作者：張建榮
 
【摘  要】深圳城中村成為城市住房體系中供應的主力軍，但產(chǎn)權問題導致城中村出現(xiàn)違法低效供應的難題。本文以城市住房體系為背景，跳出純粹以“城中村”論“城中村”的局限，尋找城中村合法高效供應的方向和使命。同時，以經(jīng)濟產(chǎn)權和法律產(chǎn)權為視角，以兩者相互關系為演變路徑，指出釋放城中村產(chǎn)權是解決問題的關鍵，并對城中村更新改造提出相關建議。 
【關鍵詞】深圳；住房體系；城中村；釋放產(chǎn)權 

1 前言 
     深圳創(chuàng)造了人類城市發(fā)展史的奇跡，奇跡也造就了深圳的城中村。深圳城中村規(guī)模之大、違法建設之多，堪稱全國之最。大量外來人口的住房需求，通過非常規(guī)途徑的城中村來解決。但城中村負面問題日益凸現(xiàn)，往往被認為是城市越來越不可承受的負擔和傷痛。如何正確對待城中村的社會角色與發(fā)展定位，是深圳迫切需要研究的問題。目前，許多相關論文多局限于城中村自身物質空間改造更新，或回避或繞開或輕描淡寫關鍵核心的產(chǎn)權問題，沒有從城市整體住房體系中加以分析，也沒有從經(jīng)濟學和法學相結合的產(chǎn)權角度研究。本論文嘗試突破上述局限，試圖通過釋放產(chǎn)權的論述，對城中村從違法低效供應到合法高效供應、健康和諧地融入城市住房體系提出相關建議，為同行拋磚引玉和批評討論。 

2 住房體系中違法低效供應——由城中村產(chǎn)權引發(fā)的難題 
2.1 違法搶建的城中村已成為城市住房供應的主力軍 
2.1.1 城中村的形成伴隨違法搶建 
     城中村原為村民宅基地所建的私宅。隨著城市化和工業(yè)化的高速發(fā)展，城中村的出租經(jīng)濟產(chǎn)生了巨大利益，村民逐步由“種田”轉向“種房”，導致城中村的規(guī)模和數(shù)量日益膨脹。雖然政府曾經(jīng)多次出臺政策，限制城中村私房的規(guī)模建設標準和設定屬于違法建筑的時限。但由于種種原因，導致政策被迫一再讓步，引發(fā)一輪又一輪的城中村搶建風潮，違法建筑規(guī)模相當龐大。 
以2004 年10 月28 日時間為界線，深圳進行了城市化轉地，所有土地均轉變?yōu)閲型恋?。而在使用權上，一部分城中村用地轉變?yōu)楹戏ǚ寝r(nóng)建設用地，另一部分城中村用地既未能轉歸政府、原村集體又未能得到合法使用權，其中包括大量的違法建筑。 
2.1.2 城中村成為住房供應主力軍 
     目前, 深圳住房體系存在中低檔次住房供應不足的結構性缺陷。城市住房供應主要實行商品住房市場化和保障住房政策化。在商品住房的市場化趨勢下， 2005年深圳的“房價－收入”比接近9，中低收入者無力購買。政策性住房保障對象是黨政企事業(yè)單位及職工，以內部銷售為主，對中低收入階層保障力度非常有限。在租賃市場方面，納入正式管理的中低檔次出租房屋嚴重短缺，在中低收入階層可支付能力范圍內，月租低于1000 元的僅占正式出租管理的總量4％①。 
城中村私宅憑借租金低廉和空間區(qū)位的優(yōu)越，成為大量中低收入住房供應的重要來源。據(jù)深圳建設用地清查和深圳公安局相關統(tǒng)計公報，截止到2005年底，城中村以約18400hm2用地（占全市居住用地總量的62％）（圖1）和約1.2 億m2建筑面積，（占全市住宅建筑面積總量的4 9 ％）（圖2），承擔了約500 多萬人口的居住需求（據(jù)說遠不止500 多萬）。 
2.2 產(chǎn)權問題成為違法低效供應的根源 
2.2.1 “二元制”土地產(chǎn)權是違法低效供應的起點 
     在國家所有和集體所有的“二元制”土地產(chǎn)權下，城中村的建設審批程序和建設標準相對城市住區(qū)完全不同。集體所有的土地和寬松的審批程序，為后來的“違法建筑”深深埋下伏筆。農(nóng)村型住房建設按《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》配套居住設施，建設資金由村集體自籌，其建設標準和建設模式距離現(xiàn)代化城市配套要求甚遠，致使后續(xù)出現(xiàn)的低效供應無法避免。 
2.2.2 產(chǎn)權混亂和管理薄弱加劇違法低效供應 
     雖然城市化轉地完成，但城中村用地權屬來源仍然多達10余種。如原縣鎮(zhèn)政府批準的集體建設用地、同富裕用地、扶貧奔康用地、區(qū)政府批準的統(tǒng)建樓用地等，還有非正常渠道搶占搶建用地。同時，深圳城中村經(jīng)歷了數(shù)次管理體制的變遷，各階段各級政府對原農(nóng)村集體用地有不同的劃定，所出臺相關的城中村政策未能全部覆蓋、土地權屬也未能做出清晰界定   

3 城中村權利關系分析：受束縛的產(chǎn)權 
3.1 相對完整和較低效率的經(jīng)濟產(chǎn)權 
     在經(jīng)濟分析中，產(chǎn)權是一束權利，是關于財產(chǎn)的各種權利的一種權利結構體系，一般包括使用權、收益權和轉讓權（Barzel,1989）。它的權能是否完整主要由排他性和可轉讓性來衡量，而是否有效率，主要看在它支配下的人們提供將外部性內在化的激勵。根據(jù)經(jīng)濟行為特性分析，深圳城中村已初步具備相對完整和較低效率的經(jīng)濟產(chǎn)權。 
3.1.1 擁有完全排它性的收益權和使用權 
     當深圳完成城市化轉地后，所有土地原則上歸國家所有。依據(jù)地租理論，城中村出租收益應包括由土地所有權所帶來的絕對地租和由投資及土地本身差異產(chǎn)生的級差地租。那么隨著所有權的轉移，絕對地租相對應的收益應轉歸政府所有。但許多城中村用地權屬存在爭議和違法建筑眾多，出租行為涉嫌不正當經(jīng)營，政府難以納入管理和征收費稅。同時出租多以個人現(xiàn)金交易為主，政府難于掌握管理范圍內的租金收入。而且原村民強烈認為地是其地，屋是其屋，租金理所當然歸其所有。因此，事實上原村民已擁有完全排它的收益權和使用權。
3.1.2 出現(xiàn)自發(fā)萌芽性的轉讓權 
     早期特區(qū)外的集體土地，由于體制的原因和招商引資的客觀需要，土地管理相對松散， 出現(xiàn)了土地自發(fā)流轉現(xiàn)象。如出讓、轉讓、出租和入股等多種方式。城中村中也出現(xiàn)未經(jīng)縣級以上政府批準合作建房或由非村民單獨建房的用地。 
3.1.3 具有尚未內在化的雙重外部性 
     一方面，城中村收益很大部分來源于城市投資所產(chǎn)生的正面外部性。如政府對城中村周邊基礎設施的投資、房地產(chǎn)開發(fā)商對城中村周邊土地的開發(fā)等，這些城市投資的溢出價值帶動了城中村土地升值，從而增加城中村出租收益。另一方面，城中村也具有使周邊地塊經(jīng)濟價值間接受損的負面外部性。從目前高容量、高密度和超負荷的城中村來看，其存在的生態(tài)環(huán)境脆弱、治安管理薄弱、配套設施短缺，環(huán)境衛(wèi)生惡劣等隱患和問題，影響周邊土地的合理利用和經(jīng)濟價值。 
3.2 相對滯后和抑制市場經(jīng)濟的法律產(chǎn)權 
     城中村屬于不動產(chǎn)范疇，與產(chǎn)權相對的法律權利是物權。“現(xiàn)在使用的法律知識體系、尤其是財產(chǎn)法律的知識體系來源于新中國成立初期引進的蘇聯(lián)法學，蘇聯(lián)法學的基本特點就是否定市場經(jīng)濟??物權法立法過程中，也一直存在著向蘇聯(lián)法學妥協(xié)甚至折中的傾向。②”比如，物權法仍然將所有權按照所有制分為國家所有權、集體所有權和私人所有權，而不采取國際上“一體承認”的普遍做法，違背了法學尤其物權法學的基本原理。 
3.2.1 模糊化宅基地的產(chǎn)權主體和城市化轉地后的權屬 
     “政府天然地具有產(chǎn)權模糊偏好進而模糊產(chǎn)權的傾向。③”《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”；《物權法》規(guī)定“集體所有建筑物為農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。作為產(chǎn)權主體的“農(nóng)民集體”到底是指村民還是村民委員會？村民委員會是村民自治組織而非經(jīng)濟組織，并不具備作為所有權主體的法人資格。這表明，宅基地所有者主體的法律地位沒有得到認可。當深圳通過政府文件完成城市化轉地后，城中村土地名義上為國有，實際上為原村民和繼受單位所占有，土地所有權處于“虛設模糊”狀態(tài)。主體不清與權屬模糊，必然“弱化”產(chǎn)權的排他性，進而產(chǎn)生違法搶建等不公平現(xiàn)象。 
3.2.2 抑制城中村住宅用地的流轉 
     從理論上講，《物權法》所列舉的國家所有權、集體所有權和私人所有權應該是平等的。但《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)建設”，“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉為國有土地后，該國有土地的使用權方可有償轉讓”。《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》也規(guī)定，“村民住宅用地使用權不得流轉”。這些法律條文隱藏的要義是：禁止農(nóng)村土地（住宅用地）由農(nóng)民自己開發(fā)，只能由“國家”（開發(fā)商）開發(fā)。這項制度的正當性越來越引起懷疑。 
3.2.3 限制違法建筑租賃 
     從法律角度來講，村民住宅應以自用為主，違法搶建的房屋不得出租。如《廣東省城鎮(zhèn)房屋租賃條例》和《深圳市出租屋管理若干規(guī)定》中明確規(guī)定“未取得產(chǎn)權或者經(jīng)營管理權的，產(chǎn)權有爭議或者產(chǎn)權受到限制的，屬違章建筑的”房屋不得出租。但這些規(guī)定與城中村實際出租情況不符，早已被市場經(jīng)濟行為突破。 
3.3 束縛的存在和辯證的關系 
     法律產(chǎn)權對原城中村（集體土地和宅基地等）最初法律權利的初始分配起源國家體制與計劃經(jīng)濟，目前還殘留體現(xiàn)排斥自由市場經(jīng)濟的原則。而經(jīng)濟產(chǎn)權以效率為目標，強調事實發(fā)生的權利，即社會中相互交往的人們已達成的權利安排和結構。法律可以通過國家強制力調節(jié)社會關系和規(guī)范人們行為，但法律的實際效力來源于成員的承認和遵守。因此，盡管目前的法律產(chǎn)權仍然在束縛著經(jīng)濟產(chǎn)權，但不是決定因素。 
     雖然對于經(jīng)濟和法律的關系方面存在“雞生蛋，蛋生雞”式的不同意見，但可以通過法律制度的經(jīng)濟本質的總結概括得出兩者的辯證關系。“法律制度是對‘經(jīng)濟關系的翻譯’，最終是經(jīng)濟基礎所決定的，并隨著經(jīng)濟基礎的變更而演進，在一定條件下也可能會發(fā)生質的變化。法律制度提供給行為人以成本—收益計算的標準，人們按成本—收益計算結果來衡量他們守法與違法的選擇。④”正如巴澤爾（Barzel，1989）所說，法律權利會增強經(jīng)濟權利，但是，對于后者的存在來說，前者既非必要條件，也非充分條件。 

4 促進城中村合法高效供應——釋放產(chǎn)權，化解難題 
4.1 住房體系發(fā)展下產(chǎn)權制度的演變 
4.1.1 人口與資源的壓力要求城中村合法高效供應，健康和諧融入城市住房體系 
     作為特大城市和未來的國際城市，深圳城市人口必將日益增多，住房需求將繼續(xù)擴大?？茖W發(fā)展觀與和諧社會，要求住房政策將逐步由拉動經(jīng)濟發(fā)展型向保障居民住房需求型轉變，不斷完善多層次的住房體系，滿足中低收入階層的住房需求。但是，深圳土地資源嚴重緊缺，可供新增住房建設用地非常有限；并且經(jīng)濟發(fā)展處于工業(yè)化中期，政府財政能力不足以保障全部中低收入階層住房需求。 
     面對供需矛盾加劇的趨勢，規(guī)范與促進存量住房市場和房屋租賃市場的發(fā)展，充分發(fā)揮存量住房解決居民住房問題的積極作用，成為實現(xiàn)住房體系發(fā)展重要方向。擁有1.2 億m2 存量的城中村住房，對住房體系發(fā)展將起到不可或缺的作用。根據(jù)住房體系發(fā)展的形勢與要求，應將城中村納入城市規(guī)范管理，承擔部分中小戶型商品房、經(jīng)濟適用房和廉租房等功能，健康和諧地融入城市住房體系。 
4.1.2 釋放產(chǎn)權與合法高效供應將成為城中村產(chǎn)權制度的演變方向 
      從經(jīng)濟學分析，城中村的完整產(chǎn)權和高效供應是主要演變方向。新制度經(jīng)濟學家認為：明確的產(chǎn)權界定會促進資源分配的效益最大化，從而促進激勵經(jīng)濟發(fā)展；模糊的產(chǎn)權會使人們無序追逐產(chǎn)權中界定不清部分的收益，引起資源的浪費。正如“科斯案例”⑤所說明的：如果“交易費用可以忽略的”，只要初始產(chǎn)權界定清晰，就可以解決外部性問題，實現(xiàn)優(yōu)化配置。 
     從法學分析，城中村產(chǎn)權的確認和合法化是主要演變方向。鑒于法律的實際效力來源于成員的承認和遵守，就意味著法律在既成事實的大量違法建筑面前會出現(xiàn)“法不責眾”，對城中村產(chǎn)權默認合法。政府歷次政策對違法建筑的退讓，以及略低于1的拆陪比換取合法產(chǎn)權的城中村更新，都一定程度上說明法律對違法建筑的默認。同時，只有符合市場經(jīng)濟規(guī)律，承認歷史客觀形成的城中村相關產(chǎn)權，納入規(guī)范管理，才是解決各方利益矛盾沖突的關鍵，也是解決其他問題的基礎。 
     從因素分析，技術進步、人口壓力和資源稀缺成為釋放城中村產(chǎn)權的重要因素。根據(jù)“安德森—希爾模型”⑥，新的照明、通風、消防等技術的出現(xiàn)，可以在陽光權和相鄰權等方面降低界定和實施產(chǎn)權的費用，從而促進新產(chǎn)權安排的出現(xiàn)。根據(jù)“諾斯—托馬斯模型”⑦，人口壓力和住房資源的短缺，需要更明確的產(chǎn)權界定和實施來支付排它性權利的成本，從而推進產(chǎn)權制度演變。 
4.2 釋放產(chǎn)權的基本思路 
4.2.1 零增量的違法建筑使釋放產(chǎn)權的交易成本可控 
     產(chǎn)權的界定是一個演進過程。釋放產(chǎn)權并不是完全清晰界定產(chǎn)權，而是演進過程中的下個階段。具體而言，釋放產(chǎn)權是在杜絕“搭便車”可能引發(fā)新增違法搶建的現(xiàn)象基礎上，解除或緩解法律產(chǎn)權對經(jīng)濟產(chǎn)權的束縛，以相對完整的權能和合法的地位，將城中村私宅釋放到適當?shù)氖袌霏h(huán)境。釋放產(chǎn)權后，城中村建筑具有與所有權并生的一系列權益，包括使用權、收益權和轉讓權。根據(jù)經(jīng)濟學家長期的積累研究，交易成本主要是指經(jīng)濟個體之間信息的不對稱以及利益沖突的存在而必然要損耗的資源。因此，釋放產(chǎn)權的交易成本主要是控制新增違法建筑和清理已存在的違法建筑。 
     深圳在政策上實現(xiàn)堵疏相結合解決違法建筑的問題，組織上成立了專門的“查處違法建筑工作辦公室”，用地上通過全面城市化轉地劃定非農(nóng)建設用地控制新增違法用地，技術上利用衛(wèi)星遙感技術動態(tài)監(jiān)測違法建設，扼制了違法建筑增加的趨勢。目前，基本上實現(xiàn)了違法建筑“零增量”的控制，對已存在的違法建筑已逐步展開清理，將釋放產(chǎn)權的交易成本可控。 
4.2.2 釋放多元化產(chǎn)權，避免城中村完全單一的私有化 
     “不同的產(chǎn)權安排對資源使用的決策動機從而對經(jīng)濟行為和經(jīng)濟績效有著不同的重要影響。⑧”郭湘閩認為：“產(chǎn)權私有化無法兼顧北京舊城更新效率和弱勢群體保障的雙重目標，提出了共有產(chǎn)權的模式”⑨。基于私有產(chǎn)權并非“獨步單方”的認識，結合城中村產(chǎn)權釋放的過程，通過政府、開發(fā)商、社會團體和城市居民等購買部分房屋產(chǎn)權，形成私有產(chǎn)權、集體產(chǎn)權、公共產(chǎn)權和政府產(chǎn)權的多元局面。以釋放后的多元產(chǎn)權，解決城中村住房自身無法解決共有的居住問題，健康和諧地融入城市住房體系。 
4.2.3 允許城中村私宅產(chǎn)權拆分和流轉 
     目前，深圳城中村擁有約35 萬棟私宅；如以居住使用單元來計算的話，城中村則擁有約240萬套住房。待市場環(huán)境成熟后，應允許對釋放后的城中村每棟每層住房按居住使用單元進行產(chǎn)權拆分，使其可以在不同主體之間流動和轉讓。城中村私宅產(chǎn)權的拆分和流轉，可在城市住房體系中進一步優(yōu)化資源配置，高效供給。 

5 基于釋放產(chǎn)權的城中村更新改造建議 
5.1 分類型確定建筑屬性，為降低交易成本提供參考依據(jù) 
     經(jīng)濟產(chǎn)權與法律產(chǎn)權的緊密關系，城中村的產(chǎn)權釋放既要考慮法律規(guī)定和相應政策的延續(xù)性；又要依靠相關法律規(guī)定的法定性，將交易成本最小化。對城中村產(chǎn)權而言，具有標志性的法律文件是1999 年3 月5 日生效的《關于堅決查處違法建筑的決定》和以2004 年10 月28 日為權屬變更界線的城市化轉地。依據(jù)上述文件標準，城中村的更新改造應通過技術手段對城中村私宅的建筑屬性進行分類型（表1）；再由相關部門依據(jù)審批手續(xù)完善程度，對不同類型屬性私宅進行直接確權、處罰補全手續(xù)后確認產(chǎn)權、沒收建筑轉換為公共產(chǎn)權或政府產(chǎn)權、拆除等，促進釋放產(chǎn)權并降低交易成本。 
5.2 分類型更新改造，為多元化產(chǎn)權提供規(guī)劃指引 
5.2.1 重建更新 
      需要重建更新類型的城中村，面臨難點是先釋放產(chǎn)權還是先確定拆陪比。如能按分類型釋放產(chǎn)權，降低交易成本的原則，先釋放產(chǎn)權再確定拆陪比，這樣既能維護相關規(guī)定，又能在以后拆除重建的更新改造起到借鑒示范作用。但實際操作中，往往是先確定拆陪比再獲取新建的合法產(chǎn)權，將釋放產(chǎn)權捆綁在商定拆陪比的環(huán)節(jié)上。如深圳河園舊村和漁農(nóng)村的拆除重建，分別以低于1 的拆陪比換取了新建住房的合法產(chǎn)權。此類城中村重建后住房成本提高，可以承擔中小戶型商品房、銷售型經(jīng)濟適用房和中高價位的出租房。 
5.2.2 綜合整治 
     按分類型釋放產(chǎn)權后，以多種手段改善城中村的居住環(huán)境。綜合整治的難點在處罰確權，將涉及補交地價、市政配套費、違建罰款、超標罰款等。處罰金額專項用于該村環(huán)境整治，提升設施配套和居住環(huán)境。此類城中村整治后住房成本維持較低成本，可以承擔中低價位的商品房和出租房。 
5.2.3 局部拆除 
     對于部分采取拆除、沒收或者回購措施的更新改造即局部拆除。規(guī)劃對需要拆除部分的空間，可增添公共產(chǎn)權的公共設施、市政設施和街頭綠地等居住配套；對可以沒收部分的私房，轉為政府產(chǎn)權，作為政策性的經(jīng)濟適用房和廉租屋，節(jié)約拆遷成本；對于相對重要區(qū)位的私宅，可以進行政府回購，作為城市儲備發(fā)展用途。 

6 結語將城中村納入城市住房體系，是未來深圳城市難以回避的發(fā)展階段；正如過去深圳城市發(fā)展中無法避免城中村的形成。本文嘗試從產(chǎn)權角度，提出“從違法低效供應到合法高效供應”的命題，展開了論述分析。但產(chǎn)權制度涉及到復雜紛繁的內容，相關方面仍有待更深入的研究和探討。 

（本文獲“中規(guī)院杯”第四屆中國城市規(guī)劃學會青年論文獎三等獎） 

注釋： 
① 張偉，《2004-2005 深圳房地產(chǎn)發(fā)展報告》，中國大地出版社，2 0 0 5 年9 月，P 1 9 7 ； 
② 孫憲忠，《爭議與思考——物權立法筆記》，中國人民大學出版社，2006 年10 月，P345-353； 
③ 羅必良：《公共領域、模糊產(chǎn)權與政府的產(chǎn)權模 糊化傾向》，《改革》，2 0 0 5 年第7 期；若政府權力的控制權掌握在官僚集團手中， 這一偏好及傾向將會更為顯著。 
④ 胡樂明，等著，《真實世界的經(jīng)濟學——新制度經(jīng)濟學縱覽》，當代中國出版社，2 0 0 2 年1月，P194； 
⑤ 科斯案例：當火車駛過一片種有樹木和莊稼的土地時， 機車排出的煙火經(jīng)常引燃周圍的樹木與莊稼。如何克服這種不利的外部性（ 公害）呢？科斯認為，關鍵在于界定產(chǎn)權。如果這塊土地屬于有樹木和莊稼的農(nóng)場主的， 農(nóng)場主就有權禁止火車排放煙火， 火車若要排放煙火， 其所有者必須向土地的主人支付一定的費用；反之，如果賦予火車主人擁有自由排放煙火而又不負任何責任的權利， 農(nóng)場主們就必須向火車主人支付一定的費用， 以使火車主人愿意并能夠不排放煙火，甚至停止運轉。 
⑥ 同④，P95。 
⑦ 同④，P97。 
⑧ 同④，P75。 
⑨ 郭湘閩，房屋產(chǎn)權私有化是拯救舊城的靈丹妙藥嗎？，城市規(guī)劃，2 0 0 7 年第1 期，P 9 。