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城市經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的道路設(shè)計(jì)——黃虎

備注：此文發(fā)表于《城市地理》2014年08期

行動(dòng)規(guī)劃在新城規(guī)劃設(shè)計(jì)中的應(yīng)用——朱旭輝、錢(qián)征寒

備注：此文發(fā)表于《理想空間》第48輯，2011年12月出版

Application of Action Planning Methods in New Town Planning and Design
朱旭輝  錢(qián)征寒
Zhu xuhui   Qian Zhenghan

【摘  要】新城規(guī)劃建設(shè)是我國(guó)目前城市建設(shè)中面臨的重大命題。行動(dòng)規(guī)劃作為一種面向操作與實(shí)施的規(guī)劃思維，可以在城市空間角度為新城建設(shè)和發(fā)展提供合理完善的解決方案和咨詢(xún)建議。本文闡述了行動(dòng)規(guī)劃的概念和內(nèi)容，對(duì)其理念在新城規(guī)劃設(shè)計(jì)中的落實(shí)進(jìn)行了具體討論，并結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)了其在新城規(guī)劃設(shè)計(jì)各個(gè)系統(tǒng)中的應(yīng)用。

【關(guān)鍵詞】行動(dòng)規(guī)劃；新城；規(guī)劃設(shè)計(jì)

【Abstract】New town planning and construction is currently a major proposition in China. As an operation and implementation oriented planning thinking, Action Planning can provide reasonable solutions and comprehensive advice in terms of urban space. This paper described the concept and content of Action Planning, its idea in the implementation of new town planning and design for a specific discussion, and combined with practical experience, summarized its application in different subsystem in new town planning and design.
【Keywords】Action Planning，New Town，Urban Planning and Design

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了快速城鎮(zhèn)化時(shí)代，城鎮(zhèn)人口迅速增加、城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，伴隨而來(lái)的是新城建設(shè)熱潮涌動(dòng)。一方面，新城建設(shè)極大地完善了許多城市的功能布局和空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了城市發(fā)展水平的提升，但另一方面，目前新城建設(shè)中還存在許多問(wèn)題，比較突出的包括：（1）新城求新求洋，由此導(dǎo)致千城一面的城市形象特色危機(jī)；（2）大拆大建導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞和歷史文脈割裂：（3）部分新城人氣不足，活力缺失，建設(shè)成效與冀望差距甚遠(yuǎn)；（4）過(guò)于關(guān)注形象和規(guī)模，新城“人”味不足，配套欠缺；（5）不夠重視經(jīng)濟(jì)測(cè)算與分析，造成一定的財(cái)政負(fù)擔(dān)；等等。

在當(dāng)前關(guān)注民生和諧和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大環(huán)境下，新城建設(shè)也必須實(shí)現(xiàn)一定的“轉(zhuǎn)型”才能更好地適應(yīng)時(shí)代需求。城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)是新城建設(shè)重要的前期準(zhǔn)備和有效工具，我們必須重新認(rèn)識(shí)其在新城建設(shè)中的效用和價(jià)值，從新的操作性的角度為新城建設(shè)提供更好、更有效的解決方案和咨詢(xún)建議。

二、行動(dòng)規(guī)劃理念下的新城規(guī)劃設(shè)計(jì)

1.行動(dòng)規(guī)劃的概念

行動(dòng)規(guī)劃是基于對(duì)新時(shí)期規(guī)劃價(jià)值和效用的認(rèn)識(shí)而提出來(lái)的，其精髓是：精確把握客戶(hù)需求，科學(xué)研判發(fā)展趨勢(shì)，合理謀劃發(fā)展藍(lán)圖和工作目標(biāo)，在傳統(tǒng)規(guī)劃技術(shù)基礎(chǔ)上，提供更符合空間發(fā)展邏輯的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和趨近于現(xiàn)實(shí)操作環(huán)境的實(shí)施指引。行動(dòng)規(guī)劃提倡“讓規(guī)劃行動(dòng)起來(lái)”，其核心是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃愿景與具體操作的有效結(jié)合，制定“可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)”，設(shè)計(jì)“可實(shí)施的方案”，提供“可操作的指引”。

與傳統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)理念相比，行動(dòng)規(guī)劃更注重新城建設(shè)的“時(shí)間”、“財(cái)力”、“組織”三個(gè)維度。在工作思路上，行動(dòng)規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)需求導(dǎo)向；在工作目標(biāo)上，行動(dòng)規(guī)劃更體現(xiàn)目標(biāo)效用為重；在工作內(nèi)容上，行動(dòng)規(guī)劃更注重方案操作結(jié)合；在規(guī)劃方案上，行動(dòng)規(guī)劃更追求彈性動(dòng)態(tài)實(shí)施。

2.行動(dòng)規(guī)劃的內(nèi)容和環(huán)節(jié)

行動(dòng)規(guī)劃在工作流程和內(nèi)容上，包括四個(gè)主要部分：

（1）目標(biāo)謀劃
目標(biāo)謀劃是明確規(guī)劃設(shè)計(jì)價(jià)值取向、尋求發(fā)展定位和目標(biāo)的過(guò)程。行動(dòng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)戰(zhàn)略性資源的識(shí)別和判斷，并在此基礎(chǔ)上對(duì)外結(jié)合形勢(shì)、要求確定地區(qū)發(fā)展方向。同時(shí)，對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)工作本身，應(yīng)設(shè)立有限的工作目標(biāo)，有針對(duì)性地解決發(fā)展中面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。

（2）路徑策劃
路徑策劃是策略和策劃層面的工作，主要解決發(fā)展路徑的問(wèn)題。行動(dòng)規(guī)劃理念要求在發(fā)展方向指引下，基于資源條件（時(shí)間、財(cái)力、能力）的考量，制定工作思路，提出工作的重點(diǎn)與方向，既包括硬性的城市建設(shè)手段，也包括軟性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)手段，既可以分時(shí)安排，也可以分塊、分條安排。

（3）空間規(guī)劃
空間規(guī)劃主要是指常規(guī)規(guī)劃設(shè)計(jì)中的物質(zhì)空間組織落實(shí)工作。行動(dòng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)將空間資源作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)人文發(fā)展的空間載體，結(jié)合發(fā)展規(guī)律梳理規(guī)劃區(qū)的空間發(fā)展邏輯和空間資源價(jià)值評(píng)估，將時(shí)間演進(jìn)的規(guī)律體現(xiàn)到方案設(shè)計(jì)中來(lái)，注重方案的動(dòng)態(tài)、彈性、可實(shí)施。規(guī)劃設(shè)計(jì)方案不應(yīng)將城市空間作為刻板僵硬的研究對(duì)象，而應(yīng)緊密融合城市中人的訴求和活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)空間與非物質(zhì)活動(dòng)的有效緊密結(jié)合。

（4）實(shí)施計(jì)劃
實(shí)施計(jì)劃對(duì)應(yīng)于成果中的管理要求和操作指引，也就是非法定規(guī)劃中經(jīng)常用到的“行動(dòng)計(jì)劃”。實(shí)施計(jì)劃的核心是圍繞規(guī)劃方案和設(shè)計(jì)藍(lán)圖提供一整套趨近于現(xiàn)實(shí)環(huán)境的操作指引，強(qiáng)調(diào)整個(gè)規(guī)劃在目標(biāo)、策略、行動(dòng)三者上的邏輯遞進(jìn)關(guān)系，為各項(xiàng)工作明確目標(biāo)和要求，包括項(xiàng)目庫(kù)、制度建議、政策建議、保障措施、經(jīng)濟(jì)分析和資金解決方案。
 
3.行動(dòng)規(guī)劃與新城規(guī)劃設(shè)計(jì)

與國(guó)外嚴(yán)格意義上的新城定義有所不同，這里所討論的新城，其實(shí)是指跨越原有核心城區(qū)空間范圍發(fā)展的新城區(qū)，如各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、居住區(qū)、城市新區(qū)等等，既包括了單一功能區(qū)，也包括綜合功能區(qū)。所謂的新城模式，也更多地體現(xiàn)為對(duì)原來(lái)蔓延發(fā)展模式的反思，是城市空間拓展方式的一種，更為強(qiáng)調(diào)以獨(dú)立組團(tuán)的方式去有序組織安排新的城市空間。

鑒于新城建設(shè)在我國(guó)現(xiàn)階段的重要意義，新城規(guī)劃設(shè)計(jì)中需要重點(diǎn)關(guān)注的工作內(nèi)容，與行動(dòng)規(guī)劃的四個(gè)重要內(nèi)容有著密切的聯(lián)系：

（1）在區(qū)域視野下審視確定新城的定位功能和發(fā)展目標(biāo)。新城的建設(shè)往往具有帶動(dòng)城市整體提升、優(yōu)化區(qū)域整體空間格局的目的，尤其是在大都市地區(qū)。其定位、規(guī)模和發(fā)展的價(jià)值取向，僅從城市本身完善的角度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須滿(mǎn)足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。同時(shí)，作為一個(gè)全新的城區(qū)，其發(fā)展動(dòng)力僅靠城市本身的支撐也是不夠的，需要從區(qū)域空間資源合理配置的角度，整合區(qū)域有效發(fā)展資源。更重要的是，目前我國(guó)新城的建設(shè)，都有很強(qiáng)的政策性，許多都已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略、區(qū)域戰(zhàn)略層面，更需要從更高的層面謀篇布局。因此，新城發(fā)展的目標(biāo)定位，需要整合各方面條件要求，進(jìn)行合理科學(xué)的謀劃。

（2）以全新思路演繹新城的發(fā)展路徑和空間生長(zhǎng)邏輯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，新城區(qū)的建設(shè)主體和模式與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代迥然相異，各個(gè)城市的具體發(fā)展環(huán)境也有所不同，由此也導(dǎo)致了新城發(fā)展路徑問(wèn)題備受重視。就實(shí)踐情況而言，地方政府十分關(guān)注新城建設(shè)的階段性工作安排，并要求將其落實(shí)到具體空間功能上。規(guī)劃師需要結(jié)合政府工作要求，根據(jù)城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，總結(jié)出適用于不同地區(qū)的新城空間發(fā)展邏輯，并將其落實(shí)到分期建設(shè)的時(shí)序安排，并保證功能的協(xié)調(diào)性和結(jié)構(gòu)的完整性。這就需要運(yùn)用行動(dòng)規(guī)劃的理念，從軟硬兩方面著手，提供切實(shí)可行又充分預(yù)留彈性空間的策略性安排和具體用地方案，并將其與新城建設(shè)的階段性要求實(shí)現(xiàn)良好的對(duì)應(yīng)。

（3）關(guān)注新城特色品質(zhì)、人文環(huán)境和建設(shè)成效。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型年代，城市建設(shè)的品質(zhì)和內(nèi)涵更受關(guān)注。從目前新城規(guī)劃情況來(lái)看，單一的產(chǎn)業(yè)功能新區(qū)已較為罕見(jiàn)，而更多地強(qiáng)調(diào)“工城一體”、“園當(dāng)城建”。誠(chéng)然，城市即人，尤其落實(shí)到城市設(shè)計(jì)層面，城市空間根是為人的活動(dòng)設(shè)計(jì)，以人的活動(dòng)為焦點(diǎn)，可以透視城市物質(zhì)與非物質(zhì)層面間的交互聯(lián)系。新城作為城市功能完善和品質(zhì)提升的重要著力點(diǎn)，要“關(guān)注人性”、“集聚人氣”、“塑造人文”。近年來(lái)新出現(xiàn)的“人氣規(guī)劃”就代表了這種需求趨勢(shì)。事實(shí)上，這種趨勢(shì)正體現(xiàn)了行動(dòng)規(guī)劃尋求規(guī)劃從“見(jiàn)物不見(jiàn)人”到“見(jiàn)物又見(jiàn)人”的革新方向。

（4）優(yōu)化組織新城的建設(shè)管理的操作指引。新城規(guī)劃設(shè)計(jì)必須保證規(guī)劃設(shè)計(jì)成果在面對(duì)新城建設(shè)這一實(shí)際問(wèn)題中的有效應(yīng)用，這種情況下，傳統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)成果過(guò)于終極化、技術(shù)化的表達(dá)出現(xiàn)了很多問(wèn)題，面臨的最多的反響就是普通人看不懂，規(guī)劃管理人員不好用。行動(dòng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)在面對(duì)這一類(lèi)具體問(wèn)題時(shí)，應(yīng)將規(guī)劃設(shè)計(jì)成果進(jìn)行有效轉(zhuǎn)化，一部分轉(zhuǎn)化為貼近管理需求、圖文并茂、剛性控制和彈性管理結(jié)合的規(guī)劃設(shè)計(jì)管理指引，另一部分則結(jié)合近期政府重點(diǎn)工作，將其在空間上加以統(tǒng)籌，在效益上加以評(píng)估，形成軟硬操作要點(diǎn)兼?zhèn)涞男袆?dòng)計(jì)劃。這也是“讓規(guī)劃行動(dòng)起來(lái)”這一理想中最貼近實(shí)際應(yīng)用的工作內(nèi)容，只是為了保證其合理、可用、見(jiàn)成效，離不開(kāi)前面各個(gè)階段的工作內(nèi)容。

總結(jié)而言，就規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)方面，新城由于是一個(gè)全新的物質(zhì)空間載體，規(guī)劃設(shè)計(jì)面臨的不確定性較多，實(shí)操性要求又強(qiáng)，尤其需要用到行動(dòng)規(guī)劃的理念和方法，特別是空間綜合設(shè)計(jì)、系統(tǒng)解決策略、空間經(jīng)濟(jì)思維、啟動(dòng)與開(kāi)發(fā)策略和模式等方面。這就需要我們?cè)诿鎸?duì)這類(lèi)工作時(shí)，從一開(kāi)始就轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)點(diǎn)、線(xiàn)、面、體的空間三維思路，運(yùn)用時(shí)間、財(cái)力、組織的操作三維思路，發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)規(guī)律、確?？臻g組織的效率、評(píng)估建設(shè)運(yùn)用的效益，把人、城、業(yè)這三個(gè)有著辯證邏輯關(guān)系的規(guī)劃對(duì)象進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，更好的具化到詳細(xì)的物質(zhì)空間安排。
 
三、方法與實(shí)踐

如前所述，行動(dòng)規(guī)劃理念方法的運(yùn)用，在新城規(guī)劃設(shè)計(jì)中更多地體現(xiàn)為常規(guī)性工作內(nèi)容的創(chuàng)新和操作性工作內(nèi)容的補(bǔ)充。如果不是特別精確地將規(guī)劃設(shè)計(jì)成果區(qū)分為目標(biāo)與路徑系統(tǒng)、空間與物質(zhì)系統(tǒng)、操作與實(shí)施系統(tǒng)的話(huà)，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐應(yīng)用，在各個(gè)分系統(tǒng)中均有一些值得討論和總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)與方法。

1.目標(biāo)與路徑系統(tǒng)——角色判斷、謀劃動(dòng)力

目標(biāo)與路徑系統(tǒng)解決目標(biāo)謀劃和路徑策劃的問(wèn)題。所謂規(guī)劃的目標(biāo)定位，就是將規(guī)劃要形成或達(dá)到的意向轉(zhuǎn)化為一個(gè)可描述的對(duì)象。在新城規(guī)劃設(shè)計(jì)中，目標(biāo)定位事實(shí)上是一個(gè)體系性?xún)?nèi)容，包括城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、功能定位、形象要求、品牌設(shè)計(jì)、階段目標(biāo)、指標(biāo)體系等，并且根據(jù)規(guī)劃類(lèi)型和工作任務(wù)的不同有所組合。與傳統(tǒng)做法相比，行動(dòng)規(guī)劃著眼于以動(dòng)力、能力結(jié)合發(fā)展要求等方面的評(píng)估推演目標(biāo)定位，確保發(fā)展設(shè)想既符合政府建設(shè)新區(qū)的宏觀愿景，又能切實(shí)可行、扎實(shí)推進(jìn)。
 
新區(qū)發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源直接決定了其目標(biāo)定位和發(fā)展過(guò)程。在資源、區(qū)位分析的基礎(chǔ)上，行動(dòng)規(guī)劃運(yùn)用發(fā)展策劃的思路進(jìn)行動(dòng)力謀劃，分析其現(xiàn)實(shí)發(fā)展動(dòng)力，策劃其未來(lái)可能借助的外來(lái)和內(nèi)生動(dòng)力，以及伴隨發(fā)展過(guò)程而來(lái)的衍生動(dòng)力。在動(dòng)力謀劃的基礎(chǔ)上，確定各階段發(fā)展目標(biāo)和核心功能，并將其組織到具體的空間要求。同時(shí)，為確保目標(biāo)愿景的切實(shí)可行，行動(dòng)規(guī)劃還注重進(jìn)行能力分析，分析新區(qū)發(fā)展面臨的制度環(huán)境和地方政府的財(cái)政能力等各種門(mén)檻因素，在此基礎(chǔ)上，提出爭(zhēng)取外部政策、改善內(nèi)部管理、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測(cè)算等一攬子與規(guī)劃方案實(shí)施直接相關(guān)的框架性?xún)?nèi)容，直接服務(wù)于后續(xù)的行動(dòng)計(jì)劃。
 
2.空間與物質(zhì)系統(tǒng)——價(jià)值評(píng)估、模擬增長(zhǎng)

空間與物質(zhì)系統(tǒng)即規(guī)劃傳統(tǒng)的對(duì)物質(zhì)空間內(nèi)容的管理和設(shè)計(jì)。在這一過(guò)程中，空間資源價(jià)值的研判是最為關(guān)鍵的前提環(huán)節(jié)。行動(dòng)規(guī)劃理念下，空間價(jià)值的評(píng)估必須與實(shí)際操作的要求緊密結(jié)合，除了常規(guī)開(kāi)展的區(qū)位、交通、地形、生態(tài)、人文等方面評(píng)析之外，還必須補(bǔ)充土地權(quán)屬情況、可能的開(kāi)發(fā)模式和開(kāi)發(fā)主體等方面的內(nèi)容，對(duì)開(kāi)發(fā)的難易程度和后續(xù)效益進(jìn)行評(píng)估，將其直接作為價(jià)值評(píng)估的一個(gè)重要內(nèi)容納入方案設(shè)計(jì)和比選中。

為應(yīng)對(duì)新區(qū)空間發(fā)展階段性安排的需要，行動(dòng)規(guī)劃還設(shè)計(jì)了模擬增長(zhǎng)的思路和方法，以期建立一套與地方發(fā)展實(shí)際可能相結(jié)合的新區(qū)空間增長(zhǎng)邏輯。模擬增長(zhǎng)是指在發(fā)展動(dòng)力分析和空間價(jià)值評(píng)估的前提下，確定起步發(fā)展區(qū)及其主體功能，并設(shè)計(jì)各階段空間生長(zhǎng)前提，據(jù)此演繹結(jié)構(gòu)的分期生長(zhǎng)和功能的不斷完善，最終推導(dǎo)出終極發(fā)展藍(lán)圖。模擬增長(zhǎng)重點(diǎn)在于確定每一階段發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)位和重點(diǎn)功能，相較傳統(tǒng)的靜態(tài)藍(lán)圖式規(guī)劃，更有助于為地方政府確立新區(qū)的發(fā)展思路，也能更有效地應(yīng)對(duì)發(fā)展的不確定性和復(fù)雜性。
 
3.操作與實(shí)施系統(tǒng)——管理導(dǎo)則、綜合計(jì)劃

操作與實(shí)施系統(tǒng)實(shí)際上包括了規(guī)劃管理怎么推進(jìn)、新城建設(shè)怎么進(jìn)行兩部分的內(nèi)容，前者可命名為管理導(dǎo)則，后者事實(shí)上包括了軟硬兩方面的綜合性工作計(jì)劃。行動(dòng)規(guī)劃注重在規(guī)劃成果表達(dá)方面進(jìn)行更面對(duì)實(shí)施操作的革新，為地方規(guī)劃管理部門(mén)提供更簡(jiǎn)便易懂、好操作的管理導(dǎo)則，同時(shí)為新城管理機(jī)構(gòu)出謀劃策，提供具有建設(shè)性意見(jiàn)的行動(dòng)方案。

在規(guī)劃管理導(dǎo)則部分，行動(dòng)規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)剛性和彈性管控區(qū)間的劃分。對(duì)于新城建設(shè)最需要出形象、補(bǔ)功能，最能體現(xiàn)新城建設(shè)成效的空間，進(jìn)行較為全面的剛性管控，規(guī)劃設(shè)計(jì)條件細(xì)致、完善。對(duì)于其它更多交與市場(chǎng)主體開(kāi)發(fā)的空間，可進(jìn)行較為彈性的規(guī)劃管理，確保公共利益不受侵犯。在表達(dá)上，尤其是城市設(shè)計(jì)內(nèi)容，力圖通過(guò)一張圖的表達(dá)方式，以圖件為主要載體，附加設(shè)計(jì)條件要求和其它方面軟性操作內(nèi)容，直觀、形象地為規(guī)劃管理部門(mén)提供工作指南。

基于對(duì)近期建設(shè)規(guī)劃、年度實(shí)施計(jì)劃及其它類(lèi)型行動(dòng)計(jì)劃編制的總結(jié)，行動(dòng)規(guī)劃理念下綜合性工作計(jì)劃的內(nèi)容可以分為階段性目標(biāo)與策略、具體行動(dòng)計(jì)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)等三部分內(nèi)容。其中，制定目標(biāo)策略時(shí)，必須注重開(kāi)展經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)估分析，確保開(kāi)發(fā)計(jì)劃不超脫政府的財(cái)力，不違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。具體行動(dòng)計(jì)劃包括條狀組織的產(chǎn)業(yè)招商、生態(tài)環(huán)保、拆遷安置等內(nèi)容和塊狀組織的重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)計(jì)劃。而重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)主要依據(jù)近期建設(shè)的要求，落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等配套要求，提供近期可出讓的建設(shè)用地安排。

四、結(jié)語(yǔ)

行動(dòng)規(guī)劃是基于對(duì)當(dāng)前規(guī)劃效用的反思提出來(lái)的、確保規(guī)劃切實(shí)可行的一整套理念和方法。行動(dòng)規(guī)劃不是一種規(guī)劃類(lèi)型，而是可應(yīng)用于已有規(guī)劃品種，同時(shí)不斷創(chuàng)新新的規(guī)劃品種的一種規(guī)劃思維。在目前國(guó)情下，新城建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的以政府為主體組織開(kāi)展的空間行動(dòng)，行動(dòng)規(guī)劃在其中最能體現(xiàn)“行動(dòng)”的內(nèi)涵。在政府推動(dòng)、市場(chǎng)介入模式下，行動(dòng)規(guī)劃綜合了政府主體和市場(chǎng)主體的不同需求與價(jià)值思路，并提供完整的以空間平臺(tái)搭建為核心的解決方案，既增強(qiáng)了規(guī)劃的科學(xué)性和技術(shù)性，也避免了物質(zhì)空間“一葉障目”的弊端。將其應(yīng)用到新城規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)踐中，將有助于規(guī)劃設(shè)計(jì)成果更有效地服務(wù)于新城建設(shè)，從而為更好地推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展服務(wù)。

【作者簡(jiǎn)介】
朱旭輝：1969年出生，高級(jí)規(guī)劃師，注冊(cè)規(guī)劃師，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理，總規(guī)劃師。

錢(qián)征寒：1977年出生，高級(jí)規(guī)劃師，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司副總規(guī)劃師，研究中心經(jīng)理。

基于觸媒理論的新區(qū)發(fā)展框架構(gòu)建——東營(yíng)黃河水城南展區(qū)城市設(shè)計(jì)案例——李鳳會(huì)、張震宇、王萍

備注：此文發(fā)表于《理想空間》第48輯，2011年12月出版

Study on the New city Development Framework based on the Catalyst theory

--A Case Study of the urban design of the south area in Dongying

李鳳會(huì) 張震宇 王萍
LiFengHui Zhang Zhenyu Wang Ping

【摘 要】作為以居住為主體功能的大型城市片區(qū)，由于其較大的用地規(guī)模和相對(duì)單一的主體功能，如何催化片區(qū)并打造支撐片區(qū)發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力成為其開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題。本文以東營(yíng)黃河水城南展區(qū)為例，以觸媒理論為基礎(chǔ)，從設(shè)施聚集、公共交通、空間特色等多方面出發(fā)構(gòu)建支撐片區(qū)開(kāi)發(fā)的媒體鏈條.為項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中政策的制定，大型項(xiàng)目的引入提供支撐。

【關(guān)鍵詞】居住片區(qū)；水城；東營(yíng)；黃河水城；城市設(shè)計(jì)；觸媒

一、城市觸媒理論

“觸媒” (Catalyst)，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃百科定義，它是化學(xué)中的一個(gè)概念，即催化劑，是一種與反應(yīng)物相關(guān)、通常以小劑量使用的物質(zhì)。它在化學(xué)反應(yīng)中的作用是改變或加快反應(yīng)速度，而自身在反應(yīng)過(guò)程中不被消耗。“觸媒”在發(fā)生作用時(shí)對(duì)其周?chē)h(huán)境或事物產(chǎn)生的影響程度被稱(chēng)之為“觸媒效應(yīng)”。

在城市發(fā)展方面,在20世紀(jì)90年代最早由美國(guó)城市設(shè)計(jì)師韋恩奧托和唐洛根在《美國(guó)都市建筑：城市設(shè)計(jì)的觸媒》一書(shū)中提出了“城市觸媒”這一概念。書(shū)中指出城市觸媒效應(yīng)是城市化學(xué)連鎖反應(yīng)，某些元素在限定自身形式的同時(shí)參與形成了系統(tǒng)的鏈接，激發(fā)了系統(tǒng)的生長(zhǎng)模式。這些元素并非僅僅為自身而存在，更像是一種催化劑，從而激發(fā)城市形態(tài)的生長(zhǎng)，促進(jìn)更多元素的形成。其理論核心內(nèi)容是“觸媒”能夠引起多項(xiàng)開(kāi)發(fā)的連鎖反應(yīng)，并將觸媒中的優(yōu)秀品質(zhì)滲透到后續(xù)項(xiàng)目的發(fā)展中。城市觸媒的目的就是促使城市結(jié)構(gòu)持續(xù)、漸進(jìn)的發(fā)展。

城市觸媒的表現(xiàn)形式在城市建設(shè)中具有多樣性，可能是一個(gè)大型的城市發(fā)展項(xiàng)目，比如城市中心，建筑群；也可能是一幢建筑或者建筑的一部分，比如酒店、購(gòu)物中心、交通樞紐、博物館、劇院、開(kāi)放空間等，還可以是較小的元素，比如小尺度的城市設(shè)施（雕塑、噴水池等）。城市觸媒也可以是非物質(zhì)的形式，它可以是國(guó)家政策制度、設(shè)計(jì)概念、城市設(shè)計(jì)指引等。一切能夠促進(jìn)周邊地區(qū)城市建設(shè)的元素都可以看作是“城市觸媒”。

二、觸媒理論視角下的新區(qū)建設(shè)

在建設(shè)理念上，新區(qū)規(guī)劃建設(shè)是有由一些項(xiàng)目催化啟動(dòng)并引發(fā)一系列的持續(xù)催化過(guò)程；同時(shí)新區(qū)的建設(shè)應(yīng)該是漸進(jìn)和連續(xù)的，任何一個(gè)單獨(dú)的建設(shè)項(xiàng)目都要能夠促進(jìn)新區(qū)整體的發(fā)展。在實(shí)際操作上，它通過(guò)不斷控制城市的生長(zhǎng)點(diǎn)，來(lái)激發(fā)和引導(dǎo)后繼的開(kāi)發(fā)，提供了一種循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)的手段。

在城市觸媒理論指導(dǎo)下的新區(qū)城市設(shè)計(jì)，要充分重視、挖掘各種建設(shè)活動(dòng)之間的影響關(guān)系，識(shí)別并確定對(duì)新區(qū)建設(shè)發(fā)展起主要作用的建設(shè)活動(dòng)。首先，就要能夠根據(jù)新區(qū)所在的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件等基本狀況，合理確定不同區(qū)位的發(fā)展方向、步驟以及在不同階段的最有效的生長(zhǎng)點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上安排確定不同的城市觸媒的反應(yīng)區(qū)位，根據(jù)觸媒自身的性質(zhì)、規(guī)模和催化能量的大小、持久力和催化腹地特點(diǎn)等因素將觸媒點(diǎn)劃分為不同的等級(jí)，并將其布置于不同區(qū)位。其次，明確各級(jí)生長(zhǎng)點(diǎn)之間的能量傳遞方向及路徑，并完善生長(zhǎng)點(diǎn)催化的觸發(fā)機(jī)制，依此劃分合理有效的新區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)序，提出控制和引導(dǎo)片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的策略。

三、觸媒理論指導(dǎo)下的東營(yíng)黃河水城南展區(qū)城市設(shè)計(jì)實(shí)踐

1.項(xiàng)目背景

2009年，國(guó)家正式批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，同時(shí)為了配合建設(shè)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市，東營(yíng)黃河水城的建設(shè)開(kāi)始啟動(dòng)。而作為水城風(fēng)貌核心區(qū)之一的東營(yíng)黃河水城南展區(qū)主要承擔(dān)城市的高檔特色居住功能，是重中之重，核心區(qū)的建設(shè)成功將具有典型的示范意義和帶動(dòng)意義。在這個(gè)背景下，城市政府于2010年組織開(kāi)展東營(yíng)黃河水城南展區(qū)（下簡(jiǎn)稱(chēng)南展區(qū)）城市設(shè)計(jì)，對(duì)廣利河以南、高速公路以東約20平方公里的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行研究。

2.南展區(qū)的區(qū)位和建設(shè)條件

從城市觸媒理論來(lái)看，南展區(qū)周邊的觸媒體已經(jīng)成熟，且?guī)?dòng)作用較為強(qiáng)勁。南展區(qū)北側(cè)為城市綜合行政中心區(qū)，東北側(cè)為大型城市公園——清風(fēng)湖，南展區(qū)的西側(cè)為攬翠湖片區(qū)，承擔(dān)城市商務(wù)休閑會(huì)展功能，是城市商務(wù)服務(wù)中心。片區(qū)東南側(cè)為城市濕地，且地下水為淡水。片區(qū)周邊強(qiáng)大的城市功能和優(yōu)美的城市環(huán)境為該片區(qū)的發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力；然而，片區(qū)內(nèi)部面臨觸媒點(diǎn)較多但分布不均勻的狀況。主要表現(xiàn)為地塊北側(cè)的廣利河與周邊的城市濕地對(duì)片區(qū)的周邊土地具有較強(qiáng)的催化作用。地塊內(nèi)部已經(jīng)明確的黃河物理模型、奧體中心、大劇院、圖書(shū)館科技館少年宮等大型的城市公共設(shè)施比較集中，聚集在勝利大街和南二路交口周邊四個(gè)象限內(nèi)。因此整個(gè)片區(qū)東部的地塊成熟度較高，西側(cè)成熟度較低，周邊地塊成熟度較高，內(nèi)部成熟度較低。

3.城市觸媒理論影響下的南展區(qū)設(shè)計(jì)理念

（1）南展區(qū)設(shè)計(jì)理念
濱水是黃河水城南展區(qū)最大的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，同時(shí)水也是該片區(qū)最主要的觸媒。為此該片區(qū)的設(shè)計(jì)理念源于“水”這一觸媒，強(qiáng)調(diào)以水為源，水系貫通，水城相融等理念。充分利用水的激發(fā)和與引導(dǎo)作用，促進(jìn)該片區(qū)城市建設(shè)的蓬勃發(fā)展。

首先，以水為觸媒的設(shè)計(jì)為主題，黃河水城南展區(qū)城市設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)主題是以水為源，以人為本。方案除突出廣利河兩岸的景觀和空間塑造外，在南展區(qū)內(nèi)核地帶開(kāi)辟出一條首尾與廣利河水系相貫通的核心水廊，并為核心水廊南北兩側(cè)各地塊預(yù)留水循環(huán)進(jìn)口和出口，便于各個(gè)地塊的水景的打造。核心水廊的觸媒水體的形態(tài)在不同片區(qū)具有不同的特征，如水網(wǎng)、水道、穿城水、環(huán)島水、湖面水等多種形態(tài)。這種水城相融的方法，增大南展區(qū)與濱水環(huán)境的接觸面，特色化得水體景觀增加了觸媒的帶動(dòng)效力和范圍。從而更充分利用水的觸媒作用，促進(jìn)設(shè)計(jì)地塊內(nèi)更多的土地升值。

其次，區(qū)域內(nèi)的重要點(diǎn)狀觸媒體。除“水”這一重要的帶狀觸媒外，在核心水廊內(nèi)部植入能激活城市建設(shè)活動(dòng)的多個(gè)主要觸媒體，并將這些觸媒體與周邊土地進(jìn)行合理串聯(lián)。主要的觸媒體包括片區(qū)的綜合服務(wù)設(shè)施、特色度假休閑設(shè)施、大型公共服務(wù)設(shè)施、快速公共交通站點(diǎn)等。點(diǎn)狀觸媒體的合理布局將強(qiáng)化核心水系對(duì)周?chē)貐^(qū)產(chǎn)生積極的影響。從而加速其影響范圍內(nèi)城市開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

再次，觸媒體之間及觸媒體與催化腹地的聯(lián)系。項(xiàng)目組除了對(duì)觸媒體進(jìn)行了布局，同時(shí)還強(qiáng)化了觸媒體之間的聯(lián)系，通過(guò)貫通聯(lián)通水系、組織步行通道或水上游線(xiàn)、建設(shè)公園綠帶或者保證視線(xiàn)通廊等方法，增強(qiáng)觸媒體之間、觸媒體與催化腹地之間的帶動(dòng)提升效能。

（2）重點(diǎn)區(qū)塊的設(shè)計(jì)理念。
基于南展區(qū)主導(dǎo)設(shè)計(jì)理念，通過(guò)分析可以看出，作為南展區(qū)核心區(qū)的核心水廊是南展區(qū)城市建設(shè)的主要觸媒體聚集區(qū)，核心水廊的觸媒體包括歡樂(lè)水岸情景商業(yè)服務(wù)節(jié)點(diǎn)、威尼斯風(fēng)情體驗(yàn)節(jié)點(diǎn)、濕地科普教育服務(wù)節(jié)點(diǎn)、東南亞風(fēng)情體驗(yàn)節(jié)點(diǎn)、江南水鄉(xiāng)商業(yè)服務(wù)中心、文體中心核心服務(wù)中心、魅力水岸節(jié)點(diǎn)，我們選取文體中心核心做詳細(xì)的闡述：

首先，文體核心節(jié)點(diǎn)的觸媒體
該區(qū)域現(xiàn)狀觸媒體條件比較優(yōu)越：在勝利大街和南二路交口聚集的大量的市公共文化設(shè)施，與城市綜合行政中心密切聯(lián)系的勝利大街，核心水廊的水系、場(chǎng)地南部?jī)蓚€(gè)相對(duì)較大面積的水面。

其次，文體中心核心節(jié)點(diǎn)的觸媒催化策略
如何組織才能確保各個(gè)觸媒體帶動(dòng)催化作用效能最大？本方案采用 增大核心水廊水面形成環(huán)湖輻射發(fā)展格局的策略。首先增加水體面積，體育中心、體育學(xué)校、游樂(lè)場(chǎng)、商務(wù)辦公區(qū)、少年宮、勝利廣場(chǎng)等功能塊圍繞開(kāi)闊湖面環(huán)形展開(kāi)，構(gòu)成城市重要的服務(wù)設(shè)施集中區(qū)。使大型公共設(shè)施與優(yōu)美的環(huán)湖景觀形成強(qiáng)大的觸媒群，強(qiáng)大的催化動(dòng)力使催化腹地也急劇增加。直接帶動(dòng)提升的是湖岸第一圈層，該圈層圍繞其內(nèi)部將聚集以酒店、公寓、寫(xiě)字樓為住的商務(wù)辦公建筑。對(duì)第二圈層的居住用地的催化，除商務(wù)辦公的催化帶動(dòng)的基礎(chǔ)外，核心水廊通過(guò)綠地公園和印象山水的輻射狀商業(yè)街進(jìn)行帶動(dòng)提升。聯(lián)系核心水廊與住區(qū)內(nèi)部水系的聯(lián)系水系將公共中心的活力延續(xù)到住區(qū)內(nèi)部，并通過(guò)水系兩側(cè)的商業(yè)水解進(jìn)行提升后，催化住區(qū)價(jià)值。

4.觸媒理論指導(dǎo)下的空間系統(tǒng)構(gòu)建與實(shí)施策略

（1）空間結(jié)構(gòu)——布局公共設(shè)施觸媒體
一心、七節(jié)點(diǎn)、十一片區(qū)
一心：文體綜合服務(wù)中心。本中心由黃河物理模型、水城之窗、體育中心、圖書(shū)館、少年宮、科學(xué)館、大劇院等公共建筑組成
七節(jié)點(diǎn)：歡樂(lè)水岸情景商業(yè)服務(wù)節(jié)點(diǎn)、威尼斯風(fēng)情體驗(yàn)節(jié)點(diǎn)、濕地科普教育服務(wù)節(jié)點(diǎn)、東南亞風(fēng)情體驗(yàn)節(jié)點(diǎn)、江南水鄉(xiāng)商業(yè)服務(wù)中心、 印象山水辦公酒店服務(wù)中心、 魅力水岸節(jié)點(diǎn)
十一片區(qū)：核心水廊兩側(cè)的風(fēng)情居住區(qū)

各個(gè)片區(qū)節(jié)點(diǎn)位于片區(qū)的中心，同時(shí)有核心水廊所聯(lián)通。片區(qū)節(jié)點(diǎn)由其兩側(cè)節(jié)點(diǎn)及核心水廊景觀環(huán)境催化，進(jìn)而通過(guò)綠帶、水系、步行路徑催化各個(gè)片區(qū)。

（2）交通系統(tǒng)
快速BRT線(xiàn)路——布局公共交通觸媒體，
根據(jù)ＴＯＤ開(kāi)發(fā)模式，不難看出，城市公共交通也是重要的發(fā)展觸媒。起催化有效半徑可覆蓋到８００米半徑的范圍內(nèi)。規(guī)劃建議在原有黃河路BRT線(xiàn)路的基礎(chǔ)上，引入本地區(qū)快速公共交通線(xiàn)路，線(xiàn)路設(shè)置在考慮開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和功能布局的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)公共交通站點(diǎn)觸媒與公共服務(wù)節(jié)點(diǎn)觸媒的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。在規(guī)劃區(qū)共有5站，分別為歡樂(lè)水岸站、濕地體驗(yàn)中心站、江南水鄉(xiāng)商業(yè)中心站、印象山水勝利廣場(chǎng)站和體育中心站。
綠色交通接駁——構(gòu)建觸媒聯(lián)動(dòng)、暢通觸媒催化路徑
BRT?？空军c(diǎn)、內(nèi)部有軌電車(chē)、游艇碼頭這三種類(lèi)型公共交通之間的接駁主要以濱水廣場(chǎng)為主要形式，部分站點(diǎn)相距稍遠(yuǎn)，以濱水步行街相聯(lián)系。
水城新區(qū)的步行路徑為網(wǎng)狀布局，該網(wǎng)絡(luò)與公共交通接駁的濱水廣場(chǎng)、濱水步行街相連。形成完善的低碳交通網(wǎng)絡(luò)。

（3）景觀水系——構(gòu)建觸媒水上催化路徑
水體，若僅有簡(jiǎn)單觀賞功能，而沒(méi)有活動(dòng)的參與性，人與水的無(wú)法進(jìn)行互動(dòng)，其催化作用將大打折扣。本方案除強(qiáng)調(diào)水體兩岸的景觀設(shè)計(jì)外，強(qiáng)調(diào)水體的休閑、交通功能，增加人與水的互動(dòng)。方案設(shè)計(jì)多種可開(kāi)展水上活動(dòng)的大尺度水面外，增加了貫穿整個(gè)新區(qū)水上游船游覽水系。并對(duì)景觀水體的的等級(jí)進(jìn)行了劃分，并提出控制寬度；對(duì)各支流水體的取水口位置進(jìn)行規(guī)劃。確保觸媒水上催化路徑的實(shí)現(xiàn)。

景觀水水源——廣利河、五干渠
景觀水系網(wǎng)絡(luò)——¬核心水廊主干水系、主要補(bǔ)充水系和片區(qū)內(nèi)部主要引水水系以及地塊內(nèi)部毛細(xì)水系。

各水系寬度及設(shè)計(jì)要求：
核心水廊主干水系為生態(tài)水廊中的歡樂(lè)水岸至魅力湖濱段。其主要水體由歡樂(lè)水岸引入，并由魅力水濱節(jié)點(diǎn)重新流回廣利河，形成廣利河支流，河道寬度較窄，平均寬度約20米，可行船。
主要補(bǔ)充水系是為補(bǔ)充主干水系水量，由廣利河和五干渠引入主干水系的河道，在本方案中共十三條，分別為濕地公園內(nèi)部一條，東一路沿線(xiàn)兩條、東二路沿線(xiàn)兩條、中心軸線(xiàn)一條、東三路沿線(xiàn)兩條、登州路沿線(xiàn)一條，南二路南北兩側(cè)各一條，聯(lián)系游艇社區(qū)內(nèi)部水庫(kù)與內(nèi)部的兩條。除中部軸線(xiàn)補(bǔ)充水系以人工特征為主外，其他支渠兩側(cè)均以自然特征為主。
片區(qū)內(nèi)部引水水系為各個(gè)小開(kāi)發(fā)住區(qū)內(nèi)部的水系提供水源，水源主要來(lái)自于補(bǔ)充次干水系。
地塊內(nèi)部毛細(xì)水系為各地塊內(nèi)部開(kāi)發(fā)商自己挖建的水系。

（4）實(shí)施策略
在南展區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序安排上，根據(jù)城市觸媒理論，首先進(jìn)行核心水廊內(nèi)政府投資的重大公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)拆遷安置、聚集人氣。具體措施為構(gòu)建骨架路網(wǎng)、整理核心水系、建設(shè)印象山水內(nèi)湖、建設(shè)核心水廊。

其次為由核心水廊及重大公共設(shè)施催化的核心公共設(shè)施及住區(qū)建設(shè)。主要開(kāi)發(fā)內(nèi)容為核心水廊大新商業(yè)、公寓酒店、特色社區(qū)。

再次是改進(jìn)完善階段，經(jīng)過(guò)前兩階段的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，該片區(qū)的各個(gè)地塊都較為成熟，在此基礎(chǔ)上建設(shè)高端居住區(qū)和公寓酒店綜合區(qū)。

四、結(jié)論

城市觸媒理論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下引導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)的重要理論，其主要作用在可以充分調(diào)動(dòng)城市開(kāi)發(fā)的能動(dòng)性，引導(dǎo)城市由點(diǎn)到面、由下及上靈活而有機(jī)的生長(zhǎng)。如果我們?cè)谝?guī)劃設(shè)計(jì)階段就對(duì)片區(qū)的發(fā)展路徑就有前瞻性的研究，將會(huì)大大增加規(guī)劃方案的可實(shí)施性，對(duì)城市建設(shè)過(guò)程中進(jìn)度的控制、相關(guān)政策的制定有重大的指導(dǎo)意義。

作者簡(jiǎn)介

李鳳會(huì)，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司，主創(chuàng)設(shè)計(jì)師。

張震宇，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司，副總規(guī)劃師。

王 萍，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)有限公司，設(shè)計(jì)師。

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：張震宇

主要參編人員：李鳳會(huì)、符彩云、劉泉、王建新、王萍

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佛山強(qiáng)心語(yǔ)境下的嶺南特色新城城市設(shè)計(jì)探索——以東平新城設(shè)計(jì)實(shí)踐為例——?jiǎng)⑷?、張震?/a>

岸線(xiàn)管理與岸線(xiàn)規(guī)劃——困惑、借鑒與出路

從違法低效供應(yīng)到合法高效供應(yīng)——基于產(chǎn)權(quán)視角探討深圳城市住房體系中的城中村

作者：張建榮
 
【摘  要】深圳城中村成為城市住房體系中供應(yīng)的主力軍，但產(chǎn)權(quán)問(wèn)題導(dǎo)致城中村出現(xiàn)違法低效供應(yīng)的難題。本文以城市住房體系為背景，跳出純粹以“城中村”論“城中村”的局限，尋找城中村合法高效供應(yīng)的方向和使命。同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和法律產(chǎn)權(quán)為視角，以?xún)烧呦嗷リP(guān)系為演變路徑，指出釋放城中村產(chǎn)權(quán)是解決問(wèn)題的關(guān)鍵，并對(duì)城中村更新改造提出相關(guān)建議。 
【關(guān)鍵詞】深圳；住房體系；城中村；釋放產(chǎn)權(quán) 

1 前言 
     深圳創(chuàng)造了人類(lèi)城市發(fā)展史的奇跡，奇跡也造就了深圳的城中村。深圳城中村規(guī)模之大、違法建設(shè)之多，堪稱(chēng)全國(guó)之最。大量外來(lái)人口的住房需求，通過(guò)非常規(guī)途徑的城中村來(lái)解決。但城中村負(fù)面問(wèn)題日益凸現(xiàn)，往往被認(rèn)為是城市越來(lái)越不可承受的負(fù)擔(dān)和傷痛。如何正確對(duì)待城中村的社會(huì)角色與發(fā)展定位，是深圳迫切需要研究的問(wèn)題。目前，許多相關(guān)論文多局限于城中村自身物質(zhì)空間改造更新，或回避或繞開(kāi)或輕描淡寫(xiě)關(guān)鍵核心的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，沒(méi)有從城市整體住房體系中加以分析，也沒(méi)有從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)相結(jié)合的產(chǎn)權(quán)角度研究。本論文嘗試突破上述局限，試圖通過(guò)釋放產(chǎn)權(quán)的論述，對(duì)城中村從違法低效供應(yīng)到合法高效供應(yīng)、健康和諧地融入城市住房體系提出相關(guān)建議，為同行拋磚引玉和批評(píng)討論。 

2 住房體系中違法低效供應(yīng)——由城中村產(chǎn)權(quán)引發(fā)的難題 
2.1 違法搶建的城中村已成為城市住房供應(yīng)的主力軍 
2.1.1 城中村的形成伴隨違法搶建 
     城中村原為村民宅基地所建的私宅。隨著城市化和工業(yè)化的高速發(fā)展，城中村的出租經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大利益，村民逐步由“種田”轉(zhuǎn)向“種房”，導(dǎo)致城中村的規(guī)模和數(shù)量日益膨脹。雖然政府曾經(jīng)多次出臺(tái)政策，限制城中村私房的規(guī)模建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)定屬于違法建筑的時(shí)限。但由于種種原因，導(dǎo)致政策被迫一再讓步，引發(fā)一輪又一輪的城中村搶建風(fēng)潮，違法建筑規(guī)模相當(dāng)龐大。 
以2004 年10 月28 日時(shí)間為界線(xiàn)，深圳進(jìn)行了城市化轉(zhuǎn)地，所有土地均轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。而在使用權(quán)上，一部分城中村用地轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ǚ寝r(nóng)建設(shè)用地，另一部分城中村用地既未能轉(zhuǎn)歸政府、原村集體又未能得到合法使用權(quán)，其中包括大量的違法建筑。 
2.1.2 城中村成為住房供應(yīng)主力軍 
     目前, 深圳住房體系存在中低檔次住房供應(yīng)不足的結(jié)構(gòu)性缺陷。城市住房供應(yīng)主要實(shí)行商品住房市場(chǎng)化和保障住房政策化。在商品住房的市場(chǎng)化趨勢(shì)下， 2005年深圳的“房?jī)r(jià)－收入”比接近9，中低收入者無(wú)力購(gòu)買(mǎi)。政策性住房保障對(duì)象是黨政企事業(yè)單位及職工，以?xún)?nèi)部銷(xiāo)售為主，對(duì)中低收入階層保障力度非常有限。在租賃市場(chǎng)方面，納入正式管理的中低檔次出租房屋嚴(yán)重短缺，在中低收入階層可支付能力范圍內(nèi)，月租低于1000 元的僅占正式出租管理的總量4％①。 
城中村私宅憑借租金低廉和空間區(qū)位的優(yōu)越，成為大量中低收入住房供應(yīng)的重要來(lái)源。據(jù)深圳建設(shè)用地清查和深圳公安局相關(guān)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截止到2005年底，城中村以約18400hm2用地（占全市居住用地總量的62％）（圖1）和約1.2 億m2建筑面積，（占全市住宅建筑面積總量的4 9 ％）（圖2），承擔(dān)了約500 多萬(wàn)人口的居住需求（據(jù)說(shuō)遠(yuǎn)不止500 多萬(wàn)）。 
2.2 產(chǎn)權(quán)問(wèn)題成為違法低效供應(yīng)的根源 
2.2.1 “二元制”土地產(chǎn)權(quán)是違法低效供應(yīng)的起點(diǎn) 
     在國(guó)家所有和集體所有的“二元制”土地產(chǎn)權(quán)下，城中村的建設(shè)審批程序和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)城市住區(qū)完全不同。集體所有的土地和寬松的審批程序，為后來(lái)的“違法建筑”深深埋下伏筆。農(nóng)村型住房建設(shè)按《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》配套居住設(shè)施，建設(shè)資金由村集體自籌，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)模式距離現(xiàn)代化城市配套要求甚遠(yuǎn)，致使后續(xù)出現(xiàn)的低效供應(yīng)無(wú)法避免。 
2.2.2 產(chǎn)權(quán)混亂和管理薄弱加劇違法低效供應(yīng) 
     雖然城市化轉(zhuǎn)地完成，但城中村用地權(quán)屬來(lái)源仍然多達(dá)10余種。如原縣鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地、同富裕用地、扶貧奔康用地、區(qū)政府批準(zhǔn)的統(tǒng)建樓用地等，還有非正常渠道搶占搶建用地。同時(shí)，深圳城中村經(jīng)歷了數(shù)次管理體制的變遷，各階段各級(jí)政府對(duì)原農(nóng)村集體用地有不同的劃定，所出臺(tái)相關(guān)的城中村政策未能全部覆蓋、土地權(quán)屬也未能做出清晰界定   

3 城中村權(quán)利關(guān)系分析：受束縛的產(chǎn)權(quán) 
3.1 相對(duì)完整和較低效率的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán) 
     在經(jīng)濟(jì)分析中，產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利，是關(guān)于財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)利的一種權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，一般包括使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)（Barzel,1989）。它的權(quán)能是否完整主要由排他性和可轉(zhuǎn)讓性來(lái)衡量，而是否有效率，主要看在它支配下的人們提供將外部性?xún)?nèi)在化的激勵(lì)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)行為特性分析，深圳城中村已初步具備相對(duì)完整和較低效率的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)。 
3.1.1 擁有完全排它性的收益權(quán)和使用權(quán) 
     當(dāng)深圳完成城市化轉(zhuǎn)地后，所有土地原則上歸國(guó)家所有。依據(jù)地租理論，城中村出租收益應(yīng)包括由土地所有權(quán)所帶來(lái)的絕對(duì)地租和由投資及土地本身差異產(chǎn)生的級(jí)差地租。那么隨著所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，絕對(duì)地租相對(duì)應(yīng)的收益應(yīng)轉(zhuǎn)歸政府所有。但許多城中村用地權(quán)屬存在爭(zhēng)議和違法建筑眾多，出租行為涉嫌不正當(dāng)經(jīng)營(yíng)，政府難以納入管理和征收費(fèi)稅。同時(shí)出租多以個(gè)人現(xiàn)金交易為主，政府難于掌握管理范圍內(nèi)的租金收入。而且原村民強(qiáng)烈認(rèn)為地是其地，屋是其屋，租金理所當(dāng)然歸其所有。因此，事實(shí)上原村民已擁有完全排它的收益權(quán)和使用權(quán)。
3.1.2 出現(xiàn)自發(fā)萌芽性的轉(zhuǎn)讓權(quán) 
     早期特區(qū)外的集體土地，由于體制的原因和招商引資的客觀需要，土地管理相對(duì)松散， 出現(xiàn)了土地自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。如出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和入股等多種方式。城中村中也出現(xiàn)未經(jīng)縣級(jí)以上政府批準(zhǔn)合作建房或由非村民單獨(dú)建房的用地。 
3.1.3 具有尚未內(nèi)在化的雙重外部性 
     一方面，城中村收益很大部分來(lái)源于城市投資所產(chǎn)生的正面外部性。如政府對(duì)城中村周邊基礎(chǔ)設(shè)施的投資、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商對(duì)城中村周邊土地的開(kāi)發(fā)等，這些城市投資的溢出價(jià)值帶動(dòng)了城中村土地升值，從而增加城中村出租收益。另一方面，城中村也具有使周邊地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值間接受損的負(fù)面外部性。從目前高容量、高密度和超負(fù)荷的城中村來(lái)看，其存在的生態(tài)環(huán)境脆弱、治安管理薄弱、配套設(shè)施短缺，環(huán)境衛(wèi)生惡劣等隱患和問(wèn)題，影響周邊土地的合理利用和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。 
3.2 相對(duì)滯后和抑制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律產(chǎn)權(quán) 
     城中村屬于不動(dòng)產(chǎn)范疇，與產(chǎn)權(quán)相對(duì)的法律權(quán)利是物權(quán)。“現(xiàn)在使用的法律知識(shí)體系、尤其是財(cái)產(chǎn)法律的知識(shí)體系來(lái)源于新中國(guó)成立初期引進(jìn)的蘇聯(lián)法學(xué)，蘇聯(lián)法學(xué)的基本特點(diǎn)就是否定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)??物權(quán)法立法過(guò)程中，也一直存在著向蘇聯(lián)法學(xué)妥協(xié)甚至折中的傾向。②”比如，物權(quán)法仍然將所有權(quán)按照所有制分為國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)，而不采取國(guó)際上“一體承認(rèn)”的普遍做法，違背了法學(xué)尤其物權(quán)法學(xué)的基本原理。 
3.2.1 模糊化宅基地的產(chǎn)權(quán)主體和城市化轉(zhuǎn)地后的權(quán)屬 
     “政府天然地具有產(chǎn)權(quán)模糊偏好進(jìn)而模糊產(chǎn)權(quán)的傾向。③”《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”；《物權(quán)法》規(guī)定“集體所有建筑物為農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。作為產(chǎn)權(quán)主體的“農(nóng)民集體”到底是指村民還是村民委員會(huì)？村民委員會(huì)是村民自治組織而非經(jīng)濟(jì)組織，并不具備作為所有權(quán)主體的法人資格。這表明，宅基地所有者主體的法律地位沒(méi)有得到認(rèn)可。當(dāng)深圳通過(guò)政府文件完成城市化轉(zhuǎn)地后，城中村土地名義上為國(guó)有，實(shí)際上為原村民和繼受單位所占有，土地所有權(quán)處于“虛設(shè)模糊”狀態(tài)。主體不清與權(quán)屬模糊，必然“弱化”產(chǎn)權(quán)的排他性，進(jìn)而產(chǎn)生違法搶建等不公平現(xiàn)象。 
3.2.2 抑制城中村住宅用地的流轉(zhuǎn) 
     從理論上講，《物權(quán)法》所列舉的國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)應(yīng)該是平等的。但《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓”?！稄V東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》也規(guī)定，“村民住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)”。這些法律條文隱藏的要義是：禁止農(nóng)村土地（住宅用地）由農(nóng)民自己開(kāi)發(fā)，只能由“國(guó)家”（開(kāi)發(fā)商）開(kāi)發(fā)。這項(xiàng)制度的正當(dāng)性越來(lái)越引起懷疑。 
3.2.3 限制違法建筑租賃 
     從法律角度來(lái)講，村民住宅應(yīng)以自用為主，違法搶建的房屋不得出租。如《廣東省城鎮(zhèn)房屋租賃條例》和《深圳市出租屋管理若干規(guī)定》中明確規(guī)定“未取得產(chǎn)權(quán)或者經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的，產(chǎn)權(quán)有爭(zhēng)議或者產(chǎn)權(quán)受到限制的，屬違章建筑的”房屋不得出租。但這些規(guī)定與城中村實(shí)際出租情況不符，早已被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為突破。 
3.3 束縛的存在和辯證的關(guān)系 
     法律產(chǎn)權(quán)對(duì)原城中村（集體土地和宅基地等）最初法律權(quán)利的初始分配起源國(guó)家體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，目前還殘留體現(xiàn)排斥自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則。而經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)以效率為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)事實(shí)發(fā)生的權(quán)利，即社會(huì)中相互交往的人們已達(dá)成的權(quán)利安排和結(jié)構(gòu)。法律可以通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系和規(guī)范人們行為，但法律的實(shí)際效力來(lái)源于成員的承認(rèn)和遵守。因此，盡管目前的法律產(chǎn)權(quán)仍然在束縛著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，但不是決定因素。 
     雖然對(duì)于經(jīng)濟(jì)和法律的關(guān)系方面存在“雞生蛋，蛋生雞”式的不同意見(jiàn)，但可以通過(guò)法律制度的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)的總結(jié)概括得出兩者的辯證關(guān)系。“法律制度是對(duì)‘經(jīng)濟(jì)關(guān)系的翻譯’，最終是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的，并隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更而演進(jìn)，在一定條件下也可能會(huì)發(fā)生質(zhì)的變化。法律制度提供給行為人以成本—收益計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)，人們按成本—收益計(jì)算結(jié)果來(lái)衡量他們守法與違法的選擇。④”正如巴澤爾（Barzel，1989）所說(shuō)，法律權(quán)利會(huì)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，但是，對(duì)于后者的存在來(lái)說(shuō)，前者既非必要條件，也非充分條件。 

4 促進(jìn)城中村合法高效供應(yīng)——釋放產(chǎn)權(quán)，化解難題 
4.1 住房體系發(fā)展下產(chǎn)權(quán)制度的演變 
4.1.1 人口與資源的壓力要求城中村合法高效供應(yīng)，健康和諧融入城市住房體系 
     作為特大城市和未來(lái)的國(guó)際城市，深圳城市人口必將日益增多，住房需求將繼續(xù)擴(kuò)大?？茖W(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)，要求住房政策將逐步由拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展型向保障居民住房需求型轉(zhuǎn)變，不斷完善多層次的住房體系，滿(mǎn)足中低收入階層的住房需求。但是，深圳土地資源嚴(yán)重緊缺，可供新增住房建設(shè)用地非常有限；并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于工業(yè)化中期，政府財(cái)政能力不足以保障全部中低收入階層住房需求。 
     面對(duì)供需矛盾加劇的趨勢(shì)，規(guī)范與促進(jìn)存量住房市場(chǎng)和房屋租賃市場(chǎng)的發(fā)展，充分發(fā)揮存量住房解決居民住房問(wèn)題的積極作用，成為實(shí)現(xiàn)住房體系發(fā)展重要方向。擁有1.2 億m2 存量的城中村住房，對(duì)住房體系發(fā)展將起到不可或缺的作用。根據(jù)住房體系發(fā)展的形勢(shì)與要求，應(yīng)將城中村納入城市規(guī)范管理，承擔(dān)部分中小戶(hù)型商品房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等功能，健康和諧地融入城市住房體系。 
4.1.2 釋放產(chǎn)權(quán)與合法高效供應(yīng)將成為城中村產(chǎn)權(quán)制度的演變方向 
      從經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，城中村的完整產(chǎn)權(quán)和高效供應(yīng)是主要演變方向。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為：明確的產(chǎn)權(quán)界定會(huì)促進(jìn)資源分配的效益最大化，從而促進(jìn)激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；模糊的產(chǎn)權(quán)會(huì)使人們無(wú)序追逐產(chǎn)權(quán)中界定不清部分的收益，引起資源的浪費(fèi)。正如“科斯案例”⑤所說(shuō)明的：如果“交易費(fèi)用可以忽略的”，只要初始產(chǎn)權(quán)界定清晰，就可以解決外部性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。 
     從法學(xué)分析，城中村產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和合法化是主要演變方向。鑒于法律的實(shí)際效力來(lái)源于成員的承認(rèn)和遵守，就意味著法律在既成事實(shí)的大量違法建筑面前會(huì)出現(xiàn)“法不責(zé)眾”，對(duì)城中村產(chǎn)權(quán)默認(rèn)合法。政府歷次政策對(duì)違法建筑的退讓?zhuān)约奥缘陀?的拆陪比換取合法產(chǎn)權(quán)的城中村更新，都一定程度上說(shuō)明法律對(duì)違法建筑的默認(rèn)。同時(shí)，只有符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，承認(rèn)歷史客觀形成的城中村相關(guān)產(chǎn)權(quán)，納入規(guī)范管理，才是解決各方利益矛盾沖突的關(guān)鍵，也是解決其他問(wèn)題的基礎(chǔ)。 
     從因素分析，技術(shù)進(jìn)步、人口壓力和資源稀缺成為釋放城中村產(chǎn)權(quán)的重要因素。根據(jù)“安德森—希爾模型”⑥，新的照明、通風(fēng)、消防等技術(shù)的出現(xiàn)，可以在陽(yáng)光權(quán)和相鄰權(quán)等方面降低界定和實(shí)施產(chǎn)權(quán)的費(fèi)用，從而促進(jìn)新產(chǎn)權(quán)安排的出現(xiàn)。根據(jù)“諾斯—托馬斯模型”⑦，人口壓力和住房資源的短缺，需要更明確的產(chǎn)權(quán)界定和實(shí)施來(lái)支付排它性權(quán)利的成本，從而推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度演變。 
4.2 釋放產(chǎn)權(quán)的基本思路 
4.2.1 零增量的違法建筑使釋放產(chǎn)權(quán)的交易成本可控 
     產(chǎn)權(quán)的界定是一個(gè)演進(jìn)過(guò)程。釋放產(chǎn)權(quán)并不是完全清晰界定產(chǎn)權(quán)，而是演進(jìn)過(guò)程中的下個(gè)階段。具體而言，釋放產(chǎn)權(quán)是在杜絕“搭便車(chē)”可能引發(fā)新增違法搶建的現(xiàn)象基礎(chǔ)上，解除或緩解法律產(chǎn)權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的束縛，以相對(duì)完整的權(quán)能和合法的地位，將城中村私宅釋放到適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)環(huán)境。釋放產(chǎn)權(quán)后，城中村建筑具有與所有權(quán)并生的一系列權(quán)益，包括使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家長(zhǎng)期的積累研究，交易成本主要是指經(jīng)濟(jì)個(gè)體之間信息的不對(duì)稱(chēng)以及利益沖突的存在而必然要損耗的資源。因此，釋放產(chǎn)權(quán)的交易成本主要是控制新增違法建筑和清理已存在的違法建筑。 
     深圳在政策上實(shí)現(xiàn)堵疏相結(jié)合解決違法建筑的問(wèn)題，組織上成立了專(zhuān)門(mén)的“查處違法建筑工作辦公室”，用地上通過(guò)全面城市化轉(zhuǎn)地劃定非農(nóng)建設(shè)用地控制新增違法用地，技術(shù)上利用衛(wèi)星遙感技術(shù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)違法建設(shè)，扼制了違法建筑增加的趨勢(shì)。目前，基本上實(shí)現(xiàn)了違法建筑“零增量”的控制，對(duì)已存在的違法建筑已逐步展開(kāi)清理，將釋放產(chǎn)權(quán)的交易成本可控。 
4.2.2 釋放多元化產(chǎn)權(quán)，避免城中村完全單一的私有化 
     “不同的產(chǎn)權(quán)安排對(duì)資源使用的決策動(dòng)機(jī)從而對(duì)經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)績(jī)效有著不同的重要影響。⑧”郭湘閩認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)私有化無(wú)法兼顧北京舊城更新效率和弱勢(shì)群體保障的雙重目標(biāo)，提出了共有產(chǎn)權(quán)的模式”⑨。基于私有產(chǎn)權(quán)并非“獨(dú)步單方”的認(rèn)識(shí)，結(jié)合城中村產(chǎn)權(quán)釋放的過(guò)程，通過(guò)政府、開(kāi)發(fā)商、社會(huì)團(tuán)體和城市居民等購(gòu)買(mǎi)部分房屋產(chǎn)權(quán)，形成私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)和政府產(chǎn)權(quán)的多元局面。以釋放后的多元產(chǎn)權(quán)，解決城中村住房自身無(wú)法解決共有的居住問(wèn)題，健康和諧地融入城市住房體系。 
4.2.3 允許城中村私宅產(chǎn)權(quán)拆分和流轉(zhuǎn) 
     目前，深圳城中村擁有約35 萬(wàn)棟私宅；如以居住使用單元來(lái)計(jì)算的話(huà)，城中村則擁有約240萬(wàn)套住房。待市場(chǎng)環(huán)境成熟后，應(yīng)允許對(duì)釋放后的城中村每棟每層住房按居住使用單元進(jìn)行產(chǎn)權(quán)拆分，使其可以在不同主體之間流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓。城中村私宅產(chǎn)權(quán)的拆分和流轉(zhuǎn)，可在城市住房體系中進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，高效供給。 

5 基于釋放產(chǎn)權(quán)的城中村更新改造建議 
5.1 分類(lèi)型確定建筑屬性，為降低交易成本提供參考依據(jù) 
     經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)與法律產(chǎn)權(quán)的緊密關(guān)系，城中村的產(chǎn)權(quán)釋放既要考慮法律規(guī)定和相應(yīng)政策的延續(xù)性；又要依靠相關(guān)法律規(guī)定的法定性，將交易成本最小化。對(duì)城中村產(chǎn)權(quán)而言，具有標(biāo)志性的法律文件是1999 年3 月5 日生效的《關(guān)于堅(jiān)決查處違法建筑的決定》和以2004 年10 月28 日為權(quán)屬變更界線(xiàn)的城市化轉(zhuǎn)地。依據(jù)上述文件標(biāo)準(zhǔn)，城中村的更新改造應(yīng)通過(guò)技術(shù)手段對(duì)城中村私宅的建筑屬性進(jìn)行分類(lèi)型（表1）；再由相關(guān)部門(mén)依據(jù)審批手續(xù)完善程度，對(duì)不同類(lèi)型屬性私宅進(jìn)行直接確權(quán)、處罰補(bǔ)全手續(xù)后確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、沒(méi)收建筑轉(zhuǎn)換為公共產(chǎn)權(quán)或政府產(chǎn)權(quán)、拆除等，促進(jìn)釋放產(chǎn)權(quán)并降低交易成本。 
5.2 分類(lèi)型更新改造，為多元化產(chǎn)權(quán)提供規(guī)劃指引 
5.2.1 重建更新 
      需要重建更新類(lèi)型的城中村，面臨難點(diǎn)是先釋放產(chǎn)權(quán)還是先確定拆陪比。如能按分類(lèi)型釋放產(chǎn)權(quán)，降低交易成本的原則，先釋放產(chǎn)權(quán)再確定拆陪比，這樣既能維護(hù)相關(guān)規(guī)定，又能在以后拆除重建的更新改造起到借鑒示范作用。但實(shí)際操作中，往往是先確定拆陪比再獲取新建的合法產(chǎn)權(quán)，將釋放產(chǎn)權(quán)捆綁在商定拆陪比的環(huán)節(jié)上。如深圳河園舊村和漁農(nóng)村的拆除重建，分別以低于1 的拆陪比換取了新建住房的合法產(chǎn)權(quán)。此類(lèi)城中村重建后住房成本提高，可以承擔(dān)中小戶(hù)型商品房、銷(xiāo)售型經(jīng)濟(jì)適用房和中高價(jià)位的出租房。 
5.2.2 綜合整治 
     按分類(lèi)型釋放產(chǎn)權(quán)后，以多種手段改善城中村的居住環(huán)境。綜合整治的難點(diǎn)在處罰確權(quán)，將涉及補(bǔ)交地價(jià)、市政配套費(fèi)、違建罰款、超標(biāo)罰款等。處罰金額專(zhuān)項(xiàng)用于該村環(huán)境整治，提升設(shè)施配套和居住環(huán)境。此類(lèi)城中村整治后住房成本維持較低成本，可以承擔(dān)中低價(jià)位的商品房和出租房。 
5.2.3 局部拆除 
     對(duì)于部分采取拆除、沒(méi)收或者回購(gòu)措施的更新改造即局部拆除。規(guī)劃對(duì)需要拆除部分的空間，可增添公共產(chǎn)權(quán)的公共設(shè)施、市政設(shè)施和街頭綠地等居住配套；對(duì)可以沒(méi)收部分的私房，轉(zhuǎn)為政府產(chǎn)權(quán)，作為政策性的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租屋，節(jié)約拆遷成本；對(duì)于相對(duì)重要區(qū)位的私宅，可以進(jìn)行政府回購(gòu)，作為城市儲(chǔ)備發(fā)展用途。 

6 結(jié)語(yǔ)將城中村納入城市住房體系，是未來(lái)深圳城市難以回避的發(fā)展階段；正如過(guò)去深圳城市發(fā)展中無(wú)法避免城中村的形成。本文嘗試從產(chǎn)權(quán)角度，提出“從違法低效供應(yīng)到合法高效供應(yīng)”的命題，展開(kāi)了論述分析。但產(chǎn)權(quán)制度涉及到復(fù)雜紛繁的內(nèi)容，相關(guān)方面仍有待更深入的研究和探討。 

（本文獲“中規(guī)院杯”第四屆中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)青年論文獎(jiǎng)三等獎(jiǎng)） 

注釋?zhuān)?nbsp;
① 張偉，《2004-2005 深圳房地產(chǎn)發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)大地出版社，2 0 0 5 年9 月，P 1 9 7 ； 
② 孫憲忠，《爭(zhēng)議與思考——物權(quán)立法筆記》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006 年10 月，P345-353； 
③ 羅必良：《公共領(lǐng)域、模糊產(chǎn)權(quán)與政府的產(chǎn)權(quán)模 糊化傾向》，《改革》，2 0 0 5 年第7 期；若政府權(quán)力的控制權(quán)掌握在官僚集團(tuán)手中， 這一偏好及傾向?qū)?huì)更為顯著。 
④ 胡樂(lè)明，等著，《真實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)——新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)縱覽》，當(dāng)代中國(guó)出版社，2 0 0 2 年1月，P194； 
⑤ 科斯案例：當(dāng)火車(chē)駛過(guò)一片種有樹(shù)木和莊稼的土地時(shí)， 機(jī)車(chē)排出的煙火經(jīng)常引燃周?chē)臉?shù)木與莊稼。如何克服這種不利的外部性（ 公害）呢？科斯認(rèn)為，關(guān)鍵在于界定產(chǎn)權(quán)。如果這塊土地屬于有樹(shù)木和莊稼的農(nóng)場(chǎng)主的， 農(nóng)場(chǎng)主就有權(quán)禁止火車(chē)排放煙火， 火車(chē)若要排放煙火， 其所有者必須向土地的主人支付一定的費(fèi)用；反之，如果賦予火車(chē)主人擁有自由排放煙火而又不負(fù)任何責(zé)任的權(quán)利， 農(nóng)場(chǎng)主們就必須向火車(chē)主人支付一定的費(fèi)用， 以使火車(chē)主人愿意并能夠不排放煙火，甚至停止運(yùn)轉(zhuǎn)。 
⑥ 同④，P95。 
⑦ 同④，P97。 
⑧ 同④，P75。 
⑨ 郭湘閩，房屋產(chǎn)權(quán)私有化是拯救舊城的靈丹妙藥嗎？，城市規(guī)劃，2 0 0 7 年第1 期，P 9 。

深圳城市中心區(qū)的空間演進(jìn)

作者：蔣峻濤

【摘  要】：本文選擇深圳城市中心區(qū)作為研究個(gè)案，首先回顧了中心區(qū)空間形態(tài)演進(jìn)過(guò)程，將其劃分為羅湖中心區(qū)時(shí)期、蔡屋圍金融區(qū)時(shí)期、工業(yè)區(qū)余倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)轉(zhuǎn)型時(shí)期以及福田中心區(qū)時(shí)期等四個(gè)階段；進(jìn)而將推動(dòng)中心區(qū)發(fā)展的主要因素概括為有效的市場(chǎng)需求、彈性的空間結(jié)構(gòu)和深港通道等三個(gè)方面，最后根據(jù)城市發(fā)展的最新動(dòng)向預(yù)測(cè)其未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】： 深圳 中心區(qū) 空間演進(jìn)

1.深圳城市中心區(qū)的歷史演變
1.1羅湖中心區(qū)時(shí)期
1.1.1寶安縣的基礎(chǔ)
1979年，國(guó)家設(shè)立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，將原寶安縣南部緊鄰香港的地區(qū)（東至大鵬灣背仔角西至南頭半島）劃為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)行特區(qū)管理。與此同時(shí)，寶安縣城從深圳舊城區(qū)遷至特區(qū)外南頭半島以西的新安鎮(zhèn)，原寶安縣城——深圳舊城區(qū)就成為特區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，在此基礎(chǔ)上逐步發(fā)展為今天的深圳市羅湖區(qū)。
建市之初，深圳舊城區(qū)是一個(gè)典型的邊防小鎮(zhèn)，面積不足3平方公里，城區(qū)建筑物總面積僅10萬(wàn)平方米，人口2.3萬(wàn)人。

1.1.2香港的影響
在深圳設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，具有推動(dòng)“改革開(kāi)放”與“一國(guó)兩制”的雙重戰(zhàn)略意義。事實(shí)證明，香港在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的快速發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了決定性的影響，進(jìn)而促進(jìn)了全國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程；深圳也在支持香港繁榮方面發(fā)揮了重要作用，保障了“一國(guó)兩制”的順利實(shí)施。
最初深港之間僅有三個(gè)通道：即羅湖、沙頭角和蛇口，其中以羅湖口岸最為重要，因此羅湖區(qū)自然成為特區(qū)初期的城市中心城區(qū)。尤其是緊鄰火車(chē)站的人民南路和東門(mén)地區(qū)，迅速發(fā)展成為城市的商業(yè)和商務(wù)中心，成為港人在深圳生活、消費(fèi)的主要地區(qū)。
按照初期的規(guī)劃，新的市政府選址于西側(cè)新區(qū)，并在市政府附近建設(shè)了荔枝公園、市圖書(shū)館、市青少年宮、藝術(shù)中心、博物館、體育館等公共設(shè)施，形成了城區(qū)西部新的行政文化中心。
標(biāo)志性建筑：國(guó)貿(mào)中心
1985年建成的國(guó)貿(mào)中心位于深圳羅湖區(qū)人民南路，緊鄰羅湖口岸。建筑高160米，共53層，總建筑面積10萬(wàn)平方米，是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)最高的高層建筑。國(guó)貿(mào)大廈施工單位創(chuàng)造了3天建成一層樓的國(guó)內(nèi)建筑史上的新記錄，“三天一層樓”隨即成為當(dāng)時(shí)“深圳速度”的象征。

1.2蔡屋圍金融區(qū)時(shí)期
進(jìn)入90年代，以深圳證券交易所為核心的金融機(jī)構(gòu)，帶動(dòng)了深圳金融業(yè)飛速發(fā)展，使之成為城市支柱產(chǎn)業(yè)。當(dāng)時(shí)人民南和東門(mén)的發(fā)展已逐步趨于飽和，新的城市功能只能向外圍拓展。由于深圳特區(qū)是一個(gè)帶狀城市，而羅湖位于城市東端，向東、向北的拓展均受到山地、水庫(kù)以及特區(qū)管理線(xiàn)的抑制，于是新增功能開(kāi)始跨越廣九鐵路沿深南路向東發(fā)展，并在行政文化中心與人民南、東門(mén)之間形成了金融商務(wù)區(qū)。
標(biāo)志性建筑：地王大廈
1995年建成的地王大廈，位于羅湖商業(yè)商務(wù)中心與行政文化中心之間，緊鄰深南大道。建筑高383.95米，共81層，是金融商務(wù)區(qū)的核心建筑，也是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)最高的高層建筑，代替國(guó)貿(mào)成為深圳的新標(biāo)志。

1.3工業(yè)區(qū)與倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)轉(zhuǎn)型時(shí)期
深圳的快速發(fā)展使原有城市功能結(jié)構(gòu)不斷受到?jīng)_擊，不僅原有的商業(yè)中心開(kāi)始了升級(jí)改造，而且周邊工業(yè)區(qū)出現(xiàn)了功能轉(zhuǎn)型，即從工業(yè)向商業(yè)、辦公和居住轉(zhuǎn)化，華強(qiáng)北因此一躍成為深圳新的商業(yè)中心。
進(jìn)入九十年代，華強(qiáng)北所在上步工業(yè)區(qū)周邊大型居住區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)已日益成熟，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)需求。與此同時(shí)，深圳特區(qū)開(kāi)始了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，三來(lái)一補(bǔ)企業(yè)在政策影響下向特區(qū)外大規(guī)模擴(kuò)散，但高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)不可能一蹴而就，特區(qū)內(nèi)工業(yè)區(qū)的發(fā)展陷入困境。這兩方面的作用加快了工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)型步伐。上步工業(yè)區(qū)位于深圳羅湖中心區(qū)與福田新中心區(qū)之間，城市發(fā)展主軸（深南大道）南側(cè)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，工業(yè)區(qū)低廉的租金和改造成本對(duì)于商業(yè)的發(fā)展極具吸引力。

1994年，深萬(wàn)科旗下的萬(wàn)佳百貨在華強(qiáng)北開(kāi)設(shè)了大型倉(cāng)儲(chǔ)式超市——萬(wàn)佳百貨華強(qiáng)店，這在當(dāng)時(shí)看似不起眼的企業(yè)決策，卻滾動(dòng)了一個(gè)巨大的雪球，造就了一個(gè)商業(yè)神話(huà)。萬(wàn)科百貨華強(qiáng)店不僅成為深圳零售業(yè)的象征，而且?guī)?dòng)了大批商家進(jìn)駐華強(qiáng)北，只能用‘日新月異“來(lái)形容當(dāng)時(shí)商業(yè)發(fā)展的速度。此外，由于珠江三角洲電子信息加工制造業(yè)高度發(fā)達(dá)，工業(yè)區(qū)內(nèi)許多企業(yè)在地價(jià)上升的情況下，開(kāi)始逐步從制造業(yè)向批發(fā)市場(chǎng)拓展，在賽格、華強(qiáng)和萬(wàn)商等著名電子市場(chǎng)的帶動(dòng)下，華強(qiáng)北逐步發(fā)展成為全國(guó)最大的電子交易市場(chǎng)。在商業(yè)繁榮的同時(shí)，不少小型公司也選擇華強(qiáng)北作為成長(zhǎng)的起點(diǎn)，帶動(dòng)了商務(wù)辦公的發(fā)展。底層商業(yè)，上層辦公，已成為華強(qiáng)北廠房改造的經(jīng)典模式。
傳統(tǒng)商業(yè)、電子產(chǎn)品交易以及商務(wù)辦公的發(fā)展，迅速提升了華強(qiáng)北在深圳城市格局中的地位，是政府對(duì)福田新中心區(qū)采取控制開(kāi)發(fā)策略的最大受益者。如今，華強(qiáng)北已成為可與羅湖東門(mén)、人民南相抗衡的又一個(gè)城市中心，1.13平方公里范圍內(nèi)，提供了涵蓋幾十個(gè)行業(yè)，高達(dá)12萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位?；仡欉@一過(guò)程，有兩點(diǎn)值得一提：一是在轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府只投入了極為有限的公共資源，規(guī)避了公共投資風(fēng)險(xiǎn)；二是華強(qiáng)北是目前為止全國(guó)唯一的由工業(yè)區(qū)改造而成的商業(yè)中心區(qū)。
標(biāo)志性建筑：賽格廣場(chǎng)
賽格廣場(chǎng)位于深南中路與華強(qiáng)北的交匯處，共66層，高278.6米?？偨ㄖ娣e約15.8萬(wàn)m2，內(nèi)有全國(guó)最大的電子產(chǎn)品交易市場(chǎng)。

1.4福田中心區(qū)時(shí)期
早在八十年代中期，城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大超出了所有人的想象，原規(guī)劃的城市中心區(qū)已難以滿(mǎn)足未來(lái)可能的服務(wù)需求。因此，新中心區(qū)的選址建設(shè)成為政府的一件大事。由于深圳特區(qū)城市總體規(guī)劃一直延續(xù)帶狀組團(tuán)式結(jié)構(gòu)布局，各組團(tuán)在同步發(fā)展的同時(shí)，組團(tuán)之間仍保留有大片的可建設(shè)用地，為新中心區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)提供了選擇空間。根據(jù)專(zhuān)家咨詢(xún)建議，在當(dāng)時(shí)城區(qū)西側(cè)蓮花山以南規(guī)劃預(yù)留了新中心區(qū)，距離羅湖商業(yè)中心區(qū)不足4公里。為此，政府不惜花費(fèi)巨大代價(jià)，從港商胡應(yīng)湘手中收回已出讓的大片土地。作為城市規(guī)劃建設(shè)的重大決策，新中心區(qū)的發(fā)展經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期精心準(zhǔn)備。政府一方面多次舉行規(guī)劃設(shè)計(jì)的招投標(biāo)，竭力將其打造為深圳未來(lái)的象征；另一方面出于城市經(jīng)營(yíng)的考慮，通過(guò)炒作先抬高其周邊地區(qū)地價(jià)，然后再出讓中心區(qū)土地，使土地收益最大化。因此，福田中心區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)程一直受到嚴(yán)格的控制。
在華強(qiáng)北崛起的過(guò)程中，福田中心區(qū)的規(guī)劃準(zhǔn)備工作基本就緒，政府組織了多次國(guó)際招標(biāo)，使中心區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作日臻完善。規(guī)劃的福田中心區(qū)面積約4個(gè)平方公里，城市的主軸線(xiàn)深南大道橫貫其中，其北測(cè)為行政文化中心，包括市政府所在地——市民中心以及音樂(lè)廳、圖書(shū)館、青少年宮、電視轉(zhuǎn)播中心等大型公眾建筑。南側(cè)為中心商務(wù)區(qū)，包括會(huì)展中心以及高密度開(kāi)發(fā)的大型商務(wù)辦公樓。
福田中心區(qū)自九十年代后期開(kāi)始大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)，如今已初見(jiàn)雛形，但距離其充分發(fā)揮作用尚待時(shí)日，市場(chǎng)畢竟需要一個(gè)認(rèn)同的過(guò)程。
標(biāo)志性建筑：市民中心
深圳市民中心位于中心區(qū)南北中軸線(xiàn)上，前臨深南路，背靠蓮花山，建筑高度85米，建筑面積21萬(wàn)平方米，建筑形象取“大鵬展翅”之意。

2．深圳中心區(qū)演進(jìn)的成因分析
2.1成因之一：有效的市場(chǎng)需求
深圳中心區(qū)之所以能夠在短短二十余年不斷地躍遷，最根本的動(dòng)因就是城市規(guī)模快速增長(zhǎng)所催生的巨大服務(wù)需求，而房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給方式則決定了其最終形態(tài)。時(shí)下國(guó)內(nèi)許多城市，紛紛提出建設(shè)CBD的雄偉目標(biāo)，其設(shè)想固然振奮人心，但首先應(yīng)警惕的是，城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否能夠提供相應(yīng)支撐。深圳近二十余年的平均發(fā)展速度在全國(guó)是最快的，但新中心區(qū)的發(fā)展也沒(méi)有一蹴而就，而是循序漸進(jìn)不斷演化。福田新中心區(qū)經(jīng)過(guò)十余年的策劃準(zhǔn)備，也只不過(guò)剛剛有個(gè)雛形。
在房地產(chǎn)市場(chǎng)為城市中心區(qū)的增長(zhǎng)提供有效供給的過(guò)程中，政府可能會(huì)采取一些應(yīng)變措施，但政府的規(guī)劃與決策機(jī)制往往難以作出準(zhǔn)確及時(shí)的判斷，要么過(guò)高地估計(jì)了市場(chǎng)需求造成公共投資的浪費(fèi)，要么決策滯后阻礙了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。深圳的經(jīng)驗(yàn)表明，在實(shí)際演變過(guò)程中，市場(chǎng)往往能夠做得比政府更好。在城市CBD的演變過(guò)程中，應(yīng)主要借助市場(chǎng)力量的推動(dòng)，為中心區(qū)的增長(zhǎng)提供及時(shí)有效的空間供給，政府所應(yīng)作的，僅僅是為市場(chǎng)提供更多的選擇和更好的服務(wù)。
表1 歷次總體規(guī)劃的基本情況
總體規(guī)劃版本 規(guī)劃年份 人口規(guī)模
（萬(wàn)人） 實(shí)際年份 年末常住人口
（萬(wàn)人） 備注
1982年特區(qū)規(guī)劃 2000 80 1989 103 特區(qū)數(shù)據(jù)
1986年特區(qū)規(guī)劃 2000 110 1991 119 特區(qū)數(shù)據(jù)
1996年深圳城市總體規(guī)劃 2010 430 2000 430 全市數(shù)據(jù)

2.3成因之二：彈性的空間結(jié)構(gòu)
城市的空間結(jié)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)往往是相對(duì)緊湊、封閉的。因此，在中心區(qū)成長(zhǎng)過(guò)程中，當(dāng)原有結(jié)構(gòu)不能滿(mǎn)足發(fā)展需求時(shí)，新的功能便開(kāi)始在原有中心區(qū)的外圍尋找最適宜的成長(zhǎng)空間。由于中心區(qū)的功能是為整個(gè)城市提供服務(wù)，因此理想的區(qū)位必定仍需處于城市空間的中心。如果選擇通過(guò)新區(qū)的發(fā)展改變城市總體結(jié)構(gòu)，那么政府要承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。深圳中心區(qū)的發(fā)展避免了這一風(fēng)險(xiǎn)，雖然經(jīng)歷了從羅湖到福田的躍遷，基本上仍處于城市的核心區(qū)位。之所以能夠做到這一點(diǎn)，一方面是規(guī)劃上一直堅(jiān)持的城市帶狀組團(tuán)空間形態(tài)為未來(lái)的發(fā)展留有足夠的彈性，而且快速的發(fā)展盡可能降低了預(yù)留的成本；另一方面，城市中心地區(qū)早期工業(yè)區(qū)的成功轉(zhuǎn)型為中心區(qū)提供了適宜的空間。

2.2 成因之三：深港通道
深港之間的密切聯(lián)系，使深港通道成為影響深圳中心區(qū)發(fā)展的一個(gè)重要因素。早期，羅湖口岸是深港主要的陸路口岸，香港人到內(nèi)地投資、探親，羅湖口岸是必經(jīng)之路，因此，不但羅湖中心區(qū)能夠在建市初期迅速發(fā)展，而且其空間形態(tài)和商業(yè)文化帶有濃厚的香港色彩，以至有人將其戲稱(chēng)為“香港的羅湖”。
隨著皇崗口岸的開(kāi)通和廣深高速公路的建成，深港之間形成了第二條主要通道。該通道支撐了同期福田區(qū)的快速發(fā)展，使之逐步與羅湖區(qū)融為一體，形成了深圳的核心城區(qū)。

3．深圳中心區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)
繼承了特區(qū)內(nèi)城市帶狀組團(tuán)結(jié)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，1996年編制的深圳城市總體規(guī)劃確立了深圳未來(lái)“網(wǎng)狀組團(tuán)”的城市總體結(jié)構(gòu)，當(dāng)時(shí)考慮到特區(qū)內(nèi)外在制度和建設(shè)水平的巨大差異，將特區(qū)作為城市未來(lái)的主城區(qū)，羅湖、福田作為城市中心，其余各區(qū)各培育一個(gè)次中心，而龍華地區(qū)作為羅湖、福田中心區(qū)的擴(kuò)展區(qū)。隨后開(kāi)展的總體層面各項(xiàng)規(guī)劃和策略研究，均圍繞這一思路根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行不斷修正。
最新完成的深圳城市功能組團(tuán)結(jié)構(gòu)研究，從自然生態(tài)格局、可建設(shè)用地分布、珠三角總體空間格局、戰(zhàn)略性交通基礎(chǔ)設(shè)施、中心體系和重要產(chǎn)業(yè)布局等六個(gè)方面對(duì)原有組團(tuán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)估，提出了新的組團(tuán)結(jié)構(gòu)。評(píng)估認(rèn)為，由于龍華的發(fā)展沒(méi)有在規(guī)劃管理上進(jìn)行有效的引導(dǎo)和控制，其作為城市中心區(qū)擴(kuò)展區(qū)的職能很難得以實(shí)現(xiàn)。而城市西部軸線(xiàn)的發(fā)展要比規(guī)劃預(yù)想的要快得多，西部通道、沿江高速公路、城際快速軌道線(xiàn)的規(guī)劃建設(shè)，更增強(qiáng)了該地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。該軸線(xiàn)上的前海地區(qū)，由于剩余建設(shè)用地儲(chǔ)備充足，具備成為另一個(gè)城市中心區(qū)的發(fā)展?jié)摿Α?br /> 目前，從規(guī)劃角度還只能說(shuō)前海地區(qū)具備潛力，至于未來(lái)是否能夠成為新的中心區(qū)，存在很大不確定性，正如市場(chǎng)選擇華強(qiáng)北而讓規(guī)劃師跌破眼鏡一樣。所有的美好設(shè)想都需要有人去推動(dòng)，而在推動(dòng)過(guò)程中往往會(huì)偏離最初規(guī)劃的方向。畢竟，從福田中心區(qū)到羅湖僅僅4公里，而前海地區(qū)距離福田中心區(qū)16公里，規(guī)劃師筆尖輕輕一劃便完成的這一跨越，卻可能永遠(yuǎn)只是一個(gè)夢(mèng)想。

參考文獻(xiàn)：
1. 深圳自然資源與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)圖集，廣州地理研究所主編．科學(xué)出版社，1985
2. 深圳城市空間演進(jìn)研究，北京大學(xué)博士學(xué)位論文，王富海，2003
 

深圳市村鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題探析及應(yīng)對(duì)策略

作者：陳宏軍 施源

【提  要】：本文從土地產(chǎn)權(quán)、管理體制、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、思想觀念等方面對(duì)深圳市村鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行探尋, 并提出應(yīng)對(duì)策略。

【關(guān)鍵詞】：村鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題原因策略

特區(qū)管理線(xiàn)將深圳全市在空間上分為兩部分, 管理線(xiàn)以?xún)?nèi)為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū), 管理線(xiàn)以外又分為寶安區(qū)和龍崗區(qū)。深圳市村鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題主要集中在特區(qū)外, 毗鄰經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊地理區(qū)位, 使特區(qū)外村鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題與國(guó)內(nèi)其它地區(qū)相比有不同特點(diǎn)。本文將對(duì)深圳市村鎮(zhèn)建設(shè)中存在問(wèn)題的原因進(jìn)行探尋, 在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)對(duì)策略。

1、深圳市村鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀
十幾年的村鎮(zhèn)建設(shè)使特區(qū)外農(nóng)村面貌發(fā)生了深刻變化, 人民生活和居住條件也因此有了很大改善, 但村鎮(zhèn)建設(shè)中土地開(kāi)發(fā)的低水平無(wú)序擴(kuò)張與失控的問(wèn)題也很突出。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和土地市場(chǎng)的形成,特區(qū)外圍農(nóng)民對(duì)于土地的價(jià)值有了新的認(rèn)識(shí)。數(shù)千年來(lái)所形成的根深蒂固的“ 土地依戀情結(jié)”在內(nèi)容上發(fā)生了根本性的變化—傳統(tǒng)農(nóng)民歷來(lái)固守和崇拜的土地的農(nóng)業(yè)價(jià)值, 已經(jīng)被土地商品化帶來(lái)的巨額的現(xiàn)實(shí)利潤(rùn)所取代。隨著城市化的逐漸擴(kuò)展和延伸各鎮(zhèn)各村的農(nóng)民對(duì)土地開(kāi)發(fā)傾注了前所未有的熱情。村民熱衷于興建住宅, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織忙于開(kāi)發(fā)工業(yè)用地, 區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府也忙于開(kāi)發(fā)其中心區(qū)。據(jù)布吉鎮(zhèn)調(diào)查, 興建住宅最多的農(nóng)戶(hù)擁有棟私宅, 這顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了家庭居住的需求, 主要轉(zhuǎn)向以房屋出租贏利為目的。由于區(qū)、鎮(zhèn)、村多級(jí)建設(shè), 缺乏統(tǒng)一的組織和管理, 在局部利益的驅(qū)動(dòng)下超前提取土地效益, 致使建設(shè)規(guī)模不斷低水平重復(fù)擴(kuò)張, 并造成已開(kāi)發(fā)土地的大量閑置。截止年底,深圳市共有各類(lèi)已推平未建土地, 大部分位于特區(qū)外, 其中龍崗區(qū)推平未建土地達(dá), , 約相當(dāng)于其建成區(qū)面積的。寶安區(qū)推平未建土地則高達(dá), , 相當(dāng)于其同期出讓土地的倍多。雖然深圳市政府于年制定了《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃國(guó)土管理暫行辦法》深府〔〕號(hào)文, 對(duì)鄉(xiāng)村非農(nóng)建設(shè)進(jìn)行規(guī)范和控制, 但由于建設(shè)速度過(guò)快, 再加上特區(qū)外圍地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理力量相對(duì)薄弱, 鄉(xiāng)村建設(shè)的無(wú)序擴(kuò)張未能得到有力的控制。
與建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)展形成鮮明對(duì)照的是, 同人民生活息息相關(guān)的公共配套服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施卻未能得到相應(yīng)的關(guān)注, 村鎮(zhèn)建設(shè)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比,也有較大的差距。

2、產(chǎn)生問(wèn)題的原因探析
村鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)受諸多因素影響的, 國(guó)家、集體和個(gè)人利益不斷調(diào)整的歷史過(guò)程。上述一系列問(wèn)題的產(chǎn)生既受土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中復(fù)雜的內(nèi)部矛盾制約, 也受各種外部因素的影響。具體可從以下幾個(gè)方面分析

2.1模糊的土地產(chǎn)權(quán)是問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因
土地是一種稀缺資源, 又是一種特殊財(cái)產(chǎn), 土地產(chǎn)權(quán)制度有著豐富的內(nèi)涵, 具體包括①土地所有權(quán)制度, ②土地利用方式和利用權(quán)力的運(yùn)用及限制③有關(guān)土地權(quán)力產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、消滅的辦法和規(guī)定④土地收益的分配制度⑤土地管理權(quán)限及制度。
特區(qū)外土地所有制是集體所有制和國(guó)家所有制并存, 除區(qū)政府所在地和個(gè)別開(kāi)發(fā)區(qū)土地為國(guó)家所有外,大部分土地是以行政村、甚至自然村為荃本單位的集體所有制土地。目前我國(guó)對(duì)國(guó)家所有制土地產(chǎn)權(quán)有著較為明確的規(guī)定, 而對(duì)集體所有制土地的規(guī)定則較為模糊,具體表現(xiàn)在有關(guān)集體所有土地的計(jì)劃管理權(quán)、規(guī)劃管理權(quán)、行政管理權(quán)、地籍地政管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)以及與土地密切相關(guān)的房屋和建筑物管理權(quán)等方面的規(guī)定, 存在著權(quán)力界定不清、職能交叉的問(wèn)題, 這是導(dǎo)致村鎮(zhèn)建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)低水平無(wú)序擴(kuò)張的根本原因。

2.2以村為單位的管理體制是問(wèn)題產(chǎn)生的體制基石出
目前實(shí)行的規(guī)劃國(guó)土三級(jí)垂直管理體制為加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)管理作出了巨大努力, 取得了明顯的成績(jī)。但從特區(qū)外的村鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀來(lái)看, 應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到, 規(guī)劃國(guó)土的管理機(jī)構(gòu), 特別是各規(guī)劃國(guó)土管理所的工作仍處于十分被動(dòng)的局面。他們一方面按照國(guó)家、省、市的法律、法規(guī)、政策的精神和市委市政府提出的建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際性城市的要求, 嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃另一方面各鎮(zhèn)、村以及村民仍能通過(guò)鎮(zhèn)屬城建辦等途徑“ 辦理”有關(guān)手續(xù), 甚至根本不辦理任何手續(xù)自行建設(shè), 規(guī)劃國(guó)土管理部門(mén)的規(guī)范化管理往往成為影響和阻礙村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的眾矢之的。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為其基本宗旨的經(jīng)濟(jì)實(shí)體, 是鎮(zhèn)、村廠房、各種基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)的主要投資、籌資和建設(shè)者, 實(shí)際上對(duì)集體所有土地?fù)碛兄苯拥臎Q策權(quán)和管理權(quán)。但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者均來(lái)自村民, 血緣、族姓相維系的關(guān)系使他
們總是把村民的利益放在決策考慮的優(yōu)先地位。他們往往是實(shí)施規(guī)劃的主要阻力源、違章用地和建筑的首要責(zé)任人和受益者。而具有諷刺意味的是, 集體所有土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的策劃、實(shí)施、收益、分配和相當(dāng)大的管理權(quán)恰哈就集中在他們手中。
應(yīng)該說(shuō), 目前這種以村為單位的土地開(kāi)發(fā)模式, 有其發(fā)展的必然性, 在我市村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期, 也無(wú)疑取得了巨大成功。但深圳市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)已進(jìn)人了一個(gè)新的階段, 如果仍然維持目前這種各顯神通式的村級(jí)無(wú)序開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制, 把營(yíng)造城市環(huán)境完全依賴(lài)于數(shù)百位“ 村長(zhǎng)”個(gè)人的規(guī)劃意識(shí)和法制意識(shí), 是很不現(xiàn)實(shí)的。

2.3“ 三來(lái)一補(bǔ)’, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是問(wèn)題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源
以“ 三來(lái)一補(bǔ)”工業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)特區(qū)外圍的快速城市化起到了重要的推動(dòng)作用, 但也產(chǎn)生了許多始料未及的負(fù)面影響, 其中最為顯著的是它從經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面導(dǎo)致村鎮(zhèn)建設(shè)低水平無(wú)序擴(kuò)張, 具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面
一方面, 它是土地開(kāi)發(fā)低水平無(wú)序擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)根源。“ 三來(lái)一補(bǔ)”工業(yè)項(xiàng)目是一種“ 定單式”項(xiàng)目, 其特點(diǎn)是項(xiàng)目的時(shí)效性、機(jī)動(dòng)性很強(qiáng)。因此, “ 三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)大多不會(huì)自己征地建廠房, 一是時(shí)間周期太長(zhǎng), 二是在收益不確定的情況下, 大量投資在廠房上缺乏經(jīng)濟(jì)效益保障。“ 三來(lái)一補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致鎮(zhèn)、村及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地出租或建標(biāo)準(zhǔn)廠房出租來(lái)迎合其用地需求, 造成土地利用跟著工業(yè)項(xiàng)目走, 規(guī)劃遷就項(xiàng)目的被動(dòng)局面, 這是造成土地開(kāi)發(fā)無(wú)序擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)根源, 也是土地利用以工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā)為中心的一個(gè)重要原因。
另一方面, 它是違章私房大量存在的市場(chǎng)基礎(chǔ)。“ 三來(lái)一補(bǔ)”工業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致大量外來(lái)勞動(dòng)力的進(jìn)入, 在政府未提供足夠臨時(shí)安置區(qū)的情況下, 農(nóng)民建私房出租就有了充足的市場(chǎng)需求, 也成為解決外來(lái)勞力居住的重要手段。在監(jiān)管不力的情況下, 大量違章私房就涌現(xiàn)出來(lái)。

2.4鄉(xiāng)土意識(shí)是問(wèn)題產(chǎn)生的觀念導(dǎo)向
思想觀念的轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村城市化進(jìn)程從鎮(zhèn)、村、集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)到一般村民仍固執(zhí)地認(rèn)為土地是他們的祖?zhèn)骰鶚I(yè), 他們理所當(dāng)然地?fù)碛屑w土地的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán), 因而, 才會(huì)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下, 肆無(wú)忌憚地大建私房, 過(guò)度提取土地收益。各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)也懷著對(duì)農(nóng)村特殊而復(fù)雜的心態(tài), 在政策制定和實(shí)施中對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民一再遷就、退讓, 致使土地違法違章開(kāi)發(fā)之風(fēng)愈演愈烈。

3、村鎮(zhèn)建設(shè)與管理的應(yīng)對(duì)策略
應(yīng)當(dāng)看到, 村鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問(wèn)題不僅僅是一個(gè)土地管理與規(guī)劃的問(wèn)題, 同時(shí)也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題, 其根本的解決有賴(lài)于各級(jí)政府和各有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)一致的綜合整治。
針對(duì)目前村鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問(wèn)題及其成因, 可從思想觀念、土地產(chǎn)權(quán)、管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、規(guī)劃編制與執(zhí)行等方面, 建立加強(qiáng)村鎮(zhèn)管理的基本策略和操作機(jī)制。

3.1思想觀念方面
3.1.1樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的觀念
從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度采取切實(shí)有效的措施, 嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模, 集約開(kāi)發(fā)并合理利用土地資源,走內(nèi)涵式集約化的發(fā)展道路。堅(jiān)決清除把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與合理利用土地割裂開(kāi)來(lái)的錯(cuò)誤觀念和做法, 杜絕土地開(kāi)發(fā)利用的短期行為。
3.1.2樹(shù)立城市觀念
在區(qū)、鎮(zhèn)、村、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及村民心目中牢固樹(shù)立城市的觀念, 從大局出發(fā), 從建設(shè)現(xiàn)代化新城鎮(zhèn)的高度出發(fā), 嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃和土地管理制度農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)要納人城市化的軌道。

3.2土地產(chǎn)權(quán)方面
3.2.1加速集體土地國(guó)有化進(jìn)程
加快土地的國(guó)有化進(jìn)程, 尤其是城市建設(shè)用地的國(guó)有化。唯有如此, 才能從根本上消除分散、低效的土地開(kāi)發(fā)模式。在推行土地國(guó)有化進(jìn)程中, 應(yīng)該考慮到各區(qū)、鎮(zhèn)、村的實(shí)際, 分輕重緩急、有計(jì)劃有步驟地展開(kāi), 與此同時(shí), 配套政策的研究與制定工作也應(yīng)緊緊跟上。對(duì)條件不成熟的集體土地實(shí)行保留征用制度, 、征用前仍由原單位按原用途使用, 不得非法擅自合資、合作或轉(zhuǎn)讓
3.2.2明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系
以“ 明晰產(chǎn)權(quán), 明確權(quán)責(zé)”為目標(biāo), 加緊制定和完善集體所有土地的規(guī)章制度, 明確其規(guī)劃?rùn)?quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等一系列權(quán)利與責(zé)任
引人西方“ 土地開(kāi)發(fā)權(quán)”的概念, 解決城市化過(guò)程中規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用與農(nóng)村土地集體所有制的矛盾。

3.3管理機(jī)制方面
3.3.1各級(jí)黨委和政府要把城市規(guī)劃和土地管理列人重要議事日程, 建立“ 黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、綜合治理”的規(guī)劃國(guó)土管理責(zé)任制
3.3.2把是否遵守規(guī)劃國(guó)土有關(guān)法規(guī)作為考核各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的重要內(nèi)容。各區(qū)、鎮(zhèn)要逐級(jí)與上級(jí)政府鑒定規(guī)劃國(guó)土管理目標(biāo)責(zé)任狀, 實(shí)行規(guī)劃國(guó)土管理“ 一票否決”制度。
3.3.3建設(shè)土地和建筑違法違章行為的轄區(qū)及部門(mén)管理負(fù)責(zé)制。

3.4布局形態(tài)方面
村鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)向空間聚集的方向發(fā)展。村鎮(zhèn)建設(shè)一定要樹(shù)立市域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分區(qū)體系的概念, 遵循城市總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃所確定的城市功能組團(tuán)布局結(jié)構(gòu)的基本框架。
3.4.1對(duì)于城市化水平較高的鎮(zhèn)或村, 應(yīng)打破行政界線(xiàn), 樹(shù)立城市觀念, 按城市分區(qū)或城市片區(qū)的要求統(tǒng)籌安排各類(lèi)用地, 以鎮(zhèn)或城市功能片區(qū)為單位集中配置工業(yè)用地和住宅用地, 調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu), 做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā), 防止城市地區(qū)內(nèi)的農(nóng)村型土地利用方式, 杜絕一戶(hù)一棟的建房模式, 探討新的居住模式, 促進(jìn)鄉(xiāng)村型居住形態(tài)向城市型居住形態(tài)過(guò)渡。
3.4.2對(duì)于遠(yuǎn)離城市建設(shè)區(qū)的村莊, 在采取必要的扶貧政策的同時(shí), 應(yīng)嚴(yán)格劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地控制范圍, 禁止鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)一步蔓延和擴(kuò)張, 并整治、改造和合并鄉(xiāng)村居住點(diǎn), 改變零星、分散和相互混雜的鄉(xiāng)村建設(shè)布局形態(tài), 建立與城市化相適應(yīng)的高效、集約的用地布局結(jié)構(gòu)。3.4.3對(duì)于那些處于生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)并對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)構(gòu)成威脅的村莊, 則要堅(jiān)決貫徹市委市政府“ 保護(hù)為主, 異地發(fā)展” 的原則, 由政府采取行政手段, 在一些發(fā)展條件較優(yōu)越的地區(qū)劃定新的發(fā)展區(qū)集中建設(shè)。

3.5經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面
3.5.1調(diào)整“ 三來(lái)一補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式, 削弱鎮(zhèn)、村及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出租土地或標(biāo)準(zhǔn)廠房的市場(chǎng)需求, 同時(shí)積極扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 培育土地經(jīng)濟(jì)以外的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。
3.5.2政府牽頭建設(shè)暫住人口安置區(qū), 切斷農(nóng)民私房出租的市場(chǎng)需求。
3.5.3要實(shí)現(xiàn)特區(qū)外農(nóng)村真正意義上的城市化,既要使當(dāng)?shù)卮迕裾嬲D(zhuǎn)為城市居民, 也要使數(shù)倍于當(dāng)?shù)卮迕竦臅鹤∪丝谥械囊徊糠终嬲D(zhuǎn)為該鎮(zhèn)城市人口, 吸引和鼓勵(lì)較高素質(zhì)的技術(shù)人員、企業(yè)管理人員、投資者以及其它村鎮(zhèn)發(fā)展需要的人才在這里扎根落戶(hù), 從而改變目前當(dāng)?shù)厝伺c外地人“ 油水分離”的狀況, 使之逐漸融合成當(dāng)?shù)氐氖忻裾w。
3.6規(guī)劃編制與執(zhí)行方面
3.6.1繼續(xù)完善規(guī)劃編制工作近
年特區(qū)外的規(guī)劃編制主要集中在次全域?qū)用?可操作性不強(qiáng), 難以指導(dǎo)具體的管理與決策。過(guò)去雖以鎮(zhèn)為單位編制過(guò)規(guī)劃, 但大多數(shù)深度不夠, 也都未能通過(guò)審批。因此, 未來(lái)特區(qū)外規(guī)劃編制的重點(diǎn)應(yīng)放在分區(qū)規(guī)劃及法定圖則層次, 加強(qiáng)規(guī)劃的可操作性
以總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃確定的組團(tuán)結(jié)構(gòu)來(lái)編制分區(qū)規(guī)劃, 必要時(shí)可打破鎮(zhèn)、村的行政界限, 以加強(qiáng)組團(tuán)內(nèi)村鎮(zhèn)建設(shè)的協(xié)調(diào)管理。待條件成熟時(shí)可考慮對(duì)特區(qū)外圍行政區(qū)劃按城區(qū)的概念和規(guī)模進(jìn)行細(xì)分。
3.6.2引導(dǎo)各級(jí)政府和村民支持規(guī)劃
（1）充分調(diào)動(dòng)地方政府和相關(guān)行政主管部門(mén)的積極性, 使他們參與規(guī)劃的編制和實(shí)施, 以減少規(guī)劃管理過(guò)程中的地方阻力。尤其在農(nóng)村土地集體所有制條件下,取得鎮(zhèn)、村行政部門(mén)的支持是規(guī)劃實(shí)施的必要條件。
（2）村鎮(zhèn)規(guī)劃直接涉及到村民的切身利益, 因此應(yīng)取得村民的支持與配合。規(guī)劃應(yīng)通過(guò)多種方式征詢(xún)村民的意見(jiàn), 并在規(guī)劃中設(shè)身處地從村民的角度考慮未來(lái)村鎮(zhèn)發(fā)展的策略及其對(duì)服務(wù)設(shè)施的需求, 以取得村民對(duì)規(guī)劃的支持。此外, 為了使村民更好地理解和執(zhí)行規(guī)劃,規(guī)劃管理部門(mén)還將專(zhuān)門(mén)編制通俗易懂規(guī)劃實(shí)施手冊(cè), 發(fā)放到村民手中, 使其對(duì)建設(shè)管理程序一目了然, 便于按章辦事。
（3）責(zé)成基層規(guī)劃管理部門(mén)—管理所按照規(guī)劃制定實(shí)施保障措施, 并實(shí)行規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制, 使規(guī)劃成為管理者、開(kāi)發(fā)者、以及村民之間的共同契約。
4、結(jié)語(yǔ)
如何在城市化進(jìn)程中加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)的控制與引導(dǎo), 以實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展, 是目前應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究的課題。我市村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)踐表明①村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的核心是土地管理, 而現(xiàn)行的土地所有制的“ 雙軌制”及其與之緊密相關(guān)的鎮(zhèn)、村兩級(jí)行政體制, 是造成村鎮(zhèn)建設(shè)失控的根本原因②建立與地方經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展, 以及農(nóng)村城市化健康發(fā)展的前提⑧對(duì)非建設(shè)用地的保護(hù)與控制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)④高瞻遠(yuǎn)矚、同時(shí)又因地制宜地區(qū)別對(duì)待不同發(fā)展階段的村鎮(zhèn)問(wèn)題, 是始終不能放棄的基本原則⑤以政府積極干預(yù)和引導(dǎo)的方式推動(dòng)村鎮(zhèn)建設(shè)盡快與城市化進(jìn)程同步,是近期工作的主要手段⑥建立科學(xué)的研究體系、民主的決策體系、高效的行政體系以及嚴(yán)密的法規(guī)體系是村鎮(zhèn)規(guī)劃得以有效實(shí)施的根本制度保障。

大型公交停車(chē)場(chǎng)旅客引導(dǎo)系統(tǒng)解決方案

作者：郭翔 莊銳敏

【摘  要】:目前國(guó)內(nèi)針對(duì)大型公交場(chǎng)站的旅客快速引導(dǎo)分流鮮有良策，筆者在深港西部通道口岸的設(shè)計(jì)中設(shè)計(jì)并實(shí)施了公交停車(chē)場(chǎng)信息顯示系統(tǒng)，為出入境旅客快速引導(dǎo)分流提出了解決方案，供同行借鑒參考。

【關(guān)鍵詞】:功能分區(qū) 交通誘導(dǎo) 信息顯示屏 系統(tǒng)控制

一、引言
深港西部通道口岸是國(guó)家重點(diǎn)工程；口岸南接深圳灣公路大橋、北連深圳側(cè)接線(xiàn)，是西部通道工程的咽喉；是一個(gè)融“旅客查驗(yàn)”、“客車(chē)查驗(yàn)”、“貨車(chē)查驗(yàn)”于一體，綜合性的大型陸地口岸。西部通道口岸在全世界首先采用了“一地兩檢”的模式－即深圳和香港的出入境查驗(yàn)均在該口岸內(nèi)完成。
口岸設(shè)計(jì)能力為：客貨車(chē)合計(jì)5.86萬(wàn)輛/日，其中貨車(chē)4.32萬(wàn)輛/日，客車(chē)1.54萬(wàn)輛/日；年均日旅客流量6萬(wàn)人/日，其中大客車(chē)過(guò)境旅客4.2萬(wàn)人/日、小汽車(chē)過(guò)境旅客1.8萬(wàn)人/日。
西部通道口岸的每個(gè)海關(guān)查驗(yàn)通道查驗(yàn)時(shí)間約為15～35秒/車(chē)，邊檢查驗(yàn)通道查驗(yàn)時(shí)間約為25～60秒/車(chē)，旅客平均檢查時(shí)間約為15秒/人，全天24小時(shí)雙向開(kāi)放通關(guān)。

二、問(wèn)題的提出
大部分在外出門(mén)遠(yuǎn)行的人可能都有這樣一個(gè)感受，就是出了火車(chē)站/長(zhǎng)途汽車(chē)站/碼頭等大型人流集散地建筑后, 面對(duì)一個(gè)陌生的城市，在那上車(chē)?上那趟車(chē)?特別是像深港西部通道這種大型陸路口岸，同樣是公交接駁區(qū)，依此劃分為的士上客區(qū)、的士下客區(qū)、 社會(huì)停車(chē)場(chǎng)、出境大客車(chē)落客區(qū)、入境大客車(chē)上客區(qū)（其中入境大客車(chē)上客區(qū)中又分為公交乘車(chē)區(qū)、穿梭巴士候車(chē)區(qū)、旅游巴士等候區(qū)）等不同功能分區(qū)，每區(qū)之間均間隔一段距離，試想一下，如果旅客拎著大包小包在各區(qū)之間來(lái)回奔波，小方面講旅客需面臨日曬雨淋的辛苦，同時(shí)對(duì)大型公共區(qū)域人流的快速疏散不利，大方面來(lái)說(shuō)是這個(gè)城市的交通環(huán)境不理想。對(duì)深圳特區(qū)這樣一個(gè)改革開(kāi)放的前沿城市來(lái)說(shuō)，其負(fù)面影響是不可想象的。解決好該問(wèn)題，才能落實(shí)中央及地方政府“關(guān)于新型口岸達(dá)到安全舒適、方便快捷、人性化的要求”等相關(guān)決策，也是一個(gè)城市精神文明建設(shè)的具體表現(xiàn)。

三、問(wèn)題分解及對(duì)應(yīng)解決方案
3.1、經(jīng)口岸過(guò)關(guān)的旅客可劃分為熟悉和不熟悉口岸環(huán)境兩大類(lèi)。對(duì)于熟悉口岸環(huán)境的旅客來(lái)說(shuō)，問(wèn)題相對(duì)簡(jiǎn)單，除非功能分區(qū)有重大調(diào)整，比如說(shuō)附近的某地正在施工，需繞道而行等提示外，一般來(lái)說(shuō)旅客可自行到達(dá)目的地。
3.2、對(duì)不熟悉口岸環(huán)境的旅客來(lái)說(shuō)，上述問(wèn)題實(shí)際可歸納為如何快速誘導(dǎo)旅客按規(guī)定的線(xiàn)路到達(dá)所需公交場(chǎng)站，此為第一步。該問(wèn)題應(yīng)從人體工學(xué)原理上著手，結(jié)合口岸的空間環(huán)境，在場(chǎng)地和公共建筑的大空間位置顯眼處和關(guān)鍵地方，擺放一定數(shù)量的電子顯示屏或交通標(biāo)志牌，引導(dǎo)旅客按各自所需進(jìn)入對(duì)應(yīng)換乘區(qū)域內(nèi)，同時(shí)輔助以配套的電子查詢(xún)查詢(xún)裝置，方便位置及方向感不強(qiáng)烈的旅客對(duì)整個(gè)口岸的平面布置有大概的了解，以解決旅客對(duì)自身所處空間位置的困惑，并同時(shí)告知相關(guān)的交通換乘信息。
3.3、在旅客到達(dá)所需的功能分區(qū)后，下一步就是找對(duì)應(yīng)的車(chē)輛，前往目的地。就西部通道口岸來(lái)說(shuō)，實(shí)際上問(wèn)題遠(yuǎn)比表面上來(lái)得復(fù)雜。雖說(shuō)公交告示牌列出了所有可到達(dá)的地方，但面對(duì)一個(gè)有30條進(jìn)出車(chē)道的繁忙停車(chē)場(chǎng)，哪條車(chē)道停哪趟車(chē)？到哪條車(chē)道去找對(duì)應(yīng)的車(chē)？也是一個(gè)非常具體且叫人眼花繚亂的問(wèn)題。受場(chǎng)地面積限制的影響，在功能分區(qū)中，不可能為每一輛到達(dá)的車(chē)輛分配一個(gè)固定停車(chē)位，其配備一定數(shù)量的停車(chē)位是共享的，遵循先來(lái)、先上、先開(kāi)的原則進(jìn)行。事實(shí)上就存在一個(gè)動(dòng)態(tài)分配調(diào)度的問(wèn)題，該問(wèn)題的存在同樣引發(fā)如何在該環(huán)境下正確引導(dǎo)旅客乘車(chē)問(wèn)題。把握和解決好動(dòng)態(tài)顯示的問(wèn)題便成為解決整個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵。如何科學(xué)合理地安排，是口岸開(kāi)通的重要前提和保證，也是本文著重需解決的問(wèn)題。

四、公交停車(chē)場(chǎng)信息顯示系統(tǒng)
4.1、設(shè)計(jì)思路
就一般的LED信息顯示系統(tǒng)而言，其在顯示屏上顯示的信息均來(lái)自信息源，通過(guò)對(duì)該信息源進(jìn)行一定的加工變換處理后，輸入到LED顯示屏上顯示。在本文提到的環(huán)境中，LED屏上需要顯示的是在某一時(shí)刻內(nèi)停放的是哪路車(chē)、站位（車(chē)道位）以及停靠時(shí)間等相關(guān)信息，類(lèi)似火車(chē)站內(nèi)的列車(chē)時(shí)刻表，使乘車(chē)旅客能一目了然。但火車(chē)開(kāi)車(chē)時(shí)刻表是相對(duì)固定的，并可預(yù)定義，并不適合大范圍內(nèi)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)變換場(chǎng)合，因此，信息的輸入必須由其它方式加以解決。即需要加入交互模式等方面的元素方能較好解決信息輸入的問(wèn)題。
4．2、設(shè)計(jì)要點(diǎn)
由于口岸環(huán)境的復(fù)雜性，針對(duì)各種不同類(lèi)型的進(jìn)出車(chē)輛，需對(duì)應(yīng)采用多種輸入方式加以解決。
對(duì)公交車(chē)輛：在每個(gè)停車(chē)位前加裝攝像機(jī)，利用最新的車(chē)牌自動(dòng)識(shí)別技術(shù)與公交系統(tǒng)已有的數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行連接，對(duì)每個(gè)停車(chē)位進(jìn)出車(chē)進(jìn)行自動(dòng)識(shí)別，確認(rèn)的結(jié)果及對(duì)應(yīng)的參數(shù)在信息顯示屏上顯示。
對(duì)穿梭巴士、旅游巴士車(chē)輛：在每個(gè)停車(chē)位前加裝讀卡器，在車(chē)輛進(jìn)入停車(chē)位后，由司機(jī)到停車(chē)位前的讀卡器上刷卡，確認(rèn)的結(jié)果及對(duì)應(yīng)的參數(shù)在信息顯示屏上顯示。注：該卡是口岸運(yùn)作部門(mén)為方便特服車(chē)輛快速進(jìn)出關(guān)提供的標(biāo)識(shí)卡。
對(duì)臨時(shí)進(jìn)出的社會(huì)車(chē)輛：在每個(gè)停車(chē)位前加裝輸入鍵盤(pán)，在車(chē)輛停好后，由司機(jī)到停車(chē)位前的鍵盤(pán)上輸入對(duì)應(yīng)信息，確認(rèn)的參數(shù)在信息顯示屏上顯示。
4．3、系統(tǒng)概略圖

五、系統(tǒng)工作原理簡(jiǎn)述
車(chē)輛在到達(dá)停車(chē)位后，對(duì)應(yīng)的每個(gè)停車(chē)位下的地感線(xiàn)圈得到感應(yīng)信號(hào)，系統(tǒng)首先啟動(dòng)車(chē)牌識(shí)別系統(tǒng)攝像機(jī)，通過(guò)對(duì)比數(shù)據(jù)庫(kù)的信息，查對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)。如數(shù)據(jù)匹配，則系統(tǒng)自動(dòng)將該公交車(chē)的停車(chē)車(chē)位號(hào)、車(chē)牌號(hào)、公交車(chē)路號(hào)在LED屏上顯示；如數(shù)據(jù)不匹配，系統(tǒng)再自動(dòng)打開(kāi)讀卡器及輸入鍵盤(pán)，等待司機(jī)輸入信息，司機(jī)通過(guò)刷卡和輸入信息完成后，關(guān)閉對(duì)應(yīng)讀卡器及鍵盤(pán)，同時(shí)在LED顯示屏上顯示出車(chē)位號(hào)、車(chē)牌號(hào)等相關(guān)信息，以提示城際、旅游或臨時(shí)性旅客尋找對(duì)應(yīng)的停車(chē)位等候上車(chē)。汽車(chē)駛離車(chē)位后，系統(tǒng)根據(jù)地感線(xiàn)圈的變化，自動(dòng)在LED屏上去掉該條車(chē)位信息，等待新的車(chē)輛駛?cè)搿?br /> 由于每個(gè)LED顯示屏均安裝在各出入口及等候區(qū)的顯眼處，同時(shí)每塊屏均提供全場(chǎng)一致的信息。因此，乘車(chē)旅客只要站在各功能分區(qū)的出入口處稍做休息等候，就能知道自己所要找的車(chē)是否已經(jīng)到達(dá)。

六、工程實(shí)施及材料選型要點(diǎn)
6．1、系統(tǒng)中的外圍設(shè)施均安裝在戶(hù)外，因此所提供的內(nèi)部器件均要按戶(hù)外條件進(jìn)行選擇。其金屬外殼防護(hù)等級(jí)應(yīng)達(dá)到或超過(guò)IP54，計(jì)算機(jī)等核心部件應(yīng)按工業(yè)級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配置。
6．2、系統(tǒng)的接地及電源浪涌保護(hù)應(yīng)嚴(yán)格按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求執(zhí)行，避免在旅客無(wú)意識(shí)的情況下對(duì)其造成傷害。
6．3、LED信息顯示屏的選型要求做到人眼視力為1.0的情況下，距離150米處對(duì)顯示內(nèi)容可清晰辯識(shí)。顯示屏的前面部分選擇使用抗眩光鏡片外殼。由于口岸的進(jìn)出人員不單是本國(guó)國(guó)民，還有大量的國(guó)外友人，因此，信息顯示應(yīng)有中英文對(duì)照發(fā)布。
6．4、信息輸入臺(tái)為落地安裝，開(kāi)發(fā)單位設(shè)計(jì)的尺寸應(yīng)按人體工學(xué)原理考慮，設(shè)置高度為1.5米為合適，同時(shí)安裝盡量靠近停車(chē)位，既便于內(nèi)置攝像機(jī)識(shí)別車(chē)牌，又方便司機(jī)的操作。安裝應(yīng)堅(jiān)固，以避免旅客無(wú)意識(shí)的碰撞造成的損壞。
6．5、施工時(shí)應(yīng)與土建、水道、電力、道路、裝修等專(zhuān)業(yè)密切做好管線(xiàn)配合工作，盡量避免返工。
6．6、盡管系統(tǒng)所采用的技術(shù)均為現(xiàn)有成熟的技術(shù)，但之前國(guó)內(nèi)并無(wú)將這些技術(shù)做如此組合并形成產(chǎn)品的案例，因此在工程實(shí)施中，要充分做好各方面的溝通與協(xié)調(diào)，先出樣品，現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試，通過(guò)后再大規(guī)模實(shí)施。

七、相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施及管理要求
系統(tǒng)設(shè)置的目的是管理、誘導(dǎo)和控制口岸內(nèi)的進(jìn)出人流，保障口岸通關(guān)的暢通、快速、舒適、安全和有序，同時(shí)解決旅客找車(chē)難、乘車(chē)難的問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)解決該問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽涉到許多方面。因從須從整體上加以考慮，完善配套服務(wù)設(shè)施及在口岸開(kāi)通后一系列的管理要求。
7．1、LED信息顯示誘導(dǎo)效果盡管很好，但不能無(wú)限擴(kuò)大化，在不影響功能及效果的前提下，能用交通標(biāo)志牌或燈箱等簡(jiǎn)單文字信息加以誘導(dǎo)的應(yīng)盡量采用，以降低工程建設(shè)綜合費(fèi)用，同時(shí)減少日后的機(jī)電維護(hù)費(fèi)用。
7．2、配套的信息觸摸查詢(xún)系統(tǒng)在內(nèi)容上應(yīng)盡量地簡(jiǎn)潔明了，以避免在該處查詢(xún)?nèi)藛T過(guò)多產(chǎn)生不必要的排隊(duì)擁堵現(xiàn)象。
7．3、盡管系統(tǒng)的設(shè)置解決了許多問(wèn)題，但畢竟無(wú)法與人的作用相比，因此，問(wèn)詢(xún)處的設(shè)置還是非常必要，可與信息觸摸查詢(xún)系統(tǒng)設(shè)置在一起。
7．4、由于是新建口岸，系統(tǒng)也是全新的，國(guó)內(nèi)又沒(méi)有可借鑒學(xué)習(xí)的地方，對(duì)進(jìn)出口岸的司機(jī)來(lái)說(shuō)，其信息輸入和刷卡的操作相對(duì)陌生，或者說(shuō)還不習(xí)慣，因此，口岸管理單位應(yīng)派人做好對(duì)應(yīng)督促和教導(dǎo)工作。在口岸運(yùn)行穩(wěn)定一段時(shí)間后，視實(shí)際情況可減少管理人員。
7．5、系統(tǒng)的機(jī)電維修具有范圍廣，實(shí)時(shí)性高的特點(diǎn)，在某些情況下要做到迅速及時(shí)地修復(fù)有一定的困難。因此除了正常維護(hù)外，必須備有充足的常用維修備件，以便應(yīng)急使用，保證系統(tǒng)機(jī)電設(shè)備的正常運(yùn)行。

八、總結(jié)
本系統(tǒng)由于加入了交互式概念的元素，大膽地采用戶(hù)外交互式輸入鍵盤(pán)，使口岸的功能更趨于合理化、人性化，是對(duì)傳統(tǒng)信息誘導(dǎo)系統(tǒng)的一次嘗試性突破，由于系統(tǒng)的組合是采用模塊化的設(shè)計(jì)思路，功能可根據(jù)應(yīng)用場(chǎng)合做針對(duì)性的增減組合，因此，非常適合于大型的公交始發(fā)站及中轉(zhuǎn)站的應(yīng)用。隨著各方面技術(shù)上的突破，特別是車(chē)牌自動(dòng)識(shí)別技術(shù)的應(yīng)用，相信會(huì)有越來(lái)越多的類(lèi)似的應(yīng)用案例出現(xiàn)。

九、結(jié)束語(yǔ)
深港西部通道口岸在2007年7月1日正式開(kāi)通，也就在這一天，接受了以胡主席為代表的中央領(lǐng)導(dǎo)視察，成為見(jiàn)證香港特別行政區(qū)回歸祖國(guó)十周年紀(jì)念活動(dòng)的一部分。在2007年8月14日，口岸迎來(lái)了第100萬(wàn)個(gè)過(guò)關(guān)旅客，公交停車(chē)場(chǎng)旅客引導(dǎo)系統(tǒng)正在時(shí)間的流逝中默默地接受著考驗(yàn)。

深圳公共租賃住房與香港“公屋”比較研究——范嶸