編者按 

如何理順我國當(dāng)前的空間規(guī)劃體系以推動空間治理現(xiàn)代化，如何重新認(rèn)識城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位和作用以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是近年來規(guī)劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點是：國土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃分層運作，以完善新型城鎮(zhèn)化下的空間資源治理體系。接下來的幾期規(guī)劃海鮮將連載關(guān)于這一話題的見解，從對“三規(guī)合一”的檢討開始，提出以國土規(guī)劃為工具統(tǒng)領(lǐng)各類空間規(guī)劃的設(shè)想，最后從實施效用角度呼吁城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其城鄉(xiāng)建設(shè)管理使命。今天是第一篇《“三規(guī)合一”的誤區(qū)與難點》。

國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃這“三駕馬車”合并在一起并非易事，在機制、體制、法制均未準(zhǔn)備好之前，“三規(guī)合一”的可操作性明顯很弱，只能限于技術(shù)性層面。從目前“三規(guī)合一”的已有實踐來看，也大致如此：趨于表面化的規(guī)劃內(nèi)容表達(dá)上的銜接和程序上的并聯(lián)，還未能觸及空間管理體系的根本矛盾和問題。

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談及規(guī)劃協(xié)調(diào)問題，不得不點出對地方規(guī)劃意義最大的“三駕馬車”——國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。這三個規(guī)劃對于城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)空間發(fā)展關(guān)系最為密切，且都由地方政府組織編制，理應(yīng)相互協(xié)調(diào)、互不干擾而各有側(cè)重，但實際操作中以部門為主的方式，導(dǎo)致規(guī)劃在編制內(nèi)容和實施管理中缺乏有效銜接，難以形成實施中的合力。為此，學(xué)界和業(yè)界提出“三規(guī)合一”的設(shè)想。

此后，多地開始了“三規(guī)合一”或類似概念的試點嘗試和探索研究，“三規(guī)合一”進(jìn)入了正式的起步階段。2013年習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出：“在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，持之以恒加以落實”，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》第十七章明確提出“加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接，推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”，正式明確了國家對于規(guī)劃體系整合的改革要求。2014年8月，發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，正式開始推進(jìn)“多規(guī)合一”。

然而，如何理解“三規(guī)合一”，在哪個規(guī)劃基礎(chǔ)上進(jìn)行融合，各部門的意圖尚不一致。例如，住建部提出的“以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為目標(biāo)、土地利用規(guī)劃提出的用地為邊界，實現(xiàn)全縣（市）一張圖”；發(fā)改委則始終強調(diào)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等發(fā)改主導(dǎo)的規(guī)劃應(yīng)在“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”中占據(jù)首要地位；包括環(huán)保部也提出應(yīng)首先編制城市環(huán)境總體規(guī)劃，作為一項基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、前置性與制約性的規(guī)劃參與到“多規(guī)合一”之中。同時，實際操作中也存在著怪象。有的省份三規(guī)合一工作由發(fā)改系統(tǒng)主導(dǎo)，有的由規(guī)劃建設(shè)部門主導(dǎo)，有的則由國土部門主導(dǎo)?？此圃圏c試錯，實則也反映這項工作推進(jìn)中的無奈。

從法律依據(jù)上說，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃由憲法規(guī)定（憲法明確了政府要編制和執(zhí)行“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”），其地位理應(yīng)最高；而城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃則由法律確定（前者為城鄉(xiāng)規(guī)劃法，后者為土地管理法），效力次之。而像主體功能區(qū)規(guī)劃目前連法律依據(jù)都沒有。在依法治國大語境下，法律的依據(jù)不僅確定了這些規(guī)劃的從屬關(guān)系，反過來也在告訴我們，這些規(guī)劃無法真正“合體”。

無法合一，那么重點就在于技術(shù)層面的內(nèi)容銜接和協(xié)調(diào)了。然而就連這一點也似乎很難做到。幾個規(guī)劃的編制時限和審批程序不一樣，同步編制同步完成幾乎不可能，更為重要的是，由于規(guī)劃垂直事權(quán)的劃分，地方政府雖有地方規(guī)劃的“事實”決策權(quán)，但沒有土地使用決策權(quán)，這使得停留在地方政府層面的幾個規(guī)劃內(nèi)部協(xié)調(diào)更像是“小孩子過家家——自己玩”了。

簡言之，“三規(guī)合一”的提法和做法存在著一些難以回避的問題：

（1）體制——明確各級政府事權(quán)范圍，化解部門間權(quán)益沖突，應(yīng)該是“三規(guī)合一”得以實現(xiàn)的前提，而非實施的結(jié)果；

（2）法制——“三規(guī)”法律地位不同，貿(mào)然“合一”缺乏法律基礎(chǔ)，涉及大規(guī)模法律修訂；

（3）機制——“三規(guī)”形式上的一元化，會打破原有已成熟的規(guī)劃實施機制，未必能立即意味著行政效能的提高。

在機制、體制、法制均未準(zhǔn)備好之前，“三規(guī)合一”的可操作性明顯很弱，只能限于技術(shù)性層面。從目前“三規(guī)合一”的已有實踐來看，也大致如此：趨于表面化的規(guī)劃內(nèi)容表達(dá)上的銜接和程序上的并聯(lián)，還未能觸及空間管理體系的根本矛盾和問題。即便已有統(tǒng)籌的規(guī)劃決策機構(gòu)（如順德的發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局、云浮的規(guī)劃編制委員會）出現(xiàn)，但受制于各類規(guī)劃背后強大的體系力量，其效果仍有待進(jìn)一步觀察。