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技術(shù)前沿 | 深圳市2010-2018年典型社區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化特征研究
編者按 ：蕾奧一直以來都關(guān)注著大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，并與百度慧眼展開合作，不斷嘗試使用大數(shù)據(jù)平臺推動生產(chǎn)和研發(fā)工作的進(jìn)行?，F(xiàn)發(fā)布我們的最新研究成果，基于百度慧眼人口數(shù)據(jù)對深圳市近8年來典型社區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化特征進(jìn)行觀察和分析，希望能從看似簡單的數(shù)據(jù)信息中，挖掘出一些背后有價值、有趣的規(guī)律。該研究由公司技術(shù)管理與研發(fā)中心的大數(shù)據(jù)研究團(tuán)隊負(fù)責(zé)，研究成果已在“百度地圖慧眼”公眾號上發(fā)布。本次轉(zhuǎn)發(fā)已獲授權(quán)。
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一、研究目的隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，人口數(shù)據(jù)采集相比傳統(tǒng)方式有了顛覆性發(fā)展，使得對城市人群活動全貌和細(xì)節(jié)的快速觀測成為可能。百度慧眼人口數(shù)據(jù)基于百度地圖開放平臺每天800億次的定位數(shù)據(jù)，經(jīng)過脫敏去隱私處理，整合定位和POI等多源數(shù)據(jù)，提取定位天數(shù)分布、定位時間分布、用地類型、Wifi信息等上百個特征，通過人工智能算法挖掘得出高準(zhǔn)確和覆蓋率的常駐人口數(shù)據(jù)。
大數(shù)據(jù)在與其他來源數(shù)據(jù)的比照和融合中，可以得到許多有趣的發(fā)現(xiàn)。此次深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計咨詢股份有限公司與百度慧眼合作，將百度慧眼人口數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)的人口普查數(shù)據(jù)相結(jié)合，對深圳市近8年來的社區(qū)人口變化特征進(jìn)行一次“管中窺豹”式的觀察，試圖形成一套專題型數(shù)據(jù)應(yīng)用分析邏輯。
深圳市最新一輪人口普查開展于2010年。這一年，對于深圳也是一個重要的發(fā)展節(jié)點(diǎn)：一是人口規(guī)模開始出現(xiàn)了大幅增長，居住類社區(qū)在人口增長的大背景下發(fā)生了什么樣的變化？二是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)容，由原來的“二線關(guān)”擴(kuò)展到深圳全市，8年來特區(qū)內(nèi)外一體化對社區(qū)人口產(chǎn)生了什么影響？三是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加速，部分產(chǎn)業(yè)從原特區(qū)內(nèi)遷出，連帶的就業(yè)者遷徙對特區(qū)內(nèi)外的社區(qū)人口結(jié)構(gòu)帶來什么影響？帶著這些問題，項目組遴選了若干典型社區(qū)，一探近年來深圳在高速發(fā)展中社區(qū)人口的變化特征。
二、 數(shù)據(jù)準(zhǔn)備研究選擇2010年的深圳市第六次全國人口普查（以下簡稱“六普”）數(shù)據(jù)與百度慧眼2018年5月的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比。在全市700余個社區(qū)，選擇了9個邊界穩(wěn)定又各具代表性[1]的社區(qū)作為觀察對象。
圖表1 典型社區(qū)總體情況介紹
圖表2 典型社區(qū)總體分布情況
“六普”數(shù)據(jù)和百度慧眼人口數(shù)據(jù)關(guān)于常住人口的統(tǒng)計口徑不同。前者的判斷標(biāo)準(zhǔn)是在該地居住6個月以上，后者的判斷標(biāo)準(zhǔn)是2個月內(nèi)晚上和周末都出現(xiàn)在該地的人。因此，在本研究中選擇“六普”常住人口與百度慧眼人口數(shù)據(jù)中的居住人口進(jìn)行對比。一般認(rèn)為，在人口總量上，“六普”數(shù)據(jù)傾向偏低而大數(shù)據(jù)傾向偏高，且考慮前述的口徑差異，本研究不對人口數(shù)量做直接比較，而將重點(diǎn)放在對人口結(jié)構(gòu)變化的考察上。
三、典型社區(qū)基本情況從深圳全市整體情況來看，男性人口占比比女性多20%，全市人口學(xué)歷主要集中在“高中及以下”，而“本科及以上”學(xué)歷的僅占9.33%。年齡結(jié)構(gòu)上深圳人口呈現(xiàn)出年輕化的情況，人口主要集中在了“24歲以下”和25~34歲年齡段。
在后續(xù)典型社區(qū)的分析中，項目組判定人口密度增幅達(dá)50%以上或人口結(jié)構(gòu)占比變化幅度在10個百分點(diǎn)以上的為“有顯著變化”，小于該變化幅度的則可視為穩(wěn)定。分析工作將重點(diǎn)針對各社區(qū)的顯著變化。
圖表3 典型社區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)匯總
【01 中新街社區(qū)】
圖表4 中新街社區(qū)2008年2月與2017年12月衛(wèi)星圖
中新街社區(qū)建于1981年，位于南山區(qū)沙河街道，建筑形態(tài)主要為多層建筑和中高層建筑，中新街的選擇標(biāo)準(zhǔn)是原特區(qū)內(nèi)平均水準(zhǔn)的社區(qū)。在對比研究的8年時間內(nèi)社區(qū)形態(tài)基本穩(wěn)定，住宅建筑基本未發(fā)生改變。社區(qū)總?cè)丝诿芏仍?年間增長25.21%，常住人口總量基本穩(wěn)定。社區(qū)中男性占比相比女性占比有小幅增加；社區(qū)常住人口學(xué)歷結(jié)構(gòu)上主要為“高中及以下”學(xué)歷，大專學(xué)歷與“本科及以上”學(xué)歷人口占比相當(dāng)；年齡結(jié)構(gòu)則為35~44歲年齡段占比最高，其次是25~34歲年齡段，整體來說是以中年人為主的穩(wěn)定型社區(qū)。
【02 蓮花二村社區(qū)】
圖表5 蓮花二村社區(qū)2010年4月與2017年12月衛(wèi)星圖
蓮花二村社區(qū)建于1989年，位于福田區(qū)中心，紅荔路與皇崗路交接處西北，是原特區(qū)內(nèi)平均水準(zhǔn)的住宅類社區(qū)，主要建筑形態(tài)為中高層和高層。蓮花二村社區(qū)是本次研究所選典型社區(qū)中唯一人口減少的社區(qū)，8年間常住人口減少15%，這在深圳人口大規(guī)模增長和統(tǒng)計口徑的差異下顯得十分反常，因而受到了項目組的關(guān)注。社區(qū)常住人口結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，常住人口主要分布在35~44歲和25~34歲年齡段。
【03 下沙社區(qū)】
圖表6 下沙社區(qū)2010年4月與2017年12月衛(wèi)星圖
下沙社區(qū)位于福田區(qū)西南部，車公廟以南，是深圳市著名的城中村社區(qū)。社區(qū)城中村部分在8年間未發(fā)生較大改變，主要改變發(fā)生在社區(qū)北部，原有建筑被拆除，新建濱河時代廣場。統(tǒng)計顯示，下沙社區(qū)8年間常住人口密度增幅156.17%，其中男性人口增幅遠(yuǎn)高于女性。社區(qū)超過一半的常住人口學(xué)歷為“高中及以下”，但是相比六普，其占比已經(jīng)有了顯著下降，同時社區(qū)中大專學(xué)歷人口占比增長明顯。年齡結(jié)構(gòu)方面，25~34歲年齡段人口占比最高，其次是24歲以下年齡段，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)更加年輕化，34歲以下人口占到全社區(qū)常住人口的3/4以上。
【04 湖貝社區(qū)】
圖表7 湖貝社區(qū)2010年4月與2017年12月衛(wèi)星圖
湖貝社區(qū)毗鄰羅湖區(qū)東門商圈，是東門街道唯一的農(nóng)城化社區(qū)。其建筑形態(tài)在8年間未發(fā)生較大改變，仍以城中村為主。社區(qū)人口密度穩(wěn)定，男性比例雖有所提升，但社區(qū)過半常住人口仍為女性。相比六普時95.52%常住人口學(xué)歷為“高中及以下”，現(xiàn)在的湖貝社區(qū)大專學(xué)歷占比增幅顯著。社區(qū)中34歲以下人口占比在兩次統(tǒng)計中都超過75%，整體年齡結(jié)構(gòu)偏年輕化。
【05 梅林一村社區(qū)】
圖表8 梅林一村社區(qū)2010年4月與2017年12月衛(wèi)星圖
梅林一村社區(qū)位于福田區(qū)梅林街道。社區(qū)北部為梅林水庫，南部也就是社區(qū)居住主體是大型住宅區(qū)，是原特區(qū)內(nèi)擁有優(yōu)良學(xué)位的中高端社區(qū)。社區(qū)建筑以中高層和高層建筑為主，社區(qū)建筑形態(tài)和常住人口密度都基本保持穩(wěn)定，性別比例、學(xué)歷結(jié)構(gòu)都未發(fā)生較大變化。人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯改變，24歲以下人口減少，而25~54歲年齡段人口均有不同程度的小幅增長，社區(qū)常住人口年齡結(jié)構(gòu)向35~44歲年齡段集中，類似正態(tài)分布。
【06 長城社區(qū)】
圖表9 長城社區(qū)2010年4月與2017年12月衛(wèi)星圖
長城社區(qū)地處福田區(qū)園嶺街道，紅荔路與華強(qiáng)北路交叉口東北，屬于原特區(qū)內(nèi)擁有良好學(xué)位的中高端社區(qū)，社區(qū)內(nèi)住宅以高層建筑為主。長城社區(qū)的建筑形態(tài)基本穩(wěn)定，常住人口密度增幅21.85%，性別、學(xué)歷結(jié)構(gòu)在近8年間均未發(fā)生較大改變。年齡結(jié)構(gòu)方面，24歲以下常住人口減少的同時25~54歲常住人口均出現(xiàn)一定程度的增加，尤其是35~44歲年齡段人口占比增幅明顯，達(dá)到12.61%，目前該年齡段人口已占到社區(qū)常住人口的41.18%。
【07 福永社區(qū)】
圖表10 福永社區(qū)2010年3月與2018年1月衛(wèi)星圖
福永社區(qū)位于寶安區(qū)福永街道，緊鄰深圳寶安國際機(jī)場，是位于原特區(qū)外的由城中村構(gòu)成的社區(qū)。在本次研究的時間段里社區(qū)內(nèi)建筑形態(tài)有一定程度的改變，但總體上仍維持以城中村為主體的樣貌。福永社區(qū)在8年間人口密度增長78.96%，常住人口的學(xué)歷分布發(fā)生了巨大的變化，“高中及以下”學(xué)歷和大專學(xué)歷人口占比變化幅度均達(dá)到20%以上。年齡段分布來看，25~34歲年齡段人口占比增長顯著。
【08 愉園社區(qū)】
圖表11 愉園社區(qū)2010年11月與2017年12月衛(wèi)星圖
愉園社區(qū)位于龍崗區(qū)中心城，龍城公園以北，龍?zhí)豆珗@以西，是原特區(qū)外的中高端社區(qū)，社區(qū)住宅主要由中高層和高層建筑構(gòu)成。社區(qū)常住人口密度8年間增長70.46%，性別比例變化不大。學(xué)歷結(jié)構(gòu)上，“高中及以下”學(xué)歷段人口占比顯著降低。年齡結(jié)構(gòu)方面，24歲以下年齡段人口占比降低，25~44歲年齡段人口占比均有所上漲，成為社區(qū)常住人口占比最大的群體。
【09 銀湖社區(qū)】
圖表12 銀湖社區(qū)2010年4月與2017年12月衛(wèi)星圖
銀湖社區(qū)位于羅湖區(qū)清水河街道西北部，北環(huán)大道以北，在原特區(qū)內(nèi)屬于建成較早、形態(tài)穩(wěn)定的高端社區(qū)，建筑形態(tài)主要分為別墅區(qū)的低層和南部住宅區(qū)的多層、超高層建筑。社區(qū)常住人口密度8年間增幅39.95%，性別比例失衡，男性占比已達(dá)62.80%。社區(qū)大專學(xué)歷人口占比顯著增長，增幅達(dá)到10.68%。年齡結(jié)構(gòu)方面，25~54歲各年齡段人口占比均出現(xiàn)了不同幅度的增長，但是從總體來看社區(qū)年齡結(jié)構(gòu)仍算較為穩(wěn)定，各年齡段人口分布較為平均。
四、典型社區(qū)人口變化特征
【01 人口密度】社區(qū)人口密度顯然受到建筑形態(tài)的影響，大致分為三檔：
——原特區(qū)內(nèi)的城中村（下沙、湖貝）是第一檔，人口密度可達(dá)到15萬人/平方公里以上。其中，下沙社區(qū)由于交通區(qū)位優(yōu)勢明顯，也是過去8年間人口增長最快的社區(qū)。
——原特區(qū)內(nèi)的高端別墅型社區(qū)（銀湖）是第三檔，人口雖然在增加，但人口密度低于1.5萬人/平方公里。
——其他社區(qū)是第二檔，人口密度接近5萬人/平方公里的“天花板”。其中，原特區(qū)外社區(qū)（福永、愉園）的人口增幅要明顯高于原特區(qū)內(nèi)的社區(qū)，說明了2010年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)“擴(kuò)容”和產(chǎn)業(yè)騰籠換鳥對人口空間分布的影響；而在原特區(qū)內(nèi)，學(xué)位配套較好的社區(qū)（長城、梅林一村）人口密度又要明顯高于其他社區(qū)。
圖表13 典型社區(qū)人口密度及其變化情況
【02 性別比例】典型社區(qū)性別比總體上在強(qiáng)化男多女少的趨勢，與全市變化一致。比較有趣的是，中高端社區(qū)（梅林一村、長城、愉園、蓮花二村）不論性別比還是其變化量都顯著低于全市平均水平，說明這類社區(qū)的家庭更加完整（非單身），或與這些社區(qū)的置業(yè)成本往往非個人所能承受有關(guān)。
圖表14 典型社區(qū)性別比及其變化情況
【03 年齡結(jié)構(gòu)】年齡結(jié)構(gòu)變化主要表現(xiàn)為25-34歲年齡段人口比例大幅增加，35-44歲年齡段人口比例稍有增加，其他年齡段人口占比均有不同幅度的下降，這是由于深圳本身的年齡金字塔結(jié)構(gòu)和大量工作年齡人口流入共同導(dǎo)致的。從典型社區(qū)的比較中還可發(fā)現(xiàn)，房價也在影響社區(qū)人口的年齡結(jié)構(gòu)變化：24-35歲多為初次置業(yè)人群，故原特區(qū)外社區(qū)（如愉園）該年齡段人口比重增長比原特區(qū)內(nèi)社區(qū)要快；35-44歲年齡段需要考慮學(xué)位且有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，故原特區(qū)內(nèi)學(xué)位較好的社區(qū)（長城、蓮花二村）該年齡段人口比重增長又明顯高于其他社區(qū)。
圖表15 典型社區(qū)年齡結(jié)構(gòu)及其變化情況
【04 學(xué)歷結(jié)構(gòu)】學(xué)歷結(jié)構(gòu)整體呈現(xiàn)優(yōu)化的態(tài)勢，表現(xiàn)為“高中及以下”學(xué)歷人口占比的大幅下降、大專學(xué)歷人口占比的大幅上升與“本科及以上”學(xué)歷人口占比的小幅增長。且原特區(qū)外社區(qū)和城中村社區(qū)的常住人口學(xué)歷優(yōu)化的幅度更大。另外值得注意的是，擁有優(yōu)良學(xué)位的中高端社區(qū)（長城、梅林一村）大專學(xué)歷人口比重幾乎無變化，“本科及以上”學(xué)歷人口比重反而下降，“高中及以下”學(xué)歷人口比重是唯二增加的。這顯然是受該類型社區(qū)中小學(xué)生數(shù)量增加的影響，也反映了社會階層在某種程度上的固化。
(高中及以下)
（大專）
（本科及以上）
圖表16 典型社區(qū)學(xué)歷結(jié)構(gòu)及其變化情況
五、結(jié)語本次研究基于百度慧眼人口數(shù)據(jù)的【位置評估】功能，可以快速對城市社區(qū)人口特征進(jìn)行多角度的“畫像”，從而為社區(qū)人口變化的縱向和橫向分析奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。從本研究分析可以發(fā)現(xiàn)，只要能將大數(shù)據(jù)與空間結(jié)合并盡可能提高數(shù)據(jù)精度，即便是最簡單、最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)，也蘊(yùn)含著豐富的空間特征信息。未來我們可進(jìn)一步優(yōu)化研究思路與方法，聯(lián)系如社區(qū)房屋容積率、房屋租售價格、職住分布等相關(guān)數(shù)據(jù)擴(kuò)展研究范圍，從更多維度對特定區(qū)域進(jìn)行更深入的研究。
注釋：[1]代表性主要考慮區(qū)位（原深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)、外）、社區(qū)類型（一般住區(qū)、中高端住區(qū)、城中村）、配套（是否有優(yōu)質(zhì)學(xué)位等）、建筑形態(tài)（高層、中高層、多層、低層）等因素。
[2]在學(xué)歷結(jié)構(gòu)上，“六普”將6歲以上人口作為統(tǒng)計對象，而百度慧眼平臺是將6歲以下兒童算作“未上過學(xué)”，包含在“高中及以下”學(xué)歷人口中。本研究按照慧眼平臺的算法重新計算2010年的人口學(xué)歷結(jié)構(gòu)，以統(tǒng)一口徑。
[3]在年齡結(jié)構(gòu)上，“六普”的年齡段劃分為“19歲以下”和“20-24歲”，百度慧眼平臺的標(biāo)準(zhǔn)為“18歲以下”和“19-24歲”。本研究統(tǒng)一設(shè)置“24歲以下”年齡段進(jìn)行對比。
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行動探索 | 重慶鐵路口岸及物流園區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃及城市設(shè)計
STRATEGIC DEVELOPMENT PLAN AND URBAN DESIGN OF CHONGQING RAILWAY PORT & LOGISTICS PARK
重慶鐵路口岸及物流園區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃及城市設(shè)計
項目類型：總體規(guī)劃
項目地址：重慶西部新城
項目規(guī)模：35平方公里
開始時間：2015年8月——2015年11月
設(shè)計團(tuán)隊：梁有賾、葉樹南、陳亮、李明聰、張璐瑤、宋成業(yè)、謝康寧、王佳林、楊一彥、牛亮、黃仲偉、賀志軍、邵藝超
全文2200字，閱讀需要4.5分鐘
一、項目背景重慶鐵路口岸及物流園區(qū)（以下簡稱“重慶西部物流園區(qū)”）作為重慶三大物流基地之一，在國家大力推進(jìn)“一帶一路”、“長江經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)和重慶深入實(shí)施服務(wù)貿(mào)易“5+1”戰(zhàn)略背景下，承擔(dān)著“一帶一路”戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)、渝新歐國際貿(mào)易大通道起點(diǎn)、西南地區(qū)保稅物流分撥中心和內(nèi)陸地區(qū)鐵路樞紐口岸的發(fā)展使命；同時，也面臨著發(fā)展能級不足、人氣商氣難以集聚、機(jī)制制約難以形成合力等發(fā)展瓶頸。
二、規(guī)劃思路
首先，以發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，重點(diǎn)分析在國家發(fā)展戰(zhàn)略、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮、自貿(mào)區(qū)建設(shè)背景下，重慶及西部物流園區(qū)應(yīng)承擔(dān)的發(fā)展使命，判斷西部物流園區(qū)的戰(zhàn)略定位。其次，結(jié)合戰(zhàn)略定位，提出園區(qū)發(fā)展理念與發(fā)展策略，并進(jìn)行空間落實(shí)，確立園區(qū)總體布局結(jié)構(gòu)。最后，結(jié)合布局制定總體城市設(shè)計框架，包括城市空間形態(tài)、功能組織、開放空間、綜合交通、綠地景觀等方面內(nèi)容；并對重點(diǎn)城市設(shè)計片區(qū)、五云公園、五云廣場等節(jié)點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計。
三、主要內(nèi)容戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃：對“兩帶一路”國家戰(zhàn)略、互聯(lián)網(wǎng)思維浪潮、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、重慶城市發(fā)展需求等戰(zhàn)略條件進(jìn)行分析；解讀相關(guān)規(guī)劃要求，借助GIS等軟件解讀現(xiàn)狀的交通區(qū)位、建設(shè)情況、資源稟賦、發(fā)展動力等發(fā)展條件；明確“中國鏈接亞歐的重要門戶、內(nèi)陸開放的國際貿(mào)易樞紐、西南區(qū)域口岸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展高地、重慶國際化的特色產(chǎn)業(yè)新城”的戰(zhàn)略定位；以國際化視野、互聯(lián)網(wǎng)思維提出“網(wǎng)絡(luò)化鏈接、產(chǎn)城人融合、有機(jī)生長、智慧運(yùn)營”四大發(fā)展理念；并從口岸建設(shè)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、空間生長、運(yùn)營實(shí)施等方面提出發(fā)展策略；提出實(shí)施計劃。
城市設(shè)計：結(jié)合國家新型城鎮(zhèn)化等熱點(diǎn)要求，提出“活力中樞、門戶新城”的空間目標(biāo)定位，提出構(gòu)建低碳生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、組織復(fù)合活力功能、打造門戶空間形態(tài)、塑造特色風(fēng)貌形象、構(gòu)建完善支撐體系的設(shè)計策略，體現(xiàn)時代風(fēng)貌、地域特色與戰(zhàn)略定位。
在戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，解讀現(xiàn)狀空間要素，判斷自然人文價值，明確總體城市設(shè)計框架，具體從城市空間意向、空間結(jié)構(gòu)指引、總體功能布局、公共設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)、開放空間、綜合交通、城市空間形態(tài)、地區(qū)景觀系統(tǒng)、公共人文活動等方面提出設(shè)計指引；并對重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行城市設(shè)計。
景觀設(shè)計：對五云公園、五云廣場進(jìn)行景觀設(shè)計，包括功能布局、景觀風(fēng)貌、活動策劃、植被配置、豎向設(shè)計等。
（1）以國際化視野統(tǒng)籌口岸建設(shè)，強(qiáng)化發(fā)展動力要素
四、創(chuàng)新特色
根據(jù)對西部物流園區(qū)未來集裝箱總量的預(yù)測，結(jié)合對既有集裝箱中心站設(shè)計能力和現(xiàn)狀建設(shè)情況的評估，發(fā)現(xiàn)難以滿足需求，提出在北部咽喉新建北部鐵路聯(lián)運(yùn)區(qū)，形成南北兩個鐵路物流基地，從“單核”走向“雙核”的雙動力驅(qū)動。
對口岸布局方式、口岸業(yè)態(tài)設(shè)計、物流產(chǎn)品包裝、信息平臺建設(shè)提出創(chuàng)新性內(nèi)容；優(yōu)化進(jìn)出口流程，提出多式聯(lián)運(yùn)、信息平臺等高效組織方式；提出口岸功能國際化、倉儲外延產(chǎn)業(yè)化、物流服務(wù)定制化等多元拓展方式。
（2）以互聯(lián)網(wǎng)思維構(gòu)建口岸經(jīng)濟(jì)生態(tài)鏈，貫穿發(fā)展各層面結(jié)合以互聯(lián)網(wǎng)思維整合發(fā)展要素促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等當(dāng)前熱點(diǎn)，解析互聯(lián)網(wǎng)思維內(nèi)涵，分析“互聯(lián)網(wǎng)+物流”的發(fā)展前景和趨勢，即如何利用互聯(lián)網(wǎng)思維方法，立足自貿(mào)區(qū)及口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，依托供應(yīng)鏈整合產(chǎn)業(yè)、物流、貿(mào)易等要素，不斷拓展口岸經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，提出適合園區(qū)發(fā)展的新型商貿(mào)物流服務(wù)業(yè)態(tài)，構(gòu)建“政策為源、物流為根、貿(mào)易為本、服務(wù)為核”完善的充滿活力的口岸經(jīng)濟(jì)生態(tài)鏈。
將互聯(lián)網(wǎng)思維運(yùn)用在園區(qū)發(fā)展理念、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、開發(fā)運(yùn)營的全程過程中。宏觀發(fā)展方面，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維整合園區(qū)發(fā)展思路，拓寬研究領(lǐng)域；中觀層面，分析“互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)+物流”對西部物流園區(qū)的發(fā)展影響，特別是在新型物流業(yè)態(tài)和貿(mào)易服務(wù)業(yè)態(tài)方面；微觀方面，提出運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，整合園區(qū)發(fā)展資源，提出園區(qū)在運(yùn)營方面的內(nèi)容創(chuàng)新。
（3）突出區(qū)域聯(lián)動、產(chǎn)城人融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)有機(jī)生長聯(lián)動兩江新區(qū)，對接西部新城，空鐵水口岸聯(lián)動發(fā)展；塑造山水城交融、功能主題化、產(chǎn)城融合的空間布局結(jié)構(gòu)，打造低沖擊開發(fā)、優(yōu)地優(yōu)用、TOD開發(fā)的用地布局模式；南部做活，打造高效運(yùn)作的國際內(nèi)陸港；北部做高，打造智慧集約的國際貿(mào)易港；中部做精，打造現(xiàn)代精致的國際商務(wù)港。
（4）以精明增長、眾籌共贏理念推進(jìn)智慧運(yùn)營
對園區(qū)總體發(fā)展提出“聚氣韻、提品質(zhì)、塑品牌”的階段發(fā)展目標(biāo)；增進(jìn)行政精細(xì)化管理，以智慧物流高效化、跨界產(chǎn)業(yè)融合化的方式推進(jìn)智慧物流園區(qū)建設(shè)；廣納良言、眾策眾包，聚沙成塔、眾籌融資，創(chuàng)新眾籌共贏的參與模式；實(shí)現(xiàn)多元招商、多元開發(fā)、多元盈利的運(yùn)營模式。
（5）多方合作，引入鐵路專業(yè)團(tuán)隊，優(yōu)勢互補(bǔ)
本項目出發(fā)點(diǎn)為鐵路口岸建設(shè)，涉及鐵路工程、物流工程等多項非傳統(tǒng)規(guī)劃專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)容，特引入鐵四院專業(yè)團(tuán)隊，對鐵路中心站規(guī)模預(yù)測、布局優(yōu)化、行車組織等進(jìn)行專項研究；公司景觀規(guī)劃、交通市政專業(yè)給予充分支持，共同組建多專業(yè)多層次的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊。
（6）方法及工具創(chuàng)新，依托大數(shù)據(jù)，明確需求與發(fā)展模型運(yùn)用基于Voronoi 圖的物流園區(qū)腹地分析模型、基于LSSVM-DACPSO 模型、基于MLP 神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域物流需求預(yù)測方法，多方法多工具對鐵路中心站貨運(yùn)量規(guī)模進(jìn)行測算。
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蕾奧動態(tài) | 我司研究總監(jiān)錢征寒博士應(yīng)“新昌大講堂”邀請作專題講座
7月16日下午，我司董事、副總經(jīng)理、研究總監(jiān)錢征寒博士應(yīng)“新昌大講堂”邀請，在紹興市新昌縣政府報告廳為全縣領(lǐng)導(dǎo)干部做了題為“新時代、新模式、新規(guī)劃”的專題講座。新昌縣副縣長及縣直各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、園區(qū)（開發(fā)區(qū)）指揮部等部門主要領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干出席。
講座中，錢征寒博士從新時代背景下城市發(fā)展的新矛盾、新理念出發(fā)，結(jié)合豐富的研究案例，圍繞傳統(tǒng)城市擴(kuò)張模式的弊端、“運(yùn)營城市”新模式的理論及方法等做了系統(tǒng)深入的講解，并通過河南蘭考縣、溫州鹿城區(qū)、南京江寧區(qū)等實(shí)際規(guī)劃項目的分享，展示了“行動規(guī)劃”、“一體化綜合咨詢”等新規(guī)劃范式在城市運(yùn)營中的操作和應(yīng)用。講座內(nèi)容豐富精彩，既專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)，又不失趣味，贏得了與會人員的高度贊譽(yù)和一致好評。
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蕾奧動態(tài) | 城市更新推進(jìn)公共利益項目房屋征收工作研究 ——大鵬新區(qū)房屋征收捆綁城市更新研究
2018年7月20日上午，我司城市更新總監(jiān)趙明利一行人在大鵬更新局對“新區(qū)年度重點(diǎn)研究課題”——《通過城市更新推進(jìn)公共利益項目房屋征收工作》的初步成果進(jìn)行了匯報，開創(chuàng)性的進(jìn)行了全市各區(qū)層面同類問題的可操作性研究，研究初步成果獲得了局領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可。
項目負(fù)責(zé)人濮蕾（城市更新中心主創(chuàng)設(shè)計師）就大鵬新區(qū)房屋征收工作存在的問題與難點(diǎn)，對新區(qū)房屋征收涉及的道路、河流、水源保護(hù)區(qū)、土地整備以及利益統(tǒng)籌等現(xiàn)狀情況進(jìn)行了深入的探討，提出了通過城市更新解決公共利益項目房屋征收工作的具體思路，并根據(jù)不同項目的特點(diǎn)提出不同的捆綁方案以及推進(jìn)難點(diǎn)和解決方式。
本次研究對房屋征收捆綁城市更新的可行性進(jìn)行了深入的研究，在上層次規(guī)劃和制度設(shè)計上提出了創(chuàng)新建議，并通過實(shí)際項目進(jìn)行驗證，為其可實(shí)施性提供了支撐。
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公路口岸規(guī)劃設(shè)計
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存量規(guī)劃中的城市設(shè)計編制體系探索
存量規(guī)劃中的城市設(shè)計編制體系探索
—以筍崗-清水河城市更新項目為例
1 研究背景與目的
隨著當(dāng)前國家對三大城市群地區(qū)“盤活存量、嚴(yán)控增量”發(fā)展思路的確立，存量土地再開發(fā)將不可避免地成為沿海地區(qū)大中城市城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要形式。在此背景下，逐漸進(jìn)入“存量規(guī)劃”時代將成為國內(nèi)城市規(guī)劃的一種新常態(tài)。
深圳市作為存量土地開發(fā)的先行者，開展了大量的城市更新實(shí)踐。但由于傳統(tǒng)城市設(shè)計體系與方法難以應(yīng)對更新規(guī)劃的形勢需要，從而引發(fā)了城市功能、空間形象與公共空間等一系列問題。本研究以筍崗—清水河城市更新項目為例，通過探尋城市設(shè)計在城市更新規(guī)劃中“無效化”的原因，提出針對性的城市設(shè)計編制體系優(yōu)化策略，以求為深圳乃至國內(nèi)其他城市的存量規(guī)劃編制提供有益參考。
2 面臨問題：存量規(guī)劃中的城市設(shè)計無效化
2.1表現(xiàn)之一：市場主體過強(qiáng)，侵損公共利益
在以市場為主導(dǎo)的城市更新大潮中，市場主體在介入更新項目時往往為了獲取最大經(jīng)濟(jì)利益而出現(xiàn)倒逼規(guī)劃的傾向，導(dǎo)致開發(fā)強(qiáng)度與建筑限高被突破、公共空間被侵占、慢行體系被阻斷，城市原有的肌理與空間格局被割裂。市場主體的開發(fā)過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益從而導(dǎo)致公共利益受損。
2.2表現(xiàn)之二：設(shè)計體系破碎，影響整體效益
在深圳城市更新單元規(guī)劃中，城市設(shè)計僅僅作為更新單元規(guī)劃中的一個子專項，規(guī)劃層級較低。在整個更新規(guī)劃體系中缺乏上層次城市設(shè)計在整體層面對更新地塊空間的統(tǒng)籌控制與導(dǎo)引。各個更新單元之間各自為戰(zhàn)，空間形象、地標(biāo)體系、開放空間等方面缺乏統(tǒng)籌考慮，從而加劇了城市空間的”碎片化“，不利于整體城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和品質(zhì)的提升，從而影響到地塊更新的效益。
2.3表現(xiàn)之三：多重因素干擾，空間規(guī)劃失效
不同于傳統(tǒng)城市設(shè)計專注于空間設(shè)計、控制與導(dǎo)引，在存量規(guī)劃中受到經(jīng)濟(jì)成本、開發(fā)權(quán)屬與開發(fā)強(qiáng)度的制約，導(dǎo)致空間規(guī)劃由于難以解決實(shí)際問題，從而在整個更新規(guī)劃編制體系中逐漸淪為陪襯，甚至僅僅是對已確定開發(fā)強(qiáng)度、高度等進(jìn)行空間驗證與效果美化（圖 1）。
3 研究內(nèi)容：筍崗-清水河城市更新項目探索
3.1研究區(qū)概況
筍崗—清水河片區(qū)地處深圳市羅湖區(qū)西北部，毗鄰深圳市火車站，是福田—羅湖中心區(qū)的核心組成部分?？傆玫孛娣e為5.42平方公里，現(xiàn)狀功能以專業(yè)市場、倉儲、物流為主，存量再開發(fā)區(qū)特征明顯（圖 2）。
隨著深圳城市快速發(fā)展，筍崗—清水河片區(qū)已經(jīng)由城市發(fā)展初期的”邊緣地區(qū)”，躍變?yōu)槌鞘泻诵膮^(qū)域。2011年初，市委市政府將“筍崗—清水河國際消費(fèi)中心”列為全市五個重點(diǎn)推進(jìn)的“城市發(fā)展單元”之一。但是片區(qū)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、公共服務(wù)設(shè)施、交通市政設(shè)施等條件都與其定位嚴(yán)重不匹配。在此背景下，深圳市規(guī)土委與羅湖區(qū)政府于2011年5月聯(lián)合開展了《筍崗-清水河片區(qū)發(fā)展規(guī)劃國際咨詢》，拉開了片區(qū)一系列更新改造規(guī)劃編制的序幕（圖3）。
但是，由于對已有項目策劃與空間模式缺乏整體統(tǒng)籌與導(dǎo)引，若按深圳市傳統(tǒng)城市更新模式，整個片區(qū)將重蹈其他更新項目的覆轍。
3.2規(guī)劃思路：廣義城市設(shè)計編制體系的構(gòu)建
如何在保證利益分配與規(guī)劃可實(shí)施性的前提下，又能實(shí)現(xiàn)城市整體空間形象完整、功能的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)、城市活力的營造、公共空間系統(tǒng)的構(gòu)建與完善、基礎(chǔ)設(shè)施的完善與提升呢？
為此，本項目以《整體城市設(shè)計導(dǎo)則》為核心，旨在構(gòu)建從宏觀層面到微觀層面，從開發(fā)模式設(shè)計、規(guī)劃體系設(shè)計與多重規(guī)劃整合三方面構(gòu)建能夠提升土地價值、體現(xiàn)整體空間與風(fēng)貌特色、保留時代記憶與歷史風(fēng)貌、提升活力、增強(qiáng)公共空間品質(zhì)、完善片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的廣義的城市設(shè)計規(guī)劃體系，從而實(shí)現(xiàn)從“城市設(shè)計”到“設(shè)計城市”的提升。
3.3規(guī)劃策略
3.3.1更新模式多元化
針對市場主導(dǎo)更新模式導(dǎo)致城市公共利益受到侵犯的問題，通過改變以“市場”為主導(dǎo)的單一的城市更新模式，構(gòu)建政府、社區(qū)和市場主體共同參與、兼顧各方利益、上下互動的協(xié)商式更新模式。
規(guī)劃首先通過綜合考慮組織方式、政府角色、業(yè)主意愿與公眾利益四方面條件，提出相應(yīng)的開發(fā)模式。其次結(jié)合更新單元的規(guī)模、原業(yè)主的數(shù)量和開發(fā)實(shí)力、更新項目的市場可實(shí)現(xiàn)性及項目的盈利和非盈利性質(zhì)等因素，明確各個開發(fā)單元的開發(fā)價值與社會貢獻(xiàn)屬性，并與之匹配相對應(yīng)的最佳開發(fā)模式，從而實(shí)現(xiàn)公共利益與市場利益的協(xié)調(diào)（圖4）。
3.3.2規(guī)劃體系層次化
改變深圳市傳統(tǒng)法定圖則—更新單元規(guī)劃的二元更新規(guī)劃體系，構(gòu)建從從國際咨詢、發(fā)展單元規(guī)劃大綱及法定圖則，到整體城市設(shè)計導(dǎo)則、子單元規(guī)劃，再到城市更新單元規(guī)劃、技術(shù)協(xié)調(diào)服務(wù)，我們試圖探索一條存量挖潛地區(qū)從宏觀到微觀的技術(shù)服務(wù)體系，不同層次解決不同的問題，并相互銜接、相互協(xié)調(diào)，始終引導(dǎo)筍崗-清水河向理想邁進(jìn)。其中（圖5）：
宏觀層面通過發(fā)展單元大綱、發(fā)展戰(zhàn)略及實(shí)施策略統(tǒng)籌規(guī)劃，利用功能區(qū)作為更新單元實(shí)施連片規(guī)劃，確定主導(dǎo)功能、開發(fā)總量上限、統(tǒng)籌分配更新單元開發(fā)量、明確更新單元開發(fā)模式，協(xié)調(diào)片區(qū)內(nèi)更新單元的關(guān)系。
中觀層面，整體城市設(shè)計導(dǎo)則在落實(shí)上位規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，作為整個體系中的一個宏觀專項，試圖彌補(bǔ)存量規(guī)劃中城市設(shè)計無效化現(xiàn)象嚴(yán)重的問題，對片區(qū)的用地功能、交通系統(tǒng)、開放空間體系、城市空間形態(tài)與建筑等方面進(jìn)行了統(tǒng)籌安排與控制，并編制整體城市設(shè)計導(dǎo)則，指導(dǎo)微觀層面的詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計。
微觀層面，子單元則作為體系中的一個微觀層次，改變了深圳市法定圖則-城市更新單元專項規(guī)劃的二元更新規(guī)劃體系，改變開窗口的補(bǔ)丁方式推進(jìn)實(shí)施改造，在更大的范圍里統(tǒng)籌用地功能、開發(fā)規(guī)模、配套設(shè)施、公共空間、用地貢獻(xiàn)等協(xié)調(diào)方案，實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，為城市更新單元規(guī)劃編制和審批提供技術(shù)參考。在落實(shí)整體城市設(shè)計導(dǎo)則要求的基礎(chǔ)上對地塊空間進(jìn)行優(yōu)化與細(xì)化，并提出具體實(shí)施建議。
3.3.3研究內(nèi)容復(fù)合化
為保障空間設(shè)計的可實(shí)施性，還需要從制度、政策、經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行研究、提出相應(yīng)的制度設(shè)計與經(jīng)濟(jì)實(shí)施方案設(shè)計（圖6）。
1.多方面綜合考量構(gòu)建更新保障機(jī)制
城市更新的改造涉及復(fù)雜的利益主體和多種開發(fā)模式且開發(fā)的周期長，如果沒有適當(dāng)?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制，很難確保改造能按既定的方向順利進(jìn)行。為此，構(gòu)建更新改造的保障機(jī)制，以確保更新規(guī)劃的順利落地和實(shí)施。具體措施可分為量方面：通過設(shè)立改造委員會和更新項目公司這兩大機(jī)構(gòu)對片區(qū)的改造工作進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理；通過建立資金保障機(jī)制、利益相關(guān)者參與機(jī)制和改造方案統(tǒng)籌機(jī)制這三大機(jī)制來保障相關(guān)利益主體的權(quán)益公平、改造項目的完成及改造目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（圖 7）。
2.多元化同步推進(jìn)協(xié)調(diào)溝通的項目組織跟進(jìn)
城市更新是不同利益主體之間利益博弈的過程，我們以規(guī)劃編制作為協(xié)調(diào)平臺，通過工作坊、訪談、座談會、現(xiàn)場技術(shù)溝通、技術(shù)協(xié)調(diào)會等多種方式，將政府、開發(fā)商、業(yè)主、設(shè)計機(jī)構(gòu)、專家、公眾等多元化利益主體捆綁在一起，共同制定更有利于實(shí)施的規(guī)劃方案，嘗試構(gòu)建多方協(xié)調(diào)博弈的機(jī)制平臺，并長期持續(xù)跟進(jìn)片區(qū)規(guī)劃實(shí)施（圖 8）。
2.多角度共同博弈引導(dǎo)實(shí)施的可操作性探索
《整體城市設(shè)計導(dǎo)則》將從經(jīng)濟(jì)平衡、土地權(quán)屬和開發(fā)次序三個維度進(jìn)行綜合評估，以此為依據(jù)劃分地塊，確定城市更新單元。結(jié)合更新單元的規(guī)模、原業(yè)主的數(shù)量和開發(fā)實(shí)力、更新項目的市場可實(shí)現(xiàn)性及項目的盈利和非盈利性質(zhì)等因素，結(jié)合經(jīng)濟(jì)測算，明確各開發(fā)單元的開發(fā)價值與社會貢獻(xiàn)屬性，提出貢獻(xiàn)率建議?！蹲訂卧穭t按照《深標(biāo)》的容積率計算方法，結(jié)合城市設(shè)計設(shè)想，進(jìn)一步提出功能、開發(fā)規(guī)模、用地貢獻(xiàn)等方案建議。多角度、多維度，與實(shí)施銜接，逐步深入，提出更具操作性的開發(fā)方案。
4 結(jié)語
在“增量轉(zhuǎn)存量”的新常態(tài)下，深圳城市更新的經(jīng)驗與教訓(xùn)在全國意義上都顯得尤為重要。本文以筍崗-清水河項目為例，對存量規(guī)劃下的城市設(shè)計編制體系進(jìn)行了一定的探索與研究，提出一些不成熟的看法，只求拋磚引玉，希望能夠引起學(xué)界對存量規(guī)劃中的城市設(shè)計相關(guān)研究的重視。
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基于觸媒理論的新區(qū)發(fā)展框架構(gòu)建
——東營黃河水城南展區(qū)城市設(shè)計案例
Study on the New city Development Framework based on the Catalyst theory
--A Case Study of the urban design of the south area in Dongying
李鳳會 張震宇 王萍
LiFengHui Zhang Zhenyu Wang Ping
【摘 要】作為以居住為主體功能的大型城市片區(qū)，由于其較大的用地規(guī)模和相對單一的主體功能，如何催化片區(qū)并打造支撐片區(qū)發(fā)展的持續(xù)動力成為其開發(fā)建設(shè)過程中面臨的主要問題。本文以東營黃河水城南展區(qū)為例，以觸媒理論為基礎(chǔ)，從設(shè)施聚集、公共交通、空間特色等多方面出發(fā)構(gòu)建支撐片區(qū)開發(fā)的媒體鏈條.為項目實(shí)施過程中政策的制定，大型項目的引入提供支撐。
【關(guān)鍵詞】 居住片區(qū) 水城 東營 黃河水城 城市設(shè)計 觸媒
圖 1 總體鳥瞰圖
一 城市觸媒理論
“觸媒” (Catalyst)，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃百科定義，它是化學(xué)中的一個概念，即催化劑，是一種與反應(yīng)物相關(guān)、通常以小劑量使用的物質(zhì)。它在化學(xué)反應(yīng)中的作用是改變或加快反應(yīng)速度，而自身在反應(yīng)過程中不被消耗。“觸媒”在發(fā)生作用時對其周圍環(huán)境或事物產(chǎn)生的影響程度被稱之為“觸媒效應(yīng)”。
在城市發(fā)展方面,在20世紀(jì)90年代最早由美國城市設(shè)計師韋恩奧托和唐洛根在《美國都市建筑：城市設(shè)計的觸媒》一書中提出了“城市觸媒”這一概念。書中指出城市觸媒效應(yīng)是城市化學(xué)連鎖反應(yīng)，某些元素在限定自身形式的同時參與形成了系統(tǒng)的鏈接，激發(fā)了系統(tǒng)的生長模式。這些元素并非僅僅為自身而存在，更像是一種催化劑，從而激發(fā)城市形態(tài)的生長，促進(jìn)更多元素的形成。其理論核心內(nèi)容是“觸媒”能夠引起多項開發(fā)的連鎖反應(yīng)，并將觸媒中的優(yōu)秀品質(zhì)滲透到后續(xù)項目的發(fā)展中。城市觸媒的目的就是促使城市結(jié)構(gòu)持續(xù)、漸進(jìn)的發(fā)展。
城市觸媒的表現(xiàn)形式在城市建設(shè)中具有多樣性，可能是一個大型的城市發(fā)展項目，比如城市中心，建筑群；也可能是一幢建筑或者建筑的一部分，比如酒店、購物中心、交通樞紐、博物館、劇院、開放空間等，還可以是較小的元素，比如小尺度的城市設(shè)施（雕塑、噴水池等）。城市觸媒也可以是非物質(zhì)的形式，它可以是國家政策制度、設(shè)計概念、城市設(shè)計指引等。一切能夠促進(jìn)周邊地區(qū)城市建設(shè)的元素都可以看作是“城市觸媒”。
二 觸媒理論視角下的新區(qū)建設(shè)：
在建設(shè)理念上，新區(qū)規(guī)劃建設(shè)是有由一些項目催化啟動并引發(fā)一系列的持續(xù)催化過程；同時新區(qū)的建設(shè)應(yīng)該是漸進(jìn)和連續(xù)的，任何一個單獨(dú)的建設(shè)項目都要能夠促進(jìn)新區(qū)整體的發(fā)展。在實(shí)際操作上，它通過不斷控制城市的生長點(diǎn)，來激發(fā)和引導(dǎo)后繼的開發(fā)，提供了一種循序漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)的手段。
在城市觸媒理論指導(dǎo)下的新區(qū)城市設(shè)計，要充分重視、挖掘各種建設(shè)活動之間的影響關(guān)系，識別并確定對新區(qū)建設(shè)發(fā)展起主要作用的建設(shè)活動。首先，就要能夠根據(jù)新區(qū)所在的自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件等基本狀況，合理確定不同區(qū)位的發(fā)展方向、步驟以及在不同階段的最有效的生長點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上安排確定不同的城市觸媒的反應(yīng)區(qū)位，根據(jù)觸媒自身的性質(zhì)、規(guī)模和催化能量的大小、持久力和催化腹地特點(diǎn)等因素將觸媒點(diǎn)劃分為不同的等級，并將其布置于不同區(qū)位。其次，明確各級生長點(diǎn)之間的能量傳遞方向及路徑，并完善生長點(diǎn)催化的觸發(fā)機(jī)制，依此劃分合理有效的新區(qū)開發(fā)時序，提出控制和引導(dǎo)片區(qū)開發(fā)建設(shè)的策略。
三、觸媒理論指導(dǎo)下的東營黃河水城南展區(qū)城市設(shè)計實(shí)踐
圖 2總平面圖
1.項目背景
2009年，國家正式批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，同時為了配合建設(shè)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)中心城市，東營黃河水城的建設(shè)開始啟動。而作為水城風(fēng)貌核心區(qū)之一的東營黃河水城南展區(qū)主要承擔(dān)城市的高檔特色居住功能，是重中之重，核心區(qū)的建設(shè)成功將具有典型的示范意義和帶動意義。在這個背景下，城市政府于2010年組織開展東營黃河水城南展區(qū)（下簡稱南展區(qū)）城市設(shè)計，對廣利河以南、高速公路以東約20平方公里的土地開發(fā)建設(shè)進(jìn)行研究。
圖 3 周邊建設(shè)條件圖
2.南展區(qū)的區(qū)位和建設(shè)條件
從城市觸媒理論來看，南展區(qū)周邊的觸媒體已經(jīng)成熟，且?guī)幼饔幂^為強(qiáng)勁。南展區(qū)北側(cè)為城市綜合行政中心區(qū)，東北側(cè)為大型城市公園——清風(fēng)湖，南展區(qū)的西側(cè)為攬翠湖片區(qū)，承擔(dān)城市商務(wù)休閑會展功能，是城市商務(wù)服務(wù)中心。片區(qū)東南側(cè)為城市濕地，且地下水為淡水。片區(qū)周邊強(qiáng)大的城市功能和優(yōu)美的城市環(huán)境為該片區(qū)的發(fā)展提供了強(qiáng)大動力；然而，片區(qū)內(nèi)部面臨觸媒點(diǎn)較多但分布不均勻的狀況。主要表現(xiàn)為地塊北側(cè)的廣利河與周邊的城市濕地對片區(qū)的周邊土地具有較強(qiáng)的催化作用。地塊內(nèi)部已經(jīng)明確的黃河物理模型、奧體中心、大劇院、圖書館科技館少年宮等大型的城市公共設(shè)施比較集中，聚集在勝利大街和南二路交口周邊四個象限內(nèi)。因此整個片區(qū)東部的地塊成熟度較高，西側(cè)成熟度較低，周邊地塊成熟度較高，內(nèi)部成熟度較低。
3.城市觸媒理論影響下的南展區(qū)設(shè)計理念
（1）南展區(qū)設(shè)計理念
濱水是黃河水城南展區(qū)最大的地理區(qū)位優(yōu)勢，同時水也是該片區(qū)最主要的觸媒。為此該片區(qū)的設(shè)計理念源于“水”這一觸媒，強(qiáng)調(diào)以水為源，水系貫通，水城相融等理念。充分利用水的激發(fā)和與引導(dǎo)作用，促進(jìn)該片區(qū)城市建設(shè)的蓬勃發(fā)展。
首先，以水為觸媒的設(shè)計為主題，黃河水城南展區(qū)城市設(shè)計的設(shè)計主題是以水為源，以人為本。方案除突出廣利河兩岸的景觀和空間塑造外，在南展區(qū)內(nèi)核地帶開辟出一條首尾與廣利河水系相貫通的核心水廊，并為核心水廊南北兩側(cè)各地塊預(yù)留水循環(huán)進(jìn)口和出口，便于各個地塊的水景的打造。核心水廊的觸媒水體的形態(tài)在不同片區(qū)具有不同的特征，如水網(wǎng)、水道、穿城水、環(huán)島水、湖面水等多種形態(tài)。這種水城相融的方法，增大南展區(qū)與濱水環(huán)境的接觸面，特色化得水體景觀增加了觸媒的帶動效力和范圍。從而更充分利用水的觸媒作用，促進(jìn)設(shè)計地塊內(nèi)更多的土地升值。
圖 4 核心水系結(jié)構(gòu)圖圖
其次，區(qū)域內(nèi)的重要點(diǎn)狀觸媒體。除“水”這一重要的帶狀觸媒外，在核心水廊內(nèi)部植入能激活城市建設(shè)活動的多個主要觸媒體，并將這些觸媒體與周邊土地進(jìn)行合理串聯(lián)。主要的觸媒體包括片區(qū)的綜合服務(wù)設(shè)施、特色度假休閑設(shè)施、大型公共服務(wù)設(shè)施、快速公共交通站點(diǎn)等。點(diǎn)狀觸媒體的合理布局將強(qiáng)化核心水系對周圍地區(qū)產(chǎn)生積極的影響。從而加速其影響范圍內(nèi)城市開發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
再次，觸媒體之間及觸媒體與催化腹地的聯(lián)系。項目組除了對觸媒體進(jìn)行了布局，同時還強(qiáng)化了觸媒體之間的聯(lián)系，通過貫通聯(lián)通水系、組織步行通道或水上游線、建設(shè)公園綠帶或者保證視線通廊等方法，增強(qiáng)觸媒體之間、觸媒體與催化腹地之間的帶動提升效能。
（2）重點(diǎn)區(qū)塊的設(shè)計理念。
基于南展區(qū)主導(dǎo)設(shè)計理念，通過分析可以看出，作為南展區(qū)核心區(qū)的核心水廊是南展區(qū)城市建設(shè)的主要觸媒體聚集區(qū)，核心水廊的觸媒體包括歡樂水岸情景商業(yè)服務(wù)節(jié)點(diǎn)、威尼斯風(fēng)情體驗節(jié)點(diǎn)、濕地科普教育服務(wù)節(jié)點(diǎn)、東南亞風(fēng)情體驗節(jié)點(diǎn)、江南水鄉(xiāng)商業(yè)服務(wù)中心、文體中心核心服務(wù)中心、魅力水岸節(jié)點(diǎn)，我們選取文體中心核心做詳細(xì)的闡述：
圖 5文體綜合核心黃昏鳥瞰圖
該區(qū)域現(xiàn)狀觸媒體條件比較優(yōu)越：在勝利大街和南二路交口聚集的大量的市公共文化設(shè)施，與城市綜合行政中心密切聯(lián)系的勝利大街，核心水廊的水系、場地南部兩個相對較大面積的水面。
其次，文體中心核心節(jié)點(diǎn)的觸媒催化策略
如何組織才能確保各個觸媒體帶動催化作用效能最大？本方案采用增大核心水廊水面形成環(huán)湖輻射發(fā)展格局的策略。首先增加水體面積，體育中心、體育學(xué)校、游樂場、商務(wù)辦公區(qū)、少年宮、勝利廣場等功能塊圍繞開闊湖面環(huán)形展開，構(gòu)成城市重要的服務(wù)設(shè)施集中區(qū)。使大型公共設(shè)施與優(yōu)美的環(huán)湖景觀形成強(qiáng)大的觸媒群，強(qiáng)大的催化動力使催化腹地也急劇增加。直接帶動提升的是湖岸第一圈層，該圈層圍繞其內(nèi)部將聚集以酒店、公寓、寫字樓為住的商務(wù)辦公建筑。對第二圈層的居住用地的催化，除商務(wù)辦公的催化帶動的基礎(chǔ)外，核心水廊通過綠地公園和印象山水的輻射狀商業(yè)街進(jìn)行帶動提升。聯(lián)系核心水廊與住區(qū)內(nèi)部水系的聯(lián)系水系將公共中心的活力延續(xù)到住區(qū)內(nèi)部，并通過水系兩側(cè)的商業(yè)水解進(jìn)行提升后，催化住區(qū)價值。
圖 6文體綜合核心鳥瞰圖
4.觸媒理論指導(dǎo)下的空間系統(tǒng)構(gòu)建與實(shí)施策略
（1）空間結(jié)構(gòu)——布局公共設(shè)施觸媒體
一心、七節(jié)點(diǎn)、十一片區(qū)
一心：文體綜合服務(wù)中心。本中心由黃河物理模型、水城之窗、體育中心、圖書館、少年宮、科學(xué)館、大劇院等公共建筑組成
七節(jié)點(diǎn)：歡樂水岸情景商業(yè)服務(wù)節(jié)點(diǎn)、威尼斯風(fēng)情體驗節(jié)點(diǎn)、濕地科普教育服務(wù)節(jié)點(diǎn)、東南亞風(fēng)情體驗節(jié)點(diǎn)、江南水鄉(xiāng)商業(yè)服務(wù)中心、 印象山水辦公酒店服務(wù)中心、 魅力水岸節(jié)點(diǎn)
十一片區(qū)：核心水廊兩側(cè)的風(fēng)情居住區(qū)
圖7總體設(shè)計結(jié)構(gòu)圖
各個片區(qū)節(jié)點(diǎn)位于片區(qū)的中心，同時有核心水廊所聯(lián)通。片區(qū)節(jié)點(diǎn)由其兩側(cè)節(jié)點(diǎn)及核心水廊景觀環(huán)境催化，進(jìn)而通過綠帶、水系、步行路徑催化各個片區(qū)。
（2）交通系統(tǒng)
快速BRT線路——布局公共交通觸媒體，
根據(jù)ＴＯＤ開發(fā)模式，不難看出，城市公共交通也是重要的發(fā)展觸媒。起催化有效半徑可覆蓋到８００米半徑的范圍內(nèi)。規(guī)劃建議在原有黃河路BRT線路的基礎(chǔ)上，引入本地區(qū)快速公共交通線路，線路設(shè)置在考慮開發(fā)強(qiáng)度和功能布局的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)公共交通站點(diǎn)觸媒與公共服務(wù)節(jié)點(diǎn)觸媒的聯(lián)動關(guān)系。在規(guī)劃區(qū)共有5站，分別為歡樂水岸站、濕地體驗中心站、江南水鄉(xiāng)商業(yè)中心站、印象山水勝利廣場站和體育中心站。
綠色交通接駁——構(gòu)建觸媒聯(lián)動、暢通觸媒催化路徑
BRT?？空军c(diǎn)、內(nèi)部有軌電車、游艇碼頭這三種類型公共交通之間的接駁主要以濱水廣場為主要形式，部分站點(diǎn)相距稍遠(yuǎn)，以濱水步行街相聯(lián)系。。
水城新區(qū)的步行路徑為網(wǎng)狀布局，該網(wǎng)絡(luò)與公共交通接駁的濱水廣場、濱水步行街相連。形成完善的低碳交通網(wǎng)絡(luò)。
圖8綠色交通接駁圖
（3）景觀水系——構(gòu)建觸媒水上催化路徑
水體，若僅有簡單觀賞功能，而沒有活動的參與性，人與水的無法進(jìn)行互動，其催化作用將大打折扣。本方案除強(qiáng)調(diào)水體兩岸的景觀設(shè)計外，強(qiáng)調(diào)水體的休閑、交通功能，增加人與水的互動。方案設(shè)計多種可開展水上活動的大尺度水面外，增加了貫穿整個新區(qū)水上游船游覽水系。并對景觀水體的的等級進(jìn)行了劃分，并提出控制寬度；對各支流水體的取水口位置進(jìn)行規(guī)劃。確保觸媒水上催化路徑的實(shí)現(xiàn)。
景觀水水源——廣利河、五干渠
景觀水系網(wǎng)絡(luò)——-核心水廊主干水系、主要補(bǔ)充水系和片區(qū)內(nèi)部主要引水水系以及地塊內(nèi)部毛細(xì)水系。
各水系寬度及設(shè)計要求：
核心水廊主干水系為生態(tài)水廊中的歡樂水岸至魅力湖濱段。其主要水體由歡樂水岸引入，并由魅力水濱節(jié)點(diǎn)重新流回廣利河，形成廣利河支流，河道寬度較窄，平均寬度約20米，可行船。
主要補(bǔ)充水系是為補(bǔ)充主干水系水量，由廣利河和五干渠引入主干水系的河道，在本方案中共十三條，分別為濕地公園內(nèi)部一條，東一路沿線兩條、東二路沿線兩條、中心軸線一條、東三路沿線兩條、登州路沿線一條，南二路南北兩側(cè)各一條，聯(lián)系游艇社區(qū)內(nèi)部水庫與內(nèi)部的兩條。除中部軸線補(bǔ)充水系以人工特征為主外，其他支渠兩側(cè)均以自然特征為主。
片區(qū)內(nèi)部引水水系為各個小開發(fā)住區(qū)內(nèi)部的水系提供水源，水源主要來自于補(bǔ)充次干水系。
地塊內(nèi)部毛細(xì)水系為各地塊內(nèi)部開發(fā)商自己挖建的水系。
圖 9景觀水系設(shè)計圖
（4）實(shí)施策略
在南展區(qū)的開發(fā)建設(shè)時序安排上，根據(jù)城市觸媒理論，首先進(jìn)行核心水廊內(nèi)政府投資的重大公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過拆遷安置、聚集人氣。具體措施為構(gòu)建骨架路網(wǎng)、整理核心水系、建設(shè)印象山水內(nèi)湖、建設(shè)核心水廊。
其次為由核心水廊及重大公共設(shè)施催化的核心公共設(shè)施及住區(qū)建設(shè)。主要開發(fā)內(nèi)容為核心水廊大新商業(yè)、公寓酒店、特色社區(qū)。
再次是改進(jìn)完善階段，經(jīng)過前兩階段的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，該片區(qū)的各個地塊都較為成熟，在此基礎(chǔ)上建設(shè)高端居住區(qū)和公寓酒店綜合區(qū)。
四、結(jié)論
城市觸媒理論是市場經(jīng)濟(jì)體制下引導(dǎo)城市開發(fā)的重要理論，其主要作用在可以充分調(diào)動城市開發(fā)的能動性，引導(dǎo)城市由點(diǎn)到面、由下及上靈活而有機(jī)的生長。如果我們在規(guī)劃設(shè)計階段就對片區(qū)的發(fā)展路徑就有前瞻性的研究，將會大大增加規(guī)劃方案的可實(shí)施性，對城市建設(shè)過程中進(jìn)度的控制、相關(guān)政策的制定有重大的指導(dǎo)意義。
作者簡介
李鳳會，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司，規(guī)劃師。
張震宇，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司，規(guī)劃師。
王 萍，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司，規(guī)劃師。
項目負(fù)責(zé)人
張震宇
主要參編人員
李鳳會、符彩云、劉泉、王建新、王萍
【參考文獻(xiàn)】：
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海外開發(fā)項目控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的探索
——以萊基自貿(mào)區(qū)一期為例
吳繼芳
【摘要】針對我國在海外較落后地區(qū)投資開發(fā)的項目，在當(dāng)?shù)貒?guī)劃管理體系、規(guī)劃編制法律法規(guī)不完善，以及規(guī)劃編制以指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)為目的的情況下，控規(guī)編制除了參考我國的成熟經(jīng)驗外，還應(yīng)結(jié)合項目實(shí)際情況，在內(nèi)容和表達(dá)形式上有所創(chuàng)新。本次以尼日利亞萊基自由貿(mào)易區(qū)一期為例，對海外開發(fā)項目的控規(guī)編制內(nèi)容進(jìn)行探索。
【關(guān)鍵詞】海外開發(fā)；控制性詳細(xì)規(guī)劃；創(chuàng)新
1 前言
改革開放以來，出口加工貿(mào)易一直作為我國經(jīng)濟(jì)增長的重要動力之一，為我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但隨著我國綜合國力不斷增強(qiáng)，龐大的外貿(mào)出口也引起了日益增多的國際貿(mào)易爭端，近幾年越發(fā)突出。
為了改變這種狀況，從“十一五”開始，我國積極推行企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，發(fā)揮我國制造業(yè)的比較優(yōu)勢，運(yùn)用我國開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式，鼓勵有實(shí)力企業(yè)在有條件的國家興辦“境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品產(chǎn)地多元化，促進(jìn)國內(nèi)生產(chǎn)能力和資本的對外輸出，為我國企業(yè)“走出去”搭建平臺。同時，也有利于減少國際貿(mào)易矛盾。
但這些海外投資項目大多位于第三世界國家，往往缺乏必要的規(guī)劃指引，需要因地制宜制定相關(guān)的規(guī)劃管理文件。本文以尼日利亞萊基自由貿(mào)易區(qū)一期控制性詳細(xì)規(guī)劃為例子，通過對海外開發(fā)項目控規(guī)編制的初步探索，希望能為類似的海外項目提供借鑒和參考。
2 項目背景
2.1項目概況
尼日利亞是我國在西非唯一的戰(zhàn)略合作伙伴，萊基自由貿(mào)易區(qū)作為我國在尼日利亞投資建設(shè)的主要項目之一，是我國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，中尼緊密合作的具體行動。
2006年，中土北亞國際投資發(fā)展有限公司（由中國鐵道建設(shè)集團(tuán)、中非發(fā)展基金、中國土木工程集團(tuán)、南京北亞投資集團(tuán)、南京江寧開發(fā)區(qū)等五家公司聯(lián)合投資）決定與尼日利亞拉各斯州政府、尼日利亞萊基全球投資有限公司合作，在尼日利亞經(jīng)濟(jì)中心拉各斯州萊基地區(qū)投資建設(shè)“萊基自由貿(mào)易區(qū)”（簡稱“萊基自貿(mào)區(qū)”或“自貿(mào)區(qū)”），總體規(guī)劃面積155平方公里。（圖1）
圖1：區(qū)域位置圖
本次就萊基自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)過程中，配合一期用地的開發(fā)建設(shè)管理需求，對一期用地編制控制性詳細(xì)規(guī)劃。一期用地位于整個萊基自貿(mào)區(qū)的西南部，總用地面積約30平方公里。（圖2-3）
圖2：規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)圖
圖3：土地利用規(guī)劃圖
自貿(mào)區(qū)一期的總體發(fā)展目標(biāo)為：現(xiàn)代生產(chǎn)制造業(yè)為核心的新經(jīng)濟(jì)功能區(qū)；工作、生活、休閑三位一體的現(xiàn)代工業(yè)新城；拉各斯國際大都市戰(zhàn)略的先導(dǎo)區(qū)和示范區(qū)。
2.2項目特殊性
2.2.1規(guī)劃編制：國內(nèi)架構(gòu)、國外標(biāo)準(zhǔn)
尼日利亞作為第三世界國家，國內(nèi)開發(fā)建設(shè)整體較為落后，規(guī)劃管理體系尚不完善，雖有部分與城市土地管理相關(guān)的法律政策①，但該部分法規(guī)要么版本年份較遠(yuǎn)，與實(shí)際操作脫節(jié)，要么是涉及層面與控規(guī)偏差較大，均不能作為指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的依據(jù)。并且尼方本國沒有較完善成熟的規(guī)劃建設(shè)設(shè)計規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，尼本國的建設(shè)是以英制標(biāo)準(zhǔn)為主。
同時，尼日利亞國內(nèi)對于規(guī)劃設(shè)計組織編制和審批程序并未形成完整系統(tǒng)。自貿(mào)區(qū)作為中方投資商、尼方投資商和尼方州政府三方作開發(fā)建設(shè)的特殊區(qū)域，其項目管理實(shí)施主體由中方投資商承擔(dān)。萊基自由貿(mào)易區(qū)的相關(guān)規(guī)劃設(shè)計，由中方投資商組織委托中國的規(guī)劃設(shè)計單位編制。編制成果經(jīng)中方投資商、尼方投資商和尼方州政府共同確認(rèn)審批。一旦規(guī)劃審批通過，將作為自貿(mào)區(qū)內(nèi)一切規(guī)劃設(shè)計、管理、開發(fā)建設(shè)的依據(jù)。
針對上述情況，自貿(mào)區(qū)一期的控規(guī)引用我國編制經(jīng)驗，參考我國控規(guī)的編制內(nèi)容進(jìn)行編制。并以中國國內(nèi)的相關(guān)規(guī)劃建設(shè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)為基本依據(jù)架構(gòu)，同時，在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計上增加國際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，作為本次規(guī)劃依據(jù)的補(bǔ)充，主要采用的英國國家BS標(biāo)準(zhǔn)（British standardization）②。
2.2.2規(guī)劃實(shí)施：投資方為主體
我國控規(guī)的管理實(shí)施主體通常由當(dāng)?shù)匾?guī)劃管理部門承擔(dān)，該部門對國內(nèi)各層級規(guī)劃的關(guān)系、作用、內(nèi)容等均較為清楚，對規(guī)劃行業(yè)的相關(guān)規(guī)定較為了解，因此國內(nèi)所編制的規(guī)劃成果內(nèi)容政策性較強(qiáng)，更側(cè)重于剛性控制。
而本規(guī)劃的管理實(shí)施主體為投資方，雖然他們對土地的開發(fā)建設(shè)管理也有豐富的經(jīng)驗，但對規(guī)劃管理、實(shí)施的理解與國內(nèi)管理部門仍存在一定的差距，因此本次規(guī)劃編制內(nèi)容與國內(nèi)控規(guī)相比較更注重開發(fā)引導(dǎo)，以及建設(shè)實(shí)施的靈活性，在表述上更加通俗易懂、更大眾化，也使得規(guī)劃更具有實(shí)用性。
3 控規(guī)編制創(chuàng)新
針對上述項目的特殊性，本次控規(guī)編制在借鑒我國經(jīng)驗基礎(chǔ)上，嘗試在編制內(nèi)容、表達(dá)形式等方面作一定的創(chuàng)新，使本次控規(guī)更具有實(shí)際指導(dǎo)意義。
3.1增加以開發(fā)管理為導(dǎo)向的控制內(nèi)容
如上所述，本次控規(guī)成果主要作為開發(fā)商指導(dǎo)項目開發(fā)建設(shè)的依據(jù)，針對規(guī)劃管理者為非專業(yè)人士和指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)為目的的特點(diǎn)，規(guī)劃編制內(nèi)容在國內(nèi)常規(guī)內(nèi)容基礎(chǔ)上，增加了一些以開發(fā)建設(shè)為導(dǎo)向的控制引導(dǎo)內(nèi)容。
3.1.1增加投資估算
表1：自貿(mào)區(qū)一期起步區(qū)工程投資估算
自由貿(mào)易區(qū)的規(guī)劃管理實(shí)施主體和土地經(jīng)營者均為投資方，投資方承擔(dān)著自貿(mào)區(qū)的前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于如何分期實(shí)施建設(shè)，如何結(jié)合招商引資實(shí)現(xiàn)資金回籠等問題，也是本次控規(guī)重點(diǎn)分析的內(nèi)容。規(guī)劃提出分期實(shí)施計劃，并對每期的道路設(shè)施、市政工程管線、市政設(shè)施場站、場地平整等方面作出詳細(xì)的投資估算，為投資商提供資金投資預(yù)算。（表1）
3.1.2增加產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)
自貿(mào)區(qū)一期的主要功能之一是作為現(xiàn)代生態(tài)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對于如何打造現(xiàn)代生態(tài)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)類型的選擇尤為重要，本次控規(guī)編制增加了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)內(nèi)容。
規(guī)劃通過對各種產(chǎn)業(yè)潛力、產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)、地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等一系列分析，最終確定適合自貿(mào)區(qū)一期發(fā)展的幾大產(chǎn)業(yè)類型。通過各種用地條件分析，規(guī)劃各個產(chǎn)業(yè)組團(tuán)的布局；通過對相關(guān)類型企業(yè)用地規(guī)模的分析，確定各產(chǎn)業(yè)組團(tuán)的用地規(guī)模和范圍，預(yù)測可能引進(jìn)的企業(yè)數(shù)量等。力求打造一個合理、科學(xué)、彈性的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為一期的招商引資提供清晰的引導(dǎo)。
3.1.3增加可出讓用地規(guī)模統(tǒng)計
本次控規(guī)編制成果既是自貿(mào)區(qū)一期開發(fā)建設(shè)的主要依據(jù)，也是投資方對自貿(mào)區(qū)一期土地經(jīng)營管理的依據(jù)。投資商需要了解可出讓用地的存量和分配情況，因此，本次規(guī)劃增加了可出讓用地規(guī)模的統(tǒng)計，包括在分圖圖則中對各個街區(qū)可出讓用地規(guī)模的統(tǒng)計；各產(chǎn)業(yè)組團(tuán)中可出讓工業(yè)用地規(guī)模的統(tǒng)計；各倉儲組團(tuán)中可出讓倉儲用地規(guī)模的統(tǒng)計；分期開發(fā)建設(shè)中各階段可出讓用地規(guī)模的統(tǒng)計等。
3.1.4地塊劃分方式調(diào)整
傳統(tǒng)的地塊劃分包括三個級別，分別為“片區(qū)－街坊－地塊”。本規(guī)劃根據(jù)項目前方的實(shí)際操作需求，在地塊劃分中引進(jìn)街區(qū)的概念，在實(shí)際開發(fā)建設(shè)中，土地出讓通常以街區(qū)為單元，因此街區(qū)對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)更具有控制意義。規(guī)劃控制指標(biāo)內(nèi)容也對應(yīng)街區(qū)和地塊提出街區(qū)控制指標(biāo)和地塊控制指標(biāo)。
3.1.5特殊區(qū)域的控制
規(guī)劃區(qū)東南側(cè)設(shè)置石油倉儲區(qū)，對于該特殊建設(shè)區(qū)域，規(guī)劃除了提出一般用地控制指標(biāo)之外，為確保生產(chǎn)安全，專門針對石油倉儲區(qū)，增加相關(guān)的控制內(nèi)容，包括：石油倉儲區(qū)安全距離控制和石油倉儲區(qū)消防通道控制，其中石油倉儲區(qū)安全距離控制又包括油庫區(qū)與庫外建構(gòu)筑物之間的安全距離控制和油罐之間的安全距離控制。
3.1.6增加概念性的解釋
如上所述，規(guī)劃的實(shí)施管理主體為投資方，他們對于規(guī)劃行業(yè)的專業(yè)名詞、專業(yè)術(shù)語、以及一些常規(guī)做法、行業(yè)規(guī)定等內(nèi)容并不熟悉，為了控規(guī)成果內(nèi)容更具有實(shí)用性，能夠確實(shí)為自貿(mào)區(qū)的開發(fā)建設(shè)提供一套明確、詳細(xì)的管理依據(jù)，本次在整套規(guī)劃成果中增加了一些專業(yè)名詞、專業(yè)術(shù)語的概念性解釋。如在說明書中增加各控制指標(biāo)的解釋，在分圖圖則中增加各種用地功能解釋。
3.2優(yōu)化控規(guī)常規(guī)內(nèi)容表達(dá)形式
分圖圖則是控制性詳細(xì)規(guī)劃法律效應(yīng)圖解化的表現(xiàn)，它用一系列控制線、控制點(diǎn)、表格數(shù)據(jù)和條文說明等對用地和設(shè)施進(jìn)行定位控制、建設(shè)控制。
國內(nèi)一般將規(guī)劃控制的內(nèi)容集中到1張分圖圖則來表達(dá)，本次規(guī)劃為了更清晰地表達(dá)分圖圖則控制內(nèi)容，以便于管理者使用，將一般分圖圖則控制內(nèi)容分成3張圖紙表達(dá)，同時，為了更好地指導(dǎo)當(dāng)?shù)貙?shí)際工程建設(shè)，規(guī)劃增加了6張市政工程控制內(nèi)容，總共用9張圖紙表達(dá)。
I用地總體控制：
n 主要控制內(nèi)容：
對土地使用、土地建設(shè)內(nèi)容、街區(qū)總體用地規(guī)模和建設(shè)規(guī)模、配套設(shè)施及建設(shè)要求等方面進(jìn)行控制。
n 控制內(nèi)容優(yōu)化：
2 增加控制單元及各街區(qū)可出讓用地規(guī)模的統(tǒng)計；
2 增加各街區(qū)控制指標(biāo)；
2 增加控制單元內(nèi)各種用地功能解釋；
2 增加產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)內(nèi)容：包括產(chǎn)業(yè)類型、空間分布、企業(yè)用地規(guī)模、企業(yè)數(shù)量等方面的引導(dǎo)。
n 控制目的：
2 為開發(fā)管理者提供明確、清晰的土地使用指引；
2 為招商引資提供指引。
II建設(shè)指標(biāo)控制：
n 主要控制內(nèi)容：
對地塊內(nèi)各項建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行控制。
n 控制內(nèi)容優(yōu)化：
2 增加強(qiáng)制性控制指標(biāo)和指導(dǎo)性控制指標(biāo)分類的解釋；
2 增加各項建設(shè)控制指標(biāo)進(jìn)行解釋。
n 控制目的：
為開發(fā)管理者提供清晰的項目建設(shè)指引。
Ⅲ道路工程控制：
n 主要控制內(nèi)容：
對街坊道路的平面和豎向進(jìn)行定點(diǎn)定量控制。
n 控制內(nèi)容優(yōu)化：
2 增加道路橫斷面詳圖設(shè)計控制；
2 針對石油倉儲區(qū)等特色區(qū)域提出消防通道設(shè)計要求。
n 控制目的：
2 為開發(fā)管理者提供詳細(xì)的道路設(shè)施建設(shè)指引，指導(dǎo)道路施工圖設(shè)計。
還包括IV給水工程規(guī)劃、V雨水工程規(guī)劃、VI污水工程規(guī)劃、VII電力工程規(guī)劃、VIII通信工程規(guī)劃和IX燃?xì)夤こ桃?guī)劃。
4 結(jié)語
本次控規(guī)得到了國內(nèi)甲方、尼方的高度認(rèn)可，同時，有效地指導(dǎo)了自貿(mào)區(qū)一期的開發(fā)建設(shè)。目前，自貿(mào)區(qū)一期基礎(chǔ)設(shè)施框架已拉開，招商形勢良好。通過本次案例，我們相信國內(nèi)控規(guī)編制技術(shù)可以進(jìn)一步推廣到世界其他地區(qū)，但在應(yīng)用過程中，應(yīng)結(jié)合項目的實(shí)際情況，在我國控規(guī)編制技術(shù)基礎(chǔ)上進(jìn)行一定的創(chuàng)新。如本文案例中，結(jié)合尼國規(guī)劃管理體系、規(guī)劃編制法律法規(guī)不完善，以及規(guī)劃編制以指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)為目的的實(shí)際情況，控規(guī)編制對常規(guī)內(nèi)容表達(dá)形式作調(diào)整和優(yōu)化，并增加以開發(fā)建設(shè)為導(dǎo)向的控制引導(dǎo)內(nèi)容，使規(guī)劃更具有實(shí)際指導(dǎo)意義。
本文通過上述案例對海外開發(fā)項目的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制作初步探索，僅供同行作為參考，在不同的國度還需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆杉绊椖刻匦?，對?guī)劃編制內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，相信其中還有很多可以深化研究的空間。
[注釋]
①尼日利亞城市土地管理相關(guān)法律和政策包括The Land use Act of 1978,Urban Development Policy of 1992,Urban and Regional Planning Act 1992和The Housing and urban development policy of 2002.
②本次規(guī)劃主要在道路工程和市政設(shè)施工程的設(shè)計上，采用英國國家BS標(biāo)準(zhǔn)，具體涉及的標(biāo)準(zhǔn)主要有：
道路工程：DESIGN MANUAL FOR ROADS AND BRIDGES；
給水工程：BS EN805：Water supply - Requirements for systems and components outside buildings；
污水工程：BS EN12255-4：Wastewater treatment plants - Preliminary treatment；
BS EN12255-3 EN12255-311 EN12255-4-2002：Wastewater treatment plants - Primary settlement；BS EN12255-11：Wastewater treatment plants - General data required；
通信工程：The Regulations for Electrical Installations by Institution of Electrical Engineers (London)；Quality System BS 5750；Reliability of systems, equipment and components BS 5760；
電力工程：BS 7671：Requirements for Electric Power Installation；Guidelines of Chartered Engineer for Building Equipment Society；BS 6651－BS 6651: Norm of Practice for Protection of Structures against Lightning；BS EN13201-2：Performance Requirements for Road Lighting BS EN13201-3：Performance Computation for Road Lighting；BS EN60726：Dry Type Power Transformer BS EN60726。
[參考文獻(xiàn)]
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[2]Afolabi. IMROVING URBAN LAND USE PLANNING AND MANAGEMENT IN NIGERIA: THE CASE OF AKURE，2008
[作者簡介]
姓 名：吳繼芳
性 別：女
出生年月：1979.06
最高學(xué)歷：本科
工作單位：深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司
通訊地址：深圳市福田區(qū)深南大道香蜜湖度假村內(nèi)主樓三樓（郵編：518040）
職 務(wù)：主創(chuàng)設(shè)計師
職 稱：初級工程師
聯(lián)系電話：13560711698
傳 真：0755-83949689
電子郵箱：805868268@qq.com
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直面舊工業(yè)區(qū)“未合法”工業(yè)用地的改造困境
【摘 要】如何對大量“未合法”工業(yè)用地進(jìn)行改造，成為深圳無法回避的問題。本文通過“未合法”工業(yè)用地基本特征和改造困境的分析，展望其模糊產(chǎn)權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的演進(jìn)趨勢。結(jié)合深圳城市更新相關(guān)政策制度，對“未合法”工業(yè)用地改造規(guī)劃進(jìn)行新的定位，建議將其作為土地管理制度改革的試點(diǎn)、城市二次開發(fā)的創(chuàng)新模式、法定圖則動態(tài)的實(shí)施細(xì)則。并從保證股份公司產(chǎn)權(quán)邊界完整、分類落實(shí)土地權(quán)屬信息、空間量化改造意愿等方面，提出相關(guān)改造規(guī)劃的編制建議。
【關(guān)鍵詞】“未合法”工業(yè)用地 模糊產(chǎn)權(quán) 土地發(fā)展權(quán) 改造規(guī)劃
Facing the Transformation Plight of Not legitimate industrial land in Old Industrial Areas
：A Case Study on Shenzhen
ZHANG Jianrong LI Xiaojuan
[Abstract] How transforming a lot of not legitimate industrial land, has become unavoidable question of Shenzhen. By analyzing the basic characteristics and transformation plight, the paper looks forward to the evolution of trends of fuzzy property rights and land development rights. With Shenzhen urban renewal policy, the paper re-locate transformation planning of not legitimate industrial land, proposing as a pilot land management system reform, as the innovation model of city Secondary development, as the implement the rules of control detailed planning. From ensuring complete property boundary of community Stock Company, classing land ownership information of land rights, quantifying renewal will on space, this paper puts forward the proposals of transformation planning.
[Key words] Not legitimate industrial land; Fuzzy property rights; Land development rights； Transformation plan
舊工業(yè)區(qū)改造是深圳發(fā)展轉(zhuǎn)型的必經(jīng)階段。據(jù)相關(guān)研究，“2005年底深圳市工業(yè)用地規(guī)模約為256km2，未來可能涉及更新改造規(guī)模約為226km2”1，其中大量工業(yè)廠房缺乏合法用地手續(xù)。如何對 “未合法”工業(yè)用地進(jìn)行改造，成為深圳無法回避的問題。
目前，關(guān)于深圳舊工業(yè)區(qū)改造的相關(guān)研究較少，且回避“未合法”工業(yè)用地改造的難題，造成規(guī)劃編制與實(shí)施的混沌。本文試借《深圳市城市更新辦法》、《深圳市綜合配套改革總體方案》、深圳市城市更新單元規(guī)劃制度等政策的出臺，通過模糊產(chǎn)權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的分析，探索“未合法”工業(yè)用地改造的相關(guān)問題。
1 “未合法”工業(yè)用地基本特征
1.1“未合法”與合法工業(yè)用地并存
舊工業(yè)區(qū)主要指不符合工業(yè)布局規(guī)劃和現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展要求的工業(yè)用地，建筑容積率偏低、土地利用率低的工業(yè)用地，內(nèi)部布局不合理、公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善、建筑質(zhì)量差的工業(yè)用地。就深圳舊工業(yè)區(qū)的土地權(quán)屬而言，可分為集體所有用地、國有用地、無宗地權(quán)屬用地、非農(nóng)建設(shè)用地等類型。
由于集體所有的舊工業(yè)區(qū)為原村鎮(zhèn)自發(fā)建設(shè)，其內(nèi)部存在售地、租地、售廠房、租廠房等非正式的流轉(zhuǎn)行為。據(jù)不完全統(tǒng)計，未辦理正式用地手續(xù)的“未合法”工業(yè)用地，占舊工業(yè)區(qū)比例高達(dá)60%左右，主要為原集體所有。而且“未合法”工業(yè)用地往往與合法工業(yè)用地、城中村、其他城市功能用地混雜交織在一起。
1.2 “未合法”工業(yè)用地主要由股份公司實(shí)際控制
城市化轉(zhuǎn)地以后，原村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)合作社改組為股份公司，繼續(xù)負(fù)責(zé)集體所有工業(yè)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物業(yè)管理，掌控“未合法”工業(yè)用地的收益權(quán)。并且股份公司負(fù)責(zé)定期向原村民分紅，成為維系社區(qū)運(yùn)作和管理非正式流轉(zhuǎn)工業(yè)廠房的重要實(shí)體性組織。
2“未合法”工業(yè)用地改造面臨的困境
城市更新是深圳城市突破土地空間資源瓶頸和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵舉措?！渡钲谑谐鞘懈罗k法》從環(huán)境、建筑、土地三種可改變的狀態(tài)，對合法工業(yè)用地改造給予寬松和突破性的政策環(huán)境。其改造主體可以是原權(quán)利人、市場主體或政府，并創(chuàng)設(shè)了城市更新單元規(guī)劃制度，由社會根據(jù)發(fā)展需求自行常態(tài)申報。但是，大量且急需改造的“未合法”工業(yè)用地，卻未能成為城市更新的對象。
2.1 難以確權(quán)，歷史問題繼續(xù)遺留
在多項土地管理制度變遷的過程中，“未合法”工業(yè)用地成為深圳城市快速發(fā)展過程中的歷史遺留問題。對于“未合法”工業(yè)用地，深圳相關(guān)查違政策設(shè)置了時間和規(guī)劃兩大確權(quán)門檻，即將在1999年3月5日、2004年10月28日、2009年6月29日不同時間區(qū)段興建的建筑物及生活配套設(shè)施，與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用計劃符合的情況，作為確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、依法拆除或者沒收、臨時使用等的重要依據(jù)。
但是“未合法”工業(yè)用地建設(shè)年代不一、法定圖則尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋、土地利用規(guī)劃與計劃尚未完善，查違所需的依據(jù)缺乏可操作條件。而且在“法律不認(rèn)可，但事實(shí)認(rèn)可”的現(xiàn)實(shí)中，大量“未合法”工業(yè)用地難以在短時間內(nèi)進(jìn)行查違確權(quán)，將長時間繼續(xù)存在。
2.2“未合法”工業(yè)用地改造寸步難行
無論以往的舊改政策還是最新出臺的《深圳市城市更新辦法》，都慣性強(qiáng)調(diào)“確權(quán)”是“未合法”工業(yè)用地改造的前提基礎(chǔ)和必要條件。由于難以確權(quán)，“未合法”工業(yè)用地不具備“法定的改造條件”，不能進(jìn)行更新改造。
2.3影響城市更新單元規(guī)劃的編制或?qū)嵤?
城市更新單元的劃定要求相對成片的區(qū)域。以舊工業(yè)區(qū)改造為主題的城市更新單元，難免包括“未合法”工業(yè)用地。如按《深圳市城市更新辦法》，由政府組織申報單位擬定的城市更新單元規(guī)劃將決定原權(quán)利人是否可改變合法工業(yè)用地的土地用途，并可能成為單元內(nèi)“未合法”工業(yè)用地日后查違確權(quán)的重要依據(jù)。
一方面，由于舊工業(yè)區(qū)改造可以產(chǎn)生巨大的地租級差經(jīng)濟(jì)效益，“未合法”工業(yè)用地權(quán)利人也會參與更新單元的利益角逐，使其資源分配和利益平衡更加復(fù)雜，更新規(guī)劃編制過程如履薄冰。另一方面，由于“未合法”工業(yè)用地不能納入更新改造，其功能、容量、強(qiáng)度等具有很大不確定性，將影響更新單元規(guī)劃編制的合理性和實(shí)施的整體性。
3展望“未合法”工業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)
3.1 辯證認(rèn)識“未合法”工業(yè)用地
“未合法”工業(yè)用地具有多重制度邏輯和歷史必然性。深圳城市化轉(zhuǎn)地前，根據(jù)法律規(guī)定原村委會可以管理本村集體所有的土地和其他財產(chǎn)，在農(nóng)業(yè)收益有限的情況下，通過出租出讓土地廠房獲取收益成為最大的利益驅(qū)動。集體土地上的工業(yè)用地，不用經(jīng)過國家征用就直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，手續(xù)簡捷，期限有長有短，降低了社會經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本和企業(yè)的生產(chǎn)成本，也成就了深圳城市發(fā)展奇跡。
當(dāng)深圳以較低成本完成城市化轉(zhuǎn)地之后，股份公司慣性延續(xù)出租出讓土地廠房的發(fā)展模式。但隨著土地級差地租的升值效應(yīng)和空間資源的難以為繼，“未合法”工業(yè)用地問題日益凸顯?！拔春戏ā惫I(yè)用地一定程度上是原農(nóng)村地區(qū)經(jīng)歷非農(nóng)化過程的縮影，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)組織、土地利用格局等帶有鮮明的農(nóng)村特征，本質(zhì)是土地管理制度設(shè)計的缺陷。
3.2“未合法”工業(yè)用地的模糊產(chǎn)權(quán)
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，產(chǎn)權(quán)的完整程度主要由排他性和可轉(zhuǎn)讓性來衡量。首先，“未合法”工業(yè)用地?fù)碛型耆潘氖找鏅?quán)和使用權(quán)。依據(jù)2009年出臺的《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，經(jīng)普查記錄的違法建筑允許有條件臨時使用，可從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和房屋租賃，并且對違法建筑拆遷進(jìn)行補(bǔ)償和補(bǔ)貼。其次，從集體土地工業(yè)區(qū)發(fā)生售地、租地、售廠房、租廠房等流轉(zhuǎn)行為看，“未合法”工業(yè)用地具有非正式的轉(zhuǎn)讓權(quán)。顯然，“未合法”工業(yè)用地具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，但沒有法律產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)處于模糊狀態(tài)。產(chǎn)權(quán)模糊與制度不完善、市場不成熟存在一種必然的聯(lián)系，也是城市快速擴(kuò)張過程中一種相對有效的選擇。
深圳正在轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，提升城市發(fā)展質(zhì)量，加快現(xiàn)代化國際化先進(jìn)城市建設(shè)，如何改造大量的“未合法”工業(yè)用地，將面臨兩難困境。其一，盡管政府計劃未來5年內(nèi)基本完成對歷史遺留違法建筑的處理工作，但完全清晰界定產(chǎn)權(quán)的外生交易成本和難度巨大，尤其是在體制機(jī)制不完善、政策法規(guī)不配套、歷史遺留問題多、拆遷難度大等背景下。就象現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中難以找到完美無缺的“完全競爭的市場”一樣，真正符合經(jīng)濟(jì)學(xué)家定義的完整無損的“產(chǎn)權(quán)”結(jié)構(gòu)也似乎并不多見2。其二，深圳推進(jìn)城市更新工作刻不容緩，如繼續(xù)保留歷史遺留的模糊產(chǎn)權(quán)，其內(nèi)生交易成本增加，不符合產(chǎn)權(quán)制度的演進(jìn)趨勢，并將嚴(yán)重影響城市發(fā)展質(zhì)量的提升。
在產(chǎn)權(quán)制度演化過程中，由于各種兩難矛盾的存在，產(chǎn)權(quán)并不是越明確越好，關(guān)鍵是法律制度應(yīng)該保證人們有自由在合約之間選擇，則有效率地界定產(chǎn)權(quán)模糊度就會通過自由的產(chǎn)權(quán)買賣而自發(fā)形成3。作為一項土地管理制度改革，“未合法”工業(yè)用地制度創(chuàng)新的動因或目的包括以下四方面：（1）“未合法”工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)制度的演進(jìn)與整個社會制度結(jié)構(gòu)變革相適應(yīng)；（2）“未合法”工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)制度的安排是為了提高社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率；（3）“未合法”工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)制度的安排要更好地保護(hù)當(dāng)事者的利益；（4）用時間和市場的力量消化“未合法”工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)的合法性質(zhì)轉(zhuǎn)換問題。
3.3“未合法”工業(yè)用地改造的土地發(fā)展權(quán)
當(dāng)模糊產(chǎn)權(quán)逐步演進(jìn)時，“未合法”工業(yè)用地也將產(chǎn)生改造所帶來的土地發(fā)展權(quán)。第一，改善土地的成熟度，增加土地收益，如通過環(huán)境美化提高廠房單位面積的租金；第二，提高土地開發(fā)強(qiáng)度，通過增加建筑面積來增加土地收益；第三，改變建筑功能，通過更高建筑租金增加土地收益；第四，改變土地使用性質(zhì)，以更高的土地租金增加土地收益。
3.3.1土地增益多元化共享
對土地發(fā)展權(quán)的歸屬主要有漲價歸公、漲價歸私以及漲價共享三種爭論。土地發(fā)展權(quán)涉及政府、土地所有者以及土地使用人等主體對土地增值利益的分割。簡單將土地發(fā)展權(quán)歸私或者歸公，難以兼顧公平與效率。土地發(fā)展權(quán)目的是促進(jìn)土地利用效率提高以及土地利益再分配的均衡化。結(jié)合深圳城鄉(xiāng)二元化演進(jìn)軌跡，建議用城市未來的利益格局吸引股份公司和原權(quán)利人參與改造，以利益共同體的方式讓多方主體在改造中享受土地發(fā)展權(quán)的增益，體現(xiàn)包容性增長，推動非農(nóng)化地區(qū)的城市化。
3.3.2由單向的嚴(yán)格管制轉(zhuǎn)化為多向的流通監(jiān)管
目前，對于土地用途實(shí)行嚴(yán)格管制的政策。改變土地使用性質(zhì)的土地發(fā)展權(quán)統(tǒng)一歸屬于國家，由國家再轉(zhuǎn)向市場主體，為一個單向的流通過程。雖然國家壟斷土地一級市場，有利于維護(hù)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定和宏觀調(diào)控，但在土地發(fā)展權(quán)流通過程中，國家具有強(qiáng)大的行政權(quán)力優(yōu)勢，原業(yè)主和市場主體往往處于被動地位，會抵制或拖延交易，導(dǎo)致交易環(huán)節(jié)和交易成本增加。隨著規(guī)劃公共政策效能的強(qiáng)化，法定規(guī)劃完全可以替代土地用途管制的嚴(yán)格政策，起到維護(hù)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定和宏觀調(diào)控的作用。
由此可見，在舊工業(yè)區(qū)“未合法”工業(yè)用地改造中，除了公共利益需要外，政府的角色更多應(yīng)是裁判監(jiān)管，通過法定規(guī)劃對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行監(jiān)管，間接地進(jìn)行土地利用的宏觀調(diào)控，共同分享土地發(fā)展權(quán)的增益。正如《深圳市城市更新辦法》的合法工業(yè)用地，在符合法定規(guī)劃的前提下，土地發(fā)展權(quán)將可自行申請流轉(zhuǎn)向原業(yè)主，亦可通過原業(yè)主直接流轉(zhuǎn)向市場主體，還可政府回購儲備。
4 “未合法”工業(yè)用地的改造定位
4.1作為土地管理制度改革的試點(diǎn)
《深圳市綜合配套改革總體方案》是把解決本地實(shí)際問題與攻克共性難題結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破與整體創(chuàng)新。其改革重點(diǎn)之一是土地管理制度改革，主要包括深化土地資源的市場化配置，建立全方位的土地資產(chǎn)市場，促進(jìn)土地資源有效流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置，加快包括工業(yè)樓宇在內(nèi)的房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)。
舊工業(yè)區(qū)“未合法”工業(yè)用地的改造，不是簡單的技術(shù)工作，而是對違法建筑查處、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、土地儲備、城市投融資、城市更新等制度的綜合創(chuàng)新。盡管“未合法”工業(yè)用地改造涉及的制度復(fù)雜紛繁，但總須有破冰之旅。若能將舊工業(yè)區(qū)“未合法”工業(yè)用地的改造作為土地管理制度改革的試點(diǎn)，不但能有效破解深圳快速城市化過程中積累的歷史遺留問題，而且創(chuàng)新城市二次開發(fā)的土地管理模式，為全國其他地區(qū)的綜合改革提供示范作用。
4.2結(jié)合城市發(fā)展單元規(guī)劃制度，探索城市二次開發(fā)的創(chuàng)新模式
如何對“未合法”工業(yè)用地進(jìn)行改造，目前深圳實(shí)行相對穩(wěn)妥的兩步走程序，即“先確權(quán)、再改造”。政府先對“未合法”工業(yè)用地進(jìn)行查違處理確權(quán)，再納入城市更新單元規(guī)劃制度進(jìn)行改造。雖然“先確權(quán)、再改造”的程序與現(xiàn)有政策體系平穩(wěn)銜接，但會導(dǎo)致在查違確權(quán)巨大成本的基礎(chǔ)上再次產(chǎn)生改造協(xié)商的巨大成本，其進(jìn)度和成效緩慢，難以滿足深圳城市發(fā)展、改革以及創(chuàng)新的要求。
結(jié)合深圳正在探索建立的城市發(fā)展單元規(guī)劃制度，建議對“未合法”工業(yè)用地改造試行創(chuàng)新的“一步走”程序，即改變在國有土地上進(jìn)行城市規(guī)劃建設(shè)的慣性思維，借鑒臺灣都市更新的市地重劃和權(quán)利轉(zhuǎn)換等制度，探索城市二次開發(fā)的新模式，通過改造實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的合法性質(zhì)轉(zhuǎn)換。
首先，允許多元主體參與改造。在承認(rèn)“未合法”工業(yè)用地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動社會與企業(yè)參與城市發(fā)展的積極性，改造主體可為原權(quán)利人或與市場企業(yè)的聯(lián)合體。為了確保試行改造可控和避免土地資產(chǎn)流失，可將改造主體限制為股份公司、或股份公司與國有企業(yè)的聯(lián)合體。
其次，內(nèi)部平衡權(quán)益分配。由改造主體（股份公司）憑借自身管理組織優(yōu)勢和（國有企業(yè)）市場資本力量，協(xié)商確定各相關(guān)權(quán)利人的改造前后的權(quán)益分配，避免以往城市更新的漫天要價和違法搶建。
然后，改造主體與政府采用協(xié)議開發(fā)的方式。由改造主體依據(jù)經(jīng)濟(jì)平衡和市場需求自行編制改造規(guī)劃或城市發(fā)展單元規(guī)劃，與政府協(xié)議確定功能用途和開發(fā)強(qiáng)度等內(nèi)容；政府依據(jù)城市發(fā)展要求進(jìn)行審批與監(jiān)管，保障公共利益。
最后，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的合法轉(zhuǎn)換。改造后的土地將轉(zhuǎn)化為國有土地，獲得合法產(chǎn)權(quán)登記。但為了避免對市場的過大沖擊，可對改造后的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置時間限制，逐步完善市場環(huán)境和秩序。
4.3作為法定圖則動態(tài)的實(shí)施細(xì)則，提高法定效力
由于法定圖則編制單元面積較大，難以滿足局部片區(qū)或地塊的實(shí)際改造需求。借鑒深圳城市更新單元規(guī)劃制度中更新單元規(guī)劃與法定圖則的關(guān)系，設(shè)立以“未合法”工業(yè)用地改造為主的城市發(fā)展單元規(guī)劃，并作為法定圖則動態(tài)的實(shí)施細(xì)則，提高其法定地位，強(qiáng)化改造的公共政策屬性。在未制定法定圖則地區(qū)，應(yīng)當(dāng)將審批后的改造規(guī)劃納入后續(xù)的法定圖則。在已制定法定圖則的地區(qū)，如審批后的改造規(guī)劃對法定圖則的強(qiáng)制性內(nèi)容作出調(diào)整的，相應(yīng)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入法定圖則并予以公布。
5“未合法”工業(yè)用地改造規(guī)劃編制的建議
5.1改造規(guī)劃邊界保證股份公司產(chǎn)權(quán)邊界的完整性
法定圖則的規(guī)劃邊界主要基于規(guī)劃路網(wǎng)而劃定，對社區(qū)股份公司管理邊界的完整性考慮不足，造成自上而下的規(guī)劃編制和自下而上的改造規(guī)劃不能有效銜接和順利推進(jìn)。以“未合法”工業(yè)用地改造為主的城市發(fā)展單元規(guī)劃邊界，應(yīng)完整包含社區(qū)股份公司的管理邊界，有助于調(diào)動社區(qū)股份公司的改造積極性，轉(zhuǎn)變由政府單一主導(dǎo)推動的局面。
5.2分類落實(shí)土地權(quán)屬信息
合法用地權(quán)屬信息相對明確，易于收集。但“未合法”用地信息較為敏感，需要通過社區(qū)、股份公司、企業(yè)、規(guī)劃國土部門等多渠道收集地籍信息，理清各個地塊的權(quán)屬關(guān)系。改造規(guī)劃須將各類土地權(quán)屬信息準(zhǔn)確疊加到空間圖紙上，協(xié)調(diào)各種利益。
5.3空間量化各地塊改造意愿，奠定協(xié)議開發(fā)的基礎(chǔ)
改造意愿是原業(yè)主、潛在市場業(yè)主以及政府對地塊未來改造的傾向，包括改造方向、改造方式、改造時序以及開發(fā)強(qiáng)度。改造規(guī)劃須將改造意愿空間量化至各個地塊，明確與公共利益密切相關(guān)地塊的規(guī)劃設(shè)計控制要求，減少改造主體與政府協(xié)議開發(fā)的溝通成本。
注釋：
1深圳市規(guī)劃局.《深圳市城市總體規(guī)劃（2007-2020）》之城市更新專題.2008.
2李稻葵.轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的模糊產(chǎn)權(quán)理論.經(jīng)濟(jì)研究，1995（4）.
3.王振坡,王麗艷. 中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程中農(nóng)地市場與產(chǎn)權(quán)關(guān)系探討.財貿(mào)研究，2006（5）.
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[作者簡介] 張建榮（1977- ），男，注冊規(guī)劃師，碩士，工學(xué)與法學(xué)雙學(xué)士，深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司，主任設(shè)計師，注冊城市規(guī)劃師。
李孝娟（1979- ），女，注冊規(guī)劃師，碩士，深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，副主任規(guī)劃師，注冊城市規(guī)劃師。
[聯(lián)系方式] 聯(lián)系人：張建榮
傳真：（0755）83949689
手機(jī)：13590312005
身份證：452525197712060055
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城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的邏輯自洽與制度保證
——深圳市近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃的實(shí)踐
陳宏軍 施 源
【摘要】近期建設(shè)規(guī)劃作為我國城市規(guī)劃體系的一個創(chuàng)新，在相當(dāng)程度上契合了城市政府調(diào)控城市發(fā)展的需求，但其配套制度和實(shí)施手段還需在實(shí)踐中不斷完善。本文結(jié)合深圳市近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃的實(shí)踐，基于政府現(xiàn)行運(yùn)作制度框架，剖析城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制中存在的問題，進(jìn)而嘗試從政府運(yùn)作角度探討城市規(guī)劃（尤其是總體層面規(guī)劃）實(shí)施機(jī)制的自我完善途徑，在此基礎(chǔ)上梳理出近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃與政府相關(guān)年度計劃的協(xié)調(diào)關(guān)系，并提出完善年度實(shí)施計劃的一系列制度保障。
【關(guān)鍵詞】規(guī)劃實(shí)施機(jī)制；年度實(shí)施計劃；政府現(xiàn)行運(yùn)作制度
從2002年開始編制、目前已實(shí)施完畢的第一輪近期建設(shè)規(guī)劃的績效來看，不同的城市效果有所不同，但其確實(shí)起到了調(diào)控城市發(fā)展的作用①。筆者認(rèn)為由于國家九部委聯(lián)合發(fā)文要求編制第一輪近期建設(shè)規(guī)劃時，對相關(guān)制度并未做系統(tǒng)規(guī)定，使各地在實(shí)際操作時有較大發(fā)揮余地，因此相應(yīng)提供了制度創(chuàng)新的空間。以深圳、廣州為代表的部分城市政府及時把握住了這樣的機(jī)會，如深圳市在規(guī)劃的內(nèi)容安排、政策制定等方面進(jìn)行了有益的探討，并對審批后的規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行全程跟蹤與檢討。正因為有了這樣的關(guān)注和工作基礎(chǔ)，深圳的規(guī)劃工作者逐漸認(rèn)識到，體制轉(zhuǎn)型過程中城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的完善，不能僅滿足于規(guī)劃體系內(nèi)部各層次的分工細(xì)化與技術(shù)完善，而忽略規(guī)劃體系外部政府現(xiàn)行操作機(jī)制中國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃（及其年度計劃）的主導(dǎo)地位，這既是我國城市規(guī)劃實(shí)施環(huán)境與市場經(jīng)濟(jì)成熟國家城市規(guī)劃實(shí)施環(huán)境的最大不同，同時也應(yīng)成為現(xiàn)行制度環(huán)境下完善規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的切入點(diǎn)，由此提出了近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與“十一五”規(guī)劃協(xié)同編制、以及建立近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃制度等政策建議，以試圖探索一條城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的邏輯自洽和自我完善之路。
1 現(xiàn)有規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的檢討
1.1 體系內(nèi)部：逐層分解機(jī)制存在的問題
近年來，我國城市規(guī)劃體系在縱向和時間兩個維度都有所變革：其中在縱向?qū)蛹壘S度，規(guī)劃在向兩端延伸，宏觀層次更重視不同行政單元之間的協(xié)調(diào)向區(qū)域?qū)哟窝由欤▍^(qū)域規(guī)劃），而微觀層次則重視規(guī)劃的法定化向操作技術(shù)規(guī)定延伸（法定圖則）；在時間維度，規(guī)劃強(qiáng)化了時段上的分解，各層次規(guī)劃都開始嘗試增加近期甚至年度計劃，其中，尤以總體規(guī)劃的變革最為突出，2002年國務(wù)院發(fā)文要求各設(shè)市城市今后每五年均要根據(jù)城市總體規(guī)劃編制與當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)五年規(guī)劃年限相一致的近期建設(shè)規(guī)劃，使近期建設(shè)規(guī)劃從城市總體規(guī)劃的一個內(nèi)在組成部分演變和顯化為一個獨(dú)立規(guī)劃，為宏觀層次規(guī)劃的實(shí)施搭建了一個平臺（圖1）。這一做法在深圳、廣州等城市均取得了較好的實(shí)施效果②。
但是，由于各類規(guī)劃在兩個維度中的定位和關(guān)系尚未理清，使相關(guān)規(guī)劃的編制和實(shí)施易出現(xiàn)邏輯上的混亂。依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1990 年），城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，各城市的規(guī)劃體系也基本上是在此框架下根據(jù)城市自身實(shí)際情況重點(diǎn)進(jìn)行了縱向?qū)蛹壘S度的細(xì)化，如深圳1998 年頒布實(shí)施的《深圳城市規(guī)劃條例》，增加了城市發(fā)展策略、次區(qū)域規(guī)劃、法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖等類型，在規(guī)劃層次劃分上較國家有所細(xì)化，但仍主要局限于縱向?qū)蛹壍纳罨Ｔ诖丝蚣芟?，?guī)劃實(shí)施的主要邏輯是：總體規(guī)劃的目標(biāo)與內(nèi)容通過縱向各層次規(guī)劃進(jìn)行逐層分解，總體規(guī)劃是策略性的，越到分區(qū)或詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)施性越強(qiáng)。這種規(guī)劃實(shí)施機(jī)制存在兩方面問題：一是實(shí)施時序難以銜接，總體規(guī)劃的目標(biāo)要通過次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則等逐層分解，姑且不論有多少分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)模是嚴(yán)格按照總體規(guī)劃的規(guī)模來進(jìn)行逐層分解，單從分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃編制與審批所消耗的時間上看，當(dāng)這些規(guī)劃在上層次規(guī)劃的指導(dǎo)下完成新一輪的編制與審批時，它們的依據(jù)（即城市總體規(guī)劃）往往又該修編了。除了因?qū)徟芷谠斐傻目陀^上時序滯后之外，在時間維度上的控制力不足，使得宏觀層次規(guī)劃的目標(biāo)經(jīng)過逐層細(xì)化后對詳細(xì)規(guī)劃的指導(dǎo)性不足，各詳細(xì)規(guī)劃分頭分步實(shí)施的結(jié)果往往會使總體目標(biāo)失控。二是這種規(guī)劃實(shí)施機(jī)制主要著眼于規(guī)劃體系內(nèi)部層次的優(yōu)化和技術(shù)細(xì)節(jié)的完善，而在政府實(shí)際運(yùn)作過程中，規(guī)劃實(shí)施更需要其它部門相關(guān)配套政策和實(shí)際行動加以推進(jìn)，也正是意識到這一點(diǎn)，近年來宏觀層次規(guī)劃往往在文本中增加一章“規(guī)劃實(shí)施的保障措施”，這種做法雖有積極意義，但仍停留在技術(shù)完善層面，并未將規(guī)劃控制要求很好地融入到政府操作體系中。關(guān)于這一點(diǎn)將結(jié)合政府現(xiàn)行運(yùn)作制度在下文中做進(jìn)一步分析。
1.2 體系外部：與政府現(xiàn)行操作體系脫節(jié)
在現(xiàn)行城市政府的操作體系中，國民經(jīng)濟(jì)和
社會發(fā)展五年規(guī)劃居于主導(dǎo)地位，但其具體落實(shí)
則依賴于各類年度計劃，主要包括國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度財政預(yù)算（草案）等。其中，年度國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃和年度政府投資項目計劃由計劃部門組織編制，年度財政預(yù)算（草案）由財政部門組織編制，都需報市人大批準(zhǔn)，這些計劃共同對城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到引導(dǎo)和調(diào)控作用，是各類項目審批和行政許可的主要依據(jù)（圖2）。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制側(cè)重于時序安排，將五年規(guī)劃目標(biāo)與要求在年度上進(jìn)行分解，并通過人大審批的形式來確定年度計劃的法定地位，其實(shí)施績效也要定期向人大匯報，由此來強(qiáng)化其實(shí)施機(jī)制。在此現(xiàn)行架構(gòu)中，城市規(guī)劃只是落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃及其年度計劃的技術(shù)工具，其本身尚未成為政府計劃體系的一部分，因此可以說，城市規(guī)劃與政府現(xiàn)行操作體系的脫節(jié)是影響規(guī)劃實(shí)施以及制約規(guī)劃龍頭作用發(fā)揮的一個主要原因。
城市規(guī)劃的實(shí)施來自兩方面的努力，一是市場推動，二是政府引導(dǎo)。市場操作的主體、時間、空間分布都比較分散，而政府操作的主體集中（各級政府部門）、項目影響力大（大多是影響市場投資決策的大型公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施）、整體性強(qiáng)（采取國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃及其年度計劃的方式進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)），且政府內(nèi)部已形成一套得到各部門認(rèn)可的協(xié)調(diào)機(jī)制。城市規(guī)劃實(shí)施必須得到政府各有關(guān)部門的密切配合，同時，城市規(guī)劃也只有在編制內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制等方面融入政府日常操作體系，才能從單純的技術(shù)工具演變?yōu)檎舱?。但是，如上文所述，城市?guī)劃的現(xiàn)行實(shí)施機(jī)制主要依賴于規(guī)劃內(nèi)容在縱向各層次的分解，這是當(dāng)前城市規(guī)劃實(shí)施的一條主要路徑（圖2），這條路徑與政府現(xiàn)行運(yùn)作體系處于兩個維度，兩者之間缺乏有機(jī)結(jié)合的銜接點(diǎn)。
2從政府運(yùn)作角度對規(guī)劃動態(tài)實(shí)施體系的初步探討
如圖2 所示，在現(xiàn)階段行政規(guī)則下，要強(qiáng)化城市規(guī)劃體系與國民經(jīng)濟(jì)計劃體系的有效銜接，較為可行的選擇是將城市總體規(guī)劃做時間維度的進(jìn)一步分解，一方面使總體層面規(guī)劃能與國民經(jīng)濟(jì)計劃在重點(diǎn)上充分銜接，另一方面也強(qiáng)化了總體規(guī)劃對以下詳細(xì)層面規(guī)劃的控制力，保證規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)，提高城市規(guī)劃的實(shí)施績效。其中，近期建設(shè)規(guī)劃是對城市總體規(guī)劃的5 年分解，對完善規(guī)劃實(shí)施機(jī)制、加強(qiáng)與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的銜接有一定的促進(jìn)作用，深圳在新一輪近期建設(shè)規(guī)劃編制中，提出近期建設(shè)規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃要在編制時限上保持一致，在調(diào)整對象、內(nèi)容、編制審批程序、效力等方面互有側(cè)重，就是因應(yīng)以往規(guī)劃實(shí)施力不足而提出的一條解決之路。其中，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃主要在目標(biāo)、總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)政策等方面對城市的發(fā)展做出總體性和戰(zhàn)略性的指引，側(cè)重于時間序列上的安排；近期建設(shè)規(guī)劃則主要在土地利用、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施支撐等方面為城市發(fā)展提供基礎(chǔ)性的框架，側(cè)重于空間布局上的安排。
但筆者認(rèn)為，僅在五年規(guī)劃層次建立城市規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)計劃體系的銜接是不夠的，因為在以國民經(jīng)濟(jì)計劃為核心的現(xiàn)行政府操作體系中，五年規(guī)劃主要側(cè)重于5 年總體發(fā)展指標(biāo)，較少涉及項目，而其最為核心的環(huán)節(jié)則是一系列年度計劃，包括國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度財政預(yù)算等。因此，雖然在城市規(guī)劃體系內(nèi)部，將近期建設(shè)規(guī)劃作為5 年的操作性規(guī)劃是可行的，但由于其很難與政府的操作性年度計劃相對接，將在很大程度上制約城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的完善，也影響規(guī)劃對城市發(fā)展空間統(tǒng)籌作用的發(fā)揮。針對這一問題，我們不只局限于五年規(guī)劃層次的銜接③，而是在“十一五”開局之年就開始探討近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃制度，將近期建設(shè)規(guī)劃確定的目標(biāo)、行動通過年度實(shí)施計劃來加以落實(shí)，以此建立“城市總體規(guī)劃—近期建設(shè)規(guī)劃—年度實(shí)施計劃”的完整時間序列和動態(tài)體系④，并對從空間角度對項目進(jìn)行統(tǒng)籌以及對建設(shè)量和時序進(jìn)行安排的方法做了較為深入的探討。
2.1 基本思路
2.1.1 基于用地和布局兩個角度對項目進(jìn)行統(tǒng)籌
在2006 年度實(shí)施計劃中，我們是通過兩道“篩子”對預(yù)申報項目進(jìn)行空間統(tǒng)籌，一道“篩子”是用地，另一道“篩子”是布局，這兩道“篩子”與發(fā)改部門的資金“篩子”一起來決定項目的取舍，以彌補(bǔ)目前運(yùn)作規(guī)則中過分側(cè)重從資金角度對項目進(jìn)行取舍而導(dǎo)致的用地總量失控、結(jié)構(gòu)失衡等問題。
用地“篩子”包括用地盤子和結(jié)構(gòu)，形象地說，用地盤子就是“篩子”的口徑，5 年規(guī)劃期內(nèi)用地結(jié)構(gòu)趨向合理導(dǎo)向下的各類用地年度盤子就是“篩孔”，比如年用地量控制目標(biāo)是20km2，要使用地結(jié)構(gòu)逐年趨向合理，工業(yè)用地規(guī)模應(yīng)控制在6km2 以內(nèi)，而現(xiàn)有100 個好的項目，資金都有保證，需要占地10km2，如何取舍？必須從空間角度，規(guī)劃部門與發(fā)改、貿(mào)工等部門一起對項目重要度進(jìn)行排序，排在前面的項目的用地量一旦達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，后面的項目只能“忍痛割愛”。在空間資源軟約束條件下，空間是支撐條件，需要辦多少事，就提供多少土地，是“量體裁衣”；而到了空間資源硬約束條件下，空間是先決條件，有多少地，就辦多少事，是“量布裁衣”。有了用地“篩子”來對項目進(jìn)行取舍，就可以確保近期建設(shè)規(guī)劃確定的用地規(guī)模能夠得到控制，用地結(jié)構(gòu)能夠達(dá)到逐年優(yōu)化。
布局“篩子”是指從空間分布角度對項目進(jìn)行篩選，也就是從近期建設(shè)規(guī)劃實(shí)施角度，優(yōu)先考慮有助于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、有利于重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展的項目，用地供應(yīng)向能帶動、支撐重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展和改造的項目傾斜。有了布局“篩子”來對項目進(jìn)行取舍，就可以確保近期建設(shè)規(guī)劃確定的城市空間結(jié)構(gòu)能夠逐步形成，重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)和重點(diǎn)改善地區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。
2.1.2 基于量和時序兩個方面對項目建設(shè)做出安排
在對上輪近期建設(shè)規(guī)劃實(shí)施績效進(jìn)行深入檢討的基礎(chǔ)上，我們逐漸意識到，只有通過開發(fā)強(qiáng)度來對實(shí)際建設(shè)量進(jìn)行控制，才能達(dá)到引導(dǎo)城市宏觀發(fā)展及調(diào)控房地產(chǎn)市場的目的，因為同樣一塊土地，開發(fā)強(qiáng)度不同，對城市功能的完善和房地產(chǎn)市場的影響也是完全不同的。本輪近期建設(shè)規(guī)劃及其2006年度實(shí)施計劃，不只停留在提出居住用地的規(guī)模，更從滿足居住需求及調(diào)控房地產(chǎn)的角度，提出了居住面積及住房套數(shù)，從而對各類居住用地的開發(fā)強(qiáng)度做出規(guī)定。將項目按續(xù)建、新建、供地、選址和前期研究等類型來進(jìn)行控制，并分別明確各項目的規(guī)劃控制要求，使互有關(guān)聯(lián)的各類項目在建設(shè)和投入使用的時序上保持高度協(xié)調(diào)，形成投資合力。如道路建設(shè)與周邊地塊出讓及開發(fā)時序上的協(xié)調(diào)，給水廠、污水處理廠建設(shè)與配套管網(wǎng)建設(shè)時序上的協(xié)調(diào)等，這種建設(shè)時序的協(xié)調(diào)主要是從空間配置的角度，與發(fā)改部門從資金角度對建設(shè)時序進(jìn)行安排相配合，確保城市各項投資能發(fā)揮最大效益。
2.1.3 基于政府與市場兩種機(jī)制對年度重點(diǎn)提出指引
針對政府主導(dǎo)的公共配套與市政基礎(chǔ)設(shè)施項目和政府統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)項目及經(jīng)營性用地項目，年度實(shí)施計劃分別采取不同的控制手段，兼顧計劃的剛性和彈性：其中，政府主導(dǎo)的公共配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施類項目，在計劃安排中落實(shí)到具體地塊，并在推進(jìn)時序上做出安排，明確該項目年度主要工作是選址供地還是前期研究；政府統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)類項目，為確保計劃的彈性，計劃提出重點(diǎn)推進(jìn)的園區(qū)指引，并在產(chǎn)業(yè)園區(qū)外，安排年度機(jī)動用地指標(biāo)；更新改造類項目，城中村（舊村）具體到年度改造規(guī)模，舊城、舊工業(yè)區(qū)、舊住區(qū)改造則明確片區(qū)并部署年度工作重點(diǎn)。
2.2 工作步驟（圖3）
首先，規(guī)劃部門對全市建設(shè)用地現(xiàn)狀及其使用情況進(jìn)行分析，根據(jù)空間資源潛力和規(guī)?？刂啤⒔Y(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求，提出年度各類建設(shè)用地盤子，以及建設(shè)項目空間布局和用地安排的指導(dǎo)原則；
第二步，各部門（包括各區(qū)政府、市相關(guān)職能部門等）向規(guī)劃部門提出建設(shè)項目規(guī)劃許可預(yù)申報，規(guī)劃部門根據(jù)城市發(fā)展空間拓展、城市功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施配套的要求，對預(yù)申報項目是否符合規(guī)劃實(shí)施要求進(jìn)行核查，去除不符合規(guī)劃要求的建設(shè)項目，并在預(yù)申報項目的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充提出實(shí)施近期建設(shè)規(guī)劃必須推進(jìn)的項目，與預(yù)
申報項目一起形成年度實(shí)施計劃項目備選庫；
第三步，規(guī)劃部門就預(yù)申報處理結(jié)果及備選項目庫書面征求各區(qū)及各職能部門意見，進(jìn)行反復(fù)溝通協(xié)商，形成規(guī)劃部門和各區(qū)政府、市各職能部門共同認(rèn)可的年度實(shí)施計劃草案；
第四步，規(guī)劃部門將完成的計劃草案報近期建設(shè)規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組、市政府常務(wù)會審議，并與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度財政預(yù)算（草案）一起，共同報市人大批準(zhǔn)。
2.3 意義作用
2.3.1 延伸規(guī)劃實(shí)施體系的時間序列
年度實(shí)施計劃制度的逐步建立，將使城市規(guī)劃的實(shí)施體系形成從遠(yuǎn)期到中期到年度的完整時間序列，規(guī)劃期內(nèi)的目標(biāo)將通過5 年和年度予以分解，行動則依托年度計劃予以落實(shí)。通過年度實(shí)施計劃實(shí)施情況的檢討，還將有助于規(guī)劃實(shí)施檢討與動態(tài)調(diào)校機(jī)制的完善，從而可以形成一年一檢討、五年一調(diào)校制度，以此來增強(qiáng)宏觀層次規(guī)劃的適應(yīng)性。
2.3.2 完善政府現(xiàn)行計劃體系
在現(xiàn)行政府操作計劃中，發(fā)改部門（原計劃部門）是最具綜合功能和權(quán)威的部門，其主導(dǎo)編制的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃主要安排各類項目及其建設(shè)時序，與其配合的年度政府投資項目計劃和年度財政預(yù)算（草案）主要安排年度政府投資總額和本級財政預(yù)算在各類政府投資項目中的使用。從內(nèi)容上看，政府現(xiàn)行計劃主要側(cè)重于從資金角度對項目進(jìn)行安排，較少從空間資源配置角度安排項目及其建設(shè)時序，缺乏空間上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，各類項目由于空間配置和建設(shè)時序上的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致應(yīng)有的協(xié)同效益難以發(fā)揮。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，土地和財政越來越成為城市政府調(diào)控城市發(fā)展的兩大“閘門”。投資主體多元化和融資渠道拓寬使地方財政的作用在逐步減弱，相應(yīng)地，側(cè)重于資金與項目安排的國民經(jīng)濟(jì)計劃的作用也在減弱。與之相反，土地資源的日益短缺使空間在調(diào)控城市發(fā)展中的份量越來越重，正成為城市政府掌握的重要調(diào)控手段。在此背景下，政府現(xiàn)行操作體系中必須增加空間資源配置及空間政策的內(nèi)容，對項目篩選及其建設(shè)時序安排應(yīng)更多地考慮空間配置要求。因此，在空間資源短缺條件下，通過增加近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃，以空間發(fā)展目標(biāo)為核心，側(cè)重于空間與用地安排，與現(xiàn)行的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項目計劃、年度政府財政預(yù)算（草案）相配合，將可以較為有效地扭轉(zhuǎn)政府現(xiàn)行計劃側(cè)重于資金與項目安排而缺乏空間上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的被動局面，形成對各項行動進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的有效保障機(jī)制，強(qiáng)化政府公共投資對城市發(fā)展的引導(dǎo)和調(diào)控作用。
2.3.3 促進(jìn)建設(shè)用地合理有序供應(yīng)
一方面，以近期5 年的規(guī)劃控制目標(biāo)為依據(jù)，在全面掌握土地資源現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對用地需求的預(yù)測，可以確定年度建設(shè)用地供應(yīng)的合理規(guī)模、結(jié)構(gòu)和空間分布，使五年規(guī)劃目標(biāo)得到逐年落實(shí)；另一方面，可通過規(guī)劃許可預(yù)申報全面了解下一年度各類用地開發(fā)需求，在多部門共同參與的基礎(chǔ)上，制定各部門共同認(rèn)可的年度實(shí)施計劃，為城市各項發(fā)展提前做好用地上的準(zhǔn)備，并重點(diǎn)保證政府投資項目的用地落實(shí)，確保政府固定資產(chǎn)投資計劃能順利完成。
2.3.4 作為用地管理與行政審批的重要依據(jù)，提高用地行政審批效率
年度實(shí)施計劃經(jīng)人大批準(zhǔn)后，納入計劃的供地或選址階段的項目將成為下年度建設(shè)用地管理和行政審批的重要依據(jù)，納入計劃的前期研究階段的項目則僅供相關(guān)部門在用地管理和行政審批時參考。對于年度實(shí)施計劃安排供地的公共配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，在用地審批環(huán)節(jié)將實(shí)行市府常務(wù)會議備案制，簡化審批手續(xù)，切實(shí)提高此類項目的用地審批效率，加快推進(jìn)此類項目的建設(shè)進(jìn)程。
3 相關(guān)保障制度的逐步建立
近期建設(shè)規(guī)劃及其年度實(shí)施計劃的提出有助于總體層面規(guī)劃在時間維度的細(xì)化，并為城市規(guī)劃與政府操作體系的銜接提供了平臺，但這一做法仍處于初步探索階段，其有效實(shí)施需要逐步建立一系列制度來保障。
3.1 建設(shè)規(guī)劃許可預(yù)申報制度
指各行業(yè)主管部門、各區(qū)以市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃和近期建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)前兩年的實(shí)際用地情況，每年第三季度組織申報并匯總下年度行業(yè)和轄區(qū)建設(shè)項目和用地需求情況。該制度是全面了解下一年度各類用地開發(fā)需求，科學(xué)制定下一年度的年度實(shí)施計劃的重要基礎(chǔ)。深圳在制定2006 年度實(shí)施計劃的過程中，預(yù)申報制度已得以初步建立，并通過《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的決定》以政府令的形式予以明確。
3.2 協(xié)調(diào)制度
作為城市長期發(fā)展戰(zhàn)略和近期建設(shè)規(guī)劃的年度安排，年度實(shí)施計劃的申報、制定、調(diào)整工作應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃等政府相關(guān)年度計劃相協(xié)調(diào)，具體包括編制審批程序協(xié)調(diào)及內(nèi)容協(xié)調(diào)兩個方面。
編制審批程序的協(xié)調(diào)方面，近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃應(yīng)與發(fā)改、財政等部門的年度計劃同步編制，在計劃編制過程中充分協(xié)調(diào)，共同報人大審批后同步實(shí)施。特別是針對政府年度投資項目和重大項目，應(yīng)在年度實(shí)施計劃中明確征地拆遷等前期工作要求，以確保政府投資計劃能如期完成。
在內(nèi)容協(xié)調(diào)方面（圖4），年度實(shí)施計劃中的供地、選址和前期研究項目與相關(guān)計劃中項目的關(guān)系如下：對下年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，年度實(shí)施計劃的供地項目與選址項目大部分將反映為下年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃中的B類項目⑤，少部分反映為C 類項目；年度實(shí)施計劃的前期研究項目大部分將反映為下年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃中的C 類項目，進(jìn)展快的將反映為B類項目。對國土部門的土地出讓計劃，年度實(shí)施計劃的選址項目將對同年度土地出讓計劃提出土地整理的具體要求，以為下一年度供地做好準(zhǔn)備，體現(xiàn)規(guī)劃的先導(dǎo)作用；而年度實(shí)施計劃的供地項目中的經(jīng)營性用地應(yīng)與土地出讓計劃的地塊保持協(xié)調(diào)。
3.3 計劃執(zhí)行的監(jiān)督與考核制度
為保障計劃的有效執(zhí)行，需要在監(jiān)督與考核制度方面重點(diǎn)加強(qiáng)，可考慮作如下安排：年度實(shí)施計劃一經(jīng)批準(zhǔn)，各區(qū)、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)計劃的執(zhí)行，由市紀(jì)委、監(jiān)察、審計、法制、規(guī)劃、國土部門人員及城市規(guī)劃委員會若干非公務(wù)員委員聯(lián)合組成規(guī)劃巡視組，對年度實(shí)施計劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查并向市委、市政府、市人大報告；市人大對年度實(shí)施計劃的執(zhí)行情況進(jìn)行考核，以每年1 月1 日至12 月31 日為考核年度，考核結(jié)果作為編制下一年度計劃的依據(jù)。通過以上監(jiān)督與考核制度，發(fā)動全社會力量，來確保年度實(shí)施計劃的順利推進(jìn)。
4 結(jié)語
隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立以及土地資源的日益緊缺，城市規(guī)劃作為調(diào)控城市發(fā)展的重要手段正越來越得到各方的認(rèn)同，但與此同時，關(guān)于提高規(guī)劃的實(shí)施力和可操作性的呼聲也越來越強(qiáng)烈。如何在現(xiàn)行行政規(guī)則下，完善規(guī)劃的層級體系及實(shí)施機(jī)制，充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌、先導(dǎo)作用，正成為一個日漸突出和重要的問題。通過完善規(guī)劃體系建設(shè)，建立年度實(shí)施計劃制度，將有助于在宏觀規(guī)劃與微觀規(guī)劃、城市規(guī)劃與其他類型規(guī)劃之間構(gòu)筑一個溝通平臺，有助于實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃尤其是總體層面規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的邏輯自洽。但是規(guī)劃體系中各有關(guān)規(guī)劃在時間與縱向?qū)蛹夁@兩個維度中的定位和關(guān)系如何？能否在一個規(guī)劃體系中表述？如何進(jìn)一步強(qiáng)化各層次規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制？這些問題都需要我們在下一步的實(shí)踐中逐步尋求答案。
