備。
2．深圳在2005年11月出臺的《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃工作的決定》中提出：必須突出強調(diào)城市近期建設(shè)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的相互銜接、相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)揮對全市經(jīng)濟社會發(fā)展及城市建設(shè)的引導(dǎo)和綜合調(diào)控作用。鄒兵，錢征寒在《近期建設(shè)規(guī)劃與“十一五”規(guī)劃協(xié)同編制設(shè)想》一文中提出：近期建設(shè)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃構(gòu)成綜合協(xié)調(diào)各項城市發(fā)展建設(shè)行為的“雙平臺”，既避免政府各項政策和行動自相矛盾，又保證總體發(fā)展目標通過具體建設(shè)行為加以落實。
3．《規(guī)劃》提出“2005年全市總?cè)丝诳刂茷?60萬人、城市建設(shè)用地規(guī)模控制為570平方公里”。實際到2004年，全市人口與用地規(guī)模分別達到597.55萬和666.99平方公里，大大突破規(guī)劃的城市規(guī)模目標。推動人口急速膨脹的是暫住人口，其急速增加給城市各項設(shè)施帶來沉重壓力。規(guī)劃期末全市建設(shè)用地規(guī)模達到667平方公里，比《規(guī)劃》預(yù)期規(guī)模超出100多平方公里。
4．《規(guī)劃》確定的九大重點發(fā)展地區(qū)中，如期推進或進度略滯后于規(guī)劃的有五個，進度明顯落后于規(guī)劃的有四個，規(guī)劃實施率約為55％；《規(guī)劃》確定的4個改善地區(qū)和8個城中村，實施率約為50％；《規(guī)劃》確定的重點功能區(qū)中，13個工業(yè)園區(qū)實施程度尚可，實施率65％，物流園區(qū)和保稅區(qū)的規(guī)劃實施情況不盡理想，實施率50％，居住區(qū)的實施率60％。
5．《規(guī)劃》提出需推進公共設(shè)施、交通設(shè)施和市政設(shè)施共三類重大設(shè)施建設(shè)項目350項，其中有33項實施狀況未知，實際進行對照評價的317項中，實施率約60％，各類設(shè)施的實施率基本相同。
參考文獻
1.建設(shè)部．中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法（草案），2005-6-22
2.深圳市規(guī)劃局．深圳市近期建設(shè)規(guī)劃（2003－2005）[Z]，2006-5
3. 深圳市城市規(guī)劃設(shè)計院．轉(zhuǎn)型與超越[Z]，2006-5
4.王富海，陳宏軍，鄒兵，施源．近期建設(shè)規(guī)劃:從“配菜”變成“正餐”——《深圳市城市總體規(guī)劃檢討與對策》編制工作體會[J]，城市規(guī)劃，2002（12）．
5.鄒兵，錢征寒．近期建設(shè)規(guī)劃與“十一五”規(guī)劃協(xié)同編制設(shè)想[J]，城市規(guī)劃，2005（11）．
6.孫施文，周宇.城市規(guī)劃實施評價的理論與方法[J].城市規(guī)劃匯刊，2003（2）.
-
行政型城市規(guī)劃委員會模式初探——兼論深港城市規(guī)劃委員會制度
作者 周麗亞
【摘要】本文通過對城市規(guī)劃委員會模式的規(guī)范性研究以及對深圳和香港城市規(guī)劃委員會的典型分析，認為現(xiàn)階段行政型城市規(guī)劃委員會是城市規(guī)劃委員會較為適當?shù)哪Ｊ竭x擇，并進一步探討了行政型城市規(guī)劃委員會模式的特征，以為國內(nèi)城市規(guī)劃委員會制度完善提供參考。
【關(guān)鍵詞】行政型 城市規(guī)劃委員會 香港 深圳
Abstract: Based on the normative study to the modes of Urban Planning Committee and the positive study to the case of Urban Planning Committee in both Shen Zhen and Hong Kong, this paper emphasizes administrative Urban Planning Committee is the proper mode for Urban Planning Committee. This paper further explores the characteristics of administrative Urban Planning committee, so as to provide reference for the enhancement of China's urban planning committee system.
Keyword: Administrative Urban Planning Committee, Hong Kong, Shen Zhen
1. 城市規(guī)劃委員會模式的分類
城市規(guī)劃委員會作為城市規(guī)劃決策改進的重要改革，對優(yōu)化城市規(guī)劃制度改革發(fā)揮了重要作用。目前我國幾乎所有的大城市及部分中等城市均設(shè)立了“規(guī)劃委員會”，部分地方立法也明確要求城市設(shè)立城市規(guī)劃委員會 。由于學(xué)界對“城市規(guī)劃委員會”的內(nèi)涵和分類缺少系統(tǒng)深入的研究，現(xiàn)實中“城市規(guī)劃委員會”在各個城市往往呈現(xiàn)相去甚遠的地位和組織運作形式。綜合相關(guān)研究成果 的結(jié)論，城市規(guī)劃委員會根據(jù)職能設(shè)定可劃分為四種類型：
（1）咨詢型。城市政府聘請有關(guān)專家與有關(guān)行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)組成委員會，對重大城市規(guī)劃與城市建設(shè)決策提供顧問與咨詢。咨詢型城市規(guī)劃委員會對城市規(guī)劃事務(wù)干預(yù)能力較弱，技術(shù)取向是決策的主要準則。
（2）協(xié)調(diào)型。除了顧問咨詢職能外，委員會還在行政框架內(nèi)發(fā)揮一定的協(xié)調(diào)和斡旋管理職能，但其在政府行政架構(gòu)中無明確而正式地位，也不具備行政執(zhí)行能力。
（3）行政型。城市規(guī)劃委員會由城市政府依法設(shè)置，在咨詢審議職能之外，對部分事項具有最終審批權(quán)，同時可具有一定的執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力。此類城市規(guī)劃委員會具有較高的決策權(quán)威，其決策為須執(zhí)行的行政決策。
（4）立法型。城市規(guī)劃委員會由權(quán)力機構(gòu)委任，其所作決策代表全體人民利益，即相當于城市規(guī)劃領(lǐng)域的“議會”或者“人民代表大會”，效力高于行政決策，不僅監(jiān)督行政機構(gòu)，并且能對其發(fā)號施令。政治性高于技術(shù)性是此類城市規(guī)劃委員會的特征。
國內(nèi)多數(shù)城市采用的是僅起顧問和咨詢作用的咨詢型城市規(guī)劃委員會模式，上海等少數(shù)城市的城市規(guī)劃委員會具有協(xié)調(diào)職能，深圳是國內(nèi)行政型城市規(guī)劃委員會的典型代表，實行區(qū)劃的美國城市則具有立法型城市規(guī)劃委員會特征。
城市規(guī)劃委員會“咨詢型－協(xié)調(diào)型－行政型－立法型”的模式序列，在決策效力上呈現(xiàn)由低至高的趨勢，在決策準則方面由純“技術(shù)”到“技術(shù)＋行政＋政治”綜合取向的過渡，也體現(xiàn)了城市規(guī)劃決策向民主化邁進的不同階段。
城市規(guī)劃委員會采取的制度模式，需要契合各城市現(xiàn)時的城市規(guī)劃體制環(huán)境，保守的制度選擇自然無法順應(yīng)城市規(guī)劃決策科學(xué)性和民主性要求，但過于超前則可能會造成欲速則不達的窘境。城市規(guī)劃委員會的地位僅僅限于咨詢和顧問性質(zhì)，不能對決策造成足夠影響力，最終淪為可有可無環(huán)節(jié)可能造成的問題，已經(jīng)在以往的研究中進行過充分探討 ，因此無論是咨詢型還是協(xié)調(diào)型城市規(guī)劃委員會，均不足以作為理想的城市規(guī)劃委員會制度模式。行政型城市規(guī)劃委員會模式是對咨詢型和協(xié)調(diào)型委員會模式的拓展，現(xiàn)階段國內(nèi)大中城市采用行政型城市規(guī)劃委員會模式是較為恰當?shù)倪x擇，能夠較好地兼顧決策民主化的要求和現(xiàn)實的體制環(huán)境。立法型城市規(guī)劃規(guī)劃委員會盡管能夠較充分地體現(xiàn)民主原則，但同時也具有較高的風(fēng)險，對此密爾在《代議制政府》的專著中有精彩的論述，密爾的觀點對建立完善的行政型城市規(guī)劃委員會制度也有重要啟示意義。
2. 密爾的“代議”理論對行政型城市規(guī)劃委員會制度建構(gòu)的啟示
根據(jù)密爾的觀點 ，代議制團體體現(xiàn)的是全體人民或大部分人民的權(quán)力，這種決策形式在操作上也存在致命的風(fēng)險，因為“權(quán)力”可能被隨意使用，造成“無經(jīng)驗人士”裁判“有經(jīng)驗人士”的悲劇。密爾說，在英國“可能是由最有資格而且具有各種設(shè)備和手段的權(quán)威審慎起草的，或者由精通該問題的人們組成的、多年從事于考慮和鉆研特定措施的特別委員會起草的法律草案”，卻不能得到通過，因為“下院不愿意放棄用他們的笨拙的手加以修修補補的寶貴特權(quán)”。也就是說，對解決高難度的技術(shù)問題來說，采取代議制方式，將決策權(quán)交由代表“人民”權(quán)力卻不了解技術(shù)的團體可能承擔(dān)較大的風(fēng)險，城市規(guī)劃正屬于此類。由于城市規(guī)劃決策具有較高的專業(yè)性和技術(shù)性，決策時若對政治因素考慮過重，則可能減低決策對技術(shù)理性考量的程度，從而對決策結(jié)果產(chǎn)生嚴重不良影響。
根據(jù)密爾的觀點，好在“這項弊病，就政府法案而言，是可以補救的，并且在某些代議制政體中已經(jīng)作了補救，辦法是允許政府派所信任的人代表出席兩院，有權(quán)發(fā)言但無權(quán)表決。” 對于立法此類要害事項，密爾還提出了更好的建議“任何適于高級文明狀態(tài)的政府，將會有一個作為政府重要成分的小團體，在人數(shù)上不超過內(nèi)閣成員，作為立法委員會負責(zé)制定法律。如果我國的法律能得到修改并納入連貫的形式（肯定不久將會這樣），實現(xiàn)這一任務(wù)的法典編纂委員會應(yīng)繼續(xù)作為一項永久制度來監(jiān)督這項工作，防止其退化，隨時作進一步的改進。誰也不會希望這個團體有權(quán)自行制定法律，因為委員會將僅僅體現(xiàn)創(chuàng)設(shè)法律方面的智慧因素，議會將代表意志因素?！?
密爾的上述論斷蘊涵了兩個要點：一是“政府派所信任的代表”，二是一個代表著專業(yè)素養(yǎng)且能持續(xù)跟進工作的“作為政府重要成分的小團體”，此安排可以兼顧決策的合法性和合理性。密爾的論斷啟示出具有高度民主化特征的行政型城市規(guī)劃委員會運作模式：隸屬行政架構(gòu)、向城市政府負責(zé)的委員會，代表著技術(shù)、社會和政治力量的非公務(wù)人員為決策者，由政府進行必要的引導(dǎo)并提供充足的技術(shù)支持，委員會決策有望較好地滿足技術(shù)、行政和民主的多方面需求。事實上香港城市規(guī)劃委員會正是此類模式的經(jīng)典案例，實踐也證明這是一種有效運作的城市規(guī)劃委員會模式。
3. 行政型城市規(guī)劃委員會模式的典型——香港經(jīng)驗及啟示
對照前述的關(guān)于城市規(guī)劃委員會分類原則，深圳和香港的城市規(guī)劃委員會均屬“行政型”城市規(guī)劃委員會。香港規(guī)劃委員會定位于行政架構(gòu)內(nèi)部，在制度設(shè)計中蘊含了密爾理論精神，加上對規(guī)劃上訴等在內(nèi)的監(jiān)督機制的規(guī)定，較好地解決了行政權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督的問題。深圳城市規(guī)劃委員會制度借鑒自香港，成立以來在國內(nèi)學(xué)術(shù)界得到了關(guān)注，研究表明其最根本的弊端仍在于缺乏有效約束下的行政力量對決策的過強主導(dǎo)，未能充分體現(xiàn)民主制原則。針對性地對比深港作為行政型城市規(guī)劃委員會的制度設(shè)計差異，可為以深圳為代表的采用行政型城市規(guī)劃委員會模式的內(nèi)地城市提供重要借鑒。
深港兩地城市規(guī)劃委員會均具有顯著的行政型特征。深港兩地的城市規(guī)劃委員會都是由立法機關(guān)授權(quán)，由行政當局委任，并且向行政當局負責(zé)的機構(gòu)。在法定規(guī)劃的決定權(quán)限方面，深港兩地略有不同，深圳城市規(guī)劃委員會擁有最終的審批權(quán)，而香港城市規(guī)劃委員會的決議需要 “提交行政長官會同行政會議”最終通過。
在委員構(gòu)成和決策方式方面，深港兩地城市規(guī)劃委員會的委員構(gòu)成都以非公務(wù)委員為主體和專業(yè)技術(shù)背景的委員為主體，但在公務(wù)和非公務(wù)委員的比例及表決權(quán)、非公務(wù)委員背景選擇方面差異較大。香港城市規(guī)劃委員會委員構(gòu)成中，除主席和副主席外，官方人員與非官方成員的比例為5：33，城市規(guī)劃委員會中官方人員的主要職責(zé)在于提供必要的信息。法例明確規(guī)定城市規(guī)劃委員會的成員均以個人身份而非組織身份委任，目前公務(wù)委員為主要政府部門的首長（環(huán)境運輸及工務(wù)局、房屋署、民政事務(wù)總署、環(huán)境保護署、地政總署五部門局長或署長）。從2000年香港城市規(guī)劃委員會成員構(gòu)成看，非公務(wù)委員包括規(guī)劃技術(shù)相關(guān)專業(yè)人士、法律社會界人士和工商界人士，其中主力是專業(yè)技術(shù)背景人員。香港城市規(guī)劃委員會議程安排自由討論和舉手表決，以簡單多數(shù)為決定規(guī)則。一般而言，城市規(guī)劃委員會主任不參與表決，只有在贊同和反對的雙方票數(shù)相同、爭執(zhí)不下時，主任才投出關(guān)鍵的一票。
深港城市規(guī)劃委員會委員構(gòu)成及表決方式對比
公務(wù)/非公務(wù)委員比例 公務(wù)人員職責(zé) 委員會主任（主席）的設(shè)置和權(quán)力 備注
深圳 14：15 代表行政部門；
參與投票。 市長擔(dān)任主任；
參與投票。 公務(wù)委員尤其是主任對會議具有決定性影響；
非公務(wù)委員在信息掌握方面居于劣勢，投票被動。
香港 5：33 代表個人；
提供信息。 規(guī)劃與地政局秘書擔(dān)任主席；
一般不參與投票。 公務(wù)委員以提供信息為主要目的；
非公務(wù)委員人員占絕對多數(shù)，并發(fā)揮決定性作用。
在對城市規(guī)劃委員會決策的申訴和挑戰(zhàn)機制方面，深圳市的相關(guān)規(guī)定較為欠缺，沒有明確可對深圳城市規(guī)劃委員會最終決策進行申訴的途徑 。香港則規(guī)定了多層次、多渠道的公眾意見申訴途徑。香港城市規(guī)劃條例經(jīng)修訂（2004年）后，公眾在法定圖則和規(guī)劃申請過程中，擁有更多表達意見和質(zhì)詢機會。如果公眾對于最終處理結(jié)果不滿，可以向與城市規(guī)劃委員會平級的另外一個委員會——上訴委員會提出上訴。上訴委員會是由特首委任的，是獨立于城市規(guī)劃委員會的，專門針對“申請人如因規(guī)劃委員會在根據(jù)第17條所進行復(fù)核的決定而感到受屈”的情況，而在申請人和城規(guī)委之間進行裁決的機構(gòu)，上訴委員會對規(guī)劃的裁決是行政框架內(nèi)的最終決定。在行政框架之外，申請人還可進行“司法復(fù)核”，即是運用司法手段，對于規(guī)劃的行政運作體系提出挑戰(zhàn)。
如前所述，深港兩地城市規(guī)劃委員會均采用行政型城市規(guī)劃委員會模式，但制度設(shè)計和運作效果卻存在較大的差距。在委員構(gòu)成、議事規(guī)程和監(jiān)督機制等方面，香港作法均可作為深圳提供參照。
4. 行政型城市規(guī)劃委員會制度面臨的困惑和思考
根據(jù)對行政型城市規(guī)劃委員會的規(guī)范性研究，以及對采用了行政型城市規(guī)劃委員會模式、但制度安排有所區(qū)別的深圳和香港城市規(guī)劃委員會的對比分析，行政型城市規(guī)劃委員會模式的典型特征是其兼具行政性和獨立性，兩者之間的相互交織、相互作用甚至沖突的關(guān)系決定了行政型城市規(guī)劃委員會制度設(shè)計時將面臨的沖突和困惑。
4.1 城市規(guī)劃委員會與政府的關(guān)系：依存的必要和脫離的沖動
在我國這樣一個有著數(shù)十年計劃經(jīng)濟歷史的集權(quán)制國家，政府長期處于政治、經(jīng)濟和社會生活的核心，盡管當前在公共決策中推進更廣泛的民主化和公眾參與是改進公共管理的必要途徑，政府順應(yīng)形勢作出了一定權(quán)力讓度，但是以不放棄最低限度的控制力為前提的。同時城市規(guī)劃是典型的公共事務(wù)，即使城市規(guī)劃委員會作為獨立決策機構(gòu)得到成立，可對政府權(quán)力制衡發(fā)揮一定的作用，卻仍必然受到行政力量的干預(yù)。再加上城市規(guī)劃委員會的運作必須以政府所提供的資源作為依托，才得以有效履行職責(zé)，更加劇了城市規(guī)劃委員會依附于城市政府的現(xiàn)實。
深圳城市規(guī)劃委員會制度則更明顯地體現(xiàn)出行政主導(dǎo)的特征，盡管法規(guī)確立了深圳城市規(guī)劃委員會以非政府成員占多數(shù)，但行政力量對決策的影響處于絕對優(yōu)勢：公務(wù)委員代表本部門利益，在城市最高行政長官（城市規(guī)劃委員會主任）權(quán)威的影響下，“領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)、大家附和”的傳統(tǒng)官僚決策方式為公務(wù)委員所沿用，決策中的長官意志難以避免；盡管規(guī)劃委員會以非公務(wù)委員代表占多數(shù)，但這些非政府成員代表多數(shù)也就職于與政府部門聯(lián)系密切甚至具有利益關(guān)系的企業(yè)或機構(gòu)，獨立的非政府組織或社區(qū)團體代表較少；非公務(wù)委員并不明確對某特定集團或階層負責(zé)，在規(guī)劃審議與與政府立場沖突時缺少對抗動力，加上信息獲得方面的缺失，難以成為決策意見的主導(dǎo)者；城市規(guī)劃委員會的審議議題由規(guī)劃主管部門初擬審議意見、城市規(guī)劃委員會審議通過的做法，存在著關(guān)鍵信息在過程中被扭曲的風(fēng)險。
即使在制度完善運作規(guī)范的香港，城市規(guī)劃委員會與行政架構(gòu)也存在著高度依存關(guān)系。城市規(guī)劃委員會委員由特區(qū)首長——最高行政長官任命，盡管其可以相對超脫于規(guī)劃主管部門決策，但并不能逾越特區(qū)政府。在香港城市規(guī)劃委員會會議的表決中，公務(wù)人員在數(shù)量上處于微不足道的地位，但非公務(wù)委員的決策卻受到行政力量的牽制：作為城市規(guī)劃委員會支撐性機構(gòu)的規(guī)劃署是政府規(guī)劃行政主管部門，城市規(guī)劃委員會委員決策所必須的信息完全需由規(guī)劃署提供，信息提供的完整性、導(dǎo)向性會直接影響決策（規(guī)劃署的相關(guān)人員遠較各個委員更加深殷事件中的利害關(guān)系，有潛在機會通過對信息傳遞的引導(dǎo)來促成符合其部門利益或政府立場的決定）。
為促進城市規(guī)劃決策的民主化，城市規(guī)劃委員會應(yīng)作為相對獨立的議事機構(gòu)進行決策，對政府進行有效的監(jiān)督和約束。但城市規(guī)劃委員會的運作需要由政府為其提供物質(zhì)、信息、技術(shù)保障等支撐條件，其決策難免被烙上濃重的“行政”痕跡。從實際操作來看，無論是深圳還是香港的城市規(guī)劃委員會，平衡這種既依存于政府又需要與政府保持距離的關(guān)系都存在較高的難度，這不能不說是城市規(guī)劃委員會尤其是行政型城市規(guī)劃委員會制度面臨的困惑之一。
在對這種依存與獨立關(guān)系的處理方面，香港城市規(guī)劃委員會通過制度設(shè)計層面已經(jīng)相對完善，以深圳為代表的國內(nèi)城市規(guī)劃委員會存在的突出問題是獨立性不足，難以較好地體現(xiàn)民主原則。應(yīng)大力加強非公務(wù)委員對決策影響力，削減公務(wù)人員的決策權(quán)力，轉(zhuǎn)而通過政府提供充分技術(shù)信息支持的方式配合城市規(guī)劃委員會的獨立決策，更好地實現(xiàn)規(guī)劃決策和規(guī)劃行政的分離。
4.2 艱難的民主化步伐：積極面對還是適度保守
行政型城市規(guī)劃委員會作為行政框架內(nèi)具有一定獨立性的決策機構(gòu)的定位，使其在邁向民主化的進程中將面對“積極面對還是適度保守”的困惑。
城市規(guī)劃作為公共事務(wù)，其決策與行政體系關(guān)系密切，城市規(guī)劃委員會無論采取何種制度模式，與行政機構(gòu)之間“依存的必要和獨立的沖動”的困惑都將存在。不容忽視的是，官僚機構(gòu)對“民主”和“監(jiān)督”有本能的反抗和抵觸，政府適度保守的本能傾向，自然映射于城市規(guī)劃委員會的制度設(shè)計。政府從自身利益出發(fā)，并不愿意承擔(dān)信息公開可能導(dǎo)致的成本和風(fēng)險，可以影響效率為借口而忽視公眾參與意愿。若如此，城市規(guī)劃委員會可能成為一個聲音微弱的政府附庸機構(gòu)，無法滿足社會的高度期望，違背規(guī)劃決策的民主化原則。
同時作為與相對獨立機構(gòu)的城市規(guī)劃委員會，公開、透明、公正決策是其追求目標，應(yīng)加強決策的科學(xué)化和民主化程度，對政府施行有效的制衡和監(jiān)督。
面對上述困惑，需要以兼顧民主化需求和行政可操作性為原則，進行合理的制度安排。既避免保守的“閉門決策”、甚至回歸行政力量主導(dǎo)的走回頭路的作法，也需避免不顧實際、不講手段地推行民主決策“大躍進”可能招致的適得其反后果?，F(xiàn)階段國內(nèi)城市規(guī)劃委員會普遍面臨的是過于保守、民主化程度不足的問題，改進現(xiàn)有城市規(guī)劃委員會制度，從操作層面需要作出積極的努力：針對目前規(guī)劃決策中的各方信息嚴重不對稱的情況 ，通過適當安排，使各方信息得到充分反映、互通和整合，大大提高城市規(guī)劃決策相關(guān)信息的透明度，為決策的科學(xué)性和合理性提供支持；針對目前城市規(guī)劃委員會僅限于少數(shù)精英們閉門決策可能造成的公眾的漠視、疑問或抵觸問題，應(yīng)提高決策過程的公開和透明度，通過增加公眾參與的環(huán)節(jié)，加強決策過程中的公眾參與和互動；探索規(guī)劃上訴等對城市規(guī)劃決策進行申訴和挑戰(zhàn)的制度安排，完善規(guī)劃決策的監(jiān)督監(jiān)察機制。
4.3 松散的委員會制：勉為其難的激勵和約束機制
與城市規(guī)劃委員會的地位相配合，城市規(guī)劃委員會委員由政府首腦、學(xué)界泰斗、業(yè)界精英等構(gòu)成，以高水準的頭腦風(fēng)暴激發(fā)智慧火花，確保城市規(guī)劃委員會決策的權(quán)威性。以深圳市為例，城市市長親自承擔(dān)深圳城市規(guī)劃委員會主任，非公務(wù)人員多是各大研究機構(gòu)、高校、行業(yè)協(xié)會推薦的各領(lǐng)域?qū)＜摇５?，高?guī)格的委員構(gòu)成并不能保證其高水準地履行職責(zé)。
正是由于城市規(guī)劃委員會委員均為重要人士，角色眾多、工作繁忙，組織達到規(guī)定人數(shù)規(guī)模的會議都相當不易。香港城市規(guī)劃委員會定期召開會議，規(guī)定召開會議的最低人數(shù)規(guī)模為5人，即使如此，組織工作仍具有難度。深圳城市規(guī)劃委員會缺乏明確剛性的會議召開規(guī)定，采取不定期召開會議的方式，往往需要隨市長議程安排推遲會議時間，平均每年召開1－2次城市規(guī)劃委員會會議。
委員會制作為一種集體決策的制度，在一定程度上很難避免部分成員不負責(zé)任、濫竽充數(shù)。城市規(guī)劃委員會中，畢竟是由集體、而不是某個人為最后決策負責(zé)，這種“責(zé)任擴散效應(yīng)”使可能的決策失誤難以問責(zé)。以專家身份參會的委員，無需為維護抽象的“公共利益”而竭盡全力，個別異議難以影響最終決策，對抗政府還存在著潛在風(fēng)險。在國內(nèi)城市規(guī)劃委員會中，除了作為公務(wù)委員的市長和政府部門代表（可能主要也是為了部門利益），非公務(wù)委員選擇消極的附和方式是較為穩(wěn)妥的策略。
由于集體決策形式下個人專業(yè)成就難以充分體現(xiàn)，缺乏可操作的委員業(yè)績評價標準，也很難制訂與委員們的責(zé)任和權(quán)利對等的規(guī)則，因此難以對城市規(guī)劃委員會委員實行有效的激勵和約束機制。即使在香港，也只是通過利益申報機制對委員予以提醒，自覺和操守才是委員履行職責(zé)的基本動力。加強對城市規(guī)劃委員會委員激勵和約束的有限努力包括：通過輿論等手段提升委員們的榮譽度，激勵委員積極履行職責(zé)；通過建立委員檔案制度使他們的行為具有追溯性；對委員定期進行信用評定，防止可能的懈怠甚至與利益集團暗中交易行為等。
對城市規(guī)劃委員會的職責(zé)履行情況也需要進行監(jiān)督和監(jiān)察，采取定期述職的做法非常必要。同其它機構(gòu)一樣，城市規(guī)劃委員會需要就自己的職責(zé)范圍，定期向其委托部門進行計劃和總結(jié)，避免只有職責(zé)而沒有目標，只有指令而沒有檢討的虎頭蛇尾的作法。
5. 結(jié)語
行政型城市規(guī)劃委員會是現(xiàn)階段較為契合體制環(huán)境的組織模式，香港規(guī)劃委員會則是這一模式的典型。行政型城市規(guī)劃委員會與行政架構(gòu)之間若即若離的關(guān)系，使其難免搖擺于保守和激進之間，加上委員會制本身特點，理論上完善而高效運作的制度設(shè)計是不存在的，但認清行政型城市規(guī)劃委員會制度模式的特征非常重要，它使我們能夠辨明所處的位置、所面臨的問題和努力的方向，同時也激勵更積極的探索和總結(jié)。
國內(nèi)在行政型城市規(guī)劃委員會制度建設(shè)方面仍處于初創(chuàng)階段，作為改革前沿的深圳城市規(guī)劃委員會制度借鑒于香港，但并沒有學(xué)到香港規(guī)劃委員會制度的精髓，在繼續(xù)消化吸收香港經(jīng)驗方面還有廣闊空間。香港經(jīng)驗，尤其是制度設(shè)計的系統(tǒng)性和操作性，同樣也值得其它城市關(guān)注和參考。
-
規(guī)劃海鮮27期 | 回歸城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)空間管理職能，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃實施效用
編者按
如何理順我國當前的空間規(guī)劃體系以推動空間治理現(xiàn)代化，如何重新認識城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位和作用以促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是近年來規(guī)劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點是：國土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃分層運作，以完善新型城鎮(zhèn)化下的空間資源治理體系。接下來的幾期規(guī)劃海鮮將連載關(guān)于這一話題的見解，從對“三規(guī)合一”的檢討開始，提出以國土規(guī)劃為工具統(tǒng)領(lǐng)各類空間規(guī)劃的設(shè)想，最后從實施效用角度呼吁城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其城鄉(xiāng)建設(shè)管理使命。今天是第三篇《回歸城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)空間管理職能，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃實施效用》。
核 心 觀 點在空間規(guī)劃體系改革的思路上，理亂麻不如挈一結(jié)。不妨以已有工作基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗的國土規(guī)劃作為“頂層空間規(guī)劃”，與城鄉(xiāng)規(guī)劃在規(guī)劃空間、規(guī)劃要素和管理內(nèi)容等方面分層運作。在這一體系設(shè)計下，城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃的本位但不應(yīng)失語，應(yīng)當發(fā)揮其專業(yè)經(jīng)驗和技術(shù)隊伍的強項，繼續(xù)改革創(chuàng)新。
全文2800字，閱讀需要6分鐘
國土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃分層運作在我國過去三十年的快速發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)揮了巨大的作用?，F(xiàn)在反思，這作用“大”不等于作用“好”，一方面，當前城市運營中很多問題與規(guī)劃的缺位、失位、越位有關(guān)，另一方面，規(guī)劃的可操作性和實施成效也廣為人詬。但不可否認的是，在這三十年過程中，我國培養(yǎng)了一支強大的城市規(guī)劃管理和設(shè)計隊伍，若論對于城市建設(shè)空間的理解和規(guī)劃管理，其他專業(yè)部門和專業(yè)隊伍都無法取代。
在原有各類規(guī)劃各自為政卻又爭奪統(tǒng)領(lǐng)地位的情況下，城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)涵和效用被主動或者被動的放大，進而偏離其真正能發(fā)揮作用解決問題的領(lǐng)域。一個典型例子就是城市總體規(guī)劃越編越厚，社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境無所不包，全身掛滿飾物，已經(jīng)成為資料性的百科全書而非實操性的施政工具，政府或行政部門使用時一片茫然。確立國土規(guī)劃的“頂層空間規(guī)劃”地位后，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當返回其最有技術(shù)積淀、最有話語權(quán)的城市布局、用地功能、空間設(shè)計和建設(shè)統(tǒng)籌上，真正承擔(dān)其城鄉(xiāng)建設(shè)管理的有效使命。
國土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的分層運作有三大涵義，一是規(guī)劃空間的全域性和重點性分層，二是規(guī)劃要素的全局性和局部性分層，三是管理內(nèi)容的指導(dǎo)性和操作性分層。
在規(guī)劃空間區(qū)分上，國土規(guī)劃是一個行政區(qū)域或者特定區(qū)域全域全要素的規(guī)劃，其規(guī)劃范圍應(yīng)當為行使行政管理事權(quán)的整個區(qū)域；而城鄉(xiāng)規(guī)劃則嚴格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求回歸到“規(guī)劃區(qū)”這一概念，在符合國土規(guī)劃的前提下，對“因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必需實行規(guī)劃控制的區(qū)域”進行更細化的規(guī)劃。
在規(guī)劃要素區(qū)分上，國土規(guī)劃更側(cè)重于整體上資源開發(fā)與保護的協(xié)調(diào)，更為綜合全面，這其中包括了水利資源、礦產(chǎn)資源、生態(tài)資源等更為廣義的國土資源；而城鄉(xiāng)規(guī)劃則關(guān)注土地（尤其是建設(shè)用地）、建筑、景觀、交通、設(shè)施等與人的日常生產(chǎn)生活緊密結(jié)合的空間要素。
在管理內(nèi)容上，國土規(guī)劃基于其戰(zhàn)略性和統(tǒng)領(lǐng)性地位，更多的應(yīng)當是對各類空間提出不同的管治要求并將其落實到空間邊界，其內(nèi)容偏向原則性和指導(dǎo)性；而城鄉(xiāng)規(guī)劃則應(yīng)當在其規(guī)劃區(qū)內(nèi)，針對開發(fā)建設(shè)安排和具體項目部署對空間進行細分設(shè)計并提出操作指引，直接指導(dǎo)具體空間管理。
城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其本位但不應(yīng)失語
即便通過分層運作解決當前規(guī)劃與誰協(xié)調(diào)、怎么協(xié)調(diào)的難題，也并不意味著城鄉(xiāng)規(guī)劃在回歸本位后可以固步自封。規(guī)劃權(quán)威地位的被藐視、規(guī)劃自由裁量權(quán)的濫用、規(guī)劃本身實施手段的匱乏等等，依然影響著人們對城鄉(xiāng)規(guī)劃的認識，進而影響著其作用的發(fā)揮。因此，一方面在規(guī)劃本身的技術(shù)方法上，要結(jié)合政府行政手段和市場運行規(guī)律進行改革完善（例如容積率獎勵），設(shè)計出有效的規(guī)劃實施方法；另一方面則需要規(guī)劃編制審批程序的公開、公平、公正來樹立規(guī)劃的“城市理想”地位，形成廣泛的共識，作為政府和社會各界共同的行為準則。起碼，政府不能把自己編的規(guī)劃視為私物，自說自“畫”，或者朝編夕改。
十八大以來，國家明確了市場在資源配置中的決定性作用，市場經(jīng)濟改革的力度和廣度將進一步加大，這必然意味著對政府行政管理和市場調(diào)控能力建設(shè)要求的提高?？臻g資源的配置和管理是我國各級政府基本的行政事務(wù)，也是市場調(diào)控的重要手段，同時從生態(tài)文明意義上講，也關(guān)系著可持續(xù)發(fā)展的大局。空間規(guī)劃體系不健全，各類空間規(guī)劃不協(xié)調(diào)，不僅給市場散布了混亂無序的信號，不能引導(dǎo)市場資金合理有序地投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，而且造成了生態(tài)環(huán)境、城市病等一系列事關(guān)社會整體進步和民生福祉的重大問題，進而拷問著當前改革階段政府執(zhí)政水平。在空間規(guī)劃體系改革的思路上，理亂麻不如挈一結(jié)，在法制準備不完善、區(qū)域發(fā)展條件差異極大且政府治理能力不一致的情況下，與其分條梳理各類空間規(guī)劃的行權(quán)邊界，不如以已有工作基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗的國土規(guī)劃作為“頂層空間規(guī)劃”，提綱挈領(lǐng)，統(tǒng)籌各類空間資源安排，現(xiàn)有類型其他空間規(guī)劃作為其下層級規(guī)劃，在各自專業(yè)領(lǐng)域進行細化落實。在這一體系設(shè)計下，城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃的本位但不應(yīng)失語，反而應(yīng)當發(fā)揮專業(yè)經(jīng)驗和技術(shù)隊伍的強項，在繼續(xù)改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，強化對建設(shè)空間的有序治理和精細設(shè)計，從而在“依法治國”的大語境下，實現(xiàn)真正的依規(guī)治城，依規(guī)治鄉(xiāng)。
-
規(guī)劃海鮮26期 | 以國土規(guī)劃為工具，統(tǒng)領(lǐng)各類空間規(guī)劃， 促進規(guī)劃協(xié)調(diào)共贏
編者按
如何理順我國當前的空間規(guī)劃體系以推動空間治理現(xiàn)代化，如何重新認識城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位和作用以促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是近年來規(guī)劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點是：國土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃分層運作，以完善新型城鎮(zhèn)化下的空間資源治理體系。接下來的幾期規(guī)劃海鮮將連載關(guān)于這一話題的見解，從對“三規(guī)合一”的檢討開始，提出以國土規(guī)劃為工具統(tǒng)領(lǐng)各類空間規(guī)劃的設(shè)想，最后從實施效用角度呼吁城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其城鄉(xiāng)建設(shè)管理使命。今天是第二篇《以國土規(guī)劃為工具，統(tǒng)領(lǐng)各類空間規(guī)劃，促進規(guī)劃協(xié)調(diào)共贏》。
核心觀點借鑒日、韓、德等國規(guī)劃體系中有關(guān)國土規(guī)劃的做法和經(jīng)驗，結(jié)合國土規(guī)劃在我國的發(fā)展歷程，提出了我們對國土規(guī)劃作為“頂層空間規(guī)劃”的設(shè)想和建議，通過國土規(guī)劃自身體系上的垂直銜接和層層傳遞，有效落實上級政府各個方面的宏觀管理要求，并作為同一層次其他空間規(guī)劃的依據(jù)，以省卻當前各類規(guī)劃既要服從當?shù)氐木C合性規(guī)劃，也要同時服從本類型上位規(guī)劃的弊端。
全文2800字，閱讀需要6分鐘“三規(guī)合一”無法解決空間治理令出多門的問題。相較將幾個不同類型不同側(cè)重點的規(guī)劃強行糅合在一起，對整體空間規(guī)劃體系的改良可能 是更有效的方式。例如，確定一個能夠在更高層次全方位、全要素確定空間資源總體安排的，具有戰(zhàn)略和統(tǒng)領(lǐng)地位的“頂層空間規(guī)劃”，各類空間規(guī)劃依此按類型分別細化落實，從而實現(xiàn)促進規(guī)劃協(xié)調(diào)、理順規(guī)劃體系的目的。國土規(guī)劃或可堪此任。
國土規(guī)劃在國外有較為成熟的經(jīng)驗可供借鑒許多國家的規(guī)劃體系中都設(shè)有對全國及主要區(qū)域空間協(xié)調(diào)發(fā)展管理的戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的規(guī)劃類型。西方國家多為全國層面的空間總體規(guī)劃或政策，如德國的聯(lián)邦國土整治綱要，日、韓等國則稱為國土規(guī)劃，此類規(guī)劃的主要任務(wù)為制定空間整體發(fā)展戰(zhàn)略，以協(xié)調(diào)國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境為宗旨，以國土資源的綜合開發(fā)、生產(chǎn)力的合理布局、生態(tài)環(huán)境的綜合整治與保護為主要內(nèi)容編制國土空間開發(fā)方案，并指引協(xié)調(diào)各區(qū)域空間規(guī)劃和各專業(yè)部門規(guī)劃。
以日本為例，日本政府為了防止和糾正市場失靈、解決國內(nèi)區(qū)域差異問題，協(xié)調(diào)中央與地方之間、部門之間以及地方之間的利益，先后制定了5次國土綜合開發(fā)規(guī)劃，并在《國土綜合開發(fā)法》中明確提出國土綜合開發(fā)規(guī)劃的目的為:“以國土的自然條件為基礎(chǔ)，從綜合考慮經(jīng)濟、社會、文化等相關(guān)政策的角度出發(fā)，謀求對國土的綜合利用、開發(fā)和保全以及產(chǎn)業(yè)布局的合理化，同時，為提高社會福利做出貢獻”。日本的國土綜合開發(fā)規(guī)劃主要內(nèi)容涉及整體資源配置、區(qū)域城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和布局、區(qū)域性公共基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施配置等總體層面的戰(zhàn)略安排和政策措施制定，并確定指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展基本方向的策略。通過對以上內(nèi)容的安排制定，國土規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展中起到了重要的協(xié)調(diào)作用，并引領(lǐng)形成了一個明晰完善的規(guī)劃體系，而城市規(guī)劃（都市計劃）等則作為下一個層面的專業(yè)部門規(guī)劃，對專項要素進行區(qū)域性細化和具體的統(tǒng)籌管理。
國土規(guī)劃在我國曾進行過試點并廣受認同國土規(guī)劃在我國并非新鮮事物。早在1980年代初，國家就在建委設(shè)立國土局，要求有步驟、有領(lǐng)導(dǎo)地開展國土規(guī)劃工作，并在京津唐等地區(qū)開展了試點。而后這一工作劃歸國家計委主管，國家計委出臺了《國土規(guī)劃編制辦法》，在全國各省（區(qū)、市）和重點區(qū)域全面展開國土規(guī)劃工作，并推進到地市和縣級行政單位。由于多種原因，到1993年，這一階段工作告一段落，很多已編制完成的國土規(guī)劃，包括《全國國土總體規(guī)劃綱要》都沒有正式獲批或者實施。
國土資源部成立之后，2001年又開始了新一輪的國土規(guī)劃工作，首批確定了天津和深圳兩個試點。此后，又增加了遼寧、新疆、廣東作為試點省份（后新疆因故未開展）。這一輪規(guī)劃在技術(shù)準備上更加充分，編制內(nèi)容也更加全面完善，對國土整治提出目標與方案，對經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境諸方面的關(guān)系協(xié)調(diào)進行了綜合籌劃。在當時市場經(jīng)濟發(fā)展大潮下，引發(fā)了學(xué)界和業(yè)界對國土規(guī)劃和宏觀規(guī)劃體系協(xié)調(diào)的思考和討論。諸多參與這一規(guī)劃工作的人士紛紛提出基于國土規(guī)劃的推廣和實施，理順發(fā)改、國土、建設(shè)三個部門宏觀規(guī)劃之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體系，進行空間分層管理，并將其與行政管理體系和管理權(quán)限緊密結(jié)合。國土規(guī)劃作為一個國家或地區(qū)的綜合性、戰(zhàn)略性的空間規(guī)劃，其所具有時間的長遠性、內(nèi)容的綜合性和地域的廣泛性等特點在當時已經(jīng)為各方面所認同。
遺憾的是，國土部門在我國與建設(shè)部門一樣，被理解為專業(yè)部門，相關(guān)的法制建設(shè)也沒有跟上，國土規(guī)劃尚未有法律地位，國土規(guī)劃最后未普及推廣，相應(yīng)的設(shè)想也僅停留在學(xué)術(shù)討論層面。
具體設(shè)想與建議我們理解，上述的“頂層空間規(guī)劃”應(yīng)當從現(xiàn)有類型規(guī)劃的桎梏中超脫出來，是全域全要素的空間規(guī)劃，不僅包括社會經(jīng)濟的布局，而且包括資源、環(huán)境、土地、礦產(chǎn)、水域等各類有地理屬性要素的管理，涵蓋當前運作的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、交通規(guī)劃、旅游規(guī)劃、水利規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等規(guī)劃內(nèi)容，統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)各項空間要素的安排，從而為各個下層次、專業(yè)類空間規(guī)劃提供綱領(lǐng)性基礎(chǔ)。國土，從廣義上講，包括了由各種自然要素和人文要素組成的物質(zhì)實體，是國家社會經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)或資源、國民生存和從事各種活動的場所或環(huán)境，其概念更具綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性，因此，國土規(guī)劃作為這一“頂層空間規(guī)劃”，名正而言順。
結(jié)合我國實際，國土規(guī)劃的主要功能是對廣義的全域空間資源進行整合，包括對土地、水系、森林、礦產(chǎn)等各項國土資源的統(tǒng)籌安排和管理，以協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展和資源、環(huán)境問題為導(dǎo)向，制定總體層面土地、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)展建設(shè)的戰(zhàn)略和策略，作為一個中長期的綜合性空間規(guī)劃，將涉及空間的各專業(yè)規(guī)劃統(tǒng)合在其整體的引導(dǎo)控制之下，實現(xiàn)各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)。在其自身規(guī)劃編制體系上，日本的國土規(guī)劃分為全國綜合開發(fā)規(guī)劃、都府縣綜合開發(fā)規(guī)劃、地方綜合開發(fā)規(guī)劃以及特定區(qū)域綜合開發(fā)規(guī)劃四種類型，德國的空間總體規(guī)劃體系包括聯(lián)邦、聯(lián)邦州和地方3個層面，韓國國土規(guī)劃體系則反映出韓國的行政體系，包括國土綜合計劃、道（相當于?。┚C合計劃、市與郡（相當于縣）綜合計劃、地域計劃（特定地區(qū)）。根據(jù)我國的行政垂直事權(quán)劃分，國土規(guī)劃可以以行政區(qū)為依據(jù)劃分層次，從全國到省、市、縣逐級向下分解，層層落實，也可以增加特定區(qū)域的國土規(guī)劃（如長三角、珠三角或特定的流域經(jīng)濟區(qū)等）作為補充，在滿足自上而下指導(dǎo)關(guān)系的同時，進一步發(fā)揮地方主體的作用。通過國土規(guī)劃自身體系上的垂直銜接和層層傳遞，有效落實上級政府各個方面的宏觀管理要求，并作為同一層次其他空間規(guī)劃的依據(jù)，以省卻當前各類規(guī)劃既要服從當?shù)氐木C合性規(guī)劃，也要同時服從本類型上位規(guī)劃的弊端。
-
規(guī)劃海鮮25期 | “三規(guī)合一”的誤區(qū)與難點
編者按
如何理順我國當前的空間規(guī)劃體系以推動空間治理現(xiàn)代化，如何重新認識城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位和作用以促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是近年來規(guī)劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點是：國土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃分層運作，以完善新型城鎮(zhèn)化下的空間資源治理體系。接下來的幾期規(guī)劃海鮮將連載關(guān)于這一話題的見解，從對“三規(guī)合一”的檢討開始，提出以國土規(guī)劃為工具統(tǒng)領(lǐng)各類空間規(guī)劃的設(shè)想，最后從實施效用角度呼吁城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其城鄉(xiāng)建設(shè)管理使命。今天是第一篇《“三規(guī)合一”的誤區(qū)與難點》。
核心觀點國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃這“三駕馬車”合并在一起并非易事，在機制、體制、法制均未準備好之前，“三規(guī)合一”的可操作性明顯很弱，只能限于技術(shù)性層面。從目前“三規(guī)合一”的已有實踐來看，也大致如此：趨于表面化的規(guī)劃內(nèi)容表達上的銜接和程序上的并聯(lián)，還未能觸及空間管理體系的根本矛盾和問題。
全文1500字，閱讀需要3分鐘
談及規(guī)劃協(xié)調(diào)問題，不得不點出對地方規(guī)劃意義最大的“三駕馬車”——國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。這三個規(guī)劃對于城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)空間發(fā)展關(guān)系最為密切，且都由地方政府組織編制，理應(yīng)相互協(xié)調(diào)、互不干擾而各有側(cè)重，但實際操作中以部門為主的方式，導(dǎo)致規(guī)劃在編制內(nèi)容和實施管理中缺乏有效銜接，難以形成實施中的合力。為此，學(xué)界和業(yè)界提出“三規(guī)合一”的設(shè)想。
此后，多地開始了“三規(guī)合一”或類似概念的試點嘗試和探索研究，“三規(guī)合一”進入了正式的起步階段。2013年習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出：“在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》第十七章明確提出“加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接，推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”，正式明確了國家對于規(guī)劃體系整合的改革要求。2014年8月，發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，正式開始推進“多規(guī)合一”。
然而，如何理解“三規(guī)合一”，在哪個規(guī)劃基礎(chǔ)上進行融合，各部門的意圖尚不一致。例如，住建部提出的“以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為目標、土地利用規(guī)劃提出的用地為邊界，實現(xiàn)全縣（市）一張圖”；發(fā)改委則始終強調(diào)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等發(fā)改主導(dǎo)的規(guī)劃應(yīng)在“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”中占據(jù)首要地位；包括環(huán)保部也提出應(yīng)首先編制城市環(huán)境總體規(guī)劃，作為一項基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、前置性與制約性的規(guī)劃參與到“多規(guī)合一”之中。同時，實際操作中也存在著怪象。有的省份三規(guī)合一工作由發(fā)改系統(tǒng)主導(dǎo)，有的由規(guī)劃建設(shè)部門主導(dǎo)，有的則由國土部門主導(dǎo)?？此圃圏c試錯，實則也反映這項工作推進中的無奈。
從法律依據(jù)上說，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃由憲法規(guī)定（憲法明確了政府要編制和執(zhí)行“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”），其地位理應(yīng)最高；而城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃則由法律確定（前者為城鄉(xiāng)規(guī)劃法，后者為土地管理法），效力次之。而像主體功能區(qū)規(guī)劃目前連法律依據(jù)都沒有。在依法治國大語境下，法律的依據(jù)不僅確定了這些規(guī)劃的從屬關(guān)系，反過來也在告訴我們，這些規(guī)劃無法真正“合體”。
無法合一，那么重點就在于技術(shù)層面的內(nèi)容銜接和協(xié)調(diào)了。然而就連這一點也似乎很難做到。幾個規(guī)劃的編制時限和審批程序不一樣，同步編制同步完成幾乎不可能，更為重要的是，由于規(guī)劃垂直事權(quán)的劃分，地方政府雖有地方規(guī)劃的“事實”決策權(quán)，但沒有土地使用決策權(quán)，這使得停留在地方政府層面的幾個規(guī)劃內(nèi)部協(xié)調(diào)更像是“小孩子過家家——自己玩”了。
簡言之，“三規(guī)合一”的提法和做法存在著一些難以回避的問題：（1）體制——明確各級政府事權(quán)范圍，化解部門間權(quán)益沖突，應(yīng)該是“三規(guī)合一”得以實現(xiàn)的前提，而非實施的結(jié)果；
（2）法制——“三規(guī)”法律地位不同，貿(mào)然“合一”缺乏法律基礎(chǔ)，涉及大規(guī)模法律修訂；
（3）機制——“三規(guī)”形式上的一元化，會打破原有已成熟的規(guī)劃實施機制，未必能立即意味著行政效能的提高。
在機制、體制、法制均未準備好之前，“三規(guī)合一”的可操作性明顯很弱，只能限于技術(shù)性層面。從目前“三規(guī)合一”的已有實踐來看，也大致如此：趨于表面化的規(guī)劃內(nèi)容表達上的銜接和程序上的并聯(lián)，還未能觸及空間管理體系的根本矛盾和問題。即便已有統(tǒng)籌的規(guī)劃決策機構(gòu)（如順德的發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局、云浮的規(guī)劃編制委員會）出現(xiàn)，但受制于各類規(guī)劃背后強大的體系力量，其效果仍有待進一步觀察。
