編者按 

如何理順我國當(dāng)前的空間規(guī)劃體系以推動空間治理現(xiàn)代化，如何重新認(rèn)識城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位和作用以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是近年來規(guī)劃改革的主要線索和熱門話題。我們的主要觀點是：國土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃分層運作，以完善新型城鎮(zhèn)化下的空間資源治理體系。接下來的幾期規(guī)劃海鮮將連載關(guān)于這一話題的見解，從對“三規(guī)合一”的檢討開始，提出以國土規(guī)劃為工具統(tǒng)領(lǐng)各類空間規(guī)劃的設(shè)想，最后從實施效用角度呼吁城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其城鄉(xiāng)建設(shè)管理使命。今天是第二篇《以國土規(guī)劃為工具，統(tǒng)領(lǐng)各類空間規(guī)劃，促進(jìn)規(guī)劃協(xié)調(diào)共贏》。

借鑒日、韓、德等國規(guī)劃體系中有關(guān)國土規(guī)劃的做法和經(jīng)驗，結(jié)合國土規(guī)劃在我國的發(fā)展歷程，提出了我們對國土規(guī)劃作為“頂層空間規(guī)劃”的設(shè)想和建議，通過國土規(guī)劃自身體系上的垂直銜接和層層傳遞，有效落實上級政府各個方面的宏觀管理要求，并作為同一層次其他空間規(guī)劃的依據(jù)，以省卻當(dāng)前各類規(guī)劃既要服從當(dāng)?shù)氐木C合性規(guī)劃，也要同時服從本類型上位規(guī)劃的弊端。

“三規(guī)合一”無法解決空間治理令出多門的問題。相較將幾個不同類型不同側(cè)重點的規(guī)劃強行糅合在一起，對整體空間規(guī)劃體系的改良可能    是更有效的方式。例如，確定一個能夠在更高層次全方位、全要素確定空間資源總體安排的，具有戰(zhàn)略和統(tǒng)領(lǐng)地位的“頂層空間規(guī)劃”，各類空間規(guī)劃依此按類型分別細(xì)化落實，從而實現(xiàn)促進(jìn)規(guī)劃協(xié)調(diào)、理順規(guī)劃體系的目的。國土規(guī)劃或可堪此任。

許多國家的規(guī)劃體系中都設(shè)有對全國及主要區(qū)域空間協(xié)調(diào)發(fā)展管理的戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的規(guī)劃類型。西方國家多為全國層面的空間總體規(guī)劃或政策，如德國的聯(lián)邦國土整治綱要，日、韓等國則稱為國土規(guī)劃，此類規(guī)劃的主要任務(wù)為制定空間整體發(fā)展戰(zhàn)略，以協(xié)調(diào)國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境為宗旨，以國土資源的綜合開發(fā)、生產(chǎn)力的合理布局、生態(tài)環(huán)境的綜合整治與保護(hù)為主要內(nèi)容編制國土空間開發(fā)方案，并指引協(xié)調(diào)各區(qū)域空間規(guī)劃和各專業(yè)部門規(guī)劃。

以日本為例，日本政府為了防止和糾正市場失靈、解決國內(nèi)區(qū)域差異問題，協(xié)調(diào)中央與地方之間、部門之間以及地方之間的利益，先后制定了5次國土綜合開發(fā)規(guī)劃，并在《國土綜合開發(fā)法》中明確提出國土綜合開發(fā)規(guī)劃的目的為:“以國土的自然條件為基礎(chǔ)，從綜合考慮經(jīng)濟、社會、文化等相關(guān)政策的角度出發(fā)，謀求對國土的綜合利用、開發(fā)和保全以及產(chǎn)業(yè)布局的合理化，同時，為提高社會福利做出貢獻(xiàn)”。日本的國土綜合開發(fā)規(guī)劃主要內(nèi)容涉及整體資源配置、區(qū)域城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和布局、區(qū)域性公共基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施配置等總體層面的戰(zhàn)略安排和政策措施制定，并確定指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展基本方向的策略。通過對以上內(nèi)容的安排制定，國土規(guī)劃在區(qū)域發(fā)展中起到了重要的協(xié)調(diào)作用，并引領(lǐng)形成了一個明晰完善的規(guī)劃體系，而城市規(guī)劃（都市計劃）等則作為下一個層面的專業(yè)部門規(guī)劃，對專項要素進(jìn)行區(qū)域性細(xì)化和具體的統(tǒng)籌管理。

國土規(guī)劃在我國并非新鮮事物。早在1980年代初，國家就在建委設(shè)立國土局，要求有步驟、有領(lǐng)導(dǎo)地開展國土規(guī)劃工作，并在京津唐等地區(qū)開展了試點。而后這一工作劃歸國家計委主管，國家計委出臺了《國土規(guī)劃編制辦法》，在全國各?。▍^(qū)、市）和重點區(qū)域全面展開國土規(guī)劃工作，并推進(jìn)到地市和縣級行政單位。由于多種原因，到1993年，這一階段工作告一段落，很多已編制完成的國土規(guī)劃，包括《全國國土總體規(guī)劃綱要》都沒有正式獲批或者實施。

國土資源部成立之后，2001年又開始了新一輪的國土規(guī)劃工作，首批確定了天津和深圳兩個試點。此后，又增加了遼寧、新疆、廣東作為試點省份（后新疆因故未開展）。這一輪規(guī)劃在技術(shù)準(zhǔn)備上更加充分，編制內(nèi)容也更加全面完善，對國土整治提出目標(biāo)與方案，對經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境諸方面的關(guān)系協(xié)調(diào)進(jìn)行了綜合籌劃。在當(dāng)時市場經(jīng)濟發(fā)展大潮下，引發(fā)了學(xué)界和業(yè)界對國土規(guī)劃和宏觀規(guī)劃體系協(xié)調(diào)的思考和討論。諸多參與這一規(guī)劃工作的人士紛紛提出基于國土規(guī)劃的推廣和實施，理順發(fā)改、國土、建設(shè)三個部門宏觀規(guī)劃之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體系，進(jìn)行空間分層管理，并將其與行政管理體系和管理權(quán)限緊密結(jié)合。國土規(guī)劃作為一個國家或地區(qū)的綜合性、戰(zhàn)略性的空間規(guī)劃，其所具有時間的長遠(yuǎn)性、內(nèi)容的綜合性和地域的廣泛性等特點在當(dāng)時已經(jīng)為各方面所認(rèn)同。

遺憾的是，國土部門在我國與建設(shè)部門一樣，被理解為專業(yè)部門，相關(guān)的法制建設(shè)也沒有跟上，國土規(guī)劃尚未有法律地位，國土規(guī)劃最后未普及推廣，相應(yīng)的設(shè)想也僅停留在學(xué)術(shù)討論層面。

我們理解，上述的“頂層空間規(guī)劃”應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)有類型規(guī)劃的桎梏中超脫出來，是全域全要素的空間規(guī)劃，不僅包括社會經(jīng)濟的布局，而且包括資源、環(huán)境、土地、礦產(chǎn)、水域等各類有地理屬性要素的管理，涵蓋當(dāng)前運作的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、交通規(guī)劃、旅游規(guī)劃、水利規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等規(guī)劃內(nèi)容，統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)各項空間要素的安排，從而為各個下層次、專業(yè)類空間規(guī)劃提供綱領(lǐng)性基礎(chǔ)。國土，從廣義上講，包括了由各種自然要素和人文要素組成的物質(zhì)實體，是國家社會經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)或資源、國民生存和從事各種活動的場所或環(huán)境，其概念更具綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性，因此，國土規(guī)劃作為這一“頂層空間規(guī)劃”，名正而言順。

結(jié)合我國實際，國土規(guī)劃的主要功能是對廣義的全域空間資源進(jìn)行整合，包括對土地、水系、森林、礦產(chǎn)等各項國土資源的統(tǒng)籌安排和管理，以協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展和資源、環(huán)境問題為導(dǎo)向，制定總體層面土地、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)展建設(shè)的戰(zhàn)略和策略，作為一個中長期的綜合性空間規(guī)劃，將涉及空間的各專業(yè)規(guī)劃統(tǒng)合在其整體的引導(dǎo)控制之下，實現(xiàn)各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)。在其自身規(guī)劃編制體系上，日本的國土規(guī)劃分為全國綜合開發(fā)規(guī)劃、都府縣綜合開發(fā)規(guī)劃、地方綜合開發(fā)規(guī)劃以及特定區(qū)域綜合開發(fā)規(guī)劃四種類型，德國的空間總體規(guī)劃體系包括聯(lián)邦、聯(lián)邦州和地方3個層面，韓國國土規(guī)劃體系則反映出韓國的行政體系，包括國土綜合計劃、道（相當(dāng)于?。┚C合計劃、市與郡（相當(dāng)于縣）綜合計劃、地域計劃（特定地區(qū)）。根據(jù)我國的行政垂直事權(quán)劃分，國土規(guī)劃可以以行政區(qū)為依據(jù)劃分層次，從全國到省、市、縣逐級向下分解，層層落實，也可以增加特定區(qū)域的國土規(guī)劃（如長三角、珠三角或特定的流域經(jīng)濟區(qū)等）作為補充，在滿足自上而下指導(dǎo)關(guān)系的同時，進(jìn)一步發(fā)揮地方主體的作用。通過國土規(guī)劃自身體系上的垂直銜接和層層傳遞，有效落實上級政府各個方面的宏觀管理要求，并作為同一層次其他空間規(guī)劃的依據(jù)，以省卻當(dāng)前各類規(guī)劃既要服從當(dāng)?shù)氐木C合性規(guī)劃，也要同時服從本類型上位規(guī)劃的弊端。