編者按 

如何理順我國(guó)當(dāng)前的空間規(guī)劃體系以推動(dòng)空間治理現(xiàn)代化，如何重新認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位和作用以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是近年來(lái)規(guī)劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點(diǎn)是：國(guó)土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃分層運(yùn)作，以完善新型城鎮(zhèn)化下的空間資源治理體系。接下來(lái)的幾期規(guī)劃海鮮將連載關(guān)于這一話題的見(jiàn)解，從對(duì)“三規(guī)合一”的檢討開(kāi)始，提出以國(guó)土規(guī)劃為工具統(tǒng)領(lǐng)各類空間規(guī)劃的設(shè)想，最后從實(shí)施效用角度呼吁城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其城鄉(xiāng)建設(shè)管理使命。今天是第三篇《回歸城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)空間管理職能，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施效用》。

在空間規(guī)劃體系改革的思路上，理亂麻不如挈一結(jié)。不妨以已有工作基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國(guó)土規(guī)劃作為“頂層空間規(guī)劃”，與城鄉(xiāng)規(guī)劃在規(guī)劃空間、規(guī)劃要素和管理內(nèi)容等方面分層運(yùn)作。在這一體系設(shè)計(jì)下，城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的本位但不應(yīng)失語(yǔ)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)隊(duì)伍的強(qiáng)項(xiàng)，繼續(xù)改革創(chuàng)新。

在我國(guó)過(guò)去三十年的快速發(fā)展過(guò)程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)揮了巨大的作用?，F(xiàn)在反思，這作用“大”不等于作用“好”，一方面，當(dāng)前城市運(yùn)營(yíng)中很多問(wèn)題與規(guī)劃的缺位、失位、越位有關(guān)，另一方面，規(guī)劃的可操作性和實(shí)施成效也廣為人詬。但不可否認(rèn)的是，在這三十年過(guò)程中，我國(guó)培養(yǎng)了一支強(qiáng)大的城市規(guī)劃管理和設(shè)計(jì)隊(duì)伍，若論對(duì)于城市建設(shè)空間的理解和規(guī)劃管理，其他專業(yè)部門和專業(yè)隊(duì)伍都無(wú)法取代。

在原有各類規(guī)劃各自為政卻又爭(zhēng)奪統(tǒng)領(lǐng)地位的情況下，城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)涵和效用被主動(dòng)或者被動(dòng)的放大，進(jìn)而偏離其真正能發(fā)揮作用解決問(wèn)題的領(lǐng)域。一個(gè)典型例子就是城市總體規(guī)劃越編越厚，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境無(wú)所不包，全身掛滿飾物，已經(jīng)成為資料性的百科全書(shū)而非實(shí)操性的施政工具，政府或行政部門使用時(shí)一片茫然。確立國(guó)土規(guī)劃的“頂層空間規(guī)劃”地位后，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)返回其最有技術(shù)積淀、最有話語(yǔ)權(quán)的城市布局、用地功能、空間設(shè)計(jì)和建設(shè)統(tǒng)籌上，真正承擔(dān)其城鄉(xiāng)建設(shè)管理的有效使命。

國(guó)土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的分層運(yùn)作有三大涵義，一是規(guī)劃空間的全域性和重點(diǎn)性分層，二是規(guī)劃要素的全局性和局部性分層，三是管理內(nèi)容的指導(dǎo)性和操作性分層。

在規(guī)劃空間區(qū)分上，國(guó)土規(guī)劃是一個(gè)行政區(qū)域或者特定區(qū)域全域全要素的規(guī)劃，其規(guī)劃范圍應(yīng)當(dāng)為行使行政管理事權(quán)的整個(gè)區(qū)域；而城鄉(xiāng)規(guī)劃則嚴(yán)格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求回歸到“規(guī)劃區(qū)”這一概念，在符合國(guó)土規(guī)劃的前提下，對(duì)“因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必需實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域”進(jìn)行更細(xì)化的規(guī)劃。

在規(guī)劃要素區(qū)分上，國(guó)土規(guī)劃更側(cè)重于整體上資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)，更為綜合全面，這其中包括了水利資源、礦產(chǎn)資源、生態(tài)資源等更為廣義的國(guó)土資源；而城鄉(xiāng)規(guī)劃則關(guān)注土地（尤其是建設(shè)用地）、建筑、景觀、交通、設(shè)施等與人的日常生產(chǎn)生活緊密結(jié)合的空間要素。

在管理內(nèi)容上，國(guó)土規(guī)劃基于其戰(zhàn)略性和統(tǒng)領(lǐng)性地位，更多的應(yīng)當(dāng)是對(duì)各類空間提出不同的管治要求并將其落實(shí)到空間邊界，其內(nèi)容偏向原則性和指導(dǎo)性；而城鄉(xiāng)規(guī)劃則應(yīng)當(dāng)在其規(guī)劃區(qū)內(nèi)，針對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)安排和具體項(xiàng)目部署對(duì)空間進(jìn)行細(xì)分設(shè)計(jì)并提出操作指引，直接指導(dǎo)具體空間管理。

即便通過(guò)分層運(yùn)作解決當(dāng)前規(guī)劃與誰(shuí)協(xié)調(diào)、怎么協(xié)調(diào)的難題，也并不意味著城鄉(xiāng)規(guī)劃在回歸本位后可以固步自封。規(guī)劃?rùn)?quán)威地位的被藐視、規(guī)劃自由裁量權(quán)的濫用、規(guī)劃本身實(shí)施手段的匱乏等等，依然影響著人們對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而影響著其作用的發(fā)揮。因此，一方面在規(guī)劃本身的技術(shù)方法上，要結(jié)合政府行政手段和市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行改革完善（例如容積率獎(jiǎng)勵(lì)），設(shè)計(jì)出有效的規(guī)劃實(shí)施方法；另一方面則需要規(guī)劃編制審批程序的公開(kāi)、公平、公正來(lái)樹(shù)立規(guī)劃的“城市理想”地位，形成廣泛的共識(shí)，作為政府和社會(huì)各界共同的行為準(zhǔn)則。起碼，政府不能把自己編的規(guī)劃視為私物，自說(shuō)自“畫”，或者朝編夕改。

十八大以來(lái)，國(guó)家明確了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的力度和廣度將進(jìn)一步加大，這必然意味著對(duì)政府行政管理和市場(chǎng)調(diào)控能力建設(shè)要求的提高?？臻g資源的配置和管理是我國(guó)各級(jí)政府基本的行政事務(wù)，也是市場(chǎng)調(diào)控的重要手段，同時(shí)從生態(tài)文明意義上講，也關(guān)系著可持續(xù)發(fā)展的大局?？臻g規(guī)劃體系不健全，各類空間規(guī)劃不協(xié)調(diào)，不僅給市場(chǎng)散布了混亂無(wú)序的信號(hào)，不能引導(dǎo)市場(chǎng)資金合理有序地投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)，而且造成了生態(tài)環(huán)境、城市病等一系列事關(guān)社會(huì)整體進(jìn)步和民生福祉的重大問(wèn)題，進(jìn)而拷問(wèn)著當(dāng)前改革階段政府執(zhí)政水平。在空間規(guī)劃體系改革的思路上，理亂麻不如挈一結(jié)，在法制準(zhǔn)備不完善、區(qū)域發(fā)展條件差異極大且政府治理能力不一致的情況下，與其分條梳理各類空間規(guī)劃的行權(quán)邊界，不如以已有工作基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國(guó)土規(guī)劃作為“頂層空間規(guī)劃”，提綱挈領(lǐng)，統(tǒng)籌各類空間資源安排，現(xiàn)有類型其他空間規(guī)劃作為其下層級(jí)規(guī)劃，在各自專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)化落實(shí)。在這一體系設(shè)計(jì)下，城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的本位但不應(yīng)失語(yǔ)，反而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)隊(duì)伍的強(qiáng)項(xiàng)，在繼續(xù)改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)建設(shè)空間的有序治理和精細(xì)設(shè)計(jì)，從而在“依法治國(guó)”的大語(yǔ)境下，實(shí)現(xiàn)真正的依規(guī)治城，依規(guī)治鄉(xiāng)。