作者  周麗亞

【摘要】本文通過對城市規(guī)劃委員會模式的規(guī)范性研究以及對深圳和香港城市規(guī)劃委員會的典型分析，認為現(xiàn)階段行政型城市規(guī)劃委員會是城市規(guī)劃委員會較為適當?shù)哪Ｊ竭x擇，并進一步探討了行政型城市規(guī)劃委員會模式的特征，以為國內(nèi)城市規(guī)劃委員會制度完善提供參考。

【關鍵詞】行政型 城市規(guī)劃委員會 香港 深圳

Abstract: Based on the normative study to the modes of Urban Planning Committee and the positive study to the case of Urban Planning Committee in both Shen Zhen and Hong Kong, this paper emphasizes administrative Urban Planning Committee is the proper mode for Urban Planning Committee. This paper further explores the characteristics of administrative Urban Planning committee, so as to provide reference for the enhancement of China's urban planning committee system.

Keyword: Administrative Urban Planning Committee, Hong Kong, Shen Zhen

1. 城市規(guī)劃委員會模式的分類

城市規(guī)劃委員會作為城市規(guī)劃決策改進的重要改革，對優(yōu)化城市規(guī)劃制度改革發(fā)揮了重要作用。目前我國幾乎所有的大城市及部分中等城市均設立了“規(guī)劃委員會”，部分地方立法也明確要求城市設立城市規(guī)劃委員會 。由于學界對“城市規(guī)劃委員會”的內(nèi)涵和分類缺少系統(tǒng)深入的研究，現(xiàn)實中“城市規(guī)劃委員會”在各個城市往往呈現(xiàn)相去甚遠的地位和組織運作形式。綜合相關研究成果 的結論，城市規(guī)劃委員會根據(jù)職能設定可劃分為四種類型：

（1）咨詢型。城市政府聘請有關專家與有關行業(yè)領導組成委員會，對重大城市規(guī)劃與城市建設決策提供顧問與咨詢。咨詢型城市規(guī)劃委員會對城市規(guī)劃事務干預能力較弱，技術取向是決策的主要準則。

（2）協(xié)調(diào)型。除了顧問咨詢職能外，委員會還在行政框架內(nèi)發(fā)揮一定的協(xié)調(diào)和斡旋管理職能，但其在政府行政架構中無明確而正式地位，也不具備行政執(zhí)行能力。

（3）行政型。城市規(guī)劃委員會由城市政府依法設置，在咨詢審議職能之外，對部分事項具有最終審批權，同時可具有一定的執(zhí)行和監(jiān)督權力。此類城市規(guī)劃委員會具有較高的決策權威，其決策為須執(zhí)行的行政決策。

（4）立法型。城市規(guī)劃委員會由權力機構委任，其所作決策代表全體人民利益，即相當于城市規(guī)劃領域的“議會”或者“人民代表大會”，效力高于行政決策，不僅監(jiān)督行政機構，并且能對其發(fā)號施令。政治性高于技術性是此類城市規(guī)劃委員會的特征。

國內(nèi)多數(shù)城市采用的是僅起顧問和咨詢作用的咨詢型城市規(guī)劃委員會模式，上海等少數(shù)城市的城市規(guī)劃委員會具有協(xié)調(diào)職能，深圳是國內(nèi)行政型城市規(guī)劃委員會的典型代表，實行區(qū)劃的美國城市則具有立法型城市規(guī)劃委員會特征。

城市規(guī)劃委員會“咨詢型－協(xié)調(diào)型－行政型－立法型”的模式序列，在決策效力上呈現(xiàn)由低至高的趨勢，在決策準則方面由純“技術”到“技術＋行政＋政治”綜合取向的過渡，也體現(xiàn)了城市規(guī)劃決策向民主化邁進的不同階段。

城市規(guī)劃委員會采取的制度模式，需要契合各城市現(xiàn)時的城市規(guī)劃體制環(huán)境，保守的制度選擇自然無法順應城市規(guī)劃決策科學性和民主性要求，但過于超前則可能會造成欲速則不達的窘境。城市規(guī)劃委員會的地位僅僅限于咨詢和顧問性質(zhì)，不能對決策造成足夠影響力，最終淪為可有可無環(huán)節(jié)可能造成的問題，已經(jīng)在以往的研究中進行過充分探討 ，因此無論是咨詢型還是協(xié)調(diào)型城市規(guī)劃委員會，均不足以作為理想的城市規(guī)劃委員會制度模式。行政型城市規(guī)劃委員會模式是對咨詢型和協(xié)調(diào)型委員會模式的拓展，現(xiàn)階段國內(nèi)大中城市采用行政型城市規(guī)劃委員會模式是較為恰當?shù)倪x擇，能夠較好地兼顧決策民主化的要求和現(xiàn)實的體制環(huán)境。立法型城市規(guī)劃規(guī)劃委員會盡管能夠較充分地體現(xiàn)民主原則，但同時也具有較高的風險，對此密爾在《代議制政府》的專著中有精彩的論述，密爾的觀點對建立完善的行政型城市規(guī)劃委員會制度也有重要啟示意義。

2. 密爾的“代議”理論對行政型城市規(guī)劃委員會制度建構的啟示

根據(jù)密爾的觀點 ，代議制團體體現(xiàn)的是全體人民或大部分人民的權力，這種決策形式在操作上也存在致命的風險，因為“權力”可能被隨意使用，造成“無經(jīng)驗人士”裁判“有經(jīng)驗人士”的悲劇。密爾說，在英國“可能是由最有資格而且具有各種設備和手段的權威審慎起草的，或者由精通該問題的人們組成的、多年從事于考慮和鉆研特定措施的特別委員會起草的法律草案”，卻不能得到通過，因為“下院不愿意放棄用他們的笨拙的手加以修修補補的寶貴特權”。也就是說，對解決高難度的技術問題來說，采取代議制方式，將決策權交由代表“人民”權力卻不了解技術的團體可能承擔較大的風險，城市規(guī)劃正屬于此類。由于城市規(guī)劃決策具有較高的專業(yè)性和技術性，決策時若對政治因素考慮過重，則可能減低決策對技術理性考量的程度，從而對決策結果產(chǎn)生嚴重不良影響。

根據(jù)密爾的觀點，好在“這項弊病，就政府法案而言，是可以補救的，并且在某些代議制政體中已經(jīng)作了補救，辦法是允許政府派所信任的人代表出席兩院，有權發(fā)言但無權表決?！?對于立法此類要害事項，密爾還提出了更好的建議“任何適于高級文明狀態(tài)的政府，將會有一個作為政府重要成分的小團體，在人數(shù)上不超過內(nèi)閣成員，作為立法委員會負責制定法律。如果我國的法律能得到修改并納入連貫的形式（肯定不久將會這樣），實現(xiàn)這一任務的法典編纂委員會應繼續(xù)作為一項永久制度來監(jiān)督這項工作，防止其退化，隨時作進一步的改進。誰也不會希望這個團體有權自行制定法律，因為委員會將僅僅體現(xiàn)創(chuàng)設法律方面的智慧因素，議會將代表意志因素。”

密爾的上述論斷蘊涵了兩個要點：一是“政府派所信任的代表”，二是一個代表著專業(yè)素養(yǎng)且能持續(xù)跟進工作的“作為政府重要成分的小團體”，此安排可以兼顧決策的合法性和合理性。密爾的論斷啟示出具有高度民主化特征的行政型城市規(guī)劃委員會運作模式：隸屬行政架構、向城市政府負責的委員會，代表著技術、社會和政治力量的非公務人員為決策者，由政府進行必要的引導并提供充足的技術支持，委員會決策有望較好地滿足技術、行政和民主的多方面需求。事實上香港城市規(guī)劃委員會正是此類模式的經(jīng)典案例，實踐也證明這是一種有效運作的城市規(guī)劃委員會模式。

3. 行政型城市規(guī)劃委員會模式的典型——香港經(jīng)驗及啟示

對照前述的關于城市規(guī)劃委員會分類原則，深圳和香港的城市規(guī)劃委員會均屬“行政型”城市規(guī)劃委員會。香港規(guī)劃委員會定位于行政架構內(nèi)部，在制度設計中蘊含了密爾理論精神，加上對規(guī)劃上訴等在內(nèi)的監(jiān)督機制的規(guī)定，較好地解決了行政權力缺乏制約和監(jiān)督的問題。深圳城市規(guī)劃委員會制度借鑒自香港，成立以來在國內(nèi)學術界得到了關注，研究表明其最根本的弊端仍在于缺乏有效約束下的行政力量對決策的過強主導，未能充分體現(xiàn)民主制原則。針對性地對比深港作為行政型城市規(guī)劃委員會的制度設計差異，可為以深圳為代表的采用行政型城市規(guī)劃委員會模式的內(nèi)地城市提供重要借鑒。

深港兩地城市規(guī)劃委員會均具有顯著的行政型特征。深港兩地的城市規(guī)劃委員會都是由立法機關授權，由行政當局委任，并且向行政當局負責的機構。在法定規(guī)劃的決定權限方面，深港兩地略有不同，深圳城市規(guī)劃委員會擁有最終的審批權，而香港城市規(guī)劃委員會的決議需要 “提交行政長官會同行政會議”最終通過。

在委員構成和決策方式方面，深港兩地城市規(guī)劃委員會的委員構成都以非公務委員為主體和專業(yè)技術背景的委員為主體，但在公務和非公務委員的比例及表決權、非公務委員背景選擇方面差異較大。香港城市規(guī)劃委員會委員構成中，除主席和副主席外，官方人員與非官方成員的比例為5：33，城市規(guī)劃委員會中官方人員的主要職責在于提供必要的信息。法例明確規(guī)定城市規(guī)劃委員會的成員均以個人身份而非組織身份委任，目前公務委員為主要政府部門的首長（環(huán)境運輸及工務局、房屋署、民政事務總署、環(huán)境保護署、地政總署五部門局長或署長）。從2000年香港城市規(guī)劃委員會成員構成看，非公務委員包括規(guī)劃技術相關專業(yè)人士、法律社會界人士和工商界人士，其中主力是專業(yè)技術背景人員。香港城市規(guī)劃委員會議程安排自由討論和舉手表決，以簡單多數(shù)為決定規(guī)則。一般而言，城市規(guī)劃委員會主任不參與表決，只有在贊同和反對的雙方票數(shù)相同、爭執(zhí)不下時，主任才投出關鍵的一票。

深港城市規(guī)劃委員會委員構成及表決方式對比

公務/非公務委員比例 公務人員職責 委員會主任（主席）的設置和權力 備注

深圳 14：15 代表行政部門；

參與投票。 市長擔任主任；

參與投票。 公務委員尤其是主任對會議具有決定性影響；

非公務委員在信息掌握方面居于劣勢，投票被動。

香港 5：33 代表個人；

提供信息。 規(guī)劃與地政局秘書擔任主席；

一般不參與投票。 公務委員以提供信息為主要目的；

非公務委員人員占絕對多數(shù)，并發(fā)揮決定性作用。

在對城市規(guī)劃委員會決策的申訴和挑戰(zhàn)機制方面，深圳市的相關規(guī)定較為欠缺，沒有明確可對深圳城市規(guī)劃委員會最終決策進行申訴的途徑 。香港則規(guī)定了多層次、多渠道的公眾意見申訴途徑。香港城市規(guī)劃條例經(jīng)修訂（2004年）后，公眾在法定圖則和規(guī)劃申請過程中，擁有更多表達意見和質(zhì)詢機會。如果公眾對于最終處理結果不滿，可以向與城市規(guī)劃委員會平級的另外一個委員會——上訴委員會提出上訴。上訴委員會是由特首委任的，是獨立于城市規(guī)劃委員會的，專門針對“申請人如因規(guī)劃委員會在根據(jù)第17條所進行復核的決定而感到受屈”的情況，而在申請人和城規(guī)委之間進行裁決的機構，上訴委員會對規(guī)劃的裁決是行政框架內(nèi)的最終決定。在行政框架之外，申請人還可進行“司法復核”，即是運用司法手段，對于規(guī)劃的行政運作體系提出挑戰(zhàn)。

如前所述，深港兩地城市規(guī)劃委員會均采用行政型城市規(guī)劃委員會模式，但制度設計和運作效果卻存在較大的差距。在委員構成、議事規(guī)程和監(jiān)督機制等方面，香港作法均可作為深圳提供參照。

4. 行政型城市規(guī)劃委員會制度面臨的困惑和思考

根據(jù)對行政型城市規(guī)劃委員會的規(guī)范性研究，以及對采用了行政型城市規(guī)劃委員會模式、但制度安排有所區(qū)別的深圳和香港城市規(guī)劃委員會的對比分析，行政型城市規(guī)劃委員會模式的典型特征是其兼具行政性和獨立性，兩者之間的相互交織、相互作用甚至沖突的關系決定了行政型城市規(guī)劃委員會制度設計時將面臨的沖突和困惑。

4.1 城市規(guī)劃委員會與政府的關系：依存的必要和脫離的沖動

在我國這樣一個有著數(shù)十年計劃經(jīng)濟歷史的集權制國家，政府長期處于政治、經(jīng)濟和社會生活的核心，盡管當前在公共決策中推進更廣泛的民主化和公眾參與是改進公共管理的必要途徑，政府順應形勢作出了一定權力讓度，但是以不放棄最低限度的控制力為前提的。同時城市規(guī)劃是典型的公共事務，即使城市規(guī)劃委員會作為獨立決策機構得到成立，可對政府權力制衡發(fā)揮一定的作用，卻仍必然受到行政力量的干預。再加上城市規(guī)劃委員會的運作必須以政府所提供的資源作為依托，才得以有效履行職責，更加劇了城市規(guī)劃委員會依附于城市政府的現(xiàn)實。

深圳城市規(guī)劃委員會制度則更明顯地體現(xiàn)出行政主導的特征，盡管法規(guī)確立了深圳城市規(guī)劃委員會以非政府成員占多數(shù)，但行政力量對決策的影響處于絕對優(yōu)勢：公務委員代表本部門利益，在城市最高行政長官（城市規(guī)劃委員會主任）權威的影響下，“領導定調(diào)、大家附和”的傳統(tǒng)官僚決策方式為公務委員所沿用，決策中的長官意志難以避免；盡管規(guī)劃委員會以非公務委員代表占多數(shù)，但這些非政府成員代表多數(shù)也就職于與政府部門聯(lián)系密切甚至具有利益關系的企業(yè)或機構，獨立的非政府組織或社區(qū)團體代表較少；非公務委員并不明確對某特定集團或階層負責，在規(guī)劃審議與與政府立場沖突時缺少對抗動力，加上信息獲得方面的缺失，難以成為決策意見的主導者；城市規(guī)劃委員會的審議議題由規(guī)劃主管部門初擬審議意見、城市規(guī)劃委員會審議通過的做法，存在著關鍵信息在過程中被扭曲的風險。

即使在制度完善運作規(guī)范的香港，城市規(guī)劃委員會與行政架構也存在著高度依存關系。城市規(guī)劃委員會委員由特區(qū)首長——最高行政長官任命，盡管其可以相對超脫于規(guī)劃主管部門決策，但并不能逾越特區(qū)政府。在香港城市規(guī)劃委員會會議的表決中，公務人員在數(shù)量上處于微不足道的地位，但非公務委員的決策卻受到行政力量的牽制：作為城市規(guī)劃委員會支撐性機構的規(guī)劃署是政府規(guī)劃行政主管部門，城市規(guī)劃委員會委員決策所必須的信息完全需由規(guī)劃署提供，信息提供的完整性、導向性會直接影響決策（規(guī)劃署的相關人員遠較各個委員更加深殷事件中的利害關系，有潛在機會通過對信息傳遞的引導來促成符合其部門利益或政府立場的決定）。

為促進城市規(guī)劃決策的民主化，城市規(guī)劃委員會應作為相對獨立的議事機構進行決策，對政府進行有效的監(jiān)督和約束。但城市規(guī)劃委員會的運作需要由政府為其提供物質(zhì)、信息、技術保障等支撐條件，其決策難免被烙上濃重的“行政”痕跡。從實際操作來看，無論是深圳還是香港的城市規(guī)劃委員會，平衡這種既依存于政府又需要與政府保持距離的關系都存在較高的難度，這不能不說是城市規(guī)劃委員會尤其是行政型城市規(guī)劃委員會制度面臨的困惑之一。

在對這種依存與獨立關系的處理方面，香港城市規(guī)劃委員會通過制度設計層面已經(jīng)相對完善，以深圳為代表的國內(nèi)城市規(guī)劃委員會存在的突出問題是獨立性不足，難以較好地體現(xiàn)民主原則。應大力加強非公務委員對決策影響力，削減公務人員的決策權力，轉(zhuǎn)而通過政府提供充分技術信息支持的方式配合城市規(guī)劃委員會的獨立決策，更好地實現(xiàn)規(guī)劃決策和規(guī)劃行政的分離。

4.2 艱難的民主化步伐：積極面對還是適度保守

行政型城市規(guī)劃委員會作為行政框架內(nèi)具有一定獨立性的決策機構的定位，使其在邁向民主化的進程中將面對“積極面對還是適度保守”的困惑。

城市規(guī)劃作為公共事務，其決策與行政體系關系密切，城市規(guī)劃委員會無論采取何種制度模式，與行政機構之間“依存的必要和獨立的沖動”的困惑都將存在。不容忽視的是，官僚機構對“民主”和“監(jiān)督”有本能的反抗和抵觸，政府適度保守的本能傾向，自然映射于城市規(guī)劃委員會的制度設計。政府從自身利益出發(fā)，并不愿意承擔信息公開可能導致的成本和風險，可以影響效率為借口而忽視公眾參與意愿。若如此，城市規(guī)劃委員會可能成為一個聲音微弱的政府附庸機構，無法滿足社會的高度期望，違背規(guī)劃決策的民主化原則。

同時作為與相對獨立機構的城市規(guī)劃委員會，公開、透明、公正決策是其追求目標，應加強決策的科學化和民主化程度，對政府施行有效的制衡和監(jiān)督。

面對上述困惑，需要以兼顧民主化需求和行政可操作性為原則，進行合理的制度安排。既避免保守的“閉門決策”、甚至回歸行政力量主導的走回頭路的作法，也需避免不顧實際、不講手段地推行民主決策“大躍進”可能招致的適得其反后果?，F(xiàn)階段國內(nèi)城市規(guī)劃委員會普遍面臨的是過于保守、民主化程度不足的問題，改進現(xiàn)有城市規(guī)劃委員會制度，從操作層面需要作出積極的努力：針對目前規(guī)劃決策中的各方信息嚴重不對稱的情況 ，通過適當安排，使各方信息得到充分反映、互通和整合，大大提高城市規(guī)劃決策相關信息的透明度，為決策的科學性和合理性提供支持；針對目前城市規(guī)劃委員會僅限于少數(shù)精英們閉門決策可能造成的公眾的漠視、疑問或抵觸問題，應提高決策過程的公開和透明度，通過增加公眾參與的環(huán)節(jié)，加強決策過程中的公眾參與和互動；探索規(guī)劃上訴等對城市規(guī)劃決策進行申訴和挑戰(zhàn)的制度安排，完善規(guī)劃決策的監(jiān)督監(jiān)察機制。

4.3 松散的委員會制：勉為其難的激勵和約束機制

與城市規(guī)劃委員會的地位相配合，城市規(guī)劃委員會委員由政府首腦、學界泰斗、業(yè)界精英等構成，以高水準的頭腦風暴激發(fā)智慧火花，確保城市規(guī)劃委員會決策的權威性。以深圳市為例，城市市長親自承擔深圳城市規(guī)劃委員會主任，非公務人員多是各大研究機構、高校、行業(yè)協(xié)會推薦的各領域?qū)＜?。但是，高?guī)格的委員構成并不能保證其高水準地履行職責。

正是由于城市規(guī)劃委員會委員均為重要人士，角色眾多、工作繁忙，組織達到規(guī)定人數(shù)規(guī)模的會議都相當不易。香港城市規(guī)劃委員會定期召開會議，規(guī)定召開會議的最低人數(shù)規(guī)模為5人，即使如此，組織工作仍具有難度。深圳城市規(guī)劃委員會缺乏明確剛性的會議召開規(guī)定，采取不定期召開會議的方式，往往需要隨市長議程安排推遲會議時間，平均每年召開1－2次城市規(guī)劃委員會會議。

委員會制作為一種集體決策的制度，在一定程度上很難避免部分成員不負責任、濫竽充數(shù)。城市規(guī)劃委員會中，畢竟是由集體、而不是某個人為最后決策負責，這種“責任擴散效應”使可能的決策失誤難以問責。以專家身份參會的委員，無需為維護抽象的“公共利益”而竭盡全力，個別異議難以影響最終決策，對抗政府還存在著潛在風險。在國內(nèi)城市規(guī)劃委員會中，除了作為公務委員的市長和政府部門代表（可能主要也是為了部門利益），非公務委員選擇消極的附和方式是較為穩(wěn)妥的策略。

由于集體決策形式下個人專業(yè)成就難以充分體現(xiàn)，缺乏可操作的委員業(yè)績評價標準，也很難制訂與委員們的責任和權利對等的規(guī)則，因此難以對城市規(guī)劃委員會委員實行有效的激勵和約束機制。即使在香港，也只是通過利益申報機制對委員予以提醒，自覺和操守才是委員履行職責的基本動力。加強對城市規(guī)劃委員會委員激勵和約束的有限努力包括：通過輿論等手段提升委員們的榮譽度，激勵委員積極履行職責；通過建立委員檔案制度使他們的行為具有追溯性；對委員定期進行信用評定，防止可能的懈怠甚至與利益集團暗中交易行為等。

對城市規(guī)劃委員會的職責履行情況也需要進行監(jiān)督和監(jiān)察，采取定期述職的做法非常必要。同其它機構一樣，城市規(guī)劃委員會需要就自己的職責范圍，定期向其委托部門進行計劃和總結，避免只有職責而沒有目標，只有指令而沒有檢討的虎頭蛇尾的作法。

5. 結語

行政型城市規(guī)劃委員會是現(xiàn)階段較為契合體制環(huán)境的組織模式，香港規(guī)劃委員會則是這一模式的典型。行政型城市規(guī)劃委員會與行政架構之間若即若離的關系，使其難免搖擺于保守和激進之間，加上委員會制本身特點，理論上完善而高效運作的制度設計是不存在的，但認清行政型城市規(guī)劃委員會制度模式的特征非常重要，它使我們能夠辨明所處的位置、所面臨的問題和努力的方向，同時也激勵更積極的探索和總結。

國內(nèi)在行政型城市規(guī)劃委員會制度建設方面仍處于初創(chuàng)階段，作為改革前沿的深圳城市規(guī)劃委員會制度借鑒于香港，但并沒有學到香港規(guī)劃委員會制度的精髓，在繼續(xù)消化吸收香港經(jīng)驗方面還有廣闊空間。香港經(jīng)驗，尤其是制度設計的系統(tǒng)性和操作性，同樣也值得其它城市關注和參考。