作者：陳宏軍 施源

【提  要】：本文從土地產(chǎn)權(quán)、管理體制、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、思想觀念等方面對深圳市村鎮(zhèn)建設(shè)問題進(jìn)行探尋, 并提出應(yīng)對策略。

【關(guān)鍵詞】：村鎮(zhèn)建設(shè)問題原因策略

特區(qū)管理線將深圳全市在空間上分為兩部分, 管理線以內(nèi)為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū), 管理線以外又分為寶安區(qū)和龍崗區(qū)。深圳市村鎮(zhèn)建設(shè)問題主要集中在特區(qū)外, 毗鄰經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊地理區(qū)位, 使特區(qū)外村鎮(zhèn)建設(shè)問題與國內(nèi)其它地區(qū)相比有不同特點(diǎn)。本文將對深圳市村鎮(zhèn)建設(shè)中存在問題的原因進(jìn)行探尋, 在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)對策略。

1、深圳市村鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀
十幾年的村鎮(zhèn)建設(shè)使特區(qū)外農(nóng)村面貌發(fā)生了深刻變化, 人民生活和居住條件也因此有了很大改善, 但村鎮(zhèn)建設(shè)中土地開發(fā)的低水平無序擴(kuò)張與失控的問題也很突出。
隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和土地市場的形成,特區(qū)外圍農(nóng)民對于土地的價值有了新的認(rèn)識。數(shù)千年來所形成的根深蒂固的“ 土地依戀情結(jié)”在內(nèi)容上發(fā)生了根本性的變化—傳統(tǒng)農(nóng)民歷來固守和崇拜的土地的農(nóng)業(yè)價值, 已經(jīng)被土地商品化帶來的巨額的現(xiàn)實利潤所取代。隨著城市化的逐漸擴(kuò)展和延伸各鎮(zhèn)各村的農(nóng)民對土地開發(fā)傾注了前所未有的熱情。村民熱衷于興建住宅, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織忙于開發(fā)工業(yè)用地, 區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府也忙于開發(fā)其中心區(qū)。據(jù)布吉鎮(zhèn)調(diào)查, 興建住宅最多的農(nóng)戶擁有棟私宅, 這顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了家庭居住的需求, 主要轉(zhuǎn)向以房屋出租贏利為目的。由于區(qū)、鎮(zhèn)、村多級建設(shè), 缺乏統(tǒng)一的組織和管理, 在局部利益的驅(qū)動下超前提取土地效益, 致使建設(shè)規(guī)模不斷低水平重復(fù)擴(kuò)張, 并造成已開發(fā)土地的大量閑置。截止年底,深圳市共有各類已推平未建土地, 大部分位于特區(qū)外, 其中龍崗區(qū)推平未建土地達(dá), , 約相當(dāng)于其建成區(qū)面積的。寶安區(qū)推平未建土地則高達(dá), , 相當(dāng)于其同期出讓土地的倍多。雖然深圳市政府于年制定了《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃國土管理暫行辦法》深府〔〕號文, 對鄉(xiāng)村非農(nóng)建設(shè)進(jìn)行規(guī)范和控制, 但由于建設(shè)速度過快, 再加上特區(qū)外圍地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理力量相對薄弱, 鄉(xiāng)村建設(shè)的無序擴(kuò)張未能得到有力的控制。
與建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)展形成鮮明對照的是, 同人民生活息息相關(guān)的公共配套服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施卻未能得到相應(yīng)的關(guān)注, 村鎮(zhèn)建設(shè)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比,也有較大的差距。

2、產(chǎn)生問題的原因探析
村鎮(zhèn)建設(shè)是一個受諸多因素影響的, 國家、集體和個人利益不斷調(diào)整的歷史過程。上述一系列問題的產(chǎn)生既受土地開發(fā)利用過程中復(fù)雜的內(nèi)部矛盾制約, 也受各種外部因素的影響。具體可從以下幾個方面分析

2.1模糊的土地產(chǎn)權(quán)是問題產(chǎn)生的根本原因
土地是一種稀缺資源, 又是一種特殊財產(chǎn), 土地產(chǎn)權(quán)制度有著豐富的內(nèi)涵, 具體包括①土地所有權(quán)制度, ②土地利用方式和利用權(quán)力的運(yùn)用及限制③有關(guān)土地權(quán)力產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、消滅的辦法和規(guī)定④土地收益的分配制度⑤土地管理權(quán)限及制度。
特區(qū)外土地所有制是集體所有制和國家所有制并存, 除區(qū)政府所在地和個別開發(fā)區(qū)土地為國家所有外,大部分土地是以行政村、甚至自然村為荃本單位的集體所有制土地。目前我國對國家所有制土地產(chǎn)權(quán)有著較為明確的規(guī)定, 而對集體所有制土地的規(guī)定則較為模糊,具體表現(xiàn)在有關(guān)集體所有土地的計劃管理權(quán)、規(guī)劃管理權(quán)、行政管理權(quán)、地籍地政管理權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)以及與土地密切相關(guān)的房屋和建筑物管理權(quán)等方面的規(guī)定, 存在著權(quán)力界定不清、職能交叉的問題, 這是導(dǎo)致村鎮(zhèn)建設(shè)和土地開發(fā)低水平無序擴(kuò)張的根本原因。

2.2以村為單位的管理體制是問題產(chǎn)生的體制基石出
目前實行的規(guī)劃國土三級垂直管理體制為加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)管理作出了巨大努力, 取得了明顯的成績。但從特區(qū)外的村鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀來看, 應(yīng)該清醒地認(rèn)識到, 規(guī)劃國土的管理機(jī)構(gòu), 特別是各規(guī)劃國土管理所的工作仍處于十分被動的局面。他們一方面按照國家、省、市的法律、法規(guī)、政策的精神和市委市政府提出的建設(shè)現(xiàn)代化國際性城市的要求, 嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃另一方面各鎮(zhèn)、村以及村民仍能通過鎮(zhèn)屬城建辦等途徑“ 辦理”有關(guān)手續(xù), 甚至根本不辦理任何手續(xù)自行建設(shè), 規(guī)劃國土管理部門的規(guī)范化管理往往成為影響和阻礙村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的眾矢之的。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為其基本宗旨的經(jīng)濟(jì)實體, 是鎮(zhèn)、村廠房、各種基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)的主要投資、籌資和建設(shè)者, 實際上對集體所有土地?fù)碛兄苯拥臎Q策權(quán)和管理權(quán)。但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)者均來自村民, 血緣、族姓相維系的關(guān)系使他
們總是把村民的利益放在決策考慮的優(yōu)先地位。他們往往是實施規(guī)劃的主要阻力源、違章用地和建筑的首要責(zé)任人和受益者。而具有諷刺意味的是, 集體所有土地開發(fā)建設(shè)的策劃、實施、收益、分配和相當(dāng)大的管理權(quán)恰哈就集中在他們手中。
應(yīng)該說, 目前這種以村為單位的土地開發(fā)模式, 有其發(fā)展的必然性, 在我市村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期, 也無疑取得了巨大成功。但深圳市的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)已進(jìn)人了一個新的階段, 如果仍然維持目前這種各顯神通式的村級無序開發(fā)建設(shè)機(jī)制, 把營造城市環(huán)境完全依賴于數(shù)百位“ 村長”個人的規(guī)劃意識和法制意識, 是很不現(xiàn)實的。

2.3“ 三來一補(bǔ)’, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源
以“ 三來一補(bǔ)”工業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對特區(qū)外圍的快速城市化起到了重要的推動作用, 但也產(chǎn)生了許多始料未及的負(fù)面影響, 其中最為顯著的是它從經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面導(dǎo)致村鎮(zhèn)建設(shè)低水平無序擴(kuò)張, 具體表現(xiàn)在兩個方面
一方面, 它是土地開發(fā)低水平無序擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)根源。“ 三來一補(bǔ)”工業(yè)項目是一種“ 定單式”項目, 其特點(diǎn)是項目的時效性、機(jī)動性很強(qiáng)。因此, “ 三來一補(bǔ)”企業(yè)大多不會自己征地建廠房, 一是時間周期太長, 二是在收益不確定的情況下, 大量投資在廠房上缺乏經(jīng)濟(jì)效益保障。“ 三來一補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致鎮(zhèn)、村及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地出租或建標(biāo)準(zhǔn)廠房出租來迎合其用地需求, 造成土地利用跟著工業(yè)項目走, 規(guī)劃遷就項目的被動局面, 這是造成土地開發(fā)無序擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)根源, 也是土地利用以工業(yè)區(qū)開發(fā)為中心的一個重要原因。
另一方面, 它是違章私房大量存在的市場基礎(chǔ)。“ 三來一補(bǔ)”工業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致大量外來勞動力的進(jìn)入, 在政府未提供足夠臨時安置區(qū)的情況下, 農(nóng)民建私房出租就有了充足的市場需求, 也成為解決外來勞力居住的重要手段。在監(jiān)管不力的情況下, 大量違章私房就涌現(xiàn)出來。

2.4鄉(xiāng)土意識是問題產(chǎn)生的觀念導(dǎo)向
思想觀念的轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村城市化進(jìn)程從鎮(zhèn)、村、集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)到一般村民仍固執(zhí)地認(rèn)為土地是他們的祖?zhèn)骰鶚I(yè), 他們理所當(dāng)然地?fù)碛屑w土地的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán), 因而, 才會在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下, 肆無忌憚地大建私房, 過度提取土地收益。各級政府和有關(guān)部門也懷著對農(nóng)村特殊而復(fù)雜的心態(tài), 在政策制定和實施中對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民一再遷就、退讓, 致使土地違法違章開發(fā)之風(fēng)愈演愈烈。

3、村鎮(zhèn)建設(shè)與管理的應(yīng)對策略
應(yīng)當(dāng)看到, 村鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題不僅僅是一個土地管理與規(guī)劃的問題, 同時也是一個社會問題、經(jīng)濟(jì)問題、政治問題, 其根本的解決有賴于各級政府和各有關(guān)部門協(xié)調(diào)一致的綜合整治。
針對目前村鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題及其成因, 可從思想觀念、土地產(chǎn)權(quán)、管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、規(guī)劃編制與執(zhí)行等方面, 建立加強(qiáng)村鎮(zhèn)管理的基本策略和操作機(jī)制。

3.1思想觀念方面
3.1.1樹立可持續(xù)發(fā)展的觀念
從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度采取切實有效的措施, 嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模, 集約開發(fā)并合理利用土地資源,走內(nèi)涵式集約化的發(fā)展道路。堅決清除把發(fā)展經(jīng)濟(jì)與合理利用土地割裂開來的錯誤觀念和做法, 杜絕土地開發(fā)利用的短期行為。
3.1.2樹立城市觀念
在區(qū)、鎮(zhèn)、村、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及村民心目中牢固樹立城市的觀念, 從大局出發(fā), 從建設(shè)現(xiàn)代化新城鎮(zhèn)的高度出發(fā), 嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃和土地管理制度農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項活動要納人城市化的軌道。

3.2土地產(chǎn)權(quán)方面
3.2.1加速集體土地國有化進(jìn)程
加快土地的國有化進(jìn)程, 尤其是城市建設(shè)用地的國有化。唯有如此, 才能從根本上消除分散、低效的土地開發(fā)模式。在推行土地國有化進(jìn)程中, 應(yīng)該考慮到各區(qū)、鎮(zhèn)、村的實際, 分輕重緩急、有計劃有步驟地展開, 與此同時, 配套政策的研究與制定工作也應(yīng)緊緊跟上。對條件不成熟的集體土地實行保留征用制度, 、征用前仍由原單位按原用途使用, 不得非法擅自合資、合作或轉(zhuǎn)讓
3.2.2明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系
以“ 明晰產(chǎn)權(quán), 明確權(quán)責(zé)”為目標(biāo), 加緊制定和完善集體所有土地的規(guī)章制度, 明確其規(guī)劃權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等一系列權(quán)利與責(zé)任
引人西方“ 土地開發(fā)權(quán)”的概念, 解決城市化過程中規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)利用與農(nóng)村土地集體所有制的矛盾。

3.3管理機(jī)制方面
3.3.1各級黨委和政府要把城市規(guī)劃和土地管理列人重要議事日程, 建立“ 黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實施、綜合治理”的規(guī)劃國土管理責(zé)任制
3.3.2把是否遵守規(guī)劃國土有關(guān)法規(guī)作為考核各級領(lǐng)導(dǎo)班子的重要內(nèi)容。各區(qū)、鎮(zhèn)要逐級與上級政府鑒定規(guī)劃國土管理目標(biāo)責(zé)任狀, 實行規(guī)劃國土管理“ 一票否決”制度。
3.3.3建設(shè)土地和建筑違法違章行為的轄區(qū)及部門管理負(fù)責(zé)制。

3.4布局形態(tài)方面
村鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)向空間聚集的方向發(fā)展。村鎮(zhèn)建設(shè)一定要樹立市域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分區(qū)體系的概念, 遵循城市總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃所確定的城市功能組團(tuán)布局結(jié)構(gòu)的基本框架。
3.4.1對于城市化水平較高的鎮(zhèn)或村, 應(yīng)打破行政界線, 樹立城市觀念, 按城市分區(qū)或城市片區(qū)的要求統(tǒng)籌安排各類用地, 以鎮(zhèn)或城市功能片區(qū)為單位集中配置工業(yè)用地和住宅用地, 調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu), 做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā), 防止城市地區(qū)內(nèi)的農(nóng)村型土地利用方式, 杜絕一戶一棟的建房模式, 探討新的居住模式, 促進(jìn)鄉(xiāng)村型居住形態(tài)向城市型居住形態(tài)過渡。
3.4.2對于遠(yuǎn)離城市建設(shè)區(qū)的村莊, 在采取必要的扶貧政策的同時, 應(yīng)嚴(yán)格劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地控制范圍, 禁止鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)一步蔓延和擴(kuò)張, 并整治、改造和合并鄉(xiāng)村居住點(diǎn), 改變零星、分散和相互混雜的鄉(xiāng)村建設(shè)布局形態(tài), 建立與城市化相適應(yīng)的高效、集約的用地布局結(jié)構(gòu)。3.4.3對于那些處于生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)并對自然環(huán)境的保護(hù)構(gòu)成威脅的村莊, 則要堅決貫徹市委市政府“ 保護(hù)為主, 異地發(fā)展” 的原則, 由政府采取行政手段, 在一些發(fā)展條件較優(yōu)越的地區(qū)劃定新的發(fā)展區(qū)集中建設(shè)。

3.5經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面
3.5.1調(diào)整“ 三來一補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式, 削弱鎮(zhèn)、村及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出租土地或標(biāo)準(zhǔn)廠房的市場需求, 同時積極扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 培育土地經(jīng)濟(jì)以外的新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
3.5.2政府牽頭建設(shè)暫住人口安置區(qū), 切斷農(nóng)民私房出租的市場需求。
3.5.3要實現(xiàn)特區(qū)外農(nóng)村真正意義上的城市化,既要使當(dāng)?shù)卮迕裾嬲D(zhuǎn)為城市居民, 也要使數(shù)倍于當(dāng)?shù)卮迕竦臅鹤∪丝谥械囊徊糠终嬲D(zhuǎn)為該鎮(zhèn)城市人口, 吸引和鼓勵較高素質(zhì)的技術(shù)人員、企業(yè)管理人員、投資者以及其它村鎮(zhèn)發(fā)展需要的人才在這里扎根落戶, 從而改變目前當(dāng)?shù)厝伺c外地人“ 油水分離”的狀況, 使之逐漸融合成當(dāng)?shù)氐氖忻裾w。
3.6規(guī)劃編制與執(zhí)行方面
3.6.1繼續(xù)完善規(guī)劃編制工作近
年特區(qū)外的規(guī)劃編制主要集中在次全域?qū)用?可操作性不強(qiáng), 難以指導(dǎo)具體的管理與決策。過去雖以鎮(zhèn)為單位編制過規(guī)劃, 但大多數(shù)深度不夠, 也都未能通過審批。因此, 未來特區(qū)外規(guī)劃編制的重點(diǎn)應(yīng)放在分區(qū)規(guī)劃及法定圖則層次, 加強(qiáng)規(guī)劃的可操作性
以總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃確定的組團(tuán)結(jié)構(gòu)來編制分區(qū)規(guī)劃, 必要時可打破鎮(zhèn)、村的行政界限, 以加強(qiáng)組團(tuán)內(nèi)村鎮(zhèn)建設(shè)的協(xié)調(diào)管理。待條件成熟時可考慮對特區(qū)外圍行政區(qū)劃按城區(qū)的概念和規(guī)模進(jìn)行細(xì)分。
3.6.2引導(dǎo)各級政府和村民支持規(guī)劃
（1）充分調(diào)動地方政府和相關(guān)行政主管部門的積極性, 使他們參與規(guī)劃的編制和實施, 以減少規(guī)劃管理過程中的地方阻力。尤其在農(nóng)村土地集體所有制條件下,取得鎮(zhèn)、村行政部門的支持是規(guī)劃實施的必要條件。
（2）村鎮(zhèn)規(guī)劃直接涉及到村民的切身利益, 因此應(yīng)取得村民的支持與配合。規(guī)劃應(yīng)通過多種方式征詢村民的意見, 并在規(guī)劃中設(shè)身處地從村民的角度考慮未來村鎮(zhèn)發(fā)展的策略及其對服務(wù)設(shè)施的需求, 以取得村民對規(guī)劃的支持。此外, 為了使村民更好地理解和執(zhí)行規(guī)劃,規(guī)劃管理部門還將專門編制通俗易懂規(guī)劃實施手冊, 發(fā)放到村民手中, 使其對建設(shè)管理程序一目了然, 便于按章辦事。
（3）責(zé)成基層規(guī)劃管理部門—管理所按照規(guī)劃制定實施保障措施, 并實行規(guī)劃實施目標(biāo)責(zé)任制, 使規(guī)劃成為管理者、開發(fā)者、以及村民之間的共同契約。
4、結(jié)語
如何在城市化進(jìn)程中加強(qiáng)對村鎮(zhèn)建設(shè)的控制與引導(dǎo), 以實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展, 是目前應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究的課題。我市村鎮(zhèn)規(guī)劃的實踐表明①村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的核心是土地管理, 而現(xiàn)行的土地所有制的“ 雙軌制”及其與之緊密相關(guān)的鎮(zhèn)、村兩級行政體制, 是造成村鎮(zhèn)建設(shè)失控的根本原因②建立與地方經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展, 以及農(nóng)村城市化健康發(fā)展的前提⑧對非建設(shè)用地的保護(hù)與控制是實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)④高瞻遠(yuǎn)矚、同時又因地制宜地區(qū)別對待不同發(fā)展階段的村鎮(zhèn)問題, 是始終不能放棄的基本原則⑤以政府積極干預(yù)和引導(dǎo)的方式推動村鎮(zhèn)建設(shè)盡快與城市化進(jìn)程同步,是近期工作的主要手段⑥建立科學(xué)的研究體系、民主的決策體系、高效的行政體系以及嚴(yán)密的法規(guī)體系是村鎮(zhèn)規(guī)劃得以有效實施的根本制度保障。