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從規(guī)劃體系到規(guī)劃制度———深圳城市規(guī)劃歷程剖析

執(zhí)筆：王富海

【摘  要】：回顧和總結(jié)了深圳市20 年來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析了外部環(huán)境對于深圳城市規(guī)劃的影響及其深圳采取的對策，試圖在解剖深圳的同時(shí)對于全國的城市規(guī)劃有所啟迪。

【關(guān)鍵詞】：規(guī)劃體系；控制性詳細(xì)規(guī)劃；法定圖則；規(guī)劃實(shí)施；規(guī)劃理論；深圳

1 　引言

1.1  本文中“規(guī)劃體系”與“規(guī)劃制度”的特定含義

“規(guī)劃體系”用以概括規(guī)劃工作內(nèi)部各技術(shù)層次的遞進(jìn)關(guān)系。50 年代中國城市規(guī)劃伴隨計(jì)劃型大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)而產(chǎn)生，規(guī)劃工作主要關(guān)注從宏觀到微觀的技術(shù)性操作，這個(gè)傳統(tǒng)延續(xù)至今，不斷改進(jìn)，形成封閉的“科學(xué)”系統(tǒng)，并成為1990 年中國首部《規(guī)劃法》的核心內(nèi)容。

“規(guī)劃制度”指規(guī)劃作用于城市發(fā)展(或規(guī)劃實(shí)施) 的行動規(guī)則。城市規(guī)劃對于城市建設(shè)的作用是間接的，須透過引導(dǎo)直接建設(shè)者的行為才能實(shí)現(xiàn)。特別在市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市規(guī)劃的政策、原則、制訂和實(shí)施是一項(xiàng)開放性的工作，需要一套完整的工作制度。其中的關(guān)鍵點(diǎn)是建立規(guī)劃作用于建設(shè)的有效機(jī)制，技術(shù)性的“規(guī)劃體系”只是含在這套制度中的一部分工作。
 
1.2  深圳城市規(guī)劃發(fā)展的軌跡
 
1980 年，中國城市規(guī)劃事業(yè)停滯20 年后開始復(fù)蘇，深圳作為第一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其規(guī)劃建設(shè)引起全國規(guī)劃界的廣泛關(guān)注和參與，具有較高的起點(diǎn)，很快形成了當(dāng)時(shí)條件下較先進(jìn)的規(guī)劃思想和行之有效的規(guī)劃體系，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃》成為當(dāng)時(shí)規(guī)劃界的力作，小區(qū)規(guī)劃的連串實(shí)施引起強(qiáng)烈反響。從1980 年到1987年，深圳規(guī)劃可稱為“規(guī)劃體系主導(dǎo)時(shí)期”，利用了政府主導(dǎo)城市建設(shè)的條件，取得了開局的成功。深圳作為改革開放的重要“試驗(yàn)場”，較早探索和體驗(yàn)了市場經(jīng)濟(jì)，城市建設(shè)從一開始就嘗試打破政府“一統(tǒng)天下”的投資方式，注入了市場活力，到1987 年率先形成了城市土地使用制度的重大改革，1989 年改革住房制度，引發(fā)了房地產(chǎn)市場的蓬勃興起，逐步建立了市場型的城市建設(shè)機(jī)制。建設(shè)機(jī)制的市場化進(jìn)程，對源自于計(jì)劃體制的規(guī)劃體系形成了巨大沖擊。從1987 年到1997 年，規(guī)劃進(jìn)行了不同形式的嘗試，較長時(shí)間推行了“控制性詳規(guī)”的做法，適應(yīng)了體制轉(zhuǎn)型期快速發(fā)展的基本要求，但也受到了多方面的質(zhì)疑。這十年可稱為深圳的“規(guī)劃體系震蕩時(shí)期”。
 
1995 年，深圳開始醞釀起草《深圳市城市規(guī)劃條例》(下稱“條例”) ，經(jīng)過三年的廣泛探討，借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，提出了新的規(guī)劃體系，并將“法定圖則”作為核心，成為今后規(guī)劃與實(shí)施的契合點(diǎn)。1998 年該條例正式生效，把城市規(guī)劃工作從技術(shù)路線引向了法制路線。根據(jù)條例規(guī)定組建了新的規(guī)劃委員會，第一批十一項(xiàng)法定圖則按照法定程序已經(jīng)正式投入使用。盡管規(guī)劃委員會和規(guī)劃主管部門提前研究并制定了行政和技術(shù)上的一系列規(guī)定，但在制訂法定圖則的過程中，還是體驗(yàn)到這項(xiàng)改革措施對原有規(guī)劃體系的全方位沖擊，認(rèn)識到要形成完善的規(guī)劃制度還需要長期而艱苦的努力。

1.3  深圳規(guī)劃實(shí)踐對中國城市規(guī)劃發(fā)展的實(shí)證性意義
 
深圳是中國改革開放后新興的一座特大城市，經(jīng)常被規(guī)劃業(yè)內(nèi)人士稱為“基本按規(guī)劃建設(shè)起來的城市”。20 年來，在全國規(guī)劃界的普遍關(guān)注、指導(dǎo)和參與下，深圳的城市規(guī)劃工作特別是規(guī)劃編制工作的力度和強(qiáng)度之大，對城市發(fā)展的影響之強(qiáng)，為同期中國城市罕有。在巨大成功的背后，我們以專業(yè)理想的眼光判斷這個(gè)有條件繪出“最新最美圖畫”的城市，深圳的建設(shè)尚有許多“不理想”，客觀地反襯出這一時(shí)期中國城市規(guī)劃工作的真實(shí)效果。追究起“不理想”的原因，經(jīng)濟(jì)上的、行政上的、法律上的、觀念上的和技術(shù)上的，方方面面均對規(guī)劃與實(shí)施產(chǎn)生正面或負(fù)面、客觀或主觀的影響。相對于城市建設(shè)這個(gè)“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”，城市規(guī)劃無疑屬于“上層建筑”，深圳城市建設(shè)機(jī)制市場化的進(jìn)程起步早，發(fā)展快，而城市規(guī)劃的相應(yīng)轉(zhuǎn)化則十分艱難。應(yīng)該說，深圳城市規(guī)劃以“規(guī)劃體系”的較高起點(diǎn)開始，經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)的淘洗，又率先開始了“規(guī)劃制度”的實(shí)踐。為此，我們將深圳規(guī)劃歷程中的思想、作法、實(shí)踐與效果，作為近20 年中國城市規(guī)劃發(fā)展的佐證之一加以剖析，以期在世紀(jì)之交規(guī)劃界對未來方向的廣泛探討中，提供一種實(shí)證性的思路。

2 　規(guī)劃體系主導(dǎo)時(shí)期的規(guī)劃運(yùn)作

2.1  規(guī)劃的編制
 
深圳的城市規(guī)劃具有“起步晚、標(biāo)準(zhǔn)高”的特點(diǎn)，一開始就得到了全國同行的熱烈關(guān)注和積極支持，按總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩階段進(jìn)行了大量的規(guī)劃，適應(yīng)了特區(qū)初期有計(jì)劃、有次序發(fā)展的需要，該階段后期又推行分區(qū)規(guī)劃，形成了當(dāng)時(shí)條件下較完整的規(guī)劃體系。
 
編制城市發(fā)展規(guī)劃，是深圳設(shè)市后的一項(xiàng)重要工作。最初的幾年，特區(qū)發(fā)展的方向頻繁調(diào)整，總體規(guī)劃緊隨其后。1979 年編制建設(shè)“出口加工區(qū)”的規(guī)劃; 1980 年選擇羅湖、蛇口和沙頭角三個(gè)點(diǎn)進(jìn)行小區(qū)式開發(fā); 1982 年提出了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展大綱》及“總體規(guī)劃圖”，對特區(qū)發(fā)展方向作了較全面的研究，初步提出“組團(tuán)式”布局;1984 年開始，特區(qū)第一個(gè)全面系統(tǒng)的規(guī)劃———《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃》全面展開，到1986 年完成，確立了“帶狀組團(tuán)式”發(fā)展的結(jié)構(gòu)。在這個(gè)階段，小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃得到很高程度的重視。最初的羅湖、蛇口和沙頭角三個(gè)綜合小區(qū)發(fā)揮了十分積極的作用; 1982 年羅湖上埗組團(tuán)大規(guī)模開發(fā)后，相繼規(guī)劃建設(shè)了園嶺、濱河、碧波、白沙嶺等一大批住宅小區(qū)，八卦嶺、上埗、布心等工業(yè)小區(qū); 特區(qū)總體規(guī)劃確定后，其它組團(tuán)開發(fā)工作相繼展開，蛇口海濱花園、科技工業(yè)園、華僑城和福田中心區(qū)等一批詳細(xì)規(guī)劃問世。這些項(xiàng)目的成功，使深圳的小區(qū)規(guī)劃在全國具有較高的知名度。
 
1986 年總體規(guī)劃完成后，分區(qū)規(guī)劃的編制工作隨即展開，到1989年，分區(qū)規(guī)劃覆蓋了幾乎全部建設(shè)用地。

2.2規(guī)劃的實(shí)施效果
特區(qū)建設(shè)初期，一位知名港商曾經(jīng)提出由其開發(fā)福田20km2 土地，建設(shè)田園式新城的意向，特區(qū)總體規(guī)劃開始編制后，根據(jù)福田所處的地位，確定將這片土地建設(shè)成為未來深圳的中心區(qū)，港商的建議未被采納。這個(gè)事例說明兩個(gè)道理： 一是總體規(guī)劃對城市發(fā)展的統(tǒng)攬作用，二是在那個(gè)時(shí)期，城市建設(shè)的方式主要是以政府為主導(dǎo)。在這兩個(gè)原則下，特區(qū)初期的每次總體規(guī)劃均發(fā)揮了有效作用。
 
一開始的羅湖、蛇口和沙頭角在總體上放眼全特區(qū)狹長用地進(jìn)行開發(fā)，在具體規(guī)劃上均采取高密度小尺度路網(wǎng)，至今還能較好地發(fā)揮效用。1982 年“總體規(guī)劃圖”提出“組團(tuán)式”格局，為羅湖上埗組團(tuán)的大規(guī)模開發(fā)提供了依據(jù)。1984 年總體規(guī)劃對特區(qū)城市發(fā)展作出了全面部署，使政府得以從容地安排各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各組團(tuán)的開發(fā)，堅(jiān)持保留了福田中心區(qū)，將當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)離羅湖上埗組團(tuán)的區(qū)域成片劃給國營企業(yè)，建立了蛇口工業(yè)區(qū)、南油開發(fā)區(qū)、科技工業(yè)園、華僑城、蓮塘工業(yè)區(qū)和鹽田港城等，很快將特區(qū)建設(shè)在全境展開，為城市的快速形成奠定了基礎(chǔ)。深圳在20年的發(fā)展中曾經(jīng)數(shù)次調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和配套功能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)速度數(shù)次起伏，正是由于采用“組團(tuán)式”城市結(jié)構(gòu)，能夠從容地應(yīng)對建設(shè)的節(jié)奏和功能的置換而保持整體架構(gòu)的完整與有序。但其中有一段插曲至今令人心悸： 深圳機(jī)場籌建時(shí)，有關(guān)部門違背規(guī)劃，將機(jī)場選址于中心區(qū)南部的深圳灣，在規(guī)劃界的據(jù)理力爭下才改回原規(guī)劃選址，避免了深圳城市發(fā)展的一場災(zāi)難。
 
與總體規(guī)劃的有效實(shí)施相比，詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施效果則出現(xiàn)了截然相反的兩種情況。前文提到的小區(qū)均為統(tǒng)一建設(shè)項(xiàng)目，可以完全按照規(guī)劃實(shí)施。然而城市大部分地區(qū)的土地均為小規(guī)模劃分地塊，或者沒有詳細(xì)規(guī)劃或者有規(guī)劃而無法控制，在早期形成的羅湖上眛組團(tuán)以及零散的建設(shè)地區(qū)內(nèi)，建設(shè)面貌和配套功能較差，持續(xù)到今天，這些地區(qū)一直被插花建設(shè)，而那些完整統(tǒng)建區(qū)域的環(huán)境面貌則一直保持下來。同樣的情況也出現(xiàn)在由企業(yè)開發(fā)管理的地區(qū)，重視規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施的蛇口工業(yè)區(qū)和華僑城建成了深圳最優(yōu)美的城區(qū)，而忽視規(guī)劃、切塊建設(shè)的南油開發(fā)區(qū)成為典型的混亂區(qū)。
 
分區(qū)規(guī)劃起步較晚，對公共設(shè)施的安排發(fā)揮了一定作用，但同時(shí)由于土地劃分過細(xì)，越過詳細(xì)規(guī)劃層次而被直接用來劃分土地和進(jìn)行規(guī)劃管理，導(dǎo)致許多地區(qū)“不需要”詳細(xì)規(guī)劃而進(jìn)行粗放型的批租與建設(shè)，為隨后房地產(chǎn)市場興起后開發(fā)商的努力“發(fā)掘”而加速混亂建設(shè)埋下了伏筆。

2.3從實(shí)施效果看規(guī)劃體系運(yùn)作的制度環(huán)境
從深圳早期的建設(shè)效果來看，規(guī)劃體系的技術(shù)化運(yùn)作在總體上是成功的，但在較多的局部存在不可回避的問題。由此可以判斷“規(guī)劃體系”的運(yùn)作條件為：
 
2.3.1計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制占據(jù)主導(dǎo)地位
盡管深圳的創(chuàng)建以改革為出發(fā)點(diǎn)，但建國以來一直沿用的計(jì)劃體制和思想還是特區(qū)建設(shè)初期的主流。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是城市規(guī)劃的主要依據(jù)，這個(gè)時(shí)期計(jì)劃目標(biāo)經(jīng)常調(diào)整，城市規(guī)劃也隨之頻繁變更; 政府全盤控制著規(guī)劃的實(shí)施，并通過調(diào)校規(guī)劃來適應(yīng)不斷變化的建設(shè)條件和發(fā)展計(jì)劃。
 
2.3.2政府主導(dǎo)下的開發(fā)建設(shè)
在由政府(或者由企業(yè)代行政府職能的“準(zhǔn)政府”方式) 進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)的項(xiàng)目與區(qū)域，規(guī)劃基本得到了完全實(shí)施。而不能統(tǒng)建而由多個(gè)單位分別建設(shè)的區(qū)域，規(guī)劃的控制力度明顯減弱。
 
2.3.3全能型政府的項(xiàng)目全面管理
政府在規(guī)劃有效實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目中，從計(jì)劃、規(guī)劃、投資、建造，到使用分配和維修管理，進(jìn)行了一攬子統(tǒng)包。而達(dá)不到這樣建設(shè)條件的項(xiàng)目，盡管政府進(jìn)行了計(jì)劃調(diào)控、規(guī)劃設(shè)計(jì)審批和工程質(zhì)量監(jiān)督等全過程的管理，只能管好單體建筑而沒有形成整體環(huán)境，“只見樹木不見森林”。
 
2.3.4封閉的規(guī)劃編制與實(shí)施系統(tǒng)
在計(jì)劃體制下，從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃，從“七通一平”到項(xiàng)目建設(shè)，政府可以按照一套完整的程序組織城市建設(shè)，設(shè)計(jì)城市生活模式。一旦這個(gè)封閉的系統(tǒng)被打破，規(guī)劃體系便不再完整，城市建設(shè)就產(chǎn)生了一定程度的混亂。

3 　市場對規(guī)劃體系的沖擊

3.1深圳城市建設(shè)市場機(jī)制的發(fā)展
深圳城市建設(shè)起步時(shí)，沒有國家撥款，又不能從初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中得到足夠的支撐，只能利用政策采取超常規(guī)的辦法籌集建設(shè)資金。今天看來，當(dāng)時(shí)的“內(nèi)引” （招請內(nèi)地企業(yè)以較低的土地使用費(fèi)取得生地開發(fā)權(quán)，引進(jìn)其資金投入建設(shè)）、“外聯(lián)”（本地國有專營企業(yè)免費(fèi)從政府取得土地開發(fā)權(quán)，以土地入股引進(jìn)外商資金合作建房出售甚至出賣“樓花”）和“借貸”（以政府名義向銀行貸款，用以投入土地開發(fā)）等形式，正是后來房地產(chǎn)市場和市場型建設(shè)機(jī)制的最早嘗試。
 
1987 年深圳在全國率先開始土地使用權(quán)拍賣，成為建立市場型建設(shè)機(jī)制的開山之槌，經(jīng)過十多年的演進(jìn)，目前在深圳已經(jīng)形成較為完善的土地有償使用制度和土地市場調(diào)控機(jī)制。1989 年深圳又率先進(jìn)行了住房制度改革，一方面通過福利房商品化卸掉了職工住房問題壓在政府身上的沉重包袱，一方面促使社會利用市場力量解決市民住房需求。上述兩項(xiàng)改革直接導(dǎo)致了90 年代房地產(chǎn)市場的興起與蓬勃發(fā)展，土地與房屋、開發(fā)與使用等之間形成了基于市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的良性關(guān)系，使政府取得了可靠的資金來源，也使深圳的建設(shè)進(jìn)入了良性的發(fā)展軌道。
 
3.2城市建設(shè)機(jī)制轉(zhuǎn)型對規(guī)劃體系的沖擊
城市建設(shè)機(jī)制從計(jì)劃型轉(zhuǎn)化為市場型，使原先行之有效的規(guī)劃體系經(jīng)受了巨大沖擊，具體體現(xiàn)在以下方面：
 
3.2.1經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)在性沖擊規(guī)劃原則的抽象性
中國的城市規(guī)劃是一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)性的技術(shù)工作，既缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚擉w系，更沒有科學(xué)的計(jì)量方法。盡管規(guī)劃原理中將“經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境”三大效益作為最基本的原則，在實(shí)際操作中，由于社會效益和環(huán)境效益更適于定性評價(jià)，與規(guī)劃的特征產(chǎn)生了天然的共鳴，容易形成規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)性原則; 而經(jīng)濟(jì)效益的評判標(biāo)準(zhǔn)是量化的，只能成為城市規(guī)劃可望而不可及的目標(biāo)，況且，規(guī)劃工作者經(jīng)常無意中將其追求的社會與環(huán)境理想和經(jīng)濟(jì)對立起來。
 
然而市場走得更遠(yuǎn)，干脆將原則化的“經(jīng)濟(jì)效益”變成了實(shí)實(shí)在在的“經(jīng)濟(jì)利益”，崇尚個(gè)體化而沖擊規(guī)劃的整體化，追求即時(shí)性而挑戰(zhàn)規(guī)劃的長遠(yuǎn)性，使規(guī)劃在“趕超計(jì)劃”、“任期目標(biāo)”和“富起來行動”面前更加蒼白無力!
 
3.2.2政府與市場的利益性運(yùn)作沖擊規(guī)劃的技術(shù)性運(yùn)作
轉(zhuǎn)型期的城市政府比以往更加重視經(jīng)濟(jì)業(yè)績，這與市場中各行為主體的利益原則是一致的，表現(xiàn)為片面性、功利性和非均衡性的行為特征。而規(guī)劃體系要求發(fā)展要素的全面性、發(fā)展目標(biāo)的綜合性和發(fā)展條件的公平性，按照技術(shù)的嚴(yán)謹(jǐn)程序進(jìn)行決策和實(shí)施。
 
3.2.3自下而上的市場運(yùn)作沖擊自上而下的規(guī)劃體系
規(guī)劃體系從整體系統(tǒng)設(shè)計(jì)出發(fā)，逐層落實(shí)到局部，要求每個(gè)實(shí)施項(xiàng)目均成為整體中特定的有機(jī)單元; 而在市場體系中，項(xiàng)目運(yùn)作是核心、起點(diǎn)也是終點(diǎn)，為項(xiàng)目提供運(yùn)作環(huán)境是市場的基本規(guī)則。只有建立順暢的機(jī)制，才能保證兩者之間形成良性的關(guān)系。
 
3.2.4建設(shè)主體的多元化沖擊規(guī)劃的統(tǒng)一性
建設(shè)機(jī)制轉(zhuǎn)型后，建設(shè)者從國有化的一統(tǒng)江山而變成多元利益主體，而所有的使用者均成為市場運(yùn)作的一部分，這就要求規(guī)劃制訂和實(shí)施的公平化、公開化，對現(xiàn)有規(guī)劃體系在操作上的封閉性和主觀化將提出強(qiáng)烈要求。

4  控制性詳細(xì)規(guī)劃———對市場的初步應(yīng)對

4.1控制性詳細(xì)規(guī)劃在深圳實(shí)行了近十年
建設(shè)機(jī)制市場化在深圳早期的嘗試，使規(guī)劃師們較早感受到土地權(quán)益對開發(fā)建設(shè)和管理的影響，開始意識到小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的局限性，因而在規(guī)劃理念上進(jìn)行了變革的嘗試，有兩個(gè)實(shí)例頗具代表性。其一，1985 年科技工業(yè)園規(guī)劃，70ha ，規(guī)劃師決心對市場的變動性以更加嚴(yán)格的技術(shù)手段加以控制，在按常規(guī)做出1/ 1000 小區(qū)規(guī)劃后，加做了1/ 200 的總圖設(shè)計(jì)，仔細(xì)規(guī)定了建筑物的尺寸、室外用地的處理和幾近設(shè)計(jì)方案的市政管網(wǎng)安排。最初幾年，工業(yè)園開發(fā)模式為引進(jìn)項(xiàng)目，統(tǒng)一建設(shè)，開發(fā)管理部門嚴(yán)格按圖實(shí)施，效果良好。后來更多采取項(xiàng)目劃地自建方式，規(guī)劃就再也難以控制。其二，1986 年華僑城第一期發(fā)展區(qū)規(guī)劃，200 公頃，同樣首先作了1/ 1000 小區(qū)詳規(guī)，規(guī)劃師在工作過程中逐步認(rèn)識到這種規(guī)劃與開發(fā)方式之間的巨大差異，加做了1/ 2000 的“地塊控制圖”和一套地塊控制指標(biāo)，并指出這部分是本次規(guī)劃的主要內(nèi)容。今天看來，這也許全國較早體現(xiàn)控制性詳規(guī)思想的成果了，其實(shí)施效果是適應(yīng)了建設(shè)的需要。當(dāng)然，華僑城取得如此精彩的建設(shè)效果不僅是控規(guī)的作用，而是華僑城富于創(chuàng)造性的決策管理并加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)工作彌補(bǔ)了控規(guī)的缺陷。
 
但這種詳細(xì)控制的做法并沒有在深圳推廣。在1986～1990 年間，深圳采取了更為粗放控制的分區(qū)規(guī)劃的做法，個(gè)中弊端前文已述。1990 年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》頒布，確立了控制性詳細(xì)規(guī)劃的地位和做法，深圳由此大規(guī)模地推行了控制性詳細(xì)規(guī)劃。到1998 年《深圳市城市規(guī)劃條例》實(shí)施時(shí)，控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)覆蓋全特區(qū)和外圍大部分建設(shè)用地，這段時(shí)期特區(qū)的主要建設(shè)區(qū)域還進(jìn)行了多次覆蓋。

4.2控制性詳細(xì)規(guī)劃的積極作用
控制性詳細(xì)規(guī)劃的廣泛應(yīng)用，是由于其適應(yīng)了中國城市化迅速發(fā)展、各城市努力擴(kuò)張和各類開發(fā)區(qū)蜂擁而上的要求。
     (1) 面對城市的快速發(fā)展，控制性詳細(xì)規(guī)劃可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制的速成和規(guī)劃管理的最簡化操作，大大縮短決策、規(guī)劃、土地批租和項(xiàng)目建設(shè)的周期，提高了城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)的效率。
     (2) 面對市場型開發(fā)行為的不確定性，控制性詳細(xì)規(guī)劃可以使政府盡快批租土地以換取資金，盡快完成“七通一平”而把生地變成熟地，盡快地滿足開發(fā)商在土地開發(fā)的定性和規(guī)模上的各種要求，規(guī)劃理論上在經(jīng)濟(jì)效益方面的缺陷通過市場需要得到了“彌補(bǔ)”，使中國的房地產(chǎn)行業(yè)迅速呈現(xiàn)一派繁榮景象。
     (3) 面對城市規(guī)劃力量和管理素質(zhì)的不足，控制性詳細(xì)規(guī)劃把抽象的規(guī)劃原則和復(fù)雜的規(guī)劃要素進(jìn)行簡化和圖解化，再從中提煉出控制城市土地功能的最基本要素，最大程度實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的“可操作性”。
     (4) 在深圳的控制性詳細(xì)規(guī)劃操作中，還面臨特區(qū)內(nèi)外不同建設(shè)組織方式的問題。特區(qū)內(nèi)城市建設(shè)由市政府統(tǒng)一組織，通過土地批租的控制可以引導(dǎo)成片建設(shè); 特區(qū)外則由市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級組織分別參與，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)基本由前三級負(fù)責(zé)，土地開發(fā)四級機(jī)構(gòu)均有各自地盤，而村級占有絕大部分土地，在“共同富裕”的原則下，每個(gè)村均有建設(shè)機(jī)會，控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋使所有的開發(fā)要求合法化，使開發(fā)項(xiàng)目在地域上有充分的選擇性，村與村之間“招商引資”的競爭在客觀上平抑了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本，促進(jìn)了深圳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.3控制性詳細(xì)規(guī)劃的弊端
在中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過渡期、城市化進(jìn)程的高潮期和經(jīng)濟(jì)增長要求最為旺盛的這段時(shí)期，社會對城市規(guī)劃的需求前所未有地迫切，規(guī)劃界作出的反應(yīng)是將規(guī)劃思想、方法和要素進(jìn)行簡化，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。但從深圳控制性詳細(xì)規(guī)劃使用近十年的效果，不難看出這種規(guī)劃類型的弱點(diǎn)：
     (1) 在編制內(nèi)容上，控制性詳細(xì)規(guī)劃過分追求“可操作性”和成果的速成，只求滿足開發(fā)建設(shè)的基本功能，對規(guī)劃一貫追求的城市美學(xué)和人的行為環(huán)境極少涉及，基本拋棄了規(guī)劃的綜合性、系統(tǒng)性和滾動性等原則，造成城市景觀的混亂，城市特色的流失，幾年前，許多市民批評深圳的城市建設(shè)“有建筑無空間，有單體無群體，有道路無街區(qū)，有空地?zé)o環(huán)境”。放眼全國，千城一面，許多城市千百年形成的特色在十年間消失殆盡。
     (2) 在編制程序上，控制性詳細(xì)規(guī)劃延續(xù)了規(guī)劃體系內(nèi)部化操作方式，并且由于編制周期縮短而更加強(qiáng)化，形成黑箱作業(yè)，違背了市場運(yùn)作的公開公平原則，加劇了規(guī)劃與公眾之間本以存在的隔閡。
     (3) 在規(guī)劃實(shí)施上，控制性詳細(xì)規(guī)劃棄整體控制而取地塊控制，無暇顧及建設(shè)策略而一味追求“全覆蓋”，妥協(xié)于市場選擇的無序性和隨意性，另一方面，控制性詳細(xì)規(guī)劃易編易改，當(dāng)不規(guī)范的規(guī)劃管理造成功能混亂后，通過修改規(guī)劃又可自圓其說，如此循環(huán)，實(shí)施效果面目全非。深圳230ha 的景田居住區(qū)緊鄰福田中心區(qū)，1991 年編制控規(guī)后開始建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施由政府委托專業(yè)公司按規(guī)劃逐步實(shí)施，土地劃成小塊批租給不同開發(fā)商。幾年來居住用地容積率不斷突破規(guī)劃，各類公共設(shè)施用地一塊塊改成居住性質(zhì)，規(guī)劃幾乎每年調(diào)整一次。到目前，該區(qū)充滿了規(guī)模從015ha 到3ha 不等的各類住宅“花園”，各成一體，風(fēng)格各異，僅剩的公共設(shè)施用地大部分因無人負(fù)責(zé)建設(shè)而荒蕪或被臨時(shí)占用，整個(gè)區(qū)域雜亂無章。這個(gè)案例是控制性詳細(xì)規(guī)劃的真實(shí)寫照。
     (4) 在規(guī)劃管理上，控制性詳細(xì)規(guī)劃提供的幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)是管理者手中的法寶，更是開發(fā)商追逐的焦點(diǎn)。由于控制性詳細(xì)規(guī)劃的制訂、執(zhí)行和修改缺乏法律化的程序，在實(shí)施中極易受到各種非正常力量的干擾，而實(shí)施效果又沒有有效的評判標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管機(jī)制，對市場的公平性產(chǎn)生了負(fù)面影響。

5 　法定圖則的提出與初步運(yùn)作

5.1  1989 年提出規(guī)劃改革方案
繼1987 年土地使用制度改革、1989 年住房制度改革之后，深圳市政府提出了配套的規(guī)劃體系改革方案，直接借用了香港“三層次五階段”規(guī)劃體系，隨后兩年嘗試編制了各階段成果。除“城市發(fā)展策略”和“規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則”產(chǎn)生一定作用外，其它成果均很快無聲無息。應(yīng)該說，這是城市建設(shè)機(jī)制變革之初一次極為主動的應(yīng)對，但當(dāng)時(shí)方案只涉及技術(shù)體系的變革，未準(zhǔn)備好改革規(guī)劃制度，而建設(shè)市場尚未形成，未發(fā)生客觀上的急迫要求，加之方案在形式上與當(dāng)時(shí)規(guī)劃體系相比過于煩瑣，因而很快流產(chǎn)。

5.2 　1995～1998 年，《深圳市城市規(guī)劃條例》的制定
控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施效果，導(dǎo)致了社會對城市規(guī)劃工作的較大質(zhì)疑。1995 年在一次對政府各部門工作質(zhì)量的民主測評中，規(guī)劃主管部門排在了最后; 當(dāng)年深圳市人大組團(tuán)考察香港和新加坡城市規(guī)劃，提出改革深圳城市規(guī)劃體制的建議性報(bào)告，此建議正與深圳規(guī)劃界內(nèi)部對市場經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃的探討相吻合。經(jīng)市人大批準(zhǔn)，規(guī)劃主管部門于1996 年開始起草《深圳市城市規(guī)劃條例》，對規(guī)劃改革方向和做法進(jìn)行了深入研究，數(shù)易其稿，經(jīng)人大多次審議修改，并將草案在主要報(bào)刊全文登載，征求全社會意見，最后由人大批準(zhǔn)于1998 年11 月正式實(shí)施。
     《深圳市城市規(guī)劃條例》作為城市規(guī)劃的地方性法規(guī)，在全國率先提出了城市規(guī)劃的改革構(gòu)想，要點(diǎn)如下：
     (1) 建立總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖“五階段”規(guī)劃體系，其中總體規(guī)劃按照國家通用要求編制，報(bào)國務(wù)院審批，而法定圖則是編制、決策、實(shí)施和公眾參與及監(jiān)督規(guī)劃的核心。
     (2) 法定圖則的制定權(quán)和修改權(quán)屬于規(guī)劃委員會，該委員會由政府官員和民間人士共同組成，民間人士占有法定多數(shù)。
     (3) 法定圖則制定過程中，必須公開征詢和回復(fù)社會公眾意見，社會公眾有權(quán)獲取批準(zhǔn)后的法定圖則，有權(quán)對法定圖則的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。
     (4) 確立規(guī)劃主管部門在城市建設(shè)相關(guān)工作中的協(xié)調(diào)地位。
     (5) 確立城市設(shè)計(jì)在城市規(guī)劃工作中的法定地位。

5.3 　法定圖則工作的主要內(nèi)容法定圖則指城市規(guī)劃在操作層面的技術(shù)成果，由法律授權(quán)的專門權(quán)力機(jī)構(gòu)，經(jīng)過法律規(guī)定的制訂和批準(zhǔn)程序確認(rèn)的文件和圖紙，是城市規(guī)劃管理的法定依據(jù)。在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家，城市規(guī)劃制度基本上采取“核心層次”方法，即在規(guī)劃的中觀層次設(shè)定依法編制、審批和實(shí)施管制的內(nèi)容，但該層次工作的名稱各有所異，《深圳市城市規(guī)劃條例》“法定圖則”的名稱借用自香港，但在具體內(nèi)容上則較為充分地從國情和深圳規(guī)劃機(jī)制出發(fā)進(jìn)行設(shè)計(jì)，主要包括：
     (1) 技術(shù)深度。對于城市一般地區(qū)，法定圖則的控制必須能夠直接約束宗地的管理與開發(fā)，因此采用了近似“控規(guī)”的深度。這一點(diǎn)有所爭論，反對意見認(rèn)為控制過細(xì)過死，缺乏彈性，建議在“分區(qū)規(guī)劃”層次進(jìn)行控制。鑒于規(guī)劃工作中的技術(shù)規(guī)則少，分區(qū)規(guī)劃控制力度低，最終采用控規(guī)層次，但未來的方向是在逐步加強(qiáng)“規(guī)則”的制定工作的基礎(chǔ)上，技術(shù)深度逐步向分區(qū)規(guī)劃深度轉(zhuǎn)化，并準(zhǔn)備對城市的重點(diǎn)地區(qū)和外圍地區(qū)用更深或更粗的層次分別對待。
     (2) 技術(shù)成果，分為技術(shù)文件和法定文件兩個(gè)層次。技術(shù)文件基本按照控規(guī)要求編制，內(nèi)容包括規(guī)劃專業(yè)和工程專業(yè)的所有成果，是法定文件的技術(shù)支撐和管理的內(nèi)部依據(jù)，所不同的是將表述“怎么做”的“規(guī)劃說明書”改進(jìn)為陳述“為什么”的“規(guī)劃研究報(bào)告”，為法定文件作出技術(shù)說明。法定文件只規(guī)定了用地的性質(zhì)、規(guī)模和公共設(shè)施等方面的要求，用最少而最易操作的指標(biāo)和準(zhǔn)則控制規(guī)劃管理與實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)，并且在格式上務(wù)求簡潔統(tǒng)一，便于公眾了解，更便于達(dá)成市場共識。
     (3) 剛性與彈性。“法定”本身即為對規(guī)劃控制要素的“剛性化”，但為了適應(yīng)城市發(fā)展變化的可能性，要特別保護(hù)規(guī)劃的“彈性”。措施之一是盡量減少法定圖則的控制指標(biāo)。措施之二是采用“用地性質(zhì)三類制”，即成果中標(biāo)明的性質(zhì)為第一類，開發(fā)意圖符合這一類規(guī)定者，可直接到規(guī)劃主管部門辦理手續(xù); 在成果中另列第二、三類使用性質(zhì)，分別經(jīng)規(guī)劃主管部門和規(guī)劃委員會研究批準(zhǔn)方可采用; 對成果中沒有列明的使用性質(zhì)，也并沒有把門關(guān)死，在相關(guān)的運(yùn)作規(guī)則里列出了嚴(yán)格規(guī)定。這樣的程序設(shè)置，劃分了政府的審核與審批兩種行為，達(dá)到了“按規(guī)劃實(shí)施非常方便，改變規(guī)劃則手續(xù)繁雜”的目的。措施之三是設(shè)計(jì)了一套修訂法定圖則的條件和程序。

5.4 　法定圖則的初步實(shí)踐
《深圳市城市規(guī)劃條例》實(shí)施后，市政府及規(guī)劃主管部門即著手制訂法定圖則，首先出臺了“法定圖則編制技術(shù)規(guī)定”、“法定圖則審批規(guī)則”、“規(guī)劃委員會工作章程”和“城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)”等文件，同時(shí)提出編制計(jì)劃，第一批十一項(xiàng)于1999 年2 月即進(jìn)行公眾咨詢，8 月由新成立的規(guī)劃委員會審查通過。更多的項(xiàng)目正在緊鑼密鼓地制訂之中。在技術(shù)深度上，法定圖則近似于控制性詳細(xì)規(guī)劃，而法定圖則的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出技術(shù)范疇，代表著一種具有廣泛影響的制度，剛剛一年的編制工作實(shí)踐，已經(jīng)對原規(guī)劃體系產(chǎn)生了沖擊：
     (1) 規(guī)劃走出象牙塔直接面向公眾，從經(jīng)驗(yàn)型技術(shù)行為變成對法律、規(guī)范和原則的理性詮釋，規(guī)劃在理論上的缺陷已經(jīng)暴露出來。
     (2) 規(guī)劃的專業(yè)理念開始接受公眾意識的檢驗(yàn)，雙方的關(guān)系將從施與過渡到碰撞，最終走向協(xié)商。
     (3) 法定圖則將成為規(guī)劃訴訟的主要依據(jù)，但法定圖則自身不能依據(jù)固有的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)具有法律地位的規(guī)章規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則，而缺少這些“技術(shù)規(guī)則”正是當(dāng)前規(guī)劃工作中最薄弱的環(huán)節(jié)。
     (4) 規(guī)劃的科學(xué)性首先來自基礎(chǔ)資料的準(zhǔn)確性，而相關(guān)的政府各主管部門普遍長期忽視信息化建設(shè)，造成規(guī)劃的先天不足。
     (5) 規(guī)劃是政府就發(fā)展和建設(shè)而對公眾所做的承諾，代表政府的整體形象。城市建設(shè)的復(fù)雜性需要政府多部門的共同參與，同時(shí)要求改變規(guī)劃主管部門包打天下的狀況，但目前相應(yīng)的機(jī)制遠(yuǎn)未形成。
    上述問題只涉及規(guī)劃編制某些層次，上升到規(guī)劃編制體系、規(guī)劃審批、規(guī)劃管理以及更高層次的規(guī)劃決策等方面，法定圖則的可能是對規(guī)劃工作全方位的沖擊。嚴(yán)格說來，在經(jīng)過法定的制訂程序后，法定圖則已不屬于規(guī)劃的技術(shù)性成果，而是規(guī)劃管理者與城市建設(shè)者及使用者之間的共同契約，為了嚴(yán)格執(zhí)行契約，需要一套綜合技術(shù)、行政和法律等行為的科學(xué)制度作保證，即本文所稱的“規(guī)劃制度”。
 
6 　法定圖則引發(fā)規(guī)劃制度改革

從對深圳城市規(guī)劃20 年歷程的回顧與剖析，我們可以清晰地理出城市規(guī)劃在因應(yīng)城市建設(shè)機(jī)制從計(jì)劃型向市場型轉(zhuǎn)化過程中的發(fā)展脈絡(luò)，即規(guī)劃實(shí)施的核心從小區(qū)規(guī)劃到控制性詳細(xì)規(guī)劃再到法定圖則，其特點(diǎn)，在規(guī)劃編制上由封閉逐步走向開放，控制手段上由方案到指標(biāo)再到法定文件，在規(guī)劃管理上從模糊到要素簡化再到依法行政。這些變化，實(shí)際上在逐步改變我們對城市規(guī)劃工作性質(zhì)的認(rèn)識，城市規(guī)劃不僅是一個(gè)技術(shù)性的操作體系，更應(yīng)該是一套技術(shù)性與法制化相結(jié)合的行政制度。深圳法定圖則工作的實(shí)行，正在這套制度的開創(chuàng)之舉，由此，我們可以粗線條地設(shè)想未來規(guī)劃制度改革發(fā)展的走向：

6.1  改革規(guī)劃技術(shù)體系
現(xiàn)行“規(guī)劃法”規(guī)定，規(guī)劃的每層次成果都具有法定性。于是在規(guī)劃審批上層層都設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的程序，在規(guī)劃成果上設(shè)計(jì)了逐層深入的內(nèi)容，似乎是一個(gè)很嚴(yán)謹(jǐn)很科學(xué)的體系。但是問題首先產(chǎn)生于總體規(guī)劃，總體規(guī)劃作為整個(gè)規(guī)劃體系的綱領(lǐng)，所確定的是長遠(yuǎn)發(fā)展的一種目標(biāo)一種可能和一個(gè)方案，這個(gè)方案既然具有法定性，必須通過后續(xù)的層次逐步嚴(yán)格落實(shí)。然而從人類認(rèn)識“近實(shí)遠(yuǎn)虛”的特征看，總體規(guī)劃的“法定”很難理解為唯物主義的，而每個(gè)層次的成果都具有法定性，也只能規(guī)范規(guī)劃編制者的技術(shù)行為，最多能為城市建設(shè)各個(gè)專項(xiàng)系統(tǒng)的公共工程提供宏觀依據(jù)，而規(guī)劃對市場的控制必須在一個(gè)最便于操作的層次，法定圖則就是規(guī)劃實(shí)施的核心層次。因此，新的規(guī)劃技術(shù)體系應(yīng)當(dāng)圍繞法定圖則進(jìn)行設(shè)計(jì)：
     (1) 總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是策略性的，研究城市未來發(fā)展的多種可能性，判斷影響未來方向的動力條件，提出適應(yīng)未來多種發(fā)展可能的近期重點(diǎn)發(fā)展及引導(dǎo)發(fā)展的策略性措施;
     (2) 總體規(guī)劃與法定圖則之間的技術(shù)層次，應(yīng)當(dāng)以近期的策略性保留與開發(fā)雙重行為為規(guī)劃內(nèi)容，一方面保護(hù)與保留未來發(fā)展的彈性，一方面對建設(shè)行為作出綜合性部署，為在法定圖則階段作出各項(xiàng)建設(shè)的具體安排提供依據(jù);
     (3) 法定圖則是運(yùn)用法定程序?qū)σ?guī)劃的確認(rèn)，在技術(shù)上應(yīng)當(dāng)允許不同的深度。對城市的重點(diǎn)發(fā)展或保護(hù)地區(qū)、一般發(fā)展地區(qū)和控制性發(fā)展地區(qū)，規(guī)劃控制所需要的技術(shù)內(nèi)容與深度是不同的，但同樣需要以法定的方式進(jìn)行控制。在深圳的規(guī)劃體系中，將法定圖則列入固定的技術(shù)層次，并要求以同樣的深度對全市建設(shè)用地進(jìn)行覆蓋，這種做法的合理性和對城市不同情況的適用性值得商榷。
     (4) 加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)是實(shí)施法定圖則的配套性措施。規(guī)劃法制化控制的主要內(nèi)容在于綜合使用功能，而城市環(huán)境風(fēng)貌與特色的創(chuàng)造需要一套行之有效的城市設(shè)計(jì)技術(shù)體系，從控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施效果可以看出，越強(qiáng)化規(guī)劃的法制化，越需要城市設(shè)計(jì)將法定功能創(chuàng)造性地作用于規(guī)劃管理。
      (5) 建立規(guī)劃工作的“技術(shù)規(guī)則”體系。“規(guī)則”是“原則”的具體化和標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)劃不能建立在闡釋“原則”的標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)提高到執(zhí)行“規(guī)則”的水平上，才能保證規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)化法制化。

6.2 　建立民主化的規(guī)劃決策權(quán)力機(jī)制
規(guī)劃法制化的關(guān)鍵在于強(qiáng)化規(guī)劃決策權(quán)的民主化。深圳法定圖則實(shí)施的首要條件，是依照“規(guī)劃條例”中的專門規(guī)定成立了規(guī)劃委員會，在工作設(shè)計(jì)上，委員會負(fù)責(zé)制定法定圖則編制計(jì)劃、審查法定圖則草案并決定能否向公眾展示、審議公眾意見并決定是否接納、對修改后的草案進(jìn)行審查審批、批準(zhǔn)后進(jìn)行公布。在完成上述制訂法定圖則程序后，規(guī)劃委員會還要對法定圖則的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和跟蹤，凡對法定圖則規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行修改的申請，須由規(guī)劃委員會決定是否批準(zhǔn)，法定圖則在執(zhí)行中出現(xiàn)重要影響因素的重大變動，由規(guī)劃委員會決定是否重新編制。這是一套十分科學(xué)的程序，但要順暢運(yùn)作還需假以時(shí)日，并制定更加詳細(xì)的在運(yùn)作規(guī)則。
 
公眾參與是規(guī)劃法制化的重要手段。公眾包括各種利益集團(tuán)、專業(yè)團(tuán)體、社區(qū)和廣大市民，他們是城市的建設(shè)者和使用者，城市規(guī)劃的目的就是反映他們的意愿，滿足他們的共同利益要求，因此應(yīng)開辟廣泛的渠道，讓公眾能夠參與城市規(guī)劃編制與實(shí)施的全過程。深圳“規(guī)劃條例”規(guī)定了公眾在法定圖則制訂程序中的權(quán)力，邁出了可喜的一步，但還需制定操作的詳細(xì)規(guī)則，在規(guī)劃的其它層次以及規(guī)劃實(shí)施中如何引入公眾參與，需要在法律、政策和技術(shù)上作更多的準(zhǔn)備工作。

6.3 　完善規(guī)劃工作的操作機(jī)制
當(dāng)前的規(guī)劃操作機(jī)制，在概念上劃分為編制和管理兩個(gè)環(huán)節(jié)，在機(jī)構(gòu)上將兩者截然分開。然而城市規(guī)劃的特性就是行政與技術(shù)的緊密結(jié)合，這一點(diǎn)在規(guī)劃編制和管理兩個(gè)環(huán)節(jié)均體現(xiàn)出來，忽略了規(guī)劃編制的行政性和規(guī)劃管理的技術(shù)性，就會大大降低規(guī)劃作用于城市建設(shè)的功效。一旦將編制和管理結(jié)合起來，規(guī)劃工作將可以劃分為研究、編制、審批、管理、協(xié)調(diào)、反饋、信息、政策等多個(gè)環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)應(yīng)該形成相互包容、相互連接的完整操作體系，環(huán)節(jié)內(nèi)和環(huán)節(jié)間應(yīng)制定嚴(yán)格的操作規(guī)則。
 
規(guī)劃機(jī)制的外部層面是政府多部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制，這套機(jī)制在行政意義上有賴于政府運(yùn)作機(jī)制的深化改革，而在城市規(guī)劃的技術(shù)特征方面則需要制定特別的運(yùn)作規(guī)則，強(qiáng)化規(guī)劃部門的綜合與協(xié)調(diào)職能。但綜合協(xié)調(diào)并非目前廣泛采用的包辦型作法，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)由專項(xiàng)主管部門負(fù)責(zé)制定，規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，這一點(diǎn)是當(dāng)前城市建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，在近幾年城市快速發(fā)展中已經(jīng)造成混亂。
 
7 　結(jié)語
中國城市規(guī)劃界探討市場經(jīng)濟(jì)已近20 年了，觀念、思想、方法和手段都跟隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程而逐步改進(jìn)，然而，市場經(jīng)濟(jì)對傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的沖擊引發(fā)的是中國社會經(jīng)濟(jì)革命性變化，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的城市規(guī)劃體系，正在面臨一場根本性的變革，從深圳城市規(guī)劃的改革實(shí)踐，我們看到這場變革的序幕已經(jīng)拉開。相信在全國規(guī)劃界的共同努力下，中國的城市規(guī)劃事業(yè)將健康地完成這次大蛻變，在21 世紀(jì)中國城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
 
（注： 參加本論文前期討論的有：夏宗\、金經(jīng)元、石楠、孫安軍、楊保軍、王凱、朱子瑜、陳宏軍、孫施文等同志）

建立以近期規(guī)劃為核心的新體系

作者    王富海
　　
該文通過對“遠(yuǎn)焦距”總體規(guī)劃進(jìn)行的反思,提出面對中國城市未來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)急劇變動而實(shí)事求是地采取“近焦距”規(guī)劃的假設(shè)。該文強(qiáng)調(diào),以近期為核心并不代表短視,相反體現(xiàn)務(wù)實(shí)精神,總體規(guī)劃的主要成果為近期建設(shè)內(nèi)容,反而更需要從遠(yuǎn)期趨勢判斷到導(dǎo)出近期建設(shè)內(nèi)容以及多部門協(xié)作的嚴(yán)謹(jǐn)程序。

編者在國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》下發(fā)后,九部委通知以及建設(shè)部《關(guān)于近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法》都對近期建設(shè)規(guī)劃提出了較高而急迫的要求。事發(fā)突然,使人們不免對這樣一輪大規(guī)模規(guī)劃行動的效果產(chǎn)生疑問。但從文件毫不猶豫地將2003 年7 月完成的規(guī)劃的有效期限定在2005 年,令人感覺到其中埋下的巨大伏筆可能包括三層含義:其一,將近期建設(shè)規(guī)劃作為解決當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)諸多問題的重要手段;其二,統(tǒng)一規(guī)劃編制的步調(diào),調(diào)整到與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年計(jì)劃(下簡稱社會經(jīng)濟(jì)計(jì)劃) 相同步,以便于今后的協(xié)調(diào)操作;其三,眼下在來不及探討確定更完善的近期規(guī)劃操作體系的情況下做簡化處理,盡快推行,在推行中進(jìn)行檢驗(yàn)改進(jìn),也使各城市開始對規(guī)劃的近期化進(jìn)行適應(yīng),留出兩年時(shí)間對近期規(guī)劃的定位和操作等問題進(jìn)行研究,目標(biāo)是在2006 年～2010 年(“十一五”) 開始大規(guī)模推行新的規(guī)劃體系與相應(yīng)制度,提高規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)乃至國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用力度。為此,本文初步提出調(diào)整總體規(guī)劃焦距,建立以近期規(guī)劃為核心的新體系的大膽假設(shè),希望為改進(jìn)規(guī)劃操作機(jī)制進(jìn)一言。

“遠(yuǎn)焦距”的總體規(guī)劃
城市規(guī)劃對城市的判斷,應(yīng)當(dāng)是歷史觀、現(xiàn)實(shí)觀和發(fā)展觀的有機(jī)結(jié)合,因此將總體規(guī)劃的期限設(shè)在15 至20 年,前有近期建設(shè),后有遠(yuǎn)景設(shè)想,是一種非常理性的體系設(shè)計(jì)。但在理論上分析,這種規(guī)劃的理念是希望度身量做“設(shè)計(jì)”一幅城市的美好圖景,引導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的建設(shè)朝向遠(yuǎn)期目標(biāo)邁進(jìn),帶有明顯的烏托邦烙印;在實(shí)際操作中,由于將規(guī)劃的焦距放到遠(yuǎn)期并做出惟一性的選擇,近期規(guī)劃是從遠(yuǎn)期理想倒推回來的近似的理想藍(lán)圖,對眼前的建設(shè)作用力度微弱。下述的現(xiàn)象讓我們對這種“遠(yuǎn)焦距”的 規(guī)劃產(chǎn)生疑問,進(jìn)而考慮是否采用“近焦距”規(guī)劃的問題。

簡單的事實(shí)
現(xiàn)象一:總體規(guī)劃用樸素的理想和簡單的好惡就羅列了現(xiàn)狀的種種不是,又以簡單的趨勢判斷就畫出一張張美妙的“餅”,對于此餅如何烙之反而十分超然,正可謂“20 年后的事我門兒清,今年干什么我不知道”。

現(xiàn)象二:20 年的宏偉藍(lán)圖基本上5 年一改,最近甚至發(fā)展到某城市總體規(guī)劃國務(wù)院批復(fù)當(dāng)年就全面修編,如果看到一個(gè)城市1992 年的總規(guī)至今未調(diào),第一反應(yīng)肯定是大吃一驚,繼而得出判斷:這個(gè)城市要么已經(jīng)失控,要么過于保守。

現(xiàn)象三:管20 年的城市總體規(guī)劃由上級直至國務(wù)院批復(fù),管5 年的社會經(jīng)濟(jì)計(jì)劃本市批準(zhǔn),但《城市規(guī)劃法》白紙黑字規(guī)定后者為前者的依據(jù)! 而在操作中,規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用相比計(jì)劃協(xié)調(diào)何其蒼白。

現(xiàn)象四:為城市20 年發(fā)展準(zhǔn)備的用地范圍,被當(dāng)成當(dāng)前就可以任意出讓土地和開發(fā)的場所,多__少城市拓展區(qū)羊拉屎似地建設(shè),多少土地以遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于開發(fā)成本的價(jià)格被投機(jī)者大片囤積。

現(xiàn)象五:20 年不夠的話,也許還要用說不清多少年的“概念”圈出更大的范圍,或曰“跨越”,或曰“儲備”,和前者可能造成遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供需能力的冒進(jìn)行為相比,后者的出發(fā)點(diǎn)更具諷刺意義,如果不把可能發(fā)展的范圍先確定并控制下來,這些土地就會被亂開發(fā)了。本來,未列入發(fā)展規(guī)劃的地區(qū)不得建設(shè),上有國法下有管理機(jī)構(gòu),可對空間開發(fā)的管制能力如此軟弱,使規(guī)劃不得不走向可悲的“逆向思維”。

簡單的道理
常識一:近實(shí)遠(yuǎn)虛。但目前的規(guī)劃體系卻公然違背這個(gè)規(guī)律,美其名曰“前瞻性”,但前瞻性并不代表我們有充分的能力對未來的發(fā)展做出惟一正確的判斷,更不代表我們可以忽視近期的研究、計(jì)劃與協(xié)調(diào),把“城鎮(zhèn)化”、“可持續(xù)發(fā)展”、“以人為本”之類的大旗向遠(yuǎn)期方向一揮就立馬發(fā)揮神效。

常識二:發(fā)展的階段性。但規(guī)劃事實(shí)上不承認(rèn)這一點(diǎn),總是費(fèi)盡心力設(shè)定20 年后人均GDP 達(dá)到多少美元,再建立相應(yīng)的行為模式標(biāo)準(zhǔn),作為規(guī)劃的依據(jù)。其一,人均GDP 和人的行為方式的相關(guān)性如此絕對嗎? 其二,如果無法證實(shí)那么遠(yuǎn)的目標(biāo)是錯的,它就可以堂而皇之地指導(dǎo)近期的各項(xiàng)建設(shè)嗎?

常識三:中國城市處于劇烈變動時(shí)期。城市化、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步,這幾大要素已經(jīng)促使全國的城市格局及各個(gè)城市自身的顯著變化,目前只是巨變的開始。如果規(guī)劃依然緊抱著我們根本抓不準(zhǔn)甚至抓不住的20 年藍(lán)圖,就不可能在政府管理模式轉(zhuǎn)型中發(fā)揮更為積極主動的作用。

常識四:現(xiàn)狀總是合乎道理的。規(guī)劃界從骨子里不愿意承認(rèn)這一點(diǎn),我們習(xí)慣于用樸素的環(huán)境理想和粗淺的經(jīng)濟(jì)社會知識將城市現(xiàn)狀描繪得一塌糊涂,殊不知現(xiàn)狀是當(dāng)前各種因素和條件共同作用下形成的,規(guī)劃所能掌握的只是片面的真理,要想有所作為,必須接受現(xiàn)狀、研究現(xiàn)狀,特別要更加客觀地研究影響現(xiàn)狀的主要因素,提出有的放矢的對策,才能逐步改變現(xiàn)狀。

常識五:千里之行,始于足下。用在規(guī)劃上更貼切的是遠(yuǎn)處著眼近處著手,“著眼”問題似乎是當(dāng)前規(guī)劃體系以20 年為焦距的主要成因,但我們經(jīng)常將目光放到20 年后的一個(gè)焦點(diǎn)和一種可能上,忽視了未來可能的多個(gè)焦點(diǎn),因而“著”得并不夠;規(guī)劃中最常見的“著手”工作是通過分區(qū)規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃步步微觀化,然后將主要精力投入具體的管理行為,反而忽略了宏觀上對近期建設(shè)各種行為進(jìn)行協(xié)調(diào)這只“手”的作用。

簡單的假設(shè)假設(shè)建立一種全新的總體規(guī)劃體系,以5 年為期的近期規(guī)劃為“核心”,作為城市規(guī)劃協(xié)調(diào)功能的主要載體,下面就可以探討新型總體規(guī)劃的內(nèi)容,并通過對各種相關(guān)關(guān)系的分析,設(shè)立系統(tǒng)的規(guī)劃操作體系。

新型總體規(guī)劃的內(nèi)容————遠(yuǎn)析趨勢近求實(shí)際
遠(yuǎn)焦距總體規(guī)劃的實(shí)施效果讓我們認(rèn)識到,規(guī)劃的作用應(yīng)更多地體現(xiàn)在對現(xiàn)實(shí)需求的發(fā)掘、土地與設(shè)施供給的研究和建設(shè)的協(xié)調(diào)整合上,因此提倡近焦距的規(guī)劃,核心理念要從“理想藍(lán)圖”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;順應(yīng)和引導(dǎo)”。在規(guī)劃方法上并非要做全新的創(chuàng)造,而是要根據(jù)自身?xiàng)l件進(jìn)行更有針對性的體系設(shè)計(jì)。把近期規(guī)劃作為總體規(guī)劃的核心,意味著規(guī)劃對現(xiàn)狀的認(rèn)識要更客觀全面,對城市建設(shè)的機(jī)制和要素更為了解,同時(shí)也意味著對遠(yuǎn)期發(fā)展更為充分的研究和更為審慎的判斷,真正做到“深入淺出”。

遠(yuǎn)期目標(biāo)————比程式化的性質(zhì)規(guī)模比例布局要做得更多
要點(diǎn)一:客觀分析各種要素對城市發(fā)展的影響力。按照認(rèn)識論的規(guī)律,把對未來各種影響要素的判斷分成清晰、模糊和混沌三種類型。將不能更動的自然條件、必然性的發(fā)展可能和符合規(guī)律的主要趨勢視為清晰要素,把不能把握住方位的發(fā)展趨勢和尚未明晰的發(fā)展機(jī)會作為模糊要素,而把具有潛力或需要而需盡力爭取的要素視為變數(shù)量大的混沌狀態(tài)。對于抓得住的清晰要素,應(yīng)采取嚴(yán)格的手段及早按住,如必須堅(jiān)決守住的“綠線”、“藍(lán)線”、“紫線”、“黃線”等幾條控制線;對于模糊要素,可以通過對規(guī)律的研究做出趨勢性的判斷;而混沌要素也許只能等待時(shí)間和機(jī)遇使之逐步顯露。對后兩類要素不能匆忙做出選擇,這些彈性要素的存在正是分析未來多可能性發(fā)展的基礎(chǔ)與條件。

要點(diǎn)二:對未來發(fā)展進(jìn)行多可能性的判斷。由于未來的發(fā)展要素和條件不可能全部清晰,因此未來發(fā)展的目標(biāo)很難是惟一的,同一種目標(biāo)下的發(fā)展程度也具有多可能性,這就可以導(dǎo)出發(fā)展的多種判斷。因此應(yīng)當(dāng)客觀地接受并努力挖掘未來的多可能性,包括一個(gè)目標(biāo)下的多可能性和多個(gè)目標(biāo)下的多可能性。

要點(diǎn)三:對每一種可能性做出大體的供需分析。規(guī)劃對城市發(fā)展前景研究的首要環(huán)節(jié),是未來的土地與設(shè)施需求,不同的目標(biāo)及不同的程度導(dǎo)致不同的需求,各種類型的要素總能影響到需求。第二個(gè)需要研究的是土地與設(shè)施的供給,包括供給能力、供給方式和供給的布局等。由于中國城市在未來數(shù)十年的整體跨越性和個(gè)體不確定性,城市遠(yuǎn)期發(fā)展的需求與供給之間的關(guān)系極其敏感,城市空間的線性拓展和跨越式拓展、小步跨越與大步跨越等判斷應(yīng)極其慎重,盡量量化的供需分析有助于做出更為準(zhǔn)確的判斷。

要點(diǎn)四:對每一種可能性做出粗線條的方案。遠(yuǎn)期發(fā)展的每一種可能性都會產(chǎn)生相應(yīng)的概念方案,這樣我們就可能會提出若干個(gè)概念方案,但既然每個(gè)方案都是可能的,不必匆忙做出“力排眾議”式的選擇,相反,應(yīng)盡量保留這些方案并分別提出分階段建設(shè)重點(diǎn),作為下一步近期規(guī)劃具體安排的重要前提。

近期規(guī)劃————腳踏實(shí)地的全局性安排
要點(diǎn)五:從現(xiàn)狀做起逐步改進(jìn),但不必簡單理想化。遠(yuǎn)焦距規(guī)劃眼中的現(xiàn)狀總是不夠完整不夠系統(tǒng)的非均衡狀態(tài),總是試圖構(gòu)筑一個(gè)系統(tǒng)而均衡的藍(lán)圖,而下一次規(guī)劃時(shí)面對的還是非均衡??。也許,非均衡才是城市化加速期中國城市的本原,是我們逐步理解城市并改善城市的起點(diǎn)。通過對現(xiàn)狀的深入分析、與各種價(jià)值觀之間廣泛的溝通,規(guī)劃需要確定近期內(nèi)城市改善與拓展的實(shí)際需求,才能提出近期城市建設(shè)的實(shí)際目標(biāo)與行動計(jì)劃。

要點(diǎn)六:從適應(yīng)未來多可能性出發(fā)尋求近期建設(shè)重點(diǎn)。如果對遠(yuǎn)期多可能性中的每個(gè)方案進(jìn)行分期實(shí)施的研究,將能夠找出大部分方案中近期建設(shè)上的趨同點(diǎn),從客觀上講,這些趨同點(diǎn)正是確定近期建設(shè)規(guī)劃主要內(nèi)容的基本點(diǎn),而這樣提出的近期建設(shè)內(nèi)容才能夠?qū)ξ磥淼亩嗫赡苄跃哂休^強(qiáng)的適應(yīng)能力。

要點(diǎn)七:分析實(shí)際需求,確定供應(yīng)的方式和安排。近期建設(shè)的諸多目標(biāo)都可以轉(zhuǎn)化成為具體的空間與設(shè)施需求,為滿足這些需求而提出的供給措施也應(yīng)當(dāng)是具體而量化的。這樣建立在量化基礎(chǔ)上的規(guī)劃將大大提高對決策、政策和管理工作的說服力。要特別慎重處理“建設(shè)規(guī)模”與“建設(shè)范圍”的關(guān)系問題,即對城市空間近期是否跨越式發(fā)展的判斷,在城市化水平與布局大變動的時(shí)期,任何城市都存在大發(fā)展的機(jī)遇,對城市近期發(fā)展跨越與否、何時(shí)跨越和如何跨越的把握,是具有戰(zhàn)略意義的,判斷正確與否對城市的后續(xù)發(fā)展至關(guān)重要,對于選擇跨越式發(fā)展的城市,不能用“建設(shè)規(guī)模”框住“建設(shè)范圍”,應(yīng)當(dāng)保留一定的余地。

要點(diǎn)八:具體的發(fā)展用地與項(xiàng)目安排。將要點(diǎn)五、六、七進(jìn)行整合,可以得出近期城市建設(shè)范圍和具體項(xiàng)目的安排,作為近期建設(shè)具體內(nèi)容的基本范圍,再通過與具體操作管理部門的協(xié)調(diào),確定近期規(guī)劃的核心內(nèi)容。近期規(guī)劃————編制與審批要點(diǎn)九:“在編制中協(xié)調(diào)”的開放式編制方法。近期規(guī)劃作為總體規(guī)劃層面的核心內(nèi)容,將大大提高規(guī)劃直接作用于城市建設(shè)的力度,但越是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的調(diào)控作用,越是要講究編制程序與方法。要改變規(guī)劃“獨(dú)角戲”的狀況,主動尋求相關(guān)部門參與與合作,不要把規(guī)劃的協(xié)調(diào)放到規(guī)劃編制結(jié)束后,而應(yīng)提倡“前置式協(xié)調(diào)”、編制中協(xié)調(diào),力爭在規(guī)劃過程中使各部門達(dá)成一致。

要點(diǎn)十:審批程序。按道理,城市規(guī)劃屬于地方事務(wù),近期規(guī)劃的審批權(quán)力應(yīng)設(shè)在地方權(quán)力機(jī)構(gòu)————城市人大,將其與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃同時(shí)協(xié)調(diào)審批,但考慮目前實(shí)際情況,需要上級權(quán)力機(jī)構(gòu)及政府各部門進(jìn)行區(qū)域內(nèi)城市間的協(xié)調(diào),重要的和特殊的城市還需由國務(wù)院多個(gè)部門進(jìn)行審批,規(guī)劃內(nèi)容越具體,審批越到位,相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制越容易操作。

以近期規(guī)劃為軸心重置規(guī)劃操作體系
由于總體規(guī)劃長期“舍近求遠(yuǎn)”和“重理想輕現(xiàn)實(shí)”,造成了整套規(guī)劃體系的混亂,而實(shí)事求是地把總體規(guī)劃的核心內(nèi)容鎖定在近期,城市規(guī)劃操作理論上的很多問題迎刃而解,落實(shí)到具體工作上將可能形成新的體系和做法。

近期規(guī)劃與下層次規(guī)劃編制計(jì)劃。近期規(guī)劃制度推行后,其所劃定的發(fā)展用地即為一定時(shí)期內(nèi)城市的建設(shè)許可范圍,因此可以明確地規(guī)定近期建設(shè)范圍必須要進(jìn)行下一層次規(guī)劃的全覆蓋,為城市集約建設(shè)做好充分的技術(shù)準(zhǔn)備。

近期規(guī)劃與城市建設(shè)的控制與引導(dǎo)。近期規(guī)劃的目的是將一定時(shí)期內(nèi)城市建設(shè)控制在有效操作范圍內(nèi),在編制過程中已與各相關(guān)部門達(dá)成一致,大大有利于整合政府力量,通過協(xié)調(diào)一致的公共投資做好舊區(qū)改善和新區(qū)開發(fā)的基礎(chǔ)工作,培植并積極引導(dǎo)市場力量充實(shí)城市功能,加大城市整體化發(fā)展的力度。

近期規(guī)劃與社會經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。近期規(guī)劃在時(shí)間周期上與社會經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃調(diào)成一致,與其同時(shí)(最好合作) 編制、同時(shí)納入地方權(quán)力機(jī)構(gòu)審議、同時(shí)下發(fā),將推進(jìn)多部門共同編制規(guī)劃的工作,并凸顯城市規(guī)劃在市場經(jīng)濟(jì)體制下對城市發(fā)展更強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力,大大提高規(guī)劃的編制水平和實(shí)施力度。近期規(guī)劃與城市協(xié)調(diào)發(fā)展。近期規(guī)劃如果能夠在國家法律中獲得強(qiáng)制功能,將大大提高其對近期城市建設(shè)行為的剛性約束,促使城市政府更加重視近期規(guī)劃的編制質(zhì)量,在實(shí)施中更加自覺地維護(hù)近期規(guī)劃的內(nèi)容,更加謹(jǐn)慎地處理對規(guī)劃的修改要求,樹立規(guī)劃在城市建設(shè)決策與協(xié)調(diào)中的權(quán)威地位,使城市建設(shè)的每一步都在更好的規(guī)劃指引下更加協(xié)調(diào)。

近期規(guī)劃與規(guī)劃建設(shè)責(zé)任追究制度。城市公共設(shè)施建設(shè)作為國家越來越重要的公共投資活動,其決策上的失誤將直接損害城市良性發(fā)展,宏觀上拖慢國家富強(qiáng)進(jìn)程,因此在國家和省級層面對城市規(guī)劃建設(shè)行為進(jìn)行有效的監(jiān)督、糾正和責(zé)任追究是必要的。近期規(guī)劃制度實(shí)行后,將城市政府的決策范圍在時(shí)間和空間上收攏到可控范圍,減少了失誤的機(jī)會和程度,防范制度更加嚴(yán)密,責(zé)任追究更易推行。

近期規(guī)劃與城市建設(shè)年度計(jì)劃。上述設(shè)想使城市規(guī)劃在編制、實(shí)施和協(xié)調(diào)的各方面形成了以近期規(guī)劃為核心的操作體系,如果這個(gè)體系成立的話,我們可以回過頭來鄭重提出“城市建設(shè)年度計(jì)劃”問題,這一點(diǎn)較之以5 年為期的近期規(guī)劃,更是當(dāng)前規(guī)劃操作體系的軟肋。規(guī)劃管理部門往往在規(guī)劃組織編制完成后,將更大的精力放在處理各種微觀的建設(shè)申請方面,很容易忽略宏觀層面發(fā)揮規(guī)劃對決策的影響力,而城市建設(shè)與發(fā)展是以年為單位進(jìn)行策劃、決策和具體安排的,規(guī)劃不能放棄對政府年度計(jì)劃的影響,如果能夠通過強(qiáng)制性地推行以近期規(guī)劃為基礎(chǔ)的“城市建設(shè)年度計(jì)劃”,將使城市規(guī)劃對城市建設(shè)發(fā)揮更大的作用。

以WTO 原則對法定圖則制度進(jìn)行再認(rèn)識

作者：王富海

1 　法定圖則制度是規(guī)劃改革過程中的重要一步
改革開放以來城市規(guī)劃工作經(jīng)歷了從恢復(fù)、發(fā)展到逐步應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)過程, 其中的標(biāo)志點(diǎn)為“控制性詳細(xì)規(guī)劃”和“兩證一書”?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃始于1980 年代中期, 借用國外區(qū)劃法的技術(shù)做法, 提出有關(guān)城市土地利用的指標(biāo)要求, 實(shí)現(xiàn)對土地的開發(fā)控制。和以往總平面式的詳細(xì)規(guī)劃相比, “控規(guī)”以其簡潔、快速、利于政府對于“七通一平”和土地批租的“操作”而迅速普及, 適應(yīng)了體制改革和城市快速發(fā)展初期的城市建設(shè)和開發(fā)控制需要。深圳也是最早嘗試控制性詳細(xì)規(guī)劃的城市, 特別在1990 年開始的房地產(chǎn)業(yè)大發(fā)展中大面積應(yīng)用, 基本滿足了同期城市快速擴(kuò)張對規(guī)劃的基本要求。但幾年后控規(guī)在深圳的實(shí)施效果就暴露了規(guī)劃“簡化”的弊端, 而其內(nèi)部化操作性質(zhì)特別是實(shí)施中不受監(jiān)督的修改程序, 受到越來越關(guān)注利益公平的市場各方對城市規(guī)劃的廣泛質(zhì)疑。可以說, 控制性詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃面對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行相應(yīng)改革的“第一反應(yīng)”, 適應(yīng)的是城市的“市場化開發(fā)”, 無法面對“市場公平”的要求。
 
控制性詳細(xì)規(guī)劃產(chǎn)生的問題, 再一次證明單純的技術(shù)理性改革無法真正解決城市規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)體制變革中的窘境。與之相比, 法定圖則將規(guī)劃從“技術(shù)性行政行為”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政策性行政行為”的大思路, 用WTO 覆蓋政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督行為的諸多原則來判斷, 是在正確的方向上邁出了重要的一大步。
 
2 　法定圖則的“法力”不夠
WTO 原則要求政府行政行為的依據(jù)公開化, 對我國政府正在推進(jìn)的依法行政工作提出了程度上的明確要求。城市建設(shè)行為管制是政府的一項(xiàng)越來越重要的工作, 作為管制的依據(jù)之一, 城市規(guī)劃成果也應(yīng)當(dāng)上升到“法”的地位。但城市規(guī)劃委員會的委員是市政府依據(jù)《條例》聘任的, 委員會的工作性質(zhì)可以理解為代政府實(shí)施特定的審批職能,所批準(zhǔn)的法定圖則是“政府規(guī)章” 而不是“法”。既然非“法”, 也就不能設(shè)定違反法定圖則行為的具體處罰措施, 作為行政依據(jù)的法律效力不強(qiáng)。
 
編制依據(jù)的混沌狀態(tài), 是中國城市規(guī)劃的長期缺憾。法定圖則制度一推行就面臨依據(jù)不足的窘境, 在法律方面, 《深圳市城市規(guī)劃條例》作為規(guī)劃的綱領(lǐng)性法律, 還需要就專項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)劃實(shí)施與協(xié)調(diào)機(jī)制、違反規(guī)劃行為的界定與處罰、城市建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn), 如陽光權(quán)、空間權(quán)等一系列重要問題補(bǔ)充操作性法律。政府規(guī)章方面, 《條例》至今沒有配套的“實(shí)施細(xì)則”,《深圳市法定圖則操作規(guī)程》尚未完成, 涉及城市建設(shè)許多方面的操作政策需要清理和補(bǔ)充。技術(shù)方面也缺乏大量規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和體現(xiàn)地方特色的特別規(guī)定。
 
3 　公眾參與的操作機(jī)制尚未建立
《深圳市城市規(guī)劃條例》以法律形式原則上確立了公眾對城市規(guī)劃的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及參與途徑。目前深圳的城市總體規(guī)劃、法定圖則以及一些重大項(xiàng)目在實(shí)施前都經(jīng)過公開展示的必要程序征詢公眾意見, 為城市規(guī)劃的民主化和體現(xiàn)公開、公平、公正精神做出了有益嘗試。但由于尚未制訂相應(yīng)的操作細(xì)則規(guī)定, 公眾參與在深度和廣度等方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠, 方式上還停留于個(gè)人意見表達(dá)而鮮有利益集團(tuán)和專業(yè)團(tuán)體的參與, 在程序上缺乏前期“送達(dá)”環(huán)節(jié)和“聽證會”的具體規(guī)定, 甚至在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也沒有公眾不接受規(guī)劃委員會決定的申訴與仲裁機(jī)構(gòu)。
 
4 　法定圖則在技術(shù)上的固定深度不適應(yīng)城市現(xiàn)狀
從法定圖則實(shí)施以來, 是否“全覆蓋”的爭論一直延續(xù)至今。正方說既然法定圖則是城市建設(shè)管制的法定依據(jù), 任何沒有法定圖則而發(fā)出的規(guī)劃許可應(yīng)視為非法, 因此最起碼要對城市建設(shè)近期范圍進(jìn)行全覆蓋。反方的主要意見是深圳的城市發(fā)展在不同地區(qū)呈現(xiàn)不同的階段特征, 發(fā)展不確定因素越大的區(qū)域越不能用法定圖則進(jìn)行管理。在這個(gè)問題上雙方爭論的關(guān)鍵在于法定圖則的技術(shù)深度。目前通用的以近似控制性詳細(xì)規(guī)劃深度進(jìn)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化, 在法定圖則制度實(shí)施的初期階段, 規(guī)劃在難以對城市快速成長進(jìn)行細(xì)部層面的全面準(zhǔn)確把握的情況下, 確實(shí)不能適應(yīng)城市多樣性發(fā)展特征。較為現(xiàn)實(shí)的辦法是設(shè)定2 —3 個(gè)不同類型、不同深度的法定圖則模式, 分別用于不同成熟程度的區(qū)域, 盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋, 使城市建設(shè)有法可依。但可以認(rèn)為較粗層次圖則為更細(xì)層次的初級階段, 一旦成熟即轉(zhuǎn)為統(tǒng)一的深度, 以逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的全覆蓋。
 
5   法定圖則的縱向銜接問題尚需理順
目前深圳的“三階段五層次”規(guī)劃編制體系, 是一個(gè)傳統(tǒng)規(guī)劃體系加規(guī)劃制度改革的混合體。總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃依然按照國家《規(guī)劃法》和《規(guī)劃編制辦法》的要求編制和審批, 深圳在這兩者之間加入了次區(qū)域規(guī)劃層次, 由人大審批。這三個(gè)層次的過細(xì)劃分造成了較大矛盾: 首先在技術(shù)上產(chǎn)生疊合, 層次難以分清; 其次在審批權(quán)力上比較混亂, 都具有法定性, 而由具備地方立法權(quán)的市人大負(fù)責(zé)的次區(qū)域規(guī)劃更具法律性質(zhì); 其三在于審批時(shí)序交錯混亂, 審批周期漫長。而作為實(shí)施操作層次的法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖, 是按照市場的需求進(jìn)行的改革, 與傳統(tǒng)規(guī)劃具有完全不同的性質(zhì); 但依據(jù)《條例》, 同時(shí)又必須滿足上層次規(guī)劃的控制要求。這就導(dǎo)致整個(gè)規(guī)劃編制體系各層次在銜接上的混亂: 一方面分區(qū)規(guī)劃以上層次的規(guī)劃華而不實(shí), 與城市發(fā)展的實(shí)際情況不相適應(yīng); 另一方面, 由于編制周期的錯位, 各層次規(guī)劃之間難以有效銜接, 容易產(chǎn)生互相矛盾的問題。
 
從WTO 對簡化審批程序的要求看, 規(guī)劃體系應(yīng)該在突出“戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃”和“實(shí)施性發(fā)展規(guī)劃”兩個(gè)層次方面采取實(shí)質(zhì)性行動了。要用戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃原則進(jìn)行總體規(guī)劃的改革, 制定中長期戰(zhàn)略目標(biāo), 以及土地利用、交通管理、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的發(fā)展準(zhǔn)則和空間策略, 建立總體規(guī)劃的滾動性調(diào)校機(jī)制, 避免每次規(guī)劃修編都推倒重來。開發(fā)控制規(guī)劃是開發(fā)控制的法定依據(jù), 是城市規(guī)劃作為“政府行為”的關(guān)鍵部位, 法定圖則即屬此類。理順規(guī)劃體系只是提高規(guī)劃水平的手段, 根本目的是維護(hù)完整的開發(fā)控制規(guī)劃系統(tǒng), 保證城市規(guī)劃依法實(shí)施。
 
6 　城市規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)缺乏制度保障
政府轉(zhuǎn)變職能后各部門都在強(qiáng)化規(guī)劃工作, 如果不能有效地協(xié)調(diào), 政出多門、交叉矛盾的狀況將愈演愈烈, 很顯然這是與WTO 原則中對政策一致性的要求背道而馳的。城市規(guī)劃被口頭捧為“龍頭”, 在實(shí)際操作中往往“身首異處”, 法定圖則也經(jīng)常在實(shí)施中出現(xiàn)各項(xiàng)公共設(shè)施的負(fù)責(zé)部門不能協(xié)調(diào)操作的問題。對此, 規(guī)劃界一直期待國家在行政職能劃分和機(jī)構(gòu)調(diào)整中采取行動, 使規(guī)劃的協(xié)調(diào)權(quán)獲得必要的制度基礎(chǔ)和體制保障, 至今也未能如愿。
 
也許我們太想在高目標(biāo)位一步到位, 一直忽略了一項(xiàng)基礎(chǔ)性的重要工作———“規(guī)劃編制中的部門協(xié)調(diào)” ———只有走出“自編自導(dǎo)”的怪圈, 建立多部門在規(guī)劃主管部門協(xié)調(diào)下共同參與規(guī)劃編制的有效機(jī)制, 在共同規(guī)劃中統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一計(jì)劃, 才能在實(shí)施中統(tǒng)一行動, 才能真正發(fā)揮規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用, 提高政府組織管理“公共物品”的綜合效率。
 
7 　法定圖則的實(shí)施還沒有成為規(guī)劃管理的核心
推行法定圖則制度并不是一種技術(shù)創(chuàng)新, 而是試圖設(shè)置一套從規(guī)劃編制、審批、征詢公眾意見、修改到規(guī)劃行政管理和監(jiān)督檢查等方面的較為嚴(yán)密的程序,來規(guī)范整個(gè)規(guī)劃的運(yùn)行過程, 其中規(guī)劃管理體制的相應(yīng)改革是實(shí)施法定圖則制度的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)所在。
 
(1) 法定圖則推行至今，規(guī)劃管理部門還沒有推出完整的以法定圖則為核心的管理操作規(guī)程, 內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制和對外管理制度尚在擬定之中, 圖則未能覆蓋地區(qū)的規(guī)劃管理仍然處在內(nèi)部操作狀態(tài)。
 
(2) 規(guī)劃信息系統(tǒng)目前還處于各種信息資料簡單錄入的初級階段, 供操作的法定圖則成果信息平臺、供跟蹤研究和監(jiān)督的已操作信息平臺和供技術(shù)協(xié)調(diào)的編制狀態(tài)信息平臺都遠(yuǎn)未完備, 制約了法定圖則制度的有效推行。
 
(3) 面對城市發(fā)展中的遺留問題和不斷出現(xiàn)的新問題, 人們習(xí)慣性地要求規(guī)劃去適應(yīng), 還沒有把通過城市的公共政策來落實(shí)規(guī)劃提到相應(yīng)高度, 法定圖則編制之中和管理中的政策措施研究還沒有跟上。
 
在實(shí)行控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)期, 開發(fā)者對修改規(guī)劃的隨意要求和管理者對修改要求的簡單處理形成了一定的慣性。法定圖則制度的推行, 必須準(zhǔn)確告知開發(fā)申請者按規(guī)劃執(zhí)行的通常和要求修改規(guī)劃所必須付出的成本, 同時(shí)明確管理者的職權(quán)范圍、限度和程序, 才能堅(jiān)決克服隨意修改規(guī)劃的慣性, 維護(hù)城市規(guī)劃作為政府行為的嚴(yán)肅性和對城市建設(shè)的依法調(diào)適。
 
8 　深圳法定圖則制度的完善任重道遠(yuǎn)
回顧和總結(jié)深圳城市規(guī)劃制度改革的歷程, 我們可以清晰地理出城市規(guī)劃在因應(yīng)城市建設(shè)機(jī)制從計(jì)劃型向市場型轉(zhuǎn)化過程中的發(fā)展脈絡(luò), 即規(guī)劃實(shí)施的核心從物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃到控制性詳細(xì)規(guī)劃再到法定圖則, 其特點(diǎn)是在規(guī)劃編制上由封閉逐步走向開放,控制手段上由方案到指標(biāo)再到法定文件, 在規(guī)劃管理上從模糊到要素簡化再到依法行政。同時(shí)也看到法定圖則制度作為上層建筑的改革, 無論法律依據(jù)、行政規(guī)范、技術(shù)規(guī)則、操作系統(tǒng), 都面臨著極大的挑戰(zhàn)。面對困難, 也出現(xiàn)了往回走的議論, 但更多的聲音是堅(jiān)持繼續(xù)前行, 市人大給與了充分的支持, 市民的關(guān)注程度也越來越高。從WTO 原則和具體規(guī)則來審視, 法定圖則制度帶動的規(guī)劃改革方向十分正確,具體做法也基本奠定了制度框架, 只要堅(jiān)持調(diào)整補(bǔ)充完善, 這項(xiàng)制度的科學(xué)性就會更強(qiáng), 所產(chǎn)生的效果就會更加明顯。

以近期規(guī)劃為規(guī)劃改革的突破口——(代專題立意)

作者：王富海

1 　序言

城市規(guī)劃編制與管理在理論認(rèn)識和操作體系上需要變革, 這一點(diǎn)經(jīng)過多年探討已經(jīng)在業(yè)內(nèi)達(dá)成高度共識, 但變革的方位依然莫衷一是, 近期規(guī)劃似乎大可為之。

本人親歷了深圳事實(shí)上五年一度的總體規(guī)劃, 耳聞了天津主動性的近期與年度滾動規(guī)劃, 也目睹了廣州近期建設(shè)規(guī)劃的強(qiáng)力實(shí)施, 兩年前又策劃并主持了對深圳總體規(guī)劃第一個(gè)5 年實(shí)施的績效評估和第二個(gè)5 年的對策研究, 完成后恰逢國務(wù)院及九部委向全國下達(dá)編制近期建設(shè)規(guī)劃的緊急任務(wù), 便集中精力對近期規(guī)劃問題進(jìn)行了初步研究, 寫出了被選在2002 年中國城市規(guī)劃學(xué)會廈門年會大會宣講的“調(diào)整總體規(guī)劃的焦距, 建立以近期規(guī)劃為核心的新操作體系”的文章,將近期規(guī)劃提到了宏觀層面規(guī)劃的核心地位, 初步設(shè)計(jì)了一套從編制、到協(xié)調(diào)、再到實(shí)施的操作體系, 引起了不少同行的共鳴。在討論中楊保軍也在設(shè)問, 既然現(xiàn)階段地方政府熱衷的是戰(zhàn)略規(guī)劃, 為何中央關(guān)注的卻是加強(qiáng)近期建設(shè)規(guī)劃? 這是否錯位了? 當(dāng)前加強(qiáng)近期建設(shè)規(guī)劃究竟是因時(shí)之舉呢, 還是預(yù)示著總體規(guī)劃變革的方向? 在大家的鼓勵和《城市規(guī)劃》雜志編輯部的支持下,楊保軍和我商定繼續(xù)推進(jìn)這個(gè)題目, 共同組織了這一組專題稿件, 約請孫施文、周建軍、劉奇志和我們一起, 在理論、編制體系和管理需求等不同角度對近期規(guī)劃進(jìn)行探討, 其目的, 正如本人在“年會”文章中指出的,“眼下近期規(guī)劃的倉促推行意在嘗試與檢驗(yàn), 也使各城市對規(guī)劃的近期化進(jìn)行適應(yīng), 留出兩年時(shí)間對近期規(guī)劃的定位和操作等問題進(jìn)行研究, 目標(biāo)是在’十一五’開始大規(guī)模推行新的規(guī)劃體系與相應(yīng)制度, 提高規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)乃至國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用力度, 這既是筆者的大膽推測, 更是一種良好的愿望”。因此, 本次專題的著眼點(diǎn)并非探討2003 年7 月1 日前要完成的“近期建設(shè)規(guī)劃”, 而在于呼吁主管部門積極組織研究; 將主題詞“近期建設(shè)規(guī)劃”改為“近期規(guī)劃”, 不僅關(guān)注近期的“建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)用地”, 更要以近期規(guī)劃為突破口, 探討如何推動規(guī)劃理論和操作體系的更新,切實(shí)發(fā)揮城市規(guī)劃對城市發(fā)展的綜合調(diào)控與組織作用。

2.本次專題討論的問題以近期規(guī)劃撬動整個(gè)規(guī)劃理論與操作體系, 這個(gè)命題令人興奮。為此我們列出幾個(gè)問題, 作為幾個(gè)人共同的思考:
     如何理解這次大規(guī)模的近期建設(shè)規(guī)劃?
     如何評價(jià)現(xiàn)有總體規(guī)劃的做法及其效果?
     如何定位近期規(guī)劃, 它可以發(fā)揮什么作用?
     如何發(fā)揮近期規(guī)劃的作用?
     如何判斷強(qiáng)化近期規(guī)劃對城市規(guī)劃變革的影響?
     很顯然這些問題都很大, 既有理論上的思考, 又有實(shí)踐上的反饋,既要判斷過去和現(xiàn)在, 更要推想未來的變革。我們設(shè)定的文體是不做嚴(yán)謹(jǐn)文章, 只談?wù)J識思路和想法。因?yàn)槲覀兩钪鎸@樣一個(gè)沉重的題目, 幾個(gè)人可以揭示的只能是冰山一角, 需要更多的人去做更廣泛更深入的研究, 需要有組織地進(jìn)行分析和建構(gòu), 正視問題、勇于突破, 這是改革的時(shí)代賦予每個(gè)人的責(zé)任。

3.問題討論綜述
每個(gè)人都有其特定的知識背景和關(guān)注方向, 多個(gè)人分別針對同一題目而進(jìn)行的探討就會有聚合的效果。在這篇闡述本次專題立意的文字里, 我試圖就上述5個(gè)問題對前邊4 篇文章以及本人觀點(diǎn)進(jìn)行概括:

311 　關(guān)于這次大規(guī)模近期建設(shè)規(guī)劃的理解國務(wù)院九部委在貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》的文件中, 將制定和實(shí)施近期建設(shè)規(guī)劃作為第一條措施, 意味深長地將近期建設(shè)規(guī)劃拉到了前臺, 從“配菜”變?yōu)?ldquo;正餐”, 這是針對于我國城市規(guī)劃體系中一直存在的、也是當(dāng)前非常突出的城市規(guī)劃實(shí)施問題所提出的一種策略, 既是與時(shí)俱進(jìn), 適應(yīng)我國快速跨越式大發(fā)展的外在客觀需要, 也是開拓創(chuàng)新, 加快城市規(guī)劃編制體制改革與提升的內(nèi)在必然結(jié)果。

但事發(fā)突然, 各城市匆匆下筆, 許多城市采取的是在原有版本上結(jié)合“十五”計(jì)劃項(xiàng)目簡單處理的辦法, 使人們不免對這樣一輪大規(guī)模規(guī)劃行動的效果產(chǎn)生疑問。文件毫不猶豫地將2003年7 月完成的規(guī)劃的有效期限定在2005 年, 伏筆是否要統(tǒng)一規(guī)劃編制的步調(diào), 調(diào)整到與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年計(jì)劃相同步,以便于今后的協(xié)調(diào)操作?而從深層次分析, 近期建設(shè)規(guī)劃是地方政府(希望突破總體規(guī)劃的束縛, 能夠?qū)崿F(xiàn)任期內(nèi)的抱負(fù)) 和中央政府(意圖維護(hù)總體規(guī)劃, 控制住一個(gè)個(gè)近期就能控制遠(yuǎn)期) 之間的結(jié)合點(diǎn), 是中央政府要切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃的調(diào)控作用, 實(shí)現(xiàn)對城市發(fā)展的動態(tài)引導(dǎo)和管理。

312 　關(guān)于現(xiàn)有總體規(guī)劃及其中近期規(guī)劃做法的評價(jià)我國當(dāng)代城市規(guī)劃從20 世紀(jì)中期開始逐步形成起, 就一直強(qiáng)調(diào)以總體規(guī)劃為核心建構(gòu)城市規(guī)劃的體系, 堅(jiān)持以長遠(yuǎn)規(guī)劃來指導(dǎo)建設(shè)。這種思想體系堅(jiān)持了系統(tǒng)論的觀念, 強(qiáng)調(diào)城市是由多種要素所組成的系統(tǒng), 每一種要素都按照一定的聯(lián)系性而組織在一起, 從而形成有機(jī)統(tǒng)一體; 城市規(guī)劃則要揭示這些要素的性質(zhì)、功能以及相互聯(lián)系, 全面分析城市存在的問題和相應(yīng)對策,從而在整體上對城市問題提出解決的方案。這種體系還反映了理性建構(gòu)主義思想, 認(rèn)為城市發(fā)展是可知的、可控的和正當(dāng)?shù)? 因此對城市發(fā)展的控制是應(yīng)該的,而城市是必須人為構(gòu)造的, 我們有能力控制城市朝著符合我們意愿的方向發(fā)展, 并最終達(dá)到一個(gè)理想狀態(tài), 這種理想狀態(tài)是如此完美, 需要一幅直觀地描繪那個(gè)理想狀態(tài)的藍(lán)圖來體現(xiàn); 至于近期, 那只是過程, 允許它不完美。據(jù)此, 以往近期建設(shè)規(guī)劃由遠(yuǎn)及近的思路也就順理成章了。因此將總體規(guī)劃的期限設(shè)在15至20 年, 前有近期建設(shè), 后有遠(yuǎn)景設(shè)想, 是一種非常理性的體系設(shè)計(jì), 其綜合性、科學(xué)性、先導(dǎo)性和完整性讓規(guī)劃的編制者和執(zhí)行者引為自豪。但這種規(guī)劃的理念是希望度身量做“設(shè)計(jì)”一幅城市的美好圖景, 引導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的建設(shè)朝向遠(yuǎn)期目標(biāo)邁進(jìn), 帶有明顯的烏托邦烙印?？傮w規(guī)劃中的近期規(guī)劃僅為滿足編制和上報(bào)要求的“陪襯”,是總體規(guī)劃編制體系中最薄弱、最不重視的章節(jié), 其依據(jù)、內(nèi)容、作用、措施、表達(dá)各方面都無明確規(guī)則, 沒有統(tǒng)一規(guī)范的技術(shù)要求, 也無多大法律約束力。在具體處理上多為以遠(yuǎn)期藍(lán)圖為基礎(chǔ)倒推回來, 縮小一些規(guī)模減少一些用地, 再將五年計(jì)劃項(xiàng)目表中的有關(guān)項(xiàng)目“擺布”在圖上, 可稱之為近似的理想藍(lán)圖, 在計(jì)劃多變和市場多變情況下的近期規(guī)劃自然很容易成為一紙空圖。單一選擇的遠(yuǎn)景藍(lán)圖和不經(jīng)意的近期規(guī)劃, 如何能夠適應(yīng)中國城市的快速發(fā)展和城市建設(shè)機(jī)制的市場化轉(zhuǎn)型? 尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下, 決策主體分散, 不可能準(zhǔn)確無誤地對城市整體做出具體的布局安排, 更不可能完全按照這種預(yù)定的布局方案加以實(shí)施。而規(guī)劃管理中還是習(xí)慣于“按圖索驥”, 各項(xiàng)建設(shè)活動只要在此“總圖”內(nèi)就屬符合規(guī)劃,諸如開發(fā)區(qū)、市場、物流中心等新的經(jīng)濟(jì)空間, 當(dāng)然無法在圖中找到, 經(jīng)常使規(guī)劃管理者處于被動的局面。其結(jié)果, 1980 年代中期那一輪規(guī)劃平均發(fā)揮了不到10 年的作用, 1990 年代這一輪又降為5 年。哪一個(gè)城市的20年規(guī)劃不被沖得七零八落? 幾個(gè)城市不是拿著遠(yuǎn)期藍(lán)圖當(dāng)近期使用, 為20 年發(fā)展準(zhǔn)備的用地規(guī)模當(dāng)前就任意出讓和開發(fā), 造成大范圍羊拉屎似的建設(shè), 這還不夠, 還要用說不清多少年的“概念”和“戰(zhàn)略”圈出更大范圍的土地。規(guī)劃市場空前繁榮了, 但規(guī)劃的作用力度已經(jīng)大大降低!

313 　關(guān)于近期規(guī)劃的定位和作用對于近期規(guī)劃的未來定位,幾篇文章提出了不同程度的觀點(diǎn), 可以理解為三個(gè)層次:第一個(gè)層次的定位是繼續(xù)將近期建設(shè)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分和城市發(fā)展階段中的初始階段, 但必須加強(qiáng)總體規(guī)劃實(shí)施階段的時(shí)序控制, 從只重視終極結(jié)果變成重視由階段整合成最終總體規(guī)劃成果, 把總體規(guī)劃的內(nèi)容、層次、技術(shù)路線及實(shí)施策略思考得更深、更全、更實(shí)、更有可操作性, 因而將加強(qiáng)和改進(jìn)近期建設(shè)規(guī)劃作為完善總體規(guī)劃的重要手段。第二個(gè)層次的定位是建立一種以近期規(guī)劃為“核心”的全新的總體規(guī)劃體系, 一方面強(qiáng)化近期規(guī)劃的相對確定性和操作性,另一方面需要在更遠(yuǎn)更深更廣的角度研究城市發(fā)展的多種而非唯一可能性, 研究的目的并非為遠(yuǎn)期而遠(yuǎn)期, 而是要找出實(shí)現(xiàn)每種可能性的共同的起步點(diǎn)作為近期規(guī)劃的方向性選擇, 近期規(guī)劃的方位性選擇則需要從城市的現(xiàn)實(shí)需求和最佳供給分析中得出。

第三個(gè)層次的定位是不應(yīng)該將近期規(guī)劃的變革僅僅看成是對某種規(guī)劃形式的重視和改革, 而應(yīng)當(dāng)成是我國城市規(guī)劃界在規(guī)劃思想方法方面進(jìn)行改革的一個(gè)契機(jī), 對整個(gè)城市規(guī)劃體系的改革起到推進(jìn)作用。突出近期規(guī)劃, 其作用歸納為:
     (1) 強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施觀念, 銜接好規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系;
     (2) 在近期建設(shè)中居于統(tǒng)帥地位, 真正發(fā)揮指導(dǎo)作用;
     (3) 拓展規(guī)劃的綜合理念,協(xié)同政府機(jī)構(gòu)以及各類社會組織的城市建設(shè)與發(fā)展的行為;
     (4) 完善規(guī)劃的引導(dǎo)控制機(jī)制, 關(guān)注對社會利益的直接調(diào)節(jié)。

314 　關(guān)于近期規(guī)劃的作用如何發(fā)揮
31411 　觀念和理論上的轉(zhuǎn)變千里之行, 始于足下。城市規(guī)劃師不應(yīng)當(dāng)只是“千里”藍(lán)圖的設(shè)計(jì)師和“紙上談兵”的專家,也要有能力來策劃和推進(jìn)城市發(fā)展的“足下”行為。城市發(fā)展不是完全可知、可控、確定因而是可以理性建構(gòu)的, 如果我們的認(rèn)識仍徘徊在這種“烏托邦”的理想狀態(tài)里, 仍執(zhí)拗地堅(jiān)信它的存在, 就難以真正理解近期規(guī)劃的探索意義, 至多以為是找到了一條通往理想狀態(tài)的捷徑而已。理性的分析、長遠(yuǎn)的預(yù)測、全面的規(guī)劃、集中的決策、統(tǒng)一的管理, 遠(yuǎn)不像我們想象的那樣富有效率, 而立足現(xiàn)實(shí)、不斷改善、漸進(jìn)尋優(yōu)、由近及遠(yuǎn)、由局部到全局, 反而具有更高的實(shí)際價(jià)值。城市規(guī)劃既要充分認(rèn)識和把握城市發(fā)展演進(jìn)的基本方向和發(fā)展目標(biāo), 也必須從實(shí)際出發(fā),并將兩者能夠很好地予以綜合。要改變從未來合理狀態(tài)來界定近期行為的做法, 而應(yīng)從現(xiàn)狀和現(xiàn)有條件出發(fā)來推導(dǎo)未來的可能結(jié)果?，F(xiàn)狀雖然與我們的理想相比總是非均衡的, 但恰恰總是合乎道理的, 因?yàn)樗钱?dāng)前各種因素和條件共同作用下形成的,也許非均衡才是城市化加速期中國城市的本原, 是我們逐步理解城市并改善城市的起點(diǎn)。我們必須拋棄用理想狀態(tài)找現(xiàn)實(shí)問題的方法和兩者的不一致處就是問題的思維邏輯, 接受現(xiàn)狀、研究現(xiàn)狀, 特別要更加客觀地研究影響現(xiàn)狀的主要因素, 提出有的放矢的對策, 才能在解決現(xiàn)有問題的基礎(chǔ)上逐步向目標(biāo)趨近。城市規(guī)劃的核心對象是城市的土地使用和空間關(guān)系, 但城市的土地使用和空間關(guān)系所反映的是城市的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系, 城市空間關(guān)系的特征是社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化的結(jié)果, 如果城市規(guī)劃僅僅局限在對物質(zhì)空間的建設(shè)和改造是難以全面實(shí)現(xiàn)的對城市空間關(guān)系的調(diào)整的。上述幾條關(guān)鍵觀念的轉(zhuǎn)變,足以對傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理論體系造成顛覆性的沖擊, 相應(yīng)地, 強(qiáng)化近期規(guī)劃需要更多的人一起構(gòu)架新的理論體系。

31412 　規(guī)劃方法的更新在規(guī)劃體系上, 本人在“年會”文章中提出了“遠(yuǎn)析趨勢近求實(shí)際”遠(yuǎn)近結(jié)合的模式設(shè)計(jì),簡要概括一下, 第一部分為遠(yuǎn)期目標(biāo)———客觀分析長遠(yuǎn)發(fā)展的多可能性, 包括要點(diǎn)一: 客觀分析各種要素對城市發(fā)展的影響力,要點(diǎn)二: 對未來發(fā)展進(jìn)行多可能性的判斷, 要點(diǎn)三: 對每一種可能性做出大體的供需分析, 要點(diǎn)四: 對每一種可能性做出粗線條的方案; 第二部分為近期規(guī)劃———腳踏實(shí)地的全局性安排, 包括要點(diǎn)五: 從現(xiàn)狀做起逐步改進(jìn), 但不必尋求簡單理想化, 要點(diǎn)六: 從適應(yīng)未來多可能性出發(fā)尋求近期建設(shè)重點(diǎn), 要點(diǎn)七: 分析實(shí)際需求, 確定供應(yīng)的方式和安排, 要點(diǎn)八: 具體的發(fā)展用地與項(xiàng)目安排。將要點(diǎn)五、六、七進(jìn)行整合, 可以得出近期城市建設(shè)范圍和具體項(xiàng)目的安排, 作為近期建設(shè)具體內(nèi)容的基本范圍,再通過與具體操作管理部門的協(xié)調(diào), 確定近期規(guī)劃的核心內(nèi)容。在工作方法上, 要從構(gòu)建終極狀態(tài)轉(zhuǎn)變成為對行動步驟的安排。要做到這一點(diǎn), 城市規(guī)劃師必須具備對現(xiàn)狀問題進(jìn)行分析的能力; 同時(shí)要加強(qiáng)對未來發(fā)展的可能與能力的分析, 其中尤其要能夠通過對建設(shè)資金投入的分析做出最有可能的安排, 決定需要什么樣的改進(jìn)或投資; 應(yīng)在安排好城市基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上, 為未來每一個(gè)時(shí)期安排好一系列的項(xiàng)目, 這些項(xiàng)目一旦建成就需要對未來的所有時(shí)期提供最大的產(chǎn)出; 同時(shí), 在規(guī)劃中確定年度性的公共項(xiàng)目和其他市場項(xiàng)目的總量及其空間安排, 使所有的建設(shè)項(xiàng)目都能有序開展; 城市規(guī)劃師更要了解和掌握政策手段和溝通協(xié)調(diào)手段, 在快速、多變與跨越式城市發(fā)展中成為能駕馭近期建設(shè)快速變化和化解近期錯綜復(fù)雜矛盾的能手和高手。

31413 　強(qiáng)化近期建設(shè)規(guī)劃相應(yīng)的法律地位總體規(guī)劃具有理論上的法律效力, 但其中的近期建設(shè)規(guī)劃卻如同虛設(shè)。若要賦予近期規(guī)劃以新定位與新要求, 近期規(guī)劃的法律效力以及在法律要求下各級政府的強(qiáng)有力推進(jìn)是關(guān)鍵所在。如果在現(xiàn)有總體規(guī)劃的框架下強(qiáng)化近期規(guī)劃, 需要制定專門的相關(guān)規(guī)則, 明確近期規(guī)劃的地位、做法、機(jī)制和責(zé)任; 若以近期規(guī)劃為核心改革總體規(guī)劃, 則要在《規(guī)劃法》修改中得到確立, 相應(yīng)要修改規(guī)劃編制辦法, 并建立相應(yīng)的操作規(guī)定。

31414 　建立開放的規(guī)劃機(jī)制城市規(guī)劃的編制、實(shí)施及其實(shí)際運(yùn)作, 是由社會的各個(gè)組成單元、城市的各個(gè)組成要素來共同進(jìn)行的, 因此城市規(guī)劃工作依賴于城市社會整體的共同努力。不能片面地認(rèn)為規(guī)劃部門的規(guī)劃才是城市規(guī)劃, 當(dāng)前政府轉(zhuǎn)變職能, 各部門和基層政府都加強(qiáng)了自身業(yè)務(wù)的規(guī)劃工作, 閉門做規(guī)劃, 沒有各部門參與的近期建設(shè)規(guī)劃, 不僅不具備廣泛性與包容性, 也必然難以得到各部門的理解、支持與貫徹。近期規(guī)劃作為總體規(guī)劃層面的核心內(nèi)容, 將大大提高規(guī)劃直接作用于城市建設(shè)的力度, 但越是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的調(diào)控作用, 越是要講究工作程序與方法。要改變規(guī)劃“獨(dú)角戲”的狀況, 主動與相關(guān)部門在規(guī)劃編制中進(jìn)行協(xié)調(diào)( “前置式協(xié)調(diào)”) ,而不能把規(guī)劃的協(xié)調(diào)放到規(guī)劃編制結(jié)束后, 這樣才能盡量降低規(guī)劃的被動與不適用狀況。具體來講, 一方面, 規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)首先整合各部門的政策和近期意愿, 通過對這些政策與行為的分析來預(yù)測其可能的結(jié)果及其對城市整體發(fā)展的影響; 另一方面, 規(guī)劃在未來發(fā)展的前提下, 提出城市整體的發(fā)展政策框架, 指明各部門行動的方向和政策調(diào)整的方向, 并通過社會、經(jīng)濟(jì)和政治制度的協(xié)同, 使社會各個(gè)方面建立對城市規(guī)劃的正確認(rèn)識, 在進(jìn)行各項(xiàng)決策時(shí)顧及到城市規(guī)劃的整體性原則。

31415 　建立與近期規(guī)劃相輔相成的近期城市發(fā)展政策總體規(guī)劃實(shí)施效果不佳的另一方面原因, 在于沒有與之相對應(yīng)的城市發(fā)展政策機(jī)制。對此,許多城市在總規(guī)文本中增加了“實(shí)施對策”、“實(shí)施建議”的內(nèi)容, 言辭懇切但收效甚微。即便出現(xiàn)與總規(guī)配套的“總體規(guī)劃實(shí)施辦法”, 由于城市發(fā)展的現(xiàn)行政策有效期較短, 與20 年的總體規(guī)劃還是無法銜接。而近期規(guī)劃以其較強(qiáng)的操作性, 可以作為城市發(fā)展政策的基本依據(jù), 同時(shí)能夠在后者制定過程中汲取養(yǎng)分, 提高編制準(zhǔn)確度, 兩者相輔相成。

近期規(guī)劃具體表現(xiàn)為對近期建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)選與布局, 其實(shí)質(zhì)是城市發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹與落實(shí)。城市的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略需要結(jié)合不同歷史時(shí)期的社會經(jīng)濟(jì)形勢來不斷調(diào)整與完善, 甚至也不能排除與宏觀戰(zhàn)略不完全一致的過渡性策略。就當(dāng)前而言, 此項(xiàng)工作重點(diǎn)應(yīng)是總結(jié)總體規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn), 認(rèn)真調(diào)研城市發(fā)展現(xiàn)狀, 廣泛了解周邊城市的發(fā)展策略, 從規(guī)劃實(shí)踐中找規(guī)律, 從區(qū)域比較中找出路, 從世界潮流中找機(jī)遇, 審時(shí)度勢地調(diào)整城市發(fā)展戰(zhàn)略, 并以此為據(jù)來整合城市資源、優(yōu)選建設(shè)項(xiàng)目, 改善城市環(huán)境。

31416 　理順近期規(guī)劃與政府其它綜合調(diào)控手段的關(guān)系要真正發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的作用, 就必須處理好近期建設(shè)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、公共財(cái)政計(jì)劃、重大項(xiàng)目計(jì)劃及土地開發(fā)供應(yīng)計(jì)劃的關(guān)系, 共同形成城市政府調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。同時(shí)近期規(guī)劃與其它各類專業(yè)規(guī)劃要達(dá)成指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與配套關(guān)系,并力爭建立年度城市建設(shè)規(guī)劃制度, 納入地方人大審批項(xiàng)目, 才能保證近期規(guī)劃目標(biāo)明確、依據(jù)充分、條件成熟、政策到位、保障有力、操作可行、控制有效。為此需要建立比較完整的協(xié)調(diào)機(jī)制并安排整個(gè)城市各個(gè)部門之間的行動綱領(lǐng)。與此同時(shí), 政府通過近期規(guī)劃可以更直接也更明確地宣示有關(guān)城市發(fā)展的意圖和政策, 據(jù)此可以為市場提供決策的信息, 進(jìn)而引導(dǎo)市場的投資及其行為方式, 真正發(fā)揮城市規(guī)劃的作用。

31417 　以近期規(guī)劃為龍頭改進(jìn)
     規(guī)劃工作的內(nèi)部操作體系 (1) 制定下層次規(guī)劃編制計(jì)劃?？匾?guī)要否全覆蓋? 爭論焦點(diǎn)之一是一次性大面積編制控規(guī)能否適應(yīng)發(fā)展要求與市場需求? 二是將遠(yuǎn)期規(guī)劃范圍一次性拿來提供市場進(jìn)行近期選擇, 是否造成分散建設(shè)? 近期規(guī)劃制度推行后, 其所劃定的發(fā)展用地即為一定時(shí)期內(nèi)城市的建設(shè)許可范圍,因此可以明確地規(guī)定近期建設(shè)范圍必須要進(jìn)行下一層次規(guī)劃的全覆蓋, 同時(shí)有計(jì)劃地開展各專項(xiàng)規(guī)劃, 為城市集約建設(shè)做好充分的技術(shù)準(zhǔn)備。(2) 建立規(guī)劃建設(shè)跟蹤制度和相應(yīng)的信息系統(tǒng)。規(guī)劃管理部門應(yīng)設(shè)有專門班子負(fù)責(zé), 滾動編制、及時(shí)調(diào)整、順應(yīng)發(fā)展、指導(dǎo)建設(shè)。及時(shí)進(jìn)行規(guī)劃資料的收集與分析, 及時(shí)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤與調(diào)控, 即時(shí)了解和評估城市建設(shè)現(xiàn)狀, 對近期規(guī)劃的實(shí)用性及時(shí)掌握并通過年度建設(shè)計(jì)劃及時(shí)調(diào)整。按年度發(fā)布城市規(guī)劃白皮書, 對上年度的實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)、評價(jià), 對未來工作提出建議, 從而為下年度建設(shè)規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。(3) 明確職責(zé), 切實(shí)推進(jìn)規(guī)劃建設(shè)責(zé)任追究制度。我國正處在轉(zhuǎn)型期, 一個(gè)突出特點(diǎn)就是未來前景的不確定性增加, 這就刺激了多數(shù)人的短期行為, 城市建設(shè)雖然屬于城市政府的地方性操作行為, 但目前由于沒有形成良好的決策機(jī)制, 難免出現(xiàn)各種各樣的偏差和諸多不理智行為, 極有可能產(chǎn)生投資失誤和空間低效利用這兩大嚴(yán)重后果。城市公共設(shè)施建設(shè)作為國家越來越重要的公共投資活動, 其決策上的失誤將直接損害城市良性發(fā)展, 宏觀上拖慢國家富強(qiáng)進(jìn)程, 因此在國家和省級層面對城市規(guī)劃建設(shè)行為進(jìn)行有效的監(jiān)督、糾正和責(zé)任追究是必要的。而當(dāng)前由于規(guī)劃對建設(shè)決策的影響力較弱, 責(zé)任機(jī)制不明晰, 決策失誤甚至違法亂紀(jì)行為往往無法辨析。近期規(guī)劃制度實(shí)行后, 將城市政府的決策范圍在時(shí)間和空間上收攏到可控范圍, 減少了失誤的機(jī)會和程度, 防范制度更加嚴(yán)密, 責(zé)任追究更易推行。

315 　關(guān)于強(qiáng)化近期規(guī)劃對城市規(guī)劃變革影響的期望近期規(guī)劃今天之所以得以重視并應(yīng)運(yùn)而出, 既是中央政府對城市規(guī)劃建設(shè)幾近失控的扭轉(zhuǎn)性措施, 也是規(guī)劃工作者對辛勤努力但實(shí)施效果不佳形勢自我否定后的覺醒, 更是城市發(fā)展的巨變對規(guī)劃改革客觀的必然要求和強(qiáng)制性外推力的必然結(jié)果。通過近期規(guī)劃的改革, 應(yīng)該將城市規(guī)劃思想從建構(gòu)理想藍(lán)圖的“完備理性”轉(zhuǎn)變到順應(yīng)并一步步引導(dǎo)改善城市的“有限理性”上; 應(yīng)該使規(guī)劃師學(xué)會客觀現(xiàn)實(shí)地評價(jià)城市現(xiàn)狀并把握城市發(fā)展的歷史階段性, 從按理想藍(lán)圖“要求”城市建設(shè)轉(zhuǎn)變到以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)“影響”城市發(fā)展; 應(yīng)該使決策者認(rèn)識到城市規(guī)劃, 把規(guī)劃工作的影響力從過去的“建設(shè)行業(yè)”轉(zhuǎn)變到政府職能轉(zhuǎn)變后重要的“綜合”調(diào)控手段; 應(yīng)該讓規(guī)劃界理解城市規(guī)劃作為一項(xiàng)重要的社會建制, 通過分配城市土地的開發(fā)權(quán)和配置城市空間關(guān)系而影響社會利益, 從過去行政加技術(shù)的模糊工作方式轉(zhuǎn)變到按照法律的要求建立科學(xué)、公正、透明的工作機(jī)制來發(fā)揮作用。對近期規(guī)劃的分析與探討給我們的啟示是, 城市規(guī)劃幾十年來一成不變的“金科玉律”在我國城市化和城市建設(shè)突飛猛進(jìn)的巨變中何時(shí)有一個(gè)徹底的根本性的變革呢? 近期規(guī)劃如果能夠在國家法律中獲得強(qiáng)制功能, 將大大提高其對近期城市建設(shè)行為的剛性約束, 促使城市政府更加重視近期規(guī)劃的編制質(zhì)量, 在實(shí)施中更加自覺地維護(hù)近期規(guī)劃的內(nèi)容, 更加謹(jǐn)慎地處理對規(guī)劃的修改要求, 樹立規(guī)劃在城市建設(shè)決策與協(xié)調(diào)中的權(quán)威地位, 使城市建設(shè)的每一步都在更好的規(guī)劃指引下更加協(xié)調(diào), 這個(gè)作用發(fā)揮好了, 應(yīng)該對整個(gè)城市規(guī)劃體系的改革起到促進(jìn)和推進(jìn)的作用。產(chǎn)力方面的, 也會是心理上的以及空間景觀上的, 形成新、舊區(qū)迥異的面貌。此外, 正如前面已經(jīng)分析過的那樣, 開發(fā)區(qū)也會通過對城市外圍組團(tuán)、小城鎮(zhèn)的激活、引導(dǎo)效應(yīng), 而帶動城市外圍空間的功能分化與整合。

3 　結(jié)語

開發(fā)區(qū)建設(shè)催化帶動下的城市空間重構(gòu)過程, 實(shí)質(zhì)上是一次以政策創(chuàng)新為觸發(fā)機(jī)制, 以體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為先導(dǎo)的城市結(jié)構(gòu)與功能的演進(jìn)。推動城市結(jié)構(gòu)變化的根本性動力應(yīng)該包括政策力、經(jīng)濟(jì)力和社會力三個(gè)方面,而城市結(jié)構(gòu)變化的方向與結(jié)果取決于三方面力量的合力[ 12 ] 。開發(fā)區(qū)這一發(fā)展模式無疑是促使三方面力量形成合力的一種有效方式。開發(fā)區(qū)對城市的貢獻(xiàn)與影響不僅僅體現(xiàn)在規(guī)模和數(shù)量上, 更重要的是在結(jié)構(gòu)與質(zhì)量上。這一過程所產(chǎn)生的種種效應(yīng), 其中一些是決策者所預(yù)期的, 而另一些或許是決策者難以左右或始料不及的, 而這些連鎖反應(yīng)或連帶效應(yīng)一旦被激活, 就將沿著其內(nèi)在的因果關(guān)系鏈而傳遞和持續(xù)下去。決策者的工作應(yīng)該是通過一定的政策引導(dǎo)和決策干預(yù), 最大程度地趨利避害, 使發(fā)展過程健康化、可持續(xù)化。這就要求決策者首先能夠了解發(fā)展進(jìn)程的內(nèi)在機(jī)制、外在效應(yīng)、以及變化趨勢, 否則就會陷入盲目和被動的局面。

4 　結(jié)語

本次專題討論通過對“遠(yuǎn)焦距”總體規(guī)劃進(jìn)行的反思, 提出面對中國城市未來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)急劇變動而實(shí)事求是地采取“近焦距”規(guī)劃的諸多論述, 編者有三個(gè)層次的希望:低值希望是拋磚引玉, 引起同行對近期規(guī)劃的重視和深入探討; 中值希望是在現(xiàn)有規(guī)劃體系下強(qiáng)化近期規(guī)劃的內(nèi)容和操作性; 高值希望則是改革現(xiàn)有規(guī)劃體系, 建立以近期規(guī)劃為核心的總體規(guī)劃編制體系和相應(yīng)的操作制度, 提高城市規(guī)劃的作用力度。特別需要指出的是強(qiáng)調(diào)以近期為核心并不代表短視, 相反體現(xiàn)務(wù)實(shí)精神, 總體規(guī)劃的主要成果為近期建設(shè)內(nèi)容, 反而更需要從遠(yuǎn)期趨勢判斷到導(dǎo)出近期建設(shè)內(nèi)容以及多部門協(xié)作的嚴(yán)謹(jǐn)程序。當(dāng)然, 城市的發(fā)展研究與決策、建設(shè)的推進(jìn)與協(xié)調(diào)、空間的管制與引導(dǎo)等規(guī)劃工作的重要內(nèi)容, 并非靠近期規(guī)劃一劑處方就可以消災(zāi)病。我們一直堅(jiān)信, 在國家的體制轉(zhuǎn)型時(shí)期任何現(xiàn)行的制度和做法都有進(jìn)一步探討和改進(jìn)的可能, 只有本著實(shí)事求是的原則, 向著理想的方向哪怕只是做著一點(diǎn)點(diǎn)的改進(jìn), 積少成多,中國的城市規(guī)劃事業(yè)也能夠有更大的進(jìn)步。

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城市建設(shè)“大手筆”的失衡

作者：王富海

以我們對寬馬路大立交的分析思路，不難判斷出大廣場折射著威權(quán)思想，大歌劇院體現(xiàn)著超前消費(fèi)，大開發(fā)反映著對資源的寅吃卯糧，不難對種種“大手筆”的本質(zhì)得出清晰的認(rèn)識。

多次提問國外的城市規(guī)劃同行，對中國城市最突出的特征作何判斷，頻率最高的回答既不是恢弘的西安古城，也不是瑰麗的上海新貌，而是簡單的三個(gè)字：“寬馬路”。

這樣的結(jié)論，聽起來出乎意料。但只要到過國外城市的人，就能回想起那些城內(nèi)宜人的街巷和高密度的道路網(wǎng)、城外高效的快速道路系統(tǒng)的景象。比照中國的城市，越拓越寬的景觀大道、主干道在老城內(nèi)恣意縱橫，而在新城區(qū)，只要屬于市政投資，動輒“百米大道”，往往還要在兩側(cè)或中間留出數(shù)米綠化帶。

某些城市決策者修建寬馬路有兩個(gè)決策目的：解決交通，營造景觀。

先看寬馬路解決交通問題的效果。城區(qū)內(nèi)道路越拓越寬越擁堵，這幾乎成了大城市的一個(gè)普遍現(xiàn)象。中小城市這樣的情況也正在加劇。道路拓展永遠(yuǎn)趕不上車輛增長，這是汽車時(shí)代來臨后的必然狀況。只有快慢分流、高密度路網(wǎng)和公交優(yōu)先的整體交通系統(tǒng)才能提高道路的效能，長遠(yuǎn)來講還需要抑制汽車增長的綜合政策和交通管理的科學(xué)系統(tǒng)。所以光修建寬馬路可以說是此“路”不通。

再看寬馬路營造的城市景觀?？臻g寬闊才能有更大的視野，在視野范圍內(nèi)，路上車水馬龍，兩側(cè)高樓林立，白天綠起來，晚上亮起來，這是何等的氣派！此種一哄而上的所謂“現(xiàn)代化”的人工景觀，演化成了“千城一面”，真正傳統(tǒng)性、地域性、人文性的城市特色，反而被拓寬道路的隆隆推土機(jī)鏟除了。

與寬馬路相匹配的還有大立交橋。分布稀疏的寬馬路使城市交通集中于主干道，交通量匯聚于交叉口，平面交叉難以滿足，就催生了立交橋。一座立交橋解決了一個(gè)路口的問題，就會給相鄰的路口增加壓力，勢必繼續(xù)修建新的立交橋，直到形成系統(tǒng)。于是在城市中心地帶，立交橋、高架橋林立，成為中國大城市在寬馬路之外更具“特色”的景象。更有趣的現(xiàn)象是立交橋被廣泛宣傳為城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，引發(fā)了中小城市競相模仿。

寬馬路與大立交橋組成的道路格局還會帶來更深層次的影響。例如：

降低城市效益。寬馬路大立交占用了大量寶貴的建設(shè)用地，用來滿足景觀形式上的需要而不是交通功能的要求，更有甚者，寬馬路阻斷了城市支路的相互連接，使城市交通的“微循環(huán)”全面斷裂，寬馬路兩側(cè)聯(lián)系不便不暢，城市空間被切割成一塊塊的“孤島”，城市功能的綜合效益大大降低。

體現(xiàn)“車本主義”。車行道大大拓寬，而將自行車擠上人行道與行人爭道，使步行活動失去了安全舒適。

“路”與“街”相擾。城市中心地區(qū)延續(xù)的窄而密的街道，造就了城市的景觀特色和商業(yè)價(jià)值，而如今的寬馬路使沿街商鋪人氣和營業(yè)效益降低。

城市疏松化。建立在“以車為本”的尺度上，城市框架拉得更大更散，城市建設(shè)占地更多而使用效率降低，人口密度隨之降低，導(dǎo)致公共交通服務(wù)效益降低，城建用地浪費(fèi)。

凡寬馬路、立交橋項(xiàng)目，必屬決策者心目中的重點(diǎn)工程，不上則已，上則“國際先進(jìn)”、“一百年不落后”，不計(jì)代價(jià)，畢其功于一役。

寬馬路的橫行與立交橋的濫用，體現(xiàn)在交通上是對科學(xué)規(guī)律認(rèn)知不足，用之于景觀則反映出好大喜功、喜新厭舊的審美傾向，而從其對城市效益和市民生活帶來的負(fù)面作用，應(yīng)該可以歸結(jié)為決策者的價(jià)值取向。

“大手筆”還不止于寬馬路。只要在百度上搜一下“城市建設(shè)大手筆”，即刻能找到約10萬相關(guān)網(wǎng)頁，內(nèi)容何其豐富！能夠被榮幸地冠以“大手筆”的項(xiàng)目，想必都具備了政府工程、大項(xiàng)目、大投資、大占地、高標(biāo)準(zhǔn)等種種條件。“展覽中心”無非是加蓋的展場，卻要做成造價(jià)每平米過萬元的豪華殼子；體育場館一年用不到一次，卻一定要以舉辦“國際單項(xiàng)比賽”為標(biāo)準(zhǔn)；“政務(wù)中心”高大威猛也就罷了，還一定要占據(jù)新區(qū)中央，對著一條寬跨數(shù)百米、長達(dá)數(shù)千米的偉大“軸線”！這些“國際化”設(shè)施，正在中國多少城市被勇敢地復(fù)制著，且在外觀上愈發(fā)美輪美奐，與年久失修的工人“新”村、設(shè)施不良的“打工子弟學(xué)校”、搖搖欲墜的山體護(hù)坡等等設(shè)置，形成了何其強(qiáng)烈的反差。以我們對寬馬路大立交的分析思路，不難判斷出大廣場折射著威權(quán)思想，大歌劇院體現(xiàn)著超前消費(fèi)，大開發(fā)反映著對資源的寅吃卯糧，不難對種種“大手筆”的本質(zhì)得出清晰的認(rèn)識。 

規(guī)劃師：一門尷尬的職業(yè)

作者：王富海

[備注]：此文發(fā)表于《規(guī)劃師》1998年4月

規(guī)劃師，作為一個(gè)職業(yè)，工作的對象是城市。城市是有形的物質(zhì)和空間，也是無形的歷史與文化，更是人類生存的一種形態(tài)。規(guī)劃師們大都懷著一個(gè)樸素的信念，希望城市象得到良好滋養(yǎng)的有機(jī)體一樣，協(xié)調(diào)、平衡、茁壯地成長，希望每個(gè)市民都能安全、方便、舒適地生活，希望完好保存城市的歷史精萃，盡快解決現(xiàn)存的諸多問題，創(chuàng)造人類生棲的美好明天。幸虧有人發(fā)明了一個(gè)詞叫“可持續(xù)發(fā)展”，用它來概括規(guī)劃師的理想，再貼切不過。于是規(guī)劃師在工作室里總覺得自己居
高俯瞰，把城市看成可解讀可創(chuàng)造的圖畫。然而，每每走到屋外，以一比一的尺度(假設(shè)對缺乏權(quán)力和財(cái)力造成的折減忽略不計(jì))處理問題，頓時(shí)茫然無助。對于任何為公眾理想而工作的行業(yè)來講，現(xiàn)實(shí)總是殘酷的，而規(guī)劃工作的基本方法，就是系統(tǒng)地發(fā)掘現(xiàn)實(shí)中的不當(dāng)，并提出在根本上解決問題的辦法，盡管這些辦法常常停留在想當(dāng)然的層面。如此理想化的職業(yè)，本應(yīng)是文學(xué)的、藝術(shù)的，而城市規(guī)劃工作偏偏是技術(shù)的、行政的，甚至正在走向更為冰冷的經(jīng)濟(jì)范疇、法律范疇——如此這般，還能保持童貞，規(guī)劃師們真的應(yīng)該佩服自己!

回到現(xiàn)實(shí)來考量，規(guī)劃師們實(shí)在應(yīng)該抽空同情自己一回，因?yàn)樗麄冏⒍ㄒぷ髟诿墚?dāng)中，很尷尬。

規(guī)劃是什么?思維者、技能者、理想者、行政手段者，各有所論。規(guī)劃本來是一種行為，或者說是人類任何主動行為中的一個(gè)環(huán)節(jié)，是盤算，是計(jì)劃，是權(quán)衡。人們一般理解的“城市規(guī)劃”，專指城市建設(shè)過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，“規(guī)劃師”的職業(yè)只存在于這一特定領(lǐng)域。而城市發(fā)展與建設(shè)中的各個(gè)環(huán)節(jié)，從確立目標(biāo)，到?jīng)Q策，到各類開發(fā)修建，都要籌劃，都有規(guī)劃行為。“規(guī)劃師”的工作職責(zé)根本不能控制城市建設(shè)的全過程，只能規(guī)劃“目標(biāo)”而不能規(guī)劃“行動”，豈不尷尬?即便規(guī)劃工作真的如很多文章里論述的那么重要，放到城市建設(shè)中大而概之，“這種”規(guī)劃行為應(yīng)當(dāng)猶如人體活動中腦子的地位，不象五官四肢般直接操作，而起到判斷和支配作用。但在現(xiàn)行體制中，規(guī)劃行為并沒有被放在頭部，具體安排在哪兒，各有各的理解。錯位如此，能不令規(guī)劃師尷尬?

現(xiàn)行的規(guī)劃原理、規(guī)則和方法，令規(guī)劃師心目中只有一種結(jié)果，即理想的、“可持續(xù)發(fā)展”的結(jié)果。于是每次規(guī)劃時(shí)面對著現(xiàn)狀的一片瘡痍，信心十足地描繪美好圖景，若干年后很有耐心地再一次把瘡痍變成圖景。讓人吃驚的是，城市并沒有因規(guī)劃師認(rèn)為“瘡痍”而停止運(yùn)轉(zhuǎn)，相反卻經(jīng)常顯現(xiàn)出更加強(qiáng)大的生機(jī)。城市生活的真正多樣性，并非規(guī)劃師的理想所能窮盡，越不發(fā)達(dá)的社會，人們對環(huán)境的適應(yīng)能力越強(qiáng)，規(guī)劃理念與建設(shè)結(jié)果之間的差異越大，規(guī)劃師對城市的專業(yè)理解越遠(yuǎn)離廣大市民的認(rèn)識。中國的城市剛剛在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中取得主要地位，規(guī)劃必須有相當(dāng)?shù)娜萑潭?，?guī)劃師必須要有相當(dāng)好的心理素質(zhì)。

然而規(guī)劃師畢竟是理想主義者。面對理想與現(xiàn)實(shí)的差異，他們表現(xiàn)出了巨大的自我約束精神和強(qiáng)烈的自我完善意識。幾年來，規(guī)劃界議論的熱點(diǎn)問題不斷轉(zhuǎn)換，恨不能把任何影響城市發(fā)展和規(guī)劃工作的因素都攬人囊中，從國外各種規(guī)劃理念及方法的引入，規(guī)劃內(nèi)容與成果的廣泛探討，到規(guī)劃教育改革和規(guī)劃師個(gè)人素質(zhì)的提高，到規(guī)劃的實(shí)施體制、規(guī)劃機(jī)構(gòu)中的技術(shù)構(gòu)成(執(zhí)業(yè)制度)，再到規(guī)劃的法律制度等，層出不窮，但這些探討僅僅限于前瞻方面，極少對過去的檢討和對自身的反省。象極了中國足球，昨天體能，今天素質(zhì)，明天戰(zhàn)術(shù)，再就是心理、教練、裁判、職業(yè)化等等，逼急了就對著國旗宣誓。中國城市規(guī)劃思想與方法的起點(diǎn)，就是對城市“合理結(jié)構(gòu)”的簡單經(jīng)驗(yàn)，時(shí)至市場經(jīng)濟(jì)洶涌而來，規(guī)劃師無法理解城市建設(shè)機(jī)制的革命性變化，不具備對各種現(xiàn)象、因素乃至深層社會經(jīng)濟(jì)背景進(jìn)行研究的能力，依然拿著理想化的樸素經(jīng)驗(yàn)“向權(quán)力講述真理”，請問，規(guī)劃師手中的真理究竟是什么?回顧剛剛走過的路，1992—1995年遍及全國的“開發(fā)區(qū)”熱、房地產(chǎn)熱，曾帶來城市規(guī)劃的“空前繁榮”，規(guī)劃師的職業(yè)弱點(diǎn)也空前暴露，對此，我們是不是該深刻地自省一番?

城市規(guī)劃之于城市建設(shè)屬上層建筑范疇，對應(yīng)城市建設(shè)機(jī)制的巨大變化，近年的規(guī)劃機(jī)制反應(yīng)不夠，規(guī)劃工作的整體組織不力。編規(guī)劃的靠電腦把成果打扮得整齊漂亮，越發(fā)有賣相，不論可行與否，以    為例侃上一通，最實(shí)惠的是可以接點(diǎn)私活貼補(bǔ)家用；管規(guī)劃的一面對政府行為中行政原則踐踏技術(shù)原則產(chǎn)生些憤慨，一面也頗得意于市場發(fā)育而烘托出的權(quán)力；論規(guī)劃的陶醉于對知識爆炸中新鮮信息的文字處理，在想象的空間中指點(diǎn)江山，不屑于做做中國城市和城市中的人也好、物也好、流也好的些許基礎(chǔ)研究。規(guī)劃行業(yè)的各級組織者疏于將幾大塊組成合力，規(guī)劃的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制遠(yuǎn)未完善，懲論影響國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的管理與決策架構(gòu)，又怎能在政府轉(zhuǎn)變職能后更為開放的規(guī)劃模式中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用?

觀念超前了，體制跟不上；作法超前了，理論跟不上；作用超前了，地位跟不上；這是規(guī)劃工作面臨的困境。

干著今天的，想著明天的；干著自己的，想著別人的；干著本職的，想著領(lǐng)導(dǎo)的；干著單項(xiàng)的，想著全面的；這就是中國規(guī)劃師的尷尬。

[收稿時(shí)間：1998年8月]

對深圳城市規(guī)劃特點(diǎn)和未來走向的認(rèn)識 ——寫在深圳特區(qū)成立20 周年之際

作者：王富?！±钯F才

備注：此文發(fā)表于《城市規(guī)劃》2000年8月

【摘要】深圳的城市規(guī)劃20 年來， 在城市高速發(fā)展和建設(shè)機(jī)制市場化的雙重推動下， 呈現(xiàn)出思想解放、行政主導(dǎo)、規(guī)劃先行、市場推動、公眾參與、體制創(chuàng)新、智力吸納和體系改革等特點(diǎn)， 未來將完善制度、改進(jìn)技術(shù)、探索新的規(guī)劃理論。
 
【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；特點(diǎn)； 走向；發(fā)展；深圳 

深圳的城市規(guī)劃有一個(gè)得天獨(dú)厚的條件， 從一開始就擔(dān)負(fù)了籌劃這個(gè)新興城市發(fā)展與建設(shè)的重任， 在20年的發(fā)展中， 規(guī)劃始終被放到明顯的地位， 扮演著十分重要的角色。在深圳城市建設(shè)實(shí)踐的不斷沖擊下， 城市規(guī)劃又一直進(jìn)行著不懈的探索， 在觀念、方法和角色意識上完成著艱難的蛻變過程。個(gè)中的社會經(jīng)濟(jì)背景和在中國規(guī)劃史上的意義， 非身處其中的實(shí)踐者及一篇小文所能企及。在此，我們只能把對深圳城市規(guī)劃的粗淺認(rèn)識歸納成片段式的特點(diǎn)， 就教于同行。

1 　深圳城市規(guī)劃的兩大背景 

城市是人類文明進(jìn)步的積淀， 生產(chǎn)力的每一次變革都會帶來城市化的激增， 而生產(chǎn)力的發(fā)展總是朝向擺脫自然條件的束縛， 一個(gè)城市的生存與否、發(fā)展快慢， 取決于其能否適應(yīng)新生產(chǎn)力的要求。深圳20 年的超常規(guī)發(fā)展， 就是順應(yīng)中國的變革和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢， 通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系來促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步， “快”和“新”成為深圳發(fā)展的主旋律。深圳的城市建設(shè)也在與社會經(jīng)濟(jì)的互動中形成了兩個(gè)顯著的特點(diǎn)， 一是號稱“一夜城”的高速發(fā)展， 二是市場化的新型建設(shè)機(jī)制， 這兩點(diǎn)正是城市規(guī)劃的主要背景。

1.1 　城市快速發(fā)展對規(guī)劃的要求 

     深圳20 年間城市人口從3 萬到415 萬， 國內(nèi)生產(chǎn)總值從2 億元到1250 億元， 帶動城市建成區(qū)面積從3km2 發(fā)展到325km2 。人與物如此巨大的增長量及其衍生量， 在快速發(fā)展的過程中呈現(xiàn)了多重復(fù)合性的特征： 
     (1) 周期性： 各項(xiàng)城市功能建設(shè)量的增長， 總體上保持了極高的速度， 但并不均衡， 出現(xiàn)了3～4 次波動， 經(jīng)常超出預(yù)料； 
     (2) 跳躍性：城市性質(zhì)從最早的“出口加工區(qū)”， 到最近的“南方重要中心城市”， 曾經(jīng)有過5 次重大調(diào)整，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從“三來一補(bǔ)”逐步提升為“高新技術(shù)”； 
     (3) 共存性：城市在快速發(fā)展中經(jīng)常是不均衡的， 表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)類型、人口素質(zhì)、建設(shè)形態(tài)、服務(wù)水準(zhǔn)等各方面的較大差異， 但這些差異正是社會需求多樣性的反映。 
這些特征， 要求城市規(guī)劃必須要準(zhǔn)確判斷城市發(fā)展在不同階段的功能需要， 制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)， 適度超前地提供相應(yīng)的條件； 必須把握好建設(shè)需求與建設(shè)范圍及建設(shè)強(qiáng)度的關(guān)系， 保證前期建設(shè)為以后更高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)打下基礎(chǔ)；必須高瞻遠(yuǎn)矚建立適應(yīng)長遠(yuǎn)發(fā)展的總體結(jié)構(gòu)， 并跟蹤建設(shè)進(jìn)度快速應(yīng)變， 做好局部的適應(yīng)性調(diào)整。

1.2　建設(shè)機(jī)制市場化對規(guī)劃的影響 

     作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)， 深圳的起點(diǎn)就是體制改革。國家給政策不給投資， 深圳的城市建設(shè)就從外引內(nèi)聯(lián)“引鳳筑巢”開始， 進(jìn)行最初級的土地經(jīng)營，再進(jìn)行大規(guī)模土地開發(fā)“筑巢引鳳”，其后逐步建立土地有償使用制度、改革住房制度、發(fā)展房地產(chǎn)市場等一系列改革舉措， 摸索了一條按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律建設(shè)城市的道路， 逐步建立了城市建設(shè)市場化機(jī)制。其特征為： 
     (1) 政企分工： 政府開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)城市建設(shè)， 投資公共設(shè)施，服務(wù)城市運(yùn)行， 把經(jīng)營性建設(shè)放給企業(yè)， 培植建設(shè)市場， 以市場為主提供社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的設(shè)施， 
     (2) 行政引導(dǎo)： 政府代表公眾利益和長遠(yuǎn)利益， 遵循城市建設(shè)規(guī)律，把握發(fā)展方向， 制訂建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)， 調(diào)配公共資源， 制定市場規(guī)則， 保證從決策、規(guī)劃、管理， 到實(shí)施、運(yùn)行和監(jiān)督的整套建設(shè)程序科學(xué)化、民主化和法制化； 
     (3) 市場公平： 城市建設(shè)中含有土地市場、房地產(chǎn)市場、建設(shè)市場和相應(yīng)的服務(wù)市場，內(nèi)容廣泛而環(huán)環(huán)相套。深圳在持續(xù)的改革探索中逐步建立了一套市場規(guī)則體系， 并利用市人大的立法權(quán)建立了相應(yīng)的法規(guī)體系。城市建設(shè)牽涉方方面面， 關(guān)系千家萬戶， 規(guī)劃的過程和效果面臨市場各方的檢驗(yàn)。因此規(guī)劃的立場、原則， 規(guī)劃的方法、程序， 規(guī)劃的權(quán)利、信念， 規(guī)劃的水平、效果， 都要適應(yīng)市場行為。
 
2    深圳城市規(guī)劃的主要特點(diǎn) 

深圳經(jīng)常被業(yè)內(nèi)人士稱為“基本按規(guī)劃建起來的城市”，但絕不能理解為按特定的規(guī)劃方案而建， 要提高城市規(guī)劃水平，發(fā)揮規(guī)劃的作用，不僅需要規(guī)劃師的進(jìn)取精神， 不僅需要管理者的思想意識，更需要行政、市場和社會對規(guī)劃的廣泛認(rèn)知和積極推動。因此， 總結(jié)深圳規(guī)劃的特點(diǎn)， 應(yīng)以其發(fā)展的過程作為主線， 較為全面地概括其發(fā)展的條件、環(huán)境、思想演變和操作方法的演變。

2.1　思想解放 

建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)是新中國發(fā)展史上的獨(dú)創(chuàng)， 沒有國家投資而大規(guī)模建設(shè)一個(gè)新城市也沒有先例。難能可貴的是， 深圳早期的決策者懷著當(dāng)時(shí)少有的豪情，大膽排除城市姓“社”姓“資”的爭論， 一開始就把目光瞄準(zhǔn)了國際， 在先進(jìn)國家和地區(qū)尋求借鑒。于是新加坡的優(yōu)美環(huán)境成為深圳規(guī)劃的目標(biāo)系， 香港的許多做法成為深圳建設(shè)的參照系。今天深圳的組團(tuán)隔離帶和道路綠化帶， 即體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)非凡的眼光。隨著城市實(shí)力和建設(shè)能力的加強(qiáng)， 深圳規(guī)劃的視野更加開闊，標(biāo)準(zhǔn)不斷提高， 目標(biāo)也更加堅(jiān)定。無疑， 這是做好城市規(guī)劃工作第一層次的保證。 

在廣泛借鑒的過程中， 深圳不只是依靠自己對外界的感性認(rèn)識， 更重要的是主動吸收來自外部的思想和方法， 一批通曉國際的國內(nèi)外專家成為深圳20 年規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)者和見證人。同時(shí)， 深圳從一開始就開放了規(guī)劃設(shè)計(jì)市場， 到經(jīng)濟(jì)實(shí)力許可時(shí)又制訂政策吸納國際一流的規(guī)劃設(shè)計(jì)， 把普遍化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)深化到針對性的智力引進(jìn)。

2.2　行政主導(dǎo) 

城市規(guī)劃建設(shè)是政府的重要職責(zé)， 深圳既要發(fā)展特區(qū)， 又要建設(shè)城市， 是歷屆政府始終如一的觀念。也許早期對城市建設(shè)的認(rèn)識是盡快提供可資利用的投資環(huán)境， 發(fā)展到中期轉(zhuǎn)化成如何安置超常增長的社會經(jīng)濟(jì)需求， 但可以肯定地說， 近年政府堅(jiān)定地把城市環(huán)境和城市效率作為實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的基本保證。有業(yè)內(nèi)人士指出， 深圳的規(guī)劃對城市發(fā)展的影響力之大， 在全國首屈一指。這一點(diǎn)和政府對城市建設(shè)的高度重視直接相關(guān)。 

政府對城市規(guī)劃建設(shè)的主導(dǎo)作用首先體現(xiàn)在不同階段建設(shè)策略的把握上。在特區(qū)剛剛起步的1982 年， 政府果斷啟動羅湖上　38km2 大規(guī)模開發(fā)， 為深圳早期發(fā)展搶得了先機(jī)，同時(shí)精心組織了以國貿(mào)大廈為核心的羅湖小區(qū)建設(shè)， 其令人耳目一新的形象成為當(dāng)時(shí)特區(qū)政策強(qiáng)有力的注解。1988 年前后， 政府根據(jù)當(dāng)時(shí)的需求和財(cái)力， 大力投入口岸、機(jī)場、港口、公路、供水、供電等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 為1990 年后的大規(guī)模發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1995 年開始， 政府一手抓全市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 一手抓城市環(huán)境改善， 為深圳產(chǎn)業(yè)升級置換和市民安居作了結(jié)構(gòu)性準(zhǔn)備?？梢哉f， 深圳快速發(fā)展中的每一步都有策略選擇， 如果在任何一步出現(xiàn)決策錯誤，深圳的今天就會是另一番景象。 

政府主導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)， 還體現(xiàn)在對市場經(jīng)濟(jì)體制下行政行為的把握上。深圳市政府一直把規(guī)劃權(quán)力統(tǒng)一掌握在主管部門手中， 通過政策規(guī)定、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資引導(dǎo)以及土地調(diào)控等手段， 把握著城市發(fā)展的大方向。政府很早就退出了經(jīng)營性行業(yè)，相繼推出基建制度、土地制度、住房制度、房地產(chǎn)系列制度、規(guī)劃制度乃至設(shè)計(jì)市場競爭制度等一系列改革措施， 制定規(guī)則培植了市場。同時(shí)， 政府機(jī)構(gòu)經(jīng)過四次調(diào)整， 越來越趨向建設(shè)規(guī)律和市場規(guī)律， 近年來又大力轉(zhuǎn)變政府職能， 改革審批制度。這些措施， 為深圳城市規(guī)劃提供了良好的運(yùn)行環(huán)境。 

2.3　規(guī)劃先行 

深圳的超常發(fā)展令人始料不及，規(guī)劃師也不能例外。特別是在建設(shè)初期， 特區(qū)的發(fā)展方向尚在摸索中， 要求規(guī)劃即時(shí)做出未來10 年20 年發(fā)展的準(zhǔn)確判斷是不現(xiàn)實(shí)的， 在這個(gè)階段規(guī)劃采取了“小步快走”的方式， 5年3 次調(diào)整總體規(guī)劃， 同時(shí)加強(qiáng)小區(qū)規(guī)劃， 按當(dāng)時(shí)較高標(biāo)準(zhǔn)“規(guī)劃一片、開發(fā)一片、建成一片”。到了1984 年基本認(rèn)清特區(qū)建設(shè)大方向， 及時(shí)編制了第一個(gè)總體規(guī)劃的正式版本， 奠定了特區(qū)建設(shè)的框架。1988 年根據(jù)建設(shè)形勢又對第一版規(guī)劃做了調(diào)整， 同時(shí)開始制訂《城市發(fā)展策略》籌劃全市一體化發(fā)展。1993 年開始編制全市版的新一輪總體規(guī)劃， 為深圳進(jìn)入“第二次創(chuàng)業(yè)”做出準(zhǔn)備。 

深圳規(guī)劃的最成功之處在于城市結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。1984 年特區(qū)總體規(guī)劃根據(jù)特區(qū)自然條件和交通條件， 創(chuàng)造性地提出了“帶狀組團(tuán)式”的結(jié)構(gòu)， 這種結(jié)構(gòu)極富應(yīng)變能力， 適應(yīng)了特區(qū)快速發(fā)展中的周期變化和功能轉(zhuǎn)換， 對特區(qū)發(fā)展發(fā)揮了難以估量的作用。新一輪總體規(guī)劃又把特區(qū)“帶狀組團(tuán)式”結(jié)構(gòu)擴(kuò)展到全市， 形成“網(wǎng)狀組團(tuán)式”結(jié)構(gòu)， 與自然山體及各類保護(hù)區(qū)形成嚙合狀布局， 相信這不僅是15 年建設(shè)的結(jié)構(gòu)， 更是深圳長遠(yuǎn)發(fā)展的基本格局。深圳一直著力提高局部規(guī)劃設(shè)計(jì)水平。

80 年代深圳的小區(qū)規(guī)劃曾享譽(yù)全國， 近年來隨著市民對城市環(huán)境要求的提高， 房地產(chǎn)開發(fā)商以小區(qū)環(huán)境為賣點(diǎn)， 政府則著力提高綜合區(qū)及公共空間的環(huán)境質(zhì)量， 引來眾多國際級規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)競相參與， 規(guī)劃設(shè)計(jì)水平突飛猛進(jìn)。

與此同時(shí)， 深圳也加強(qiáng)了對分區(qū)規(guī)劃以上層次規(guī)劃的政府壟斷， 組織專門力量研究城市發(fā)展， 跟蹤規(guī)劃實(shí)施， 加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)， 策劃規(guī)劃改革， 使規(guī)劃與決策和管理較好地結(jié)合起來， 收到了顯著成效。

2.4　市場推動 

深圳城市建設(shè)市場化機(jī)制的建立， 把政府(管理者) 、企業(yè)(開發(fā)者) 和市民(消費(fèi)者) 的行為統(tǒng)一納入了市場運(yùn)作的軌道， 城市規(guī)劃因其資源調(diào)配功能而成為眾所關(guān)注的焦點(diǎn)。從發(fā)展策略的形成、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的制定， 到規(guī)劃方案中的用地、交通、配套、環(huán)境， 甚至到小區(qū)開發(fā)設(shè)計(jì)中的容積率、綠地率、停車位等， 都受到了市場的嚴(yán)格檢驗(yàn); 從規(guī)劃編制的內(nèi)容、水平、程序、依據(jù)， 到規(guī)劃管理的行政制度、協(xié)調(diào)能力、辦事效率， 再到規(guī)劃實(shí)施的組織、推動和效果， 都很快反映到市場價(jià)值的實(shí)現(xiàn)中。企業(yè)是城市開發(fā)的主體， 但企業(yè)行為的贏利目的經(jīng)常和規(guī)劃的公共利益、長遠(yuǎn)利益原則發(fā)生沖突， 這一點(diǎn)在深圳反映得非常充分。

強(qiáng)烈的市場氛圍及其正反兩方面的作用力， 推動深圳規(guī)劃不斷反思和改進(jìn)， 逐步建立起嚴(yán)格的制度體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.5 　公眾參與 

80 年代深圳可以稱為一個(gè)淘金的城市， “深圳人”的概念只代表一種敢闖敢試的改革精神， 到90 年代，決策者把為人們提供“創(chuàng)業(yè)+ 安居”的環(huán)境作為重要的發(fā)展策略， 才有更多的人對這個(gè)城市逐步建立了認(rèn)同感。喚起市民參與規(guī)劃的一方面是市場意識， 房地產(chǎn)市場對每個(gè)市民和企業(yè)的影響， 使人們強(qiáng)烈要求規(guī)劃公平; 另一方面是市民意識， 富裕起來的深圳人更加注重生活質(zhì)量， 對城市功能和環(huán)境的要求不斷提高。1996年舉辦總體規(guī)劃咨詢展， 以高素質(zhì)群體著稱的深圳人表現(xiàn)了強(qiáng)烈的參與意識和參與能力， 從宏觀到微觀的許多建議被吸納進(jìn)總體規(guī)劃。近年深圳開展城市環(huán)境綜合整治， 市民以各種方式積極出謀劃策。在《深圳市城市規(guī)劃條例》中， 以法律形式對市民參與規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施和監(jiān)督做出了規(guī)定， 推動規(guī)劃編制走出圖板尋求認(rèn)知， 促進(jìn)規(guī)劃管理從辦公桌走向聽證會。盡管深圳城市規(guī)劃的公眾參與剛剛起步， 但收效顯著， 相信會成為未來城市規(guī)劃最重要的手段之一。 

2.6　體制創(chuàng)新 

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的城市建設(shè)體制是以“項(xiàng)目建設(shè)”為核心的， 直到現(xiàn)在，國家建設(shè)部和各地建委的機(jī)構(gòu)設(shè)置也沒有擺脫這種重“硬”輕“軟”的體制。深圳經(jīng)過幾次機(jī)構(gòu)調(diào)整， 于1992 年按照建設(shè)階段設(shè)立機(jī)構(gòu)， 由規(guī)劃國土局負(fù)責(zé)前期工作， 建設(shè)局負(fù)責(zé)管理建設(shè)活動， 城管辦負(fù)責(zé)后期的管理維護(hù)， 這套體制順應(yīng)了建設(shè)規(guī)律， 順應(yīng)了城市建設(shè)市場化的要求，特別是真正把規(guī)劃放到了“龍頭”地位， 保證了規(guī)劃對城市建設(shè)的策劃與指導(dǎo)。 

在市場經(jīng)濟(jì)下， 城市規(guī)劃的實(shí)施必須以土地的有效經(jīng)營與調(diào)控作為重要手段。深圳從1989 年開始就把規(guī)劃與國土管理職能合一， 其后又將房地產(chǎn)管理納入， 三位一體， 協(xié)調(diào)運(yùn)作， 在體制上保證了規(guī)劃的準(zhǔn)確性和有效性。 

“規(guī)土合一”還為規(guī)劃設(shè)計(jì)提供了穩(wěn)定并相對充裕的經(jīng)費(fèi)。深圳市政府始終認(rèn)為， 規(guī)劃費(fèi)是土地收益中的必要成本， 原則上將每年土地收益的大約5 %用作規(guī)劃和市政設(shè)計(jì)費(fèi)， 保證了對城市建設(shè)“軟件”的投入， 建立了國內(nèi)最大的規(guī)劃設(shè)計(jì)市場， 吸引了來自國內(nèi)外的規(guī)劃力量， 提高了決策水平和規(guī)劃水平?？梢钥闯?， 體制創(chuàng)新的任何一點(diǎn)舉措， 都可以產(chǎn)生何等巨大的效果。

2.7　智力吸納 

深圳多年聘請規(guī)劃顧問， 引進(jìn)國際咨詢， 開放設(shè)計(jì)市場， 有效地利用了國內(nèi)外規(guī)劃智力資源， 同時(shí)自身也培植了一批穩(wěn)定的規(guī)劃力量， 促進(jìn)了規(guī)劃控制力量的本地化和規(guī)劃創(chuàng)造力量的廣域化， 為規(guī)劃市場的穩(wěn)定與繁榮提供了必要條件。 

規(guī)劃管理隊(duì)伍是另一項(xiàng)重要的智力資源， 國家實(shí)行公務(wù)員制度后， 規(guī)劃編制與規(guī)劃管理在人員和行為上截然分開， 管理的技術(shù)性和編制的行政性同時(shí)受到削弱。深圳通過強(qiáng)化規(guī)劃管理人員專業(yè)素質(zhì)和加強(qiáng)規(guī)劃院對規(guī)劃管理工作的技術(shù)介入， 對此問題作了一些行政補(bǔ)救， 尚沒有在體制上做出相應(yīng)的改革。國家規(guī)劃主管部門在經(jīng)過多年觀望后， 剛剛開始準(zhǔn)備“注冊規(guī)劃師”工作， 何時(shí)導(dǎo)入“規(guī)劃管理崗位資格制”尚不可預(yù)料。

2.8　體系改革 

規(guī)劃體系只不過是規(guī)劃作用層次的表征， 既非一成不變， 更不可能放之四海而皆準(zhǔn)， 《規(guī)劃法》規(guī)定各層次規(guī)劃都有法律效力， 違背了規(guī)劃思維的基本規(guī)律。研究市場經(jīng)濟(jì)體制成熟國家(地區(qū)) 城市規(guī)劃的做法， 發(fā)現(xiàn)他們的共性是把規(guī)劃的法律性放在可直接操作的一個(gè)中間層次上， 對深圳最具借鑒意義的香港， 在其“規(guī)劃條例”中甚至沒有論及規(guī)劃體系， 而對規(guī)劃的權(quán)力構(gòu)成作了詳細(xì)規(guī)定。深圳在1989 年曾宣布直接采用香港規(guī)劃體系， 但缺乏相應(yīng)的制度而沒有成功， 其后數(shù)年一直實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃， 由于“控規(guī)”依然沒有改變規(guī)劃體系內(nèi)部操作的本質(zhì)， 對規(guī)劃實(shí)施的控制力度不夠， 其弱點(diǎn)在深圳高速度的建設(shè)實(shí)踐中很快得到驗(yàn)證。 

深圳1998 年推出了《深圳市城市規(guī)劃條例》， 正式確定了“三層次五階段”規(guī)劃體系， 分別是總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃(上述三個(gè)階段為研究層次) 、法定圖則(法律層次) 和詳細(xì)藍(lán)圖(操作層次) 。這套體系是根據(jù)深圳的改革實(shí)踐， 結(jié)合《規(guī)劃法》的原則要求而制定的，但特別突出了中間層次“法定圖則”的核心地位， 為此成立了包括公務(wù)人員和民間人士、以民間人士占多數(shù)的“城市規(guī)劃委員會”， 依法審批法定圖則并監(jiān)督實(shí)施。深圳規(guī)劃體系改革兩年來， 大大加強(qiáng)了規(guī)劃的權(quán)威性和社會影響力， 同時(shí)也暴露了許多實(shí)施難點(diǎn)， 使我們更加認(rèn)定規(guī)劃工作僅僅從技術(shù)體系上改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的， 必須上升到制度改革才能真正發(fā)揮規(guī)劃的作用。

3．深圳城市規(guī)劃的未來走向 

回到前文的簡單命題， 從生產(chǎn)力角度講， 深圳可以從無到有， 可以高速發(fā)展; 但從生產(chǎn)關(guān)系上看， 深圳的城市規(guī)劃在先行一步的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)展了自己的特點(diǎn)， 率先大膽地跨出了規(guī)劃改革的一大步， 未來的走向還需要更為艱難的碰撞和思考： 

3.1建立比較完善的規(guī)劃制度 

相對于城市建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新的進(jìn)度， 城市規(guī)劃改革舉步維艱。時(shí)下流行一句話“規(guī)劃是生產(chǎn)力”， 只點(diǎn)到了規(guī)劃的設(shè)計(jì)功能， 從規(guī)劃的策劃、協(xié)調(diào)與調(diào)控功能看， 規(guī)劃更應(yīng)該是生產(chǎn)關(guān)系。創(chuàng)新機(jī)制即是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系， 創(chuàng)新不可能等待客觀條件完全成熟， 應(yīng)該積極、慎重而大膽。深圳推行規(guī)劃改革兩年來， 許多問題未及深入， 但已面臨重重困難， 只有深化改革， 繼續(xù)將法定圖則作為突破口， 首先建立完整的規(guī)劃內(nèi)部運(yùn)作體系， 并盡快改變規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)性傳統(tǒng)， 建立一套科學(xué)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系， 提高規(guī)劃的公信力; 再逐步影響外部， 通過更大范圍的體制創(chuàng)新改變規(guī)劃包辦一切又無所作為的窘境， 確立規(guī)劃在城市行政管理中的協(xié)調(diào)地位; 最終建立規(guī)劃決策、咨詢、實(shí)施和監(jiān)督的權(quán)力分化、民主化、法制化、科學(xué)化制度。

3.2發(fā)展適應(yīng)“數(shù)字深圳”的規(guī)劃技術(shù) 

信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)及其對人類生活的影響， 令人越發(fā)感覺到又一次生產(chǎn)力革命的到來。深圳近年以電子業(yè)為主的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展， 對城市的影響逐步加大， 使我們相信“數(shù)字深圳”正在大踏步走來， 它將會導(dǎo)致人的生產(chǎn)生活方式和聚居形態(tài)產(chǎn)生怎樣的變化， 是否會沖擊傳統(tǒng)的核心型城市結(jié)構(gòu)， 十分令人關(guān)注。但可以肯定地說， 數(shù)字技術(shù)和城市的數(shù)字化將為規(guī)劃工作帶來方法和技術(shù)上的革命， 實(shí)物調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)將十分方便、準(zhǔn)確而生動， 分析方法將更加多樣、可靠， 方案表現(xiàn)和圖像制作將更加快捷、逼真， 相關(guān)行業(yè)分工也更加細(xì)化、專業(yè)化。這些技術(shù)的發(fā)展將幫助真正的規(guī)劃師擺脫技術(shù)的束縛，全力發(fā)展他們的思維、判斷、構(gòu)思和協(xié)調(diào)能力。 

3.3　探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的城市規(guī)劃理論 

經(jīng)濟(jì)特區(qū)從一開始就被賦予了為全國的改革開放積累經(jīng)驗(yàn)的責(zé)任， 但在中國即將加入世貿(mào)而向世界敞開大門， 普遍而直接接受國際慣例沖擊的前提下， 如果特區(qū)仍停留在創(chuàng)造個(gè)別經(jīng)驗(yàn)的水平上， 其探索作用將大打折扣。中央在做出西部大開發(fā)決策的同時(shí)， 下決心“特區(qū)還要特”， 顯然不是讓特區(qū)繼續(xù)保持優(yōu)惠政策， 而是要為特區(qū)體制創(chuàng)新和探索建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完整理論提供特殊條件。 

深圳的城市規(guī)劃在市場經(jīng)濟(jì)體制的沖擊下已經(jīng)邁出了改革的第一步，正在有意無意地走向體制創(chuàng)新、制度完善和技術(shù)進(jìn)步。深圳20 年規(guī)劃歷程， 如果不具備現(xiàn)時(shí)中國城市的普遍意義， 那么它應(yīng)該具有探索和超前意義， 成為中國城市規(guī)劃發(fā)展的試驗(yàn)場。正由于此， 中國規(guī)劃界一直對深圳的規(guī)劃予以較大的關(guān)注， 但相應(yīng)的研究還不夠廣泛和深入。我們真誠地希望深圳城市規(guī)劃未來的探索與實(shí)踐， 能夠?yàn)橹袊鞘幸?guī)劃理論的發(fā)展提供研究的第一手材料。

城市公共政策與城市規(guī)劃政策概論——城市總體規(guī)劃實(shí)施政策研究

作者：孫施文　王富海

備注：此文發(fā)表于《城市規(guī)劃匯刊》2000年6月

［摘要］：本文闡述了城市規(guī)劃政策與城市公共政策之間的關(guān)系, 并在揭示了城市公共政策特征的基礎(chǔ)上, 對城市規(guī)劃政策  的組成及其實(shí)施的保障機(jī)制等方面進(jìn)行了探討。 

［關(guān)鍵詞］：城市公共政策；城規(guī)政策；總規(guī)實(shí)施政策 

1 

城市規(guī)劃政策是城市公共政策的重要組成部分, 城市規(guī)劃的開展始終是在城市政策的支持下才能進(jìn)行, 但我國的城市規(guī)劃由于歷史與政治架構(gòu)的原因卻對此很少關(guān)注,由此而導(dǎo)致了許多問題的產(chǎn)生, 而這些問題的解決則有賴于對政策的重視和相關(guān)研究的開展, 并從這些方面再來反觀城市規(guī)劃本身的內(nèi)容、程序和改革, 這是保證城市規(guī)劃實(shí)施實(shí)效性的重要方面。

從廣義上講, 政策是一個(gè)覆蓋面廣泛的概念, 它包括了管理部門所提出的法令、措施、條例、計(jì)劃、方案、規(guī)劃或項(xiàng)目。所以, 公共政策包括了法律法規(guī), 只是法律法規(guī)是更加規(guī)范和穩(wěn)定的政策。從狹義上講, 公共政策是與法律法規(guī)相對應(yīng)的, 以政府的規(guī)章為主要形式, 比法律法規(guī)更具有可變性, 不如法律法規(guī)規(guī)范、嚴(yán)格和精確。因此, 城市規(guī)劃應(yīng)該是城市政府部門的公共政策之一部分。在本文中所涉及的政策的含義主要以狹義的理解為主, 在涉及到法律法規(guī)的內(nèi)容將予以特別地指出。有關(guān)公共政策的研究有大量的中外文獻(xiàn)可以參閱(如, 張國慶, 1997 ;Ham and Hill , 1993 ; Hill , 1993 等) , 本文的目的并不在于對普遍的公共政策進(jìn)行論述, 主要是圍繞著城市規(guī)劃本身的內(nèi)容和要求, 針對于城市規(guī)劃實(shí)施過程中所涉及的相關(guān)方面, 對由城市規(guī)劃所引發(fā)的或直接相關(guān)的公共政策進(jìn)行探討。它的目的在于理解城市規(guī)劃如何從過去依據(jù)圖紙來規(guī)范城市建設(shè)活動, 逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)政策來引導(dǎo)和控制城市發(fā)展的過程所需要具備的特征與相應(yīng)的條件。在以圖紙作為依據(jù)來規(guī)范建設(shè)活動中, 存在著一些問題, 如, 比較注重對建設(shè)活動的控制而較少引導(dǎo); 以土地使用的分類和功能來對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)定; 圖紙的終極狀態(tài)意味更加濃重, 而偏少對如何實(shí)施的內(nèi)容的關(guān)注; 往往只為少數(shù)專業(yè)人士所理解而無法為公眾所認(rèn)識而起到引導(dǎo)作用等等。當(dāng)然, 筆者這樣說并不是要否定規(guī)劃圖紙或圖則的規(guī)范性和法定性, 而是說, 在規(guī)劃實(shí)施的過程中, 政策理應(yīng)承擔(dān)的更多職能, 而從另一方面說, 作為法定規(guī)劃的圖紙同樣是規(guī)劃政策的一個(gè)重要組成部分(因此, 對規(guī)劃圖紙的解讀應(yīng)當(dāng)也是圍繞著政策的含義來進(jìn)行) 。這里強(qiáng)調(diào)政策的重要性的目的在于, 政策的作用將更多地側(cè)重于引導(dǎo), 引導(dǎo)并非只是強(qiáng)制性的, 而圖紙和圖則的作用在某種程度上更注重控制(尤其是在“一書兩證”制度的保證之下) , 其作用方式卻是強(qiáng)制性的。引導(dǎo)和控制兩者是相輔相成的,缺少其中的任何一個(gè)都會影響到城市規(guī)劃整體作用的發(fā)揮。 

城市規(guī)劃的實(shí)際發(fā)展也驗(yàn)證了城市規(guī)劃必須也必然向城市公共政策的轉(zhuǎn)變。從60 年代以來, 城市規(guī)劃已經(jīng)將規(guī)劃理念從對規(guī)劃圖(plan 和plans) 的編制轉(zhuǎn)向?qū)σ?guī)劃過程(planning) 的重視, 認(rèn)為規(guī)劃的關(guān)鍵在于規(guī)劃(plan和plans) 的實(shí)施(Hall , 1992) 。在這個(gè)過程中, 規(guī)劃圖所起的是未來目標(biāo)引示的作用, 而政策則充當(dāng)了如何一步一步地去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、如何開展行動的指導(dǎo)。因此, 在規(guī)劃的整個(gè)體系中, 規(guī)劃政策成為規(guī)劃工作的重點(diǎn)所在。Healey等人(1995) 通過對英國城市規(guī)劃制度的回顧, 提出到80 年代, 發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)不再是提供確切的藍(lán)圖, 而是成為規(guī)劃政策原則的集成, 并依此而使規(guī)劃(planning) 內(nèi)在地聯(lián)系成為一個(gè)基本的框架。由此, 城市規(guī)劃才有可能真正地?fù)?dān)當(dāng)起引導(dǎo)和控制城市發(fā)展和建設(shè)的作用。 

從城市的角度出發(fā), 可以認(rèn)為, 所有關(guān)于城市發(fā)展的政策應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的系統(tǒng)和體系。從城市管理的職能劃分出發(fā), 人們對城市規(guī)劃相關(guān)政策的研究主要集中在土地使用、空間、景觀等物質(zhì)性方面, 盡管深知無論怎樣界定, 城市規(guī)劃肯定是與城市中的各項(xiàng)組成要素緊密相關(guān)的, 與城市規(guī)劃相關(guān)的所有政策, 應(yīng)當(dāng)與城市政府的所有其他政策是相互匹配的, 相互促進(jìn)的。 

城市規(guī)劃的內(nèi)容實(shí)際上已經(jīng)涵蓋了城市發(fā)展的所有方面, 它們互相地交織在一起, 因此, 其基本的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是城市其他各項(xiàng)政策的起點(diǎn)和最終歸結(jié)。一方面, 就城市規(guī)劃和城市社會的相互關(guān)系而言, 存在著兩方面的內(nèi)容要求: 一是城市規(guī)劃必須切實(shí)反映城市各項(xiàng)組成要素在城市發(fā)展過程中的政策取向; 二是城市各個(gè)方面的未來發(fā)展必須是在城市規(guī)劃所確立的基本框架之中。而協(xié)調(diào)好這兩方面的關(guān)系, 應(yīng)當(dāng)是城市政府政策架構(gòu)及機(jī)制中的核心。另一方面, 城市的公共政策所存在的制度背景應(yīng)當(dāng)為建立這樣的互動關(guān)系起到支撐的作用。 

2 

城市規(guī)劃政策是城市公共政策的一個(gè)重要組成部分,因此, 城市規(guī)劃政策應(yīng)當(dāng)符合城市公共政策的基本要求。由于過去人們對政策方面的研究較少, 首先要對公共政策的一些主要內(nèi)容和特點(diǎn)以及價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作簡要論述, 目的在于明確城市規(guī)劃政策的基本框架, 清楚城市規(guī)劃作為公共政策的基本類型與應(yīng)當(dāng)具備的特征, 而這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為評判城市規(guī)劃政策提供了基本的準(zhǔn)則, 是研究城市規(guī)劃政策的目標(biāo)和方向。 

2.1公共政策的類型及與城市規(guī)劃政策的相關(guān)性 

關(guān)于公共政策的類型, 可以作如下劃分(張國慶,1997) , 但很明顯, 其中的分類有相重疊的成分, 但出于理解公共政策性質(zhì)的多方面性的考慮, 暫且以公共政策中的一般劃分作相應(yīng)的討論。 

2.1.1　目的型與手段型政策 

目的型政策是帶有方向性的政策, 一般綜合性、概括性較強(qiáng), 作為引導(dǎo)性的城市規(guī)劃政策在整體上應(yīng)當(dāng)是以目的型政策為主, 尤其是以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的政策陳述。但所有目的型的手段都有必要有手段型的政策作為支撐。手段型政策則是為前者得以貫徹而制定的具有針對性的政策。在規(guī)劃領(lǐng)域中, 運(yùn)用于城市建設(shè)和開發(fā)控制的政策則主要是手段型的政策。所有的手段型政策必須與規(guī)劃的目標(biāo)相對應(yīng), 使得這些手段都是為了實(shí)現(xiàn)一定的規(guī)劃目標(biāo)。 

2.1.2　改造型與調(diào)整型政策 

改造型政策是為改造現(xiàn)行體制的弊病而制定的政策,具有相當(dāng)?shù)恼w性, 調(diào)整型政策則是要調(diào)整現(xiàn)行系統(tǒng)的某些不適應(yīng)的環(huán)節(jié), 具有清晰的局部性。這是激進(jìn)改革和漸進(jìn)改革思想在政策領(lǐng)域的反映, 同樣, 兩者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是辯證的。相對而言, 以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的政策序列應(yīng)當(dāng)是以改造型的政策為主體, 因?yàn)? 總體規(guī)劃在理論上是基于城市發(fā)展的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變, 尋求完整整體的目標(biāo)實(shí)現(xiàn); 而以詳細(xì)規(guī)劃和發(fā)展控制為基礎(chǔ)的政策序列則與操作實(shí)務(wù)相關(guān)聯(lián), 政策具有相對的延續(xù)性, 因此, 所需要的是帶有微調(diào)性質(zhì)的政策。 

2.1.3 　創(chuàng)新型與改良型政策 

創(chuàng)新型政策是指那些首次制定和實(shí)施的政策, 因而難度較高, 且具有不確定性, 改良型政策則是指修正后的政策, 雖然難度較低, 但政策效果亦不一定盡如人意。這兩種政策類型中的辯證關(guān)系也是顯而易見的。創(chuàng)新型與改良型政策在城市規(guī)劃的各個(gè)階段和各個(gè)方面都會出現(xiàn), 具有同等重要的地位。針對于當(dāng)前城市規(guī)劃的現(xiàn)狀而言, 創(chuàng)新型政策更為迫切, 原因在于過去城市規(guī)劃領(lǐng)域中相關(guān)的政策陳述非常欠缺, 因此就需要有這樣的創(chuàng)新。但這些創(chuàng)新型政策在經(jīng)歷了一段時(shí)間的實(shí)踐之后, 必然需要進(jìn)行改良, 而不應(yīng)將重心放在整體性的重新制定。 

2.1.4　對策型與引導(dǎo)型政策 

對策型政策是為了解決公共政策過程中的隨機(jī)干擾現(xiàn)象, 具有戰(zhàn)術(shù)性、靈活性的特點(diǎn), 引導(dǎo)型政策則要解決引導(dǎo)社會發(fā)展方向或公眾輿論的問題, 具有戰(zhàn)略性、長期性的特點(diǎn)。這兩種類型的劃分對于城市規(guī)劃而言, 具有同樣重要的意義。城市規(guī)劃在本質(zhì)上就是要解決好這兩者之間的關(guān)系。城市規(guī)劃過去主要針對戰(zhàn)略性、長期性的內(nèi)容,而較少關(guān)注當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膯栴}, 從而為城市規(guī)劃帶來了許多被動, 但城市規(guī)劃要解決好這一問題, 關(guān)鍵則在于如何將引導(dǎo)型的政策與對策型的政策相結(jié)合起來, 從而完善規(guī)劃政策的體系, 使近期行為為長遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作出貢獻(xiàn)。 

2.1.5 　直接型與間接型政策 

直接型政策是對特定的社會問題具有直接效果的政策, 具有速效性, 間接型政策是對非特定的社會問題普遍具有一定影響的政策, 具有過程性。從總體上講, 城市規(guī)劃對社會經(jīng)濟(jì)的影響是間接的, 但這種間接型的作用卻直接規(guī)定了城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景, 同時(shí), 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展則直接地規(guī)定了城市規(guī)劃本身的內(nèi)容, 因此, 規(guī)劃政策對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的政策是間接型的, 這就要求在制定和實(shí)施這類政策時(shí)要充分估計(jì)到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擴(kuò)展效應(yīng)。城市規(guī)劃對城市土地使用、空間發(fā)展、環(huán)境整治等方面的作用是直接的, 這種直接的作用最終會透過對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用而影響到規(guī)劃的后續(xù)決策和規(guī)劃自身的內(nèi)容。因此, 規(guī)劃政策必須對政策的作用進(jìn)行全面而充分的評估。 

2.1.6 　理性與超理性政策 

理性政策將人類的思維和行為都假定為是理性的, 并以此為前提進(jìn)行政策選擇, 超理性政策則根據(jù)系統(tǒng)中的超理性因素制定政策模式。理性是科學(xué)追求的目標(biāo), 城市規(guī)劃自誕生之日起就在此方向上不斷發(fā)展。而現(xiàn)狀的城市規(guī)劃基本是仍然是以理性作為社會發(fā)展機(jī)制的假定的, 但還是應(yīng)當(dāng)清醒的是社會發(fā)展過程中非理性因素的存在。而且, 從認(rèn)識論的角度講, 純粹理性是有其邊界的。H. Simon則充分論證了理性有限性。對于城市規(guī)劃而言,規(guī)劃過程中的很多操作也恰恰是不具理性依據(jù)的。人們要有超理性思維的建立, 至少諸如房地產(chǎn)開發(fā)決策中所存在的非理性是人們必須要警覺的。人們只有依循這樣的決策機(jī)制才能采取相應(yīng)的手段來維持規(guī)劃所追求的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 

2.1.7　程序決策型政策 

程序決策型政策主要依靠邏輯推理制定政策, 主要用于知識積累不足、政策信息量不夠或相關(guān)政策者意見分歧的政策環(huán)境。正由于非理性因素的存在, 規(guī)劃過程又涉及到社會的各個(gè)方面, 而且由于上述原因, 要保證規(guī)劃決定的有效性和為社會所接受, 決策程序的預(yù)先規(guī)定則是重要的基礎(chǔ)。在我國城市規(guī)劃的法律法規(guī)中對程序性的內(nèi)容涉及較少, 因此, 就更有必要在政策上予以保障。而公眾參與在規(guī)劃領(lǐng)域中的廣泛推進(jìn), 對此的要求則會越益顯著。 

2.2公共政策的基本價(jià)值取向 

公共政策的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)直接影響甚至決定公共政策的性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會公正的程度。因此, 價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)和選擇是公共政策的決定性的因素之一。公共政策最基本的、必須遵從的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)有以下若干方面(規(guī)劃也同樣如此) :

2.2.1政治公正標(biāo)準(zhǔn) 

現(xiàn)代民主政治的幾乎一切基本原則直接構(gòu)成了現(xiàn)代公共政策政治公正價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。在這些原則的基礎(chǔ)上,公共政策過程中的政治公正原則主要集中在兩點(diǎn)上: 第一, 公民及公民團(tuán)體對于公共政策制定過程的參與權(quán), 與此相聯(lián)系, 除法律特別規(guī)定保密外, 現(xiàn)代公共政策講求政策制定過程的透明度, 講求公眾發(fā)表意見的合法途徑, 講求新聞監(jiān)督。只有具備一定的公開性, 公民及公民團(tuán)體才可能了解公共政策是否合法、是否合理、是否符合公眾的利益。第二, 公共政策必須符合利益普惠的原則。利益普惠主要是指, 公共政策由其性質(zhì)所決定, 其目的在于為全體公民謀取利益, 而不是為少數(shù)人或特殊利益集團(tuán)謀取利益。據(jù)此, 每個(gè)受法律保護(hù)的公民都有獲得公共政策所帶來利益的權(quán)利。當(dāng)然, 一項(xiàng)公共政策, 尤其是方面性的公共政策不可以同時(shí)滿足全體公民的愿望或要求, 但只要是公共政策就必須符合某種公眾認(rèn)可且法律確認(rèn)的規(guī)則。

2.2.2經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn) 

經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn)是任何政策都必須嚴(yán)肅考慮的問題。公共政策的特殊性在于支出的每一分錢都是納稅人的錢, 從政治權(quán)力來源上說, 都是委托人的錢。因此, 不允許浪費(fèi)哪怕是一分一厘。一般而論, 最佳的投入產(chǎn)出比是經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn)的主要判別標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然, 這里的投入與產(chǎn)出, 并非是指建一個(gè)項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出, 而是指推行一項(xiàng)政策所投入的人力、物力、財(cái)力等的內(nèi)容與政策產(chǎn)出之間的比例關(guān)系。 

2.2.3社會可行標(biāo)準(zhǔn) 

社會可行性標(biāo)準(zhǔn)主要是指, 一項(xiàng)公共政策在政策宣示后可以較為順利地加以推行。具體來說, 社會可行性標(biāo)準(zhǔn)包括兩層意思: 第一, 既定的政策至少不會遭到社會普遍的或一部分人的強(qiáng)烈的抵制, 最好可以得到社會的較為廣泛的認(rèn)同和支持。這說明本政策有著良好的市民基礎(chǔ)。第二, 既定的政策不會造成嚴(yán)重的社會現(xiàn)實(shí)問題或歷史遺留問題, 而是直接造福于民、造福于社會、造福于人類。 

2.2.4實(shí)踐檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn) 

公共政策由其功用和目的決定, 必須十分重視在政策實(shí)踐中的有效性。不能發(fā)揮實(shí)際效應(yīng)的公共政策嚴(yán)格地說不能稱之為公共政策, 不能充分發(fā)揮實(shí)際效應(yīng)的公共政策不是高品質(zhì)的公共政策, 產(chǎn)生嚴(yán)重消極影響的公共政策是不好的公共政策。那么, 究竟是有效還是無效, 有效到什么程度, 是積極效果還是消極效果, 以及與政策效果直接相聯(lián)的理論、知識、經(jīng)驗(yàn)、超理性感覺、分析模型、分析技術(shù)等政策因素的正確與否, 最終都必須在政策實(shí)踐中才能得到檢驗(yàn)。一般而證, 符合社會公平或主持公正或維護(hù)社會公理的政策是好的政策, 低投入高產(chǎn)出的政策是好的政策, 得到社會普遍支持的政策是好的政策, 沒有直接或間接對社會造成不良后果的政策是好的政策。 

3 

從城市規(guī)劃所涉及到的內(nèi)容而言, 城市規(guī)劃會涉及到城市中各種各樣的政策, 其中有一些是其他機(jī)構(gòu)(中央的、區(qū)域的、城市的、地方的) 針對于城市中的各組成要素所作出的; 有些是城市政府對城市發(fā)展所作出的; 有些是由不同規(guī)劃層次的政府機(jī)構(gòu)為城市規(guī)劃編制或?qū)嵤┒鞒龅? 當(dāng)然, 也有是依據(jù)城市規(guī)劃的內(nèi)容和要求而由立法機(jī)構(gòu)、政府及其規(guī)劃部門所作出的; 等等。這些政策都會對城市規(guī)劃的實(shí)施發(fā)生作用, 而且, 這種作用往往是城市規(guī)劃運(yùn)作過程中所不可擺脫的。因此, 這里首先要對這些相關(guān)的政策因素, 圍繞著城市規(guī)劃實(shí)施的內(nèi)容作一簡要的闡述, 以便人們對規(guī)劃實(shí)施政策建立一個(gè)基本的框架, 對以后所展開的城市規(guī)劃的實(shí)施政策提供完整的背景。 

3.1城市發(fā)展目標(biāo) 

城市規(guī)劃是政策陳述的一種方式, 在理論上, 它所陳述的內(nèi)容本身就應(yīng)當(dāng)是政策的內(nèi)容并發(fā)揮政策的作用, 而且在一定的程度上, 城市規(guī)劃所確立的政策更具有基本性和整體性。在城市總體規(guī)劃的層面上, 城市發(fā)展的目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、城市的功能布局、城市各項(xiàng)要素的安排及規(guī)劃實(shí)施的策略等, 是城市未來發(fā)展的指引, 這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)成為城市整體的和各部門、機(jī)構(gòu)制定政策的依據(jù), 各項(xiàng)政策應(yīng)當(dāng)是來實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃所確立的基本原則及其安排。其它層次的規(guī)劃也是確定特定區(qū)域發(fā)展的政策。由此出發(fā), 城市規(guī)劃所確立的基本政策應(yīng)當(dāng)是城市發(fā)展政策的具體化。

3.2 城市各組成要素的發(fā)展政策 

城市規(guī)劃所直接處理的對象是構(gòu)成城市發(fā)展的各項(xiàng)主要因素, 這些因素相互作用的結(jié)果是對城市發(fā)展政策的實(shí)施。人們應(yīng)當(dāng)很清楚地看到, 城市規(guī)劃所直接處理的對象的發(fā)展演變并不都是由城市規(guī)劃所直接決定的, Mumford的名言: “真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變”所展示給人們的是, 在城市規(guī)劃所涉及的領(lǐng)域中, 它們有自身的發(fā)展規(guī)律, 它們自身的發(fā)展演變直接影響到了城市規(guī)劃的內(nèi)容。城市規(guī)劃必須順應(yīng)這些要素本身發(fā)展的過程, 如果違背了, 則有兩種可能: 要么這些要素的發(fā)展受到抑制, 城市的發(fā)展受到制約; 要么這些要素以其自身的規(guī)律而發(fā)展, 城市規(guī)劃失去了發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。從歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中人們可以看到的往往是后一種現(xiàn)象, 這是值得引起人們警覺的。從政策的角度而言, 各類政策往往是影響城市發(fā)展的重要因素(可以假定這里所討論的政策是符合城市發(fā)展規(guī)律的, 否則其遭遇如同上述之規(guī)劃的遭遇一樣; 當(dāng)然規(guī)劃也是一種政策, 這里暫且不包括在內(nèi)) , 因此, 這些政策理應(yīng)直接反映在城市規(guī)劃的內(nèi)容之中。如,國家的城市發(fā)展政策, 城市的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策等, 這些政策作為整體的、宏觀的政策決定了城市未來發(fā)展的主要趨向, 它們也同樣會覆蓋城市各類機(jī)構(gòu)、部門的政策決定, 成為這些機(jī)構(gòu)、部門行動的指南。同樣, 各類機(jī)構(gòu)、部門在城市發(fā)展政策的指引下所作出的部門政策同樣也影響甚至決定了城市規(guī)劃的內(nèi)容, 如國家和城市的產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)保政策及其他部門(或城市組成要素)發(fā)展的政策等等。舉一個(gè)例子, 如國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展家用小汽車的發(fā)展, 意味著未來將有大量的小汽車進(jìn)入家庭, 城市的汽車擁有量會大增, 此時(shí)就需要有大量的道路來滿足這樣的增長, 如果此時(shí), 人們?nèi)匀谎赜眠^去小汽車不發(fā)達(dá)情形下制定的人均7～15m2 的道路廣場面積或城市道路廣場用地占城市建設(shè)用地的8～15 %的標(biāo)準(zhǔn), 那么就會帶來嚴(yán)重的交通問題。這是可以西方社會在50～60 年代的發(fā)展經(jīng)歷來證明, 也可以說明我國許多城市(尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市) 中已經(jīng)出現(xiàn)的交通擁擠甚至幾近癱瘓的現(xiàn)實(shí)。國家的這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策已宣布多年, 許多省、市的“九五計(jì)劃和2010 年長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃綱要”中也都將汽車產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè), 但在城市規(guī)劃中卻沒有得到相應(yīng)的反映, 這說明城市規(guī)劃接受外界政策的邊界的強(qiáng)硬, 也預(yù)示著長此以往未來的交通問題的難以解決(當(dāng)然, 人們也可以選擇在城市中限制汽車擁有量的政策, 那么, 這就涉及到政策選擇和實(shí)施可能的評估問題) 。 

3.3有關(guān)城市規(guī)劃編制的政策 

對于城市規(guī)劃編制的政策主要來自于兩個(gè)方面; 一是以國家、省、城市的法律法規(guī)為主體的有關(guān)城市規(guī)劃編制的內(nèi)容、程序等方面的規(guī)章; 另一是城市政府關(guān)于正在編制的各類規(guī)劃的要求、內(nèi)容規(guī)劃等方面的政策宣示。 

國家和地方的有關(guān)城市規(guī)劃編制的法規(guī), 其實(shí)質(zhì)就是通過城市規(guī)劃法及相關(guān)法規(guī)和地方城市規(guī)劃法規(guī)所建立起來的城市規(guī)劃與社會系統(tǒng)的相互關(guān)系, 運(yùn)用相關(guān)的法律法規(guī)和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范, 來界定城市規(guī)劃編制成果如果要成為合法文本所必須具備的最基本的條件, 并由此而確立城市規(guī)劃編制成果(即城市規(guī)劃文本) 的合法地位, 這是城市規(guī)劃體系得以運(yùn)行的基礎(chǔ)。只有合法的規(guī)劃文本, 才能成為城市規(guī)劃實(shí)施的依據(jù), 從而為城市規(guī)劃實(shí)施行為的合法性提供基礎(chǔ)。這些法規(guī)通常依據(jù)城市規(guī)劃法律所確立的城市規(guī)劃體系而具體確定不同階段、不同層次的規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具備的基本成分、成果要求(包括成果內(nèi)容、規(guī)劃深度和成果形式等) 和相應(yīng)的技術(shù)要點(diǎn)。

城市政府關(guān)于正在編制的各類規(guī)劃的政策宣示, 主要是政府希望將一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展設(shè)想貫徹在城市規(guī)劃的內(nèi)容之中。在一定意義上, 城市規(guī)劃是一項(xiàng)政府行為, 因此, 政府的發(fā)展設(shè)想是城市規(guī)劃成果所展示的主要內(nèi)容。任何層次的城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)這樣的設(shè)想。這種政策宣示往往在編制城市總體規(guī)劃的過程中較多出現(xiàn)。當(dāng)然在編制其他層次的規(guī)劃時(shí), 也會有這樣的情形, 尤其是在于特定地區(qū)的發(fā)展的總體規(guī)定方面。

3.4城市規(guī)劃所確立的基本政策 

城市規(guī)劃通過對城市發(fā)展過程的干預(yù), 以形成一個(gè)既符合城市發(fā)展規(guī)律, 又符合人類發(fā)展需求的城市空間環(huán)境。在新環(huán)境形成的過程中, 城市空間關(guān)系的特征是社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化的結(jié)果, 由此, 只有與城市政策的各個(gè)方面相結(jié)合, 才能真正實(shí)現(xiàn)新的城市空間關(guān)系。在此過程中,城市規(guī)劃的原則、準(zhǔn)則、布局以及規(guī)劃所確立的行動步驟只有轉(zhuǎn)化為這些政策的一部分, 才能得到全面貫徹執(zhí)行,規(guī)劃目標(biāo)才有可能得到更好的實(shí)現(xiàn)。城市規(guī)劃所確立的政策并不是要為各部門制定各類具體的政策, 而是通過對更好實(shí)施過程的認(rèn)識, 制定和選擇能夠最有效地達(dá)到城市發(fā)展目標(biāo)的政策引導(dǎo), 為各類管理部門制定具體政策得以通過的依據(jù)和框架。城市規(guī)劃所確立的政策內(nèi)容涉及到城市規(guī)劃的各個(gè)層次和階段, 對于每一項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容, 都需要有相應(yīng)的政策。政策的目的是盡可能地剔除那些不希望發(fā)生的結(jié)果, 而引導(dǎo)希望的結(jié)果出現(xiàn)。因此, 根據(jù)城市規(guī)劃所確立的政策就是為了達(dá)到城市規(guī)劃目標(biāo)和城市發(fā)展目標(biāo),指明各類政策行為從最佳到可接受的序列, 為城市建設(shè)活動的決策提供依據(jù)。 

3.5城市規(guī)劃的實(shí)施政策 

城市規(guī)劃的實(shí)施政策是為了實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃而制定的相關(guān)政策, 這些政策一部分是城市規(guī)劃的內(nèi)容所直接轉(zhuǎn)換而成的, 這部分的內(nèi)容與上述之規(guī)劃所確立的政策是相一致的; 另一部分的政策則是為了保證城市規(guī)劃的實(shí)施而制定的政策, 這些政策包括了許多方面, 這樣的政策體系應(yīng)當(dāng)能夠保證: 使規(guī)劃所確立的政策在城市各類公共部門、機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)展的政策中得到全面體現(xiàn), 同時(shí), 為了保證規(guī)劃的實(shí)施而確立起相應(yīng)的政策手段對未將規(guī)劃政策納入其發(fā)展政策的部門、機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體的行為提供引導(dǎo)和控制, 引導(dǎo)其在規(guī)劃所確立的方向上發(fā)展, 控制其任何有可能逾越規(guī)劃所允許的范圍的行動。所以, 應(yīng)當(dāng)建立從城市規(guī)劃出發(fā)確立城市建設(shè)和發(fā)展的政策的機(jī)制, 從而保證城市規(guī)劃的整體性和綜合性得到充分的體現(xiàn)。以下簡要地描述主要幾個(gè)方面的內(nèi)容: 

3.5.1規(guī)劃推進(jìn)的相關(guān)政策 

城市規(guī)劃編制的過程是將城市中各個(gè)組成要素的發(fā)展組合起來形成一個(gè)未來的整體, 而規(guī)劃的實(shí)施過程要求將這個(gè)整體進(jìn)行分解, 在新的發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)合下為城市的各個(gè)組成要素指出行動的方向。因此, 城市規(guī)劃實(shí)施政策的運(yùn)作過程, 要求首先是將城市規(guī)劃所確立的基本原則、規(guī)劃內(nèi)容以及規(guī)劃的目標(biāo)都能夠進(jìn)行分解, 在分解的基礎(chǔ)上, 結(jié)合各個(gè)要素自身發(fā)展的規(guī)律, 制定各個(gè)部門的發(fā)展政策, 城市規(guī)劃作為一種政策規(guī)劃, 在編制的過程中已經(jīng)得到充分的協(xié)調(diào), 并得到權(quán)力機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn), 也就意味著具有了法律效力, 因此, 就必須在城市的各個(gè)部門、在城市發(fā)展各個(gè)階段都能得到貫徹。為了保證城市規(guī)劃政策的實(shí)施, 需要對這些政策進(jìn)行進(jìn)一步的深化, 在深化的過程中, 運(yùn)用規(guī)劃的手段來不斷地推進(jìn)這些政策的落到實(shí)處,同時(shí)也可檢驗(yàn)這些政策實(shí)施的可行性, 這就需要各層次規(guī)劃的協(xié)同。就城市規(guī)劃部門而言, 保證城市規(guī)劃的實(shí)施是其最基本的職責(zé), 因此, 就要運(yùn)用規(guī)劃層次的推進(jìn)作為其基本手段, 保證城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略意義、基本原則能夠在具體操作層次上得到體現(xiàn), 使政策的內(nèi)容具有非常的實(shí)體性。 

3.5.2促進(jìn)社會協(xié)調(diào)的相關(guān)政策 

城市規(guī)劃的實(shí)施最終并非是僅靠規(guī)劃部門來進(jìn)行的,而是由城市社會的各個(gè)組成部門來具體運(yùn)作的, 規(guī)劃部門能夠擔(dān)當(dāng)?shù)闹皇瞧渲械膮f(xié)調(diào)和管理的作用, 而且在很多方面需要依靠社會的各個(gè)組成要素之間的相互協(xié)同作用。這就要求建立社會協(xié)調(diào)的機(jī)制, 這種協(xié)調(diào)包括了幾個(gè)方面。首先, 是在城市各個(gè)組成要素的發(fā)展政策方面的協(xié)調(diào), 無論是政府部門之間、政府與私人部門之間, 還是私人部門之間, 還是這些部門的內(nèi)部, 在發(fā)展政策方面都需要有所協(xié)調(diào), 在各個(gè)部門制定和執(zhí)行政策時(shí), 都應(yīng)當(dāng)以城市發(fā)展目標(biāo)作為評估其政策的最基本的準(zhǔn)則, 使得城市規(guī)劃的基本原則和法定規(guī)劃應(yīng)當(dāng)成為城市空間和土地使用開發(fā)決定的依據(jù)。其次, 對城市公共資源的使用加以協(xié)調(diào), 這主要反映在城市空間和土地使用方面。城市公共資金的分配與安排應(yīng)當(dāng)與政策規(guī)劃所確立的目標(biāo)序列和行動步驟相統(tǒng)一, 優(yōu)先行動、優(yōu)先項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先獲得資金的配備, 從而保證主要目標(biāo)的先行實(shí)現(xiàn), 并依靠這些先行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶動社會整體的發(fā)展。同時(shí), 城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè), 在項(xiàng)目的確定和先后程序上, 也應(yīng)當(dāng)與城市規(guī)劃實(shí)施的步驟和行動綱領(lǐng)相協(xié)調(diào), 使得這些項(xiàng)目的開展能帶動周邊地區(qū)進(jìn)行符合規(guī)劃的建設(shè)和開發(fā)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府在城市穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)下進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)調(diào)控的重要手段。 

3.5.3　促進(jìn)政府部門協(xié)同作用的相關(guān)政策 

政府部門的協(xié)同是城市公共政策實(shí)施的關(guān)鍵。政府各個(gè)部門行動的基本原則也都是為了城市整體的發(fā)展和為社會公共利益的服務(wù), 但是往往由于部門利益的牽制作用或者由于囿于部門考慮問題的局限性, 會在解決了本部門問題的同時(shí)造成其他部門問題的產(chǎn)生, 或者由于考慮了問題的即時(shí)效應(yīng)而對長遠(yuǎn)問題或整體問題予以了忽視, 這都需要各部門之間要建立起相互協(xié)同的作用機(jī)制。首先, 要在建制上建立相互融合的結(jié)構(gòu), 在我國的行政建制中基本上是采用橫向管理層與縱向管理體系相結(jié)合的混合式結(jié)構(gòu),這種結(jié)構(gòu)保證了體系的上下貫通和地方的綜合職能, 但也存在相應(yīng)的問題: 一是一些綜合部門尤其是規(guī)劃部門也只是政府的一個(gè)部門, 難以起到真正全面的綜合協(xié)調(diào)作用,二是縱向的體系仍然具有較強(qiáng)的作用, 在這樣的狀況下,地方綜合職能的發(fā)揮受到制約。從體制改革的角度, 今后將加強(qiáng)地方橫向的綜合管理職能, 也就是通常所說的管理的屬地化, 這種改革必然會加強(qiáng)政府整體的綜合協(xié)調(diào)能力; 其次, 綜合管理部門的職能也將得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。但也不能否認(rèn)縱向系統(tǒng)管理的職能, 而是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)綜合部門與職能部門以及職能部門與職能部門之間的聯(lián)系, 對于規(guī)劃部門而言, 要建立和完善“邊際人”制度, 使各方面的決策能夠盡快穿越邊界, 成為各個(gè)部門之間后續(xù)決策的共同基礎(chǔ)。此外, 各個(gè)部門的決策應(yīng)當(dāng)以政策規(guī)劃及后續(xù)的各項(xiàng)規(guī)劃作為決策依據(jù), 使政府各個(gè)部門的行動都保持在同一的方向上。 

3.5.4　完善決策過程的相關(guān)政策 

決策過程的主要目標(biāo)是保證政策的確定和實(shí)施能夠順利而合理地開展。首先, 對于決策而言, 整個(gè)決策過程應(yīng)當(dāng)是能夠理性地展開, 就是要事先制定決策程序、議事規(guī)劃及相應(yīng)的規(guī)定, 這些程序、規(guī)則和規(guī)定依據(jù)其重要性程度分別體現(xiàn)在地方法規(guī)、行政規(guī)章和政府公務(wù)員規(guī)范中,從而使得任何決策的展開都有序地進(jìn)行。其次, 政策問題的形成和甄別、政策決定等政策過程都應(yīng)當(dāng)有充分的社會公眾的參與, 這種參與不是形式上的, 也不能是部門代表性的, 而是完全開放的和公開的, 使得任何決策過程都有順序地開展。再次, 決策一旦通過就必須以各種形式公布, 并同時(shí)公布決策的目的、依據(jù)、制定過程和執(zhí)行要求等。 

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城市社會是一個(gè)復(fù)雜的、多子系統(tǒng)的巨型系統(tǒng), 各類要素在城市發(fā)展過程中往往會產(chǎn)生種種矛盾, 而這些矛盾恰恰是城市發(fā)展的原因和結(jié)果。在這些矛盾中, 有的是互相沖突的, 有的則可能會協(xié)調(diào)起來, 它們既可能推動城市的發(fā)展, 也有可能會阻礙城市的健康發(fā)展。城市規(guī)劃的對象是城市空間系統(tǒng), 空間系統(tǒng)在城市社會中是建立各要素相互作用關(guān)系的基礎(chǔ)。在物質(zhì)形態(tài)上, 它是個(gè)顯系統(tǒng), 任何城市建設(shè)和發(fā)展的活動都會在空間上留下印痕, 但在質(zhì)量關(guān)系上, 它是個(gè)潛系統(tǒng), 在對各類活動指標(biāo)的評價(jià)中,很少有對空間質(zhì)量的評價(jià), 也就是缺少對其活動后果的評價(jià)。因此, 一旦城市規(guī)劃與城市中其他各子系統(tǒng)之間產(chǎn)生矛盾時(shí), 尤其在社會經(jīng)濟(jì)利益占主導(dǎo)的情況下(社會經(jīng)濟(jì)狀況的評價(jià)是現(xiàn)時(shí)社會考核產(chǎn)生發(fā)展?fàn)顩r的最重要指標(biāo)) ,城市規(guī)劃就要處在劣勢。而一旦城市規(guī)劃處在了劣勢, 其所代表的社會整體利益就會受到損害, 其所擔(dān)當(dāng)?shù)倪M(jìn)行社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)的功能, 尤其是作為社會各系統(tǒng)未來行動規(guī)范的作用就無以發(fā)揮。因此, 就需要一定的機(jī)制來保障城市規(guī)劃政策的實(shí)施, 這些保障機(jī)制主要包括以下幾個(gè)方面: 

4.1法制保障 

市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展要求有法制作為整體的保障。對于城市總體規(guī)劃政策的實(shí)施, 也同樣需要法制的保障。城市總體規(guī)劃實(shí)施政策的法制保障主要是通過立法手段, 確立城市總體規(guī)劃實(shí)施政策的社會地位, 并通過輔助的立法手段, 建立起以城市總體規(guī)劃實(shí)施政策為核心的城市建設(shè)和管理的法規(guī)體系, 使得城市公共政策、城市建設(shè)都能夠圍繞著實(shí)施總體規(guī)劃的實(shí)施而展開。同時(shí), 還要通過司法的手段, 維護(hù)城市規(guī)劃的法律地位和城市總體規(guī)劃實(shí)施政策在決策過程中的權(quán)威地位, 確保城市規(guī)劃對各項(xiàng)城市建設(shè)活動的控制, 保證城市規(guī)劃政策的全面實(shí)現(xiàn)。法制是城市社會各要素相互作用的基礎(chǔ), 只有從法制的角度為城市總體規(guī)劃實(shí)施政策提供保障, 才能從根本上消除危及城市規(guī)劃作用的不利因素, 強(qiáng)化城市規(guī)劃對社會各要素的協(xié)調(diào)。在法制建設(shè)方面, 需要特別強(qiáng)調(diào)以下三方面的內(nèi)容: 首先, 是決策程序的確定, 決策成果最后是否合理在很大程度上取決于決策程序是否合理。而決策程序決非是可以隨意確定的, 也不應(yīng)當(dāng)是要進(jìn)行某項(xiàng)決策了再來確定決策的程序, 而是應(yīng)當(dāng)以正式的紀(jì)錄、事先規(guī)定應(yīng)當(dāng)普遍適用的基本規(guī)則。通過決策程序的確定, 同時(shí), 也確定了決策過程的參與機(jī)構(gòu)或人員、基本的順序、議事的規(guī)則等, 從而能夠保證決策過程的合理性。其次, 通過法制的建設(shè), 要對各類決策的依據(jù)進(jìn)行最基本的規(guī)定。這種規(guī)定應(yīng)當(dāng)確立城市總體規(guī)劃的法律地位, 要求所有決策的依據(jù)都要明確陳述, 有關(guān)城市建設(shè)和發(fā)展的行為都必須遵守和符合總體規(guī)劃的基本規(guī)定, 與總體規(guī)劃實(shí)施政策相匹配。第三, 要加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督, 所有的法規(guī)制定都必須界定哪些行為是可為的, 哪些是不可為的, 對于所有不可為的行為要明確予以怎樣的懲處, 對于所造成的后果如何承擔(dān)等, 使執(zhí)行可以有所依據(jù)。 

4.2體制保障 

城市總體規(guī)劃的實(shí)施是城市政府的重要職能, 是政府施行宏觀調(diào)控和實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的重要手段。在政府體制改革的過程中, 隨著政府職能的重新界定, 政府行政體制將進(jìn)行重要的調(diào)整。城市政府在管理城市事務(wù)的過程中, 在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、日常操作、公共資源的分配以及管理決策方面, 通過各種規(guī)章制度的制定和實(shí)行, 保證城市規(guī)劃在各個(gè)階段中對各地區(qū)和部門發(fā)揮作用, 保證城市總體規(guī)劃實(shí)施政策的貫徹執(zhí)行。實(shí)施城市規(guī)劃也是城市政府管理城市、建設(shè)城市的重要依據(jù)和手段, 城市總體規(guī)劃同樣也是政府政策的集中、完整的陳述, 因此, 就要求城市政府在進(jìn)行各項(xiàng)決策時(shí), 從城市整體利益和城市總體規(guī)劃所確立的基本原則出發(fā)。同時(shí), 城市規(guī)劃管理部門應(yīng)當(dāng)參與到城市政府決策的過程中, 對公共財(cái)政的分配和使用提供決策意見。另外, 由于城市政府肩負(fù)著協(xié)調(diào)城市各系統(tǒng)、各部門間相互關(guān)系的日常操作, 受到許多顯性指標(biāo)考核和各種政治動機(jī)的影響, 城市中各系統(tǒng)、各部門與城市規(guī)劃之間容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)和矛盾, 城市政府就要通過制定規(guī)章制度、制訂議事規(guī)則、完善行政措施和強(qiáng)化公務(wù)員規(guī)范等方法, 運(yùn)用行政激勵、行政控制和行政懲治等手段, 保障城市規(guī)劃的正常運(yùn)行和發(fā)揮作用。 

4.3經(jīng)濟(jì)保障 

經(jīng)濟(jì)保障是指通過法律和行政體系, 為保障城市規(guī)劃作用的發(fā)揮而提供充分的財(cái)政支持。在城市規(guī)劃領(lǐng)域, 規(guī)劃過程只有擁有了一定的經(jīng)濟(jì)手段才能得以施行和實(shí)現(xiàn)。這里有三方面的內(nèi)容: 首先, 城市公共財(cái)政配置必須與城市規(guī)劃和總體規(guī)劃實(shí)施政策相協(xié)同, 這種協(xié)同既表現(xiàn)在空間布局上, 也表現(xiàn)在時(shí)間安排上, 使城市建設(shè)能夠有序開展。在此過程中, 城市規(guī)劃管理部門在公共投資決策過程中應(yīng)當(dāng)擁有參與和決策的權(quán)力, 在市場經(jīng)濟(jì)體制下, 城市公共資金的投入方向和地區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等引導(dǎo)城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)的關(guān)鍵性措施, 規(guī)劃部門通過對這些資金安排與規(guī)劃過程的結(jié)合, 可以保證建設(shè)過程與規(guī)劃的協(xié)同。第二, 城市規(guī)劃是以社會利益為原則的, 因此, 不能以特定的利益團(tuán)體的需求為出發(fā)點(diǎn), 也不能從屬于這類團(tuán)體, 而且城市規(guī)劃本身也不能為謀求自身的利益而運(yùn)作,因此, 其運(yùn)行過程必須由城市社會予以經(jīng)濟(jì)上的支持, 這是對城市規(guī)劃整體價(jià)值的保障。第三, 城市規(guī)劃在實(shí)施的過程中, 會遇到來自其他部門或開發(fā)商在經(jīng)濟(jì)利益上的挑戰(zhàn), 這種挑戰(zhàn)只有通過一定經(jīng)濟(jì)力量的對峙才有可能得到化解, 這其中最為主要的是為了實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的內(nèi)容和要求, 需要對特定土地進(jìn)行收購, 因限定土地使用及容量而需要對相應(yīng)地產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償, 以及一些特定設(shè)施的建設(shè)等。只有這樣, 城市規(guī)劃才能在實(shí)施的過程中保持其主動權(quán)和 
引導(dǎo)性。 

2000-07 
注　釋 
①所謂“邊際人”是指盡管就職于一個(gè)部門但實(shí)際的作用是橫跨兩個(gè)或多個(gè)部門的職位, 成為溝通這些部門之間在問題、信息、決策等方面的橋梁, 在管理學(xué)上也稱為“聯(lián)結(jié)銷”。這樣的職位在各部門中不應(yīng)當(dāng)只是一般的辦事人員來擔(dān)當(dāng), 而是應(yīng)由具有一定決策權(quán)力的、能夠?qū)Σ块T的問題作出判斷和決策的人員來擔(dān)當(dāng)。 
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