作者：朱旭輝

一、基本情況

根據(jù)最新的深圳市建筑普查數(shù)據(jù)，全市共有歷史遺留的村莊約293個，村民住宅約35.16萬棟，占地面積約30多平方公里，總建筑面積約8077.3萬平方米，占全市居住建筑總面積的43%。這些房屋大部分是違法超標私房，且建筑密度高、環(huán)境差、配套艱缺、基礎(chǔ)薄弱、安全隱患多，因而成為城市中藏污納垢的場所，極大地影響了深圳的城市面貌。當前，徹底解決農(nóng)村私人違章超標建房和改造都市中的農(nóng)村面貌已迫在眉睫。

二、新舊村改造的困境

1、土地權(quán)屬關(guān)系不清成為新舊村改造最大的制度障礙

雖然政府單方面宣布特區(qū)新舊村土地屬于國有，但因沒有履行必要的征地手續(xù)和進行話當?shù)难a償，至今仍未得到村集體股份公司和村民的認可。事實上，與特區(qū)外農(nóng)村一樣，新舊村依舊實行劃定“ 集體工商發(fā)展用地” 和“ 一戶一棟”宅基地的農(nóng)村集體土地管理體制，使村集體股份公司和農(nóng)民對所屬土地擁有絕對發(fā)言權(quán)。也就是說，使農(nóng)村集體和村民在土地開發(fā)建設(shè)方面，相當于傭有了規(guī)避政府行為的天然保護傘。在當前私房出租的巨大利益刺激下，違法超標建設(shè)層出不窮、屢禁不止，新舊村改造幾乎是政府的“ 一廂情愿’ 。

2、新舊村社會組織形態(tài)與城市社區(qū)化管理的要求不相適應(yīng)

實現(xiàn)新舊村的城市社區(qū)化管理是改造的基本目標之一，也是農(nóng)村能否真正融入城幣的重要標志。盡管特區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體早已改造為股份公司，但原來農(nóng)村基層政、企、社合一的組織結(jié)構(gòu)被保留下來，與原來的農(nóng)村集體并沒有本質(zhì)的區(qū)別。從集體資產(chǎn)管理到村民計劃生育、社會福利，從貫徹上級政治任務(wù)到社區(qū)治安管理都由股份公司負責(zé)。按照城市社區(qū)組織模式設(shè)立的居委會，基本上成為股份公司的下屬部門。離開股份公司的支持，談何城市的社區(qū)化管理而且，新舊村均是傭有長遠歷史淵源和社會關(guān)系密切的社會群體的聚居地，往往是一村一姓氏或一村一家族，內(nèi)部凝聚力強，地方勢力和屬地思想根深蒂固，在生活、居住觀念上與城市差異巨大，往往滿足于目前的社會纖濟狀況，缺乏改造動力，大大增加了改造的難度。

3、農(nóng)民的經(jīng)濟出路問題難以解決

城市化使大批農(nóng)民喪失了賴以生存的土地，但他們又缺少工業(yè)社會所必須的求生基本技能，所以，在政府沒有解決農(nóng)民經(jīng)濟來源的條件下，違章建房出租成為深圳農(nóng)民收入的重要組成部分。特殊的人口結(jié)構(gòu)和房屋租賃市場需求為違章超標私房提供了“濕床” ，同時也造就了農(nóng)村大量的“四不青年”。因此，政府若不能妥善地解決農(nóng)民“ 洗腳上田” 后的長遠經(jīng)濟出路問題，強制性地進行新舊村整治和改造很可能引發(fā)嚴重的社會可題。

4、政府對大量暫住人口的居住問題重視不夠，為農(nóng)村私房提供了巨大的需求市場

深圳市的70%人口為暫住人口，總量高達280多萬人。這部分人口大部分沒有購房需求，在政府不能提供足夠的廉價出租用房的條件下，農(nóng)村私房在解決這部分人口的居住問題上應(yīng)該說起到了一定的積極作用，但同時也刺激了違章超標私房建設(shè)的泛濫。

5、市、區(qū)鎮(zhèn)在新舊村改造問題上認識不統(tǒng)一，觀念差異巨大，導(dǎo)致新舊村改造難以運作

市政府希望通過市場運作改善新舊村面貌，將權(quán)力下放到各區(qū)，但又缺乏配套的政策支持區(qū)政府由于缺乏資金和開發(fā)經(jīng)驗，又將改造項目通過合作推向市場，使改造項目需要獲得雙重的收益，大大提高了改造的成本，同時地方政府的立場也偏向了開發(fā)商一方，增加了改造的難度。

6、新舊村改造按目前的方式運作大部分缺乏經(jīng)濟可行性

全市新舊村總量多、建筑密度與開發(fā)強度高、拆遷難度大特區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀毛容積率幾乎在2以上，如果要通過市場運作按照基本的城市環(huán)境標準和配套要求進行改造，同時又不會導(dǎo)致環(huán)境的惡化和過度開發(fā)，要贏利幾乎是不可能的。因此，如果政府在新舊村改造的問題上不采取各項政策主動積極地進行引導(dǎo)，要完全通過市場運作是很難實現(xiàn)的。

三、政策建議

新舊村改造的表象是物質(zhì)形態(tài)和城市面貌更新問題，深層問題是利益分配、土地權(quán)屬和社區(qū)組織結(jié)構(gòu)改革。要徹底解決新日村改造問題，就必須從土地產(chǎn)權(quán)安排和股份公司改造入手。新舊村改造的基本思路是首先改革土地使用制度，明確村集體股份公司擁有新舊村土地的使用權(quán)，其次對股份公司進行二次改造，以股份化的方式將村民的宅基地及私房腸時落永久性地集中在村集體手中，然后調(diào)動全社會資金進行統(tǒng)一規(guī)劃改造，改造完成后將收益以股份或房產(chǎn)形態(tài)分配給村民。具體措施：

1、切實加襖街舊村改透的紐織協(xié)調(diào)，成立由多方參與的專門機構(gòu)，眺籌全市新舊村改造實施工作

新舊村改造是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，不僅要求正確處理政府、農(nóng)村集體股份公司和村民之間復(fù)雜的社會經(jīng)濟利益關(guān)系，還需要協(xié)調(diào)市、區(qū)、街道等各級政府之間以及法律、規(guī)劃國土、建設(shè)、電力、供水等相關(guān)部門之間的分工配合關(guān)系，這決非一個規(guī)劃國土部門所能管理解決得了的。鑒于這種情況，建議成立由市領(lǐng)導(dǎo)掛帥，各級政府、各相關(guān)部門參與的新舊村改造領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)新舊村改造事務(wù)。具體運作機構(gòu)可分為三個層次一是決策層次，可在市里成立一個新舊村改造委員會，由立法機構(gòu)、政府相關(guān)職能部門和村股份公司的代表組成，負責(zé)政策、法規(guī)和重大問題的決策二是協(xié)調(diào)層次，以區(qū)委區(qū)政府為主，石各區(qū)成立由各相關(guān)職能部門參加的新舊村改造辦公室，負責(zé)情況調(diào)查、規(guī)劃工作組織、政府與村集體行動協(xié)調(diào)和咨詢指導(dǎo)三是操作層次，以各村的股份公司作為主要操作機構(gòu)，負責(zé)各項政策法規(guī)的落實和改造工程的實際操作。此外，各區(qū)可視情況的需要，成立或委托一個介于政府與開發(fā)商之間的新舊村改造公司直接受各區(qū)新舊村改造辦領(lǐng)導(dǎo)。該公司可類似香港的土發(fā)公司，但不以贏利為目的，維持不虧損即可。

2、深化土地管理體制改革，理清土地權(quán)屬關(guān)系

理順土地權(quán)屬關(guān)系的核心目的是使土地使用權(quán)掌握在村集體股份公司而非村民手中，從而使新舊村的統(tǒng)一規(guī)劃改造成為可能。

首先明確土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利人，理順政府與村集體股份公司之間的土地權(quán)屬關(guān)系?；舅悸肥抢^續(xù)承認土地所有權(quán)為國有，把村中所有土地視為有償出讓。建議深到市規(guī)劃國土局地政、市場、產(chǎn)權(quán)、征地拆遷、建筑法規(guī)等相關(guān)處室在補償安置、土地使用權(quán)確認、使用期限、使用費用、使用強度等方面提出相應(yīng)解決辦法，并負責(zé)落實與村集體簽訂征地協(xié)議和使用權(quán)出讓協(xié)議。在制定落實相應(yīng)政策法規(guī)時，必須堅持整體公平原則，必須執(zhí)行統(tǒng)一的標準，以保證各村各戶間的公平。同時，不能以已建成住房為依據(jù)進行安置補償和產(chǎn)權(quán)確認，堅決防止出現(xiàn)“ 違法者得利、守法者吃虧’ 或“ 多違法多得利，少違法少得利’的狀況。

其次廢除‘ 一戶一棟’ 宅基地的土地政策，理順村民與村集體之間的土地權(quán)屬關(guān)

系。重申農(nóng)民私房用地的使用權(quán)屬于集體，村中一切土地的開發(fā)建設(shè)都應(yīng)當由村集體統(tǒng)一安排。在改造之前，各戶可臨時傭有私房用地的使用權(quán)。

3、推進股份公司二次改造，實現(xiàn)宅基地及私房資產(chǎn)股份化

它包括改造前宅基地房產(chǎn)的股份化和改造后收益的分配兩個方面。首先區(qū)分建筑違章與否對宅基地及私房進行資產(chǎn)評沽，并按照一定的核算標準，將宅基地使用權(quán)及私房股份化。                                

宅基地及私房的股份化方案決定了改造后的收益分配方案，改造后的收益分配必須根據(jù)各家在股份公司中傭有的股份來確定。改造后收益分配有兩個方案可供參考第一個方案是將改造后的住宅劃分為兩部分，一部分用于村民自己居住，直接分配給村民，另一部分由村集體統(tǒng)一經(jīng)營出售或出租，并將收益按股分紅第二個方案是將改造好的住宅，按股份直接分配給村民，供村民居住、出租或出售，也就是說改造后的住房完全交由村民自行支配、管理。                  

在村民中分配收益股份的計算要考慮到各戶現(xiàn)有的宅基地面積、住宅層數(shù)違章多建的要減少股份、現(xiàn)有住宅的投資回報情況可設(shè)定一個年限，未達到的按年數(shù)增加股份以補償投資損失、申請的自用住房面積給定一個標準，多要的減少股份，少要的增加股份和對改造工程的投資。這樣改造后村里的土地和建筑的經(jīng)營管理權(quán)就全部集中在了股份公司手里，既解決了分戶經(jīng)營的低效率，也有利于股份公司的直正公司化，還方便了政府相關(guān)部門的管理和監(jiān)督。

4、統(tǒng)一規(guī)劃，確定改造方案

首先要制定符臺新舊村實際的規(guī)劃標準，以消除災(zāi)容火災(zāi)、內(nèi)澇等隱患、完善市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施為最低要求，使新舊村居住環(huán)境基本上融入現(xiàn)代化國際性城市為近期目標。

確定改適方案時要特別重視投入產(chǎn)出分析，始終堅持，環(huán)境質(zhì)量出效益” 的原則，在提供安全舒適居住環(huán)境的同時，必須保證村民末來收益不減少。方案要廣泛征求集體及村民意見，充分尊重各方面的發(fā)展意愿。規(guī)劃要廣為宣傳，積極調(diào)動村民的參與意識，使其對未來美好家園充滿憧憬。

政府要在規(guī)劃費用士大力支持，以調(diào)動村民的積極性，還可顯示政府的改造決心。

5、以政府投入為引導(dǎo)，村股份奮司及村民投資為主體，采取靈活多變的開發(fā)方式、積極調(diào)動全社會資全參與新伯村改造

改造的資金來源可以有多種途徑，首先是政潤投入，可設(shè)立一項新舊村改造專項基金，根據(jù)近期改造的目標、計劃與項目的經(jīng)濟評佑，制定每珠新舊村改造的財政計劃其次是股份公司的積累資金，這原本也要用于新的投資三是村民的個人投資，即原計劃用于住房更新改造的資金四是銀行貸款五是寄集體股份公司上市，通過發(fā)行股票來籌資六是在市場中發(fā)行債券。

對資金來源的安排首先要沽算總投資，然后根據(jù)村中自籌和政府資助的情況確定需從市場中籌集的款額，再根據(jù)市場的利率、股市行情和意向投資者的情況決定名渠道的籌資額。讓集體股份公司上市是進行公司改造和籌集資金的一條路子，但還要考慮村民能否接受，有待進一步探討。

在具體的項目運作中，句采取三種舟發(fā)方式一是在新舊村改造機構(gòu)的指導(dǎo)或規(guī)劃的引導(dǎo)下，村集體股份公司獨立負責(zé)改造的實施工作，由政府協(xié)調(diào)解決資金缺口二是鼓勵村集體股份公司與政府的新舊村改造公司合作，共同開發(fā)三是在規(guī)劃國土局和各區(qū)新舊村改造辦的監(jiān)管下，允許股份公司與外來的房地產(chǎn)股份公司合作開發(fā)

6、試點改造，逐步推廣

新舊村改造是一項復(fù)雜的長期任務(wù)，而深幻又因建市時間短缺乏必要的改造經(jīng)駒，所以必須‘摸著石頭過河’ ，逐步搞好新舊村改造。建議在習(xí)毒查分析的基礎(chǔ)上，選取部分改造爵藉件相對成熟的地區(qū)如皇崗村、下沙統(tǒng)初地、大學(xué)城等，魷有改造意愿的地區(qū)如水貝、蔡屋圍等進行試點改造，探索進行新舊村改造的可行方式與經(jīng)驗，然后逐步向全市推廣。

最近，羅湖區(qū)漁民村的改造已經(jīng)有了實質(zhì)性泊勻進展，該村村民已同意由股份公司統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。結(jié)臺漁民村的用地情況，羅湖區(qū)已就規(guī)劃、建筑單體、環(huán)境設(shè)計、停車方式、管理模式等進行了有益的嘗試，積累了一定的經(jīng)驗，值得進一步總結(jié)推廣。

7、加強配套管理，為新舊村改造創(chuàng)造良好的政策壞境

主要包括三方面內(nèi)容：

制定優(yōu)惠政策，扶持新舊村改造。應(yīng)由各相關(guān)職能部門提出并負責(zé)落實相應(yīng)優(yōu)惠措施，如允許外來投資、逐步解決暫住人口的居住問題。政府應(yīng)針對深圳的人口結(jié)構(gòu)特征和就業(yè)崗位分布，逐步在合適地段積極興建一批廉價安置用房，解決低收入暫住人口的居住問題，同時也可以降低勞動力成本，增強城市競爭力。加大打擊違法用地和違章建筑的力度，努力規(guī)范農(nóng)民私租賃市場。對并未列入改造計劃的新舊村，哲緩確認新舊村違章超標建筑產(chǎn)權(quán)，制定歷史遺留違章超標建筑拆遷的治理補償標準，堅決貫徹執(zhí)行1993年3月深圳市人大的決定，重點拆除此后的違章建筑，落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，確立政府的決心和威信。同時加強房屋租賃市場的監(jiān)察與執(zhí)法力度，重拳打擊新舊村違章超標建筑的非法租賃，將房屋租賃市場納入規(guī)范化管理的軌道。此外，還可考慮調(diào)整農(nóng)村出租屋的年租金，使政府向其收取的地租水平與商品房基本拉平，削弱農(nóng)民對租金收入的過分依賴。