——深圳市近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃的實(shí)踐

陳宏軍 施 源

【摘要】近期建設(shè)規(guī)劃作為我國城市規(guī)劃體系的一個創(chuàng)新，在相當(dāng)程度上契合了城市政府調(diào)控城市發(fā)展的需求，但其配套制度和實(shí)施手段還需在實(shí)踐中不斷完善。本文結(jié)合深圳市近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃的實(shí)踐，基于政府現(xiàn)行運(yùn)作制度框架，剖析城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制中存在的問題，進(jìn)而嘗試從政府運(yùn)作角度探討城市規(guī)劃（尤其是總體層面規(guī)劃）實(shí)施機(jī)制的自我完善途徑，在此基礎(chǔ)上梳理出近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃與政府相關(guān)年度計劃的協(xié)調(diào)關(guān)系，并提出完善年度實(shí)施計劃的一系列制度保障。

【關(guān)鍵詞】規(guī)劃實(shí)施機(jī)制；年度實(shí)施計劃；政府現(xiàn)行運(yùn)作制度

從2002年開始編制、目前已實(shí)施完畢的第一輪近期建設(shè)規(guī)劃的績效來看，不同的城市效果有所不同，但其確實(shí)起到了調(diào)控城市發(fā)展的作用①。筆者認(rèn)為由于國家九部委聯(lián)合發(fā)文要求編制第一輪近期建設(shè)規(guī)劃時，對相關(guān)制度并未做系統(tǒng)規(guī)定，使各地在實(shí)際操作時有較大發(fā)揮余地，因此相應(yīng)提供了制度創(chuàng)新的空間。以深圳、廣州為代表的部分城市政府及時把握住了這樣的機(jī)會，如深圳市在規(guī)劃的內(nèi)容安排、政策制定等方面進(jìn)行了有益的探討，并對審批后的規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行全程跟蹤與檢討。正因?yàn)橛辛诉@樣的關(guān)注和工作基礎(chǔ)，深圳的規(guī)劃工作者逐漸認(rèn)識到，體制轉(zhuǎn)型過程中城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的完善，不能僅滿足于規(guī)劃體系內(nèi)部各層次的分工細(xì)化與技術(shù)完善，而忽略規(guī)劃體系外部政府現(xiàn)行操作機(jī)制中國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃（及其年度計劃）的主導(dǎo)地位，這既是我國城市規(guī)劃實(shí)施環(huán)境與市場經(jīng)濟(jì)成熟國家城市規(guī)劃實(shí)施環(huán)境的最大不同，同時也應(yīng)成為現(xiàn)行制度環(huán)境下完善規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的切入點(diǎn)，由此提出了近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)與“十一五”規(guī)劃協(xié)同編制、以及建立近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃制度等政策建議，以試圖探索一條城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的邏輯自洽和自我完善之路。

1 現(xiàn)有規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的檢討

1.1　體系內(nèi)部：逐層分解機(jī)制存在的問題

近年來，我國城市規(guī)劃體系在縱向和時間兩個維度都有所變革：其中在縱向?qū)蛹壘S度，規(guī)劃在向兩端延伸，宏觀層次更重視不同行政單元之間的協(xié)調(diào)向區(qū)域?qū)哟窝由欤▍^(qū)域規(guī)劃），而微觀層次則重視規(guī)劃的法定化向操作技術(shù)規(guī)定延伸（法定圖則）；在時間維度，規(guī)劃強(qiáng)化了時段上的分解，各層次規(guī)劃都開始嘗試增加近期甚至年度計劃，其中，尤以總體規(guī)劃的變革最為突出，2002年國務(wù)院發(fā)文要求各設(shè)市城市今后每五年均要根據(jù)城市總體規(guī)劃編制與當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)五年規(guī)劃年限相一致的近期建設(shè)規(guī)劃，使近期建設(shè)規(guī)劃從城市總體規(guī)劃的一個內(nèi)在組成部分演變和顯化為一個獨(dú)立規(guī)劃，為宏觀層次規(guī)劃的實(shí)施搭建了一個平臺（圖1）。這一做法在深圳、廣州等城市均取得了較好的實(shí)施效果②。

但是，由于各類規(guī)劃在兩個維度中的定位和關(guān)系尚未理清，使相關(guān)規(guī)劃的編制和實(shí)施易出現(xiàn)邏輯上的混亂。依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1990 年），城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，各城市的規(guī)劃體系也基本上是在此框架下根據(jù)城市自身實(shí)際情況重點(diǎn)進(jìn)行了縱向?qū)蛹壘S度的細(xì)化，如深圳1998 年頒布實(shí)施的《深圳城市規(guī)劃條例》，增加了城市發(fā)展策略、次區(qū)域規(guī)劃、法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖等類型，在規(guī)劃層次劃分上較國家有所細(xì)化，但仍主要局限于縱向?qū)蛹壍纳罨?。在此框架下，?guī)劃實(shí)施的主要邏輯是：總體規(guī)劃的目標(biāo)與內(nèi)容通過縱向各層次規(guī)劃進(jìn)行逐層分解，總體規(guī)劃是策略性的，越到分區(qū)或詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)施性越強(qiáng)。這種規(guī)劃實(shí)施機(jī)制存在兩方面問題：一是實(shí)施時序難以銜接，總體規(guī)劃的目標(biāo)要通過次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則等逐層分解，姑且不論有多少分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)模是嚴(yán)格按照總體規(guī)劃的規(guī)模來進(jìn)行逐層分解，單從分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃編制與審批所消耗的時間上看，當(dāng)這些規(guī)劃在上層次規(guī)劃的指導(dǎo)下完成新一輪的編制與審批時，它們的依據(jù)（即城市總體規(guī)劃）往往又該修編了。除了因?qū)徟芷谠斐傻目陀^上時序滯后之外，在時間維度上的控制力不足，使得宏觀層次規(guī)劃的目標(biāo)經(jīng)過逐層細(xì)化后對詳細(xì)規(guī)劃的指導(dǎo)性不足，各詳細(xì)規(guī)劃分頭分步實(shí)施的結(jié)果往往會使總體目標(biāo)失控。二是這種規(guī)劃實(shí)施機(jī)制主要著眼于規(guī)劃體系內(nèi)部層次的優(yōu)化和技術(shù)細(xì)節(jié)的完善，而在政府實(shí)際運(yùn)作過程中，規(guī)劃實(shí)施更需要其它部門相關(guān)配套政策和實(shí)際行動加以推進(jìn)，也正是意識到這一點(diǎn)，近年來宏觀層次規(guī)劃往往在文本中增加一章“規(guī)劃實(shí)施的保障措施”，這種做法雖有積極意義，但仍停留在技術(shù)完善層面，并未將規(guī)劃控制要求很好地融入到政府操作體系中。關(guān)于這一點(diǎn)將結(jié)合政府現(xiàn)行運(yùn)作制度在下文中做進(jìn)一步分析。

1.2　體系外部：與政府現(xiàn)行操作體系脫節(jié)

在現(xiàn)行城市政府的操作體系中，國民經(jīng)濟(jì)和

社會發(fā)展五年規(guī)劃居于主導(dǎo)地位，但其具體落實(shí)

則依賴于各類年度計劃，主要包括國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項(xiàng)目計劃、年度財政預(yù)算（草案）等。其中，年度國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃和年度政府投資項(xiàng)目計劃由計劃部門組織編制，年度財政預(yù)算（草案）由財政部門組織編制，都需報市人大批準(zhǔn)，這些計劃共同對城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到引導(dǎo)和調(diào)控作用，是各類項(xiàng)目審批和行政許可的主要依據(jù)（圖2）。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制側(cè)重于時序安排，將五年規(guī)劃目標(biāo)與要求在年度上進(jìn)行分解，并通過人大審批的形式來確定年度計劃的法定地位，其實(shí)施績效也要定期向人大匯報，由此來強(qiáng)化其實(shí)施機(jī)制。在此現(xiàn)行架構(gòu)中，城市規(guī)劃只是落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃及其年度計劃的技術(shù)工具，其本身尚未成為政府計劃體系的一部分，因此可以說，城市規(guī)劃與政府現(xiàn)行操作體系的脫節(jié)是影響規(guī)劃實(shí)施以及制約規(guī)劃龍頭作用發(fā)揮的一個主要原因。

城市規(guī)劃的實(shí)施來自兩方面的努力，一是市場推動，二是政府引導(dǎo)。市場操作的主體、時間、空間分布都比較分散，而政府操作的主體集中（各級政府部門）、項(xiàng)目影響力大（大多是影響市場投資決策的大型公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施）、整體性強(qiáng)（采取國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃及其年度計劃的方式進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)），且政府內(nèi)部已形成一套得到各部門認(rèn)可的協(xié)調(diào)機(jī)制。城市規(guī)劃實(shí)施必須得到政府各有關(guān)部門的密切配合，同時，城市規(guī)劃也只有在編制內(nèi)容、實(shí)施機(jī)制等方面融入政府日常操作體系，才能從單純的技術(shù)工具演變?yōu)檎舱摺５?，如上文所述，城市?guī)劃的現(xiàn)行實(shí)施機(jī)制主要依賴于規(guī)劃內(nèi)容在縱向各層次的分解，這是當(dāng)前城市規(guī)劃實(shí)施的一條主要路徑（圖2），這條路徑與政府現(xiàn)行運(yùn)作體系處于兩個維度，兩者之間缺乏有機(jī)結(jié)合的銜接點(diǎn)。

2從政府運(yùn)作角度對規(guī)劃動態(tài)實(shí)施體系的初步探討

如圖2 所示，在現(xiàn)階段行政規(guī)則下，要強(qiáng)化城市規(guī)劃體系與國民經(jīng)濟(jì)計劃體系的有效銜接，較為可行的選擇是將城市總體規(guī)劃做時間維度的進(jìn)一步分解，一方面使總體層面規(guī)劃能與國民經(jīng)濟(jì)計劃在重點(diǎn)上充分銜接，另一方面也強(qiáng)化了總體規(guī)劃對以下詳細(xì)層面規(guī)劃的控制力，保證規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)，提高城市規(guī)劃的實(shí)施績效。其中，近期建設(shè)規(guī)劃是對城市總體規(guī)劃的5 年分解，對完善規(guī)劃實(shí)施機(jī)制、加強(qiáng)與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的銜接有一定的促進(jìn)作用，深圳在新一輪近期建設(shè)規(guī)劃編制中，提出近期建設(shè)規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃要在編制時限上保持一致，在調(diào)整對象、內(nèi)容、編制審批程序、效力等方面互有側(cè)重，就是因應(yīng)以往規(guī)劃實(shí)施力不足而提出的一條解決之路。其中，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃主要在目標(biāo)、總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)政策等方面對城市的發(fā)展做出總體性和戰(zhàn)略性的指引，側(cè)重于時間序列上的安排；近期建設(shè)規(guī)劃則主要在土地利用、空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施支撐等方面為城市發(fā)展提供基礎(chǔ)性的框架，側(cè)重于空間布局上的安排。

但筆者認(rèn)為，僅在五年規(guī)劃層次建立城市規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)計劃體系的銜接是不夠的，因?yàn)樵谝試窠?jīng)濟(jì)計劃為核心的現(xiàn)行政府操作體系中，五年規(guī)劃主要側(cè)重于5 年總體發(fā)展指標(biāo)，較少涉及項(xiàng)目，而其最為核心的環(huán)節(jié)則是一系列年度計劃，包括國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項(xiàng)目計劃、年度財政預(yù)算等。因此，雖然在城市規(guī)劃體系內(nèi)部，將近期建設(shè)規(guī)劃作為5 年的操作性規(guī)劃是可行的，但由于其很難與政府的操作性年度計劃相對接，將在很大程度上制約城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的完善，也影響規(guī)劃對城市發(fā)展空間統(tǒng)籌作用的發(fā)揮。針對這一問題，我們不只局限于五年規(guī)劃層次的銜接③，而是在“十一五”開局之年就開始探討近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃制度，將近期建設(shè)規(guī)劃確定的目標(biāo)、行動通過年度實(shí)施計劃來加以落實(shí)，以此建立“城市總體規(guī)劃—近期建設(shè)規(guī)劃—年度實(shí)施計劃”的完整時間序列和動態(tài)體系④，并對從空間角度對項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌以及對建設(shè)量和時序進(jìn)行安排的方法做了較為深入的探討。

2.1　基本思路

2.1.1　基于用地和布局兩個角度對項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌

在2006 年度實(shí)施計劃中，我們是通過兩道“篩子”對預(yù)申報項(xiàng)目進(jìn)行空間統(tǒng)籌，一道“篩子”是用地，另一道“篩子”是布局，這兩道“篩子”與發(fā)改部門的資金“篩子”一起來決定項(xiàng)目的取舍，以彌補(bǔ)目前運(yùn)作規(guī)則中過分側(cè)重從資金角度對項(xiàng)目進(jìn)行取舍而導(dǎo)致的用地總量失控、結(jié)構(gòu)失衡等問題。

用地“篩子”包括用地盤子和結(jié)構(gòu)，形象地說，用地盤子就是“篩子”的口徑，5 年規(guī)劃期內(nèi)用地結(jié)構(gòu)趨向合理導(dǎo)向下的各類用地年度盤子就是“篩孔”，比如年用地量控制目標(biāo)是20km2，要使用地結(jié)構(gòu)逐年趨向合理，工業(yè)用地規(guī)模應(yīng)控制在6km2 以內(nèi)，而現(xiàn)有100 個好的項(xiàng)目，資金都有保證，需要占地10km2，如何取舍？必須從空間角度，規(guī)劃部門與發(fā)改、貿(mào)工等部門一起對項(xiàng)目重要度進(jìn)行排序，排在前面的項(xiàng)目的用地量一旦達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，后面的項(xiàng)目只能“忍痛割愛”。在空間資源軟約束條件下，空間是支撐條件，需要辦多少事，就提供多少土地，是“量體裁衣”；而到了空間資源硬約束條件下，空間是先決條件，有多少地，就辦多少事，是“量布裁衣”。有了用地“篩子”來對項(xiàng)目進(jìn)行取舍，就可以確保近期建設(shè)規(guī)劃確定的用地規(guī)模能夠得到控制，用地結(jié)構(gòu)能夠達(dá)到逐年優(yōu)化。

布局“篩子”是指從空間分布角度對項(xiàng)目進(jìn)行篩選，也就是從近期建設(shè)規(guī)劃實(shí)施角度，優(yōu)先考慮有助于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、有利于重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展的項(xiàng)目，用地供應(yīng)向能帶動、支撐重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展和改造的項(xiàng)目傾斜。有了布局“篩子”來對項(xiàng)目進(jìn)行取舍，就可以確保近期建設(shè)規(guī)劃確定的城市空間結(jié)構(gòu)能夠逐步形成，重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)和重點(diǎn)改善地區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。

2.1.2　基于量和時序兩個方面對項(xiàng)目建設(shè)做出安排

在對上輪近期建設(shè)規(guī)劃實(shí)施績效進(jìn)行深入檢討的基礎(chǔ)上，我們逐漸意識到，只有通過開發(fā)強(qiáng)度來對實(shí)際建設(shè)量進(jìn)行控制，才能達(dá)到引導(dǎo)城市宏觀發(fā)展及調(diào)控房地產(chǎn)市場的目的，因?yàn)橥瑯右粔K土地，開發(fā)強(qiáng)度不同，對城市功能的完善和房地產(chǎn)市場的影響也是完全不同的。本輪近期建設(shè)規(guī)劃及其2006年度實(shí)施計劃，不只停留在提出居住用地的規(guī)模，更從滿足居住需求及調(diào)控房地產(chǎn)的角度，提出了居住面積及住房套數(shù)，從而對各類居住用地的開發(fā)強(qiáng)度做出規(guī)定。將項(xiàng)目按續(xù)建、新建、供地、選址和前期研究等類型來進(jìn)行控制，并分別明確各項(xiàng)目的規(guī)劃控制要求，使互有關(guān)聯(lián)的各類項(xiàng)目在建設(shè)和投入使用的時序上保持高度協(xié)調(diào)，形成投資合力。如道路建設(shè)與周邊地塊出讓及開發(fā)時序上的協(xié)調(diào)，給水廠、污水處理廠建設(shè)與配套管網(wǎng)建設(shè)時序上的協(xié)調(diào)等，這種建設(shè)時序的協(xié)調(diào)主要是從空間配置的角度，與發(fā)改部門從資金角度對建設(shè)時序進(jìn)行安排相配合，確保城市各項(xiàng)投資能發(fā)揮最大效益。

2.1.3　基于政府與市場兩種機(jī)制對年度重點(diǎn)提出指引

針對政府主導(dǎo)的公共配套與市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和政府統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及經(jīng)營性用地項(xiàng)目，年度實(shí)施計劃分別采取不同的控制手段，兼顧計劃的剛性和彈性：其中，政府主導(dǎo)的公共配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，在計劃安排中落實(shí)到具體地塊，并在推進(jìn)時序上做出安排，明確該項(xiàng)目年度主要工作是選址供地還是前期研究；政府統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，為確保計劃的彈性，計劃提出重點(diǎn)推進(jìn)的園區(qū)指引，并在產(chǎn)業(yè)園區(qū)外，安排年度機(jī)動用地指標(biāo)；更新改造類項(xiàng)目，城中村（舊村）具體到年度改造規(guī)模，舊城、舊工業(yè)區(qū)、舊住區(qū)改造則明確片區(qū)并部署年度工作重點(diǎn)。

2.2　工作步驟（圖3）

首先，規(guī)劃部門對全市建設(shè)用地現(xiàn)狀及其使用情況進(jìn)行分析，根據(jù)空間資源潛力和規(guī)?？刂啤⒔Y(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求，提出年度各類建設(shè)用地盤子，以及建設(shè)項(xiàng)目空間布局和用地安排的指導(dǎo)原則；

第二步，各部門（包括各區(qū)政府、市相關(guān)職能部門等）向規(guī)劃部門提出建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可預(yù)申報，規(guī)劃部門根據(jù)城市發(fā)展空間拓展、城市功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施配套的要求，對預(yù)申報項(xiàng)目是否符合規(guī)劃實(shí)施要求進(jìn)行核查，去除不符合規(guī)劃要求的建設(shè)項(xiàng)目，并在預(yù)申報項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充提出實(shí)施近期建設(shè)規(guī)劃必須推進(jìn)的項(xiàng)目，與預(yù)

申報項(xiàng)目一起形成年度實(shí)施計劃項(xiàng)目備選庫；

第三步，規(guī)劃部門就預(yù)申報處理結(jié)果及備選項(xiàng)目庫書面征求各區(qū)及各職能部門意見，進(jìn)行反復(fù)溝通協(xié)商，形成規(guī)劃部門和各區(qū)政府、市各職能部門共同認(rèn)可的年度實(shí)施計劃草案；

第四步，規(guī)劃部門將完成的計劃草案報近期建設(shè)規(guī)劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組、市政府常務(wù)會審議，并與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項(xiàng)目計劃、年度財政預(yù)算（草案）一起，共同報市人大批準(zhǔn)。

2.3　意義作用

2.3.1　延伸規(guī)劃實(shí)施體系的時間序列

年度實(shí)施計劃制度的逐步建立，將使城市規(guī)劃的實(shí)施體系形成從遠(yuǎn)期到中期到年度的完整時間序列，規(guī)劃期內(nèi)的目標(biāo)將通過5 年和年度予以分解，行動則依托年度計劃予以落實(shí)。通過年度實(shí)施計劃實(shí)施情況的檢討，還將有助于規(guī)劃實(shí)施檢討與動態(tài)調(diào)校機(jī)制的完善，從而可以形成一年一檢討、五年一調(diào)校制度，以此來增強(qiáng)宏觀層次規(guī)劃的適應(yīng)性。

2.3.2　完善政府現(xiàn)行計劃體系

在現(xiàn)行政府操作計劃中，發(fā)改部門（原計劃部門）是最具綜合功能和權(quán)威的部門，其主導(dǎo)編制的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃主要安排各類項(xiàng)目及其建設(shè)時序，與其配合的年度政府投資項(xiàng)目計劃和年度財政預(yù)算（草案）主要安排年度政府投資總額和本級財政預(yù)算在各類政府投資項(xiàng)目中的使用。從內(nèi)容上看，政府現(xiàn)行計劃主要側(cè)重于從資金角度對項(xiàng)目進(jìn)行安排，較少從空間資源配置角度安排項(xiàng)目及其建設(shè)時序，缺乏空間上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，各類項(xiàng)目由于空間配置和建設(shè)時序上的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致應(yīng)有的協(xié)同效益難以發(fā)揮。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，土地和財政越來越成為城市政府調(diào)控城市發(fā)展的兩大“閘門”。投資主體多元化和融資渠道拓寬使地方財政的作用在逐步減弱，相應(yīng)地，側(cè)重于資金與項(xiàng)目安排的國民經(jīng)濟(jì)計劃的作用也在減弱。與之相反，土地資源的日益短缺使空間在調(diào)控城市發(fā)展中的份量越來越重，正成為城市政府掌握的重要調(diào)控手段。在此背景下，政府現(xiàn)行操作體系中必須增加空間資源配置及空間政策的內(nèi)容，對項(xiàng)目篩選及其建設(shè)時序安排應(yīng)更多地考慮空間配置要求。因此，在空間資源短缺條件下，通過增加近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃，以空間發(fā)展目標(biāo)為核心，側(cè)重于空間與用地安排，與現(xiàn)行的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃、年度政府投資項(xiàng)目計劃、年度政府財政預(yù)算（草案）相配合，將可以較為有效地扭轉(zhuǎn)政府現(xiàn)行計劃側(cè)重于資金與項(xiàng)目安排而缺乏空間上的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的被動局面，形成對各項(xiàng)行動進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的有效保障機(jī)制，強(qiáng)化政府公共投資對城市發(fā)展的引導(dǎo)和調(diào)控作用。

2.3.3　促進(jìn)建設(shè)用地合理有序供應(yīng)

一方面，以近期5 年的規(guī)劃控制目標(biāo)為依據(jù)，在全面掌握土地資源現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對用地需求的預(yù)測，可以確定年度建設(shè)用地供應(yīng)的合理規(guī)模、結(jié)構(gòu)和空間分布，使五年規(guī)劃目標(biāo)得到逐年落實(shí)；另一方面，可通過規(guī)劃許可預(yù)申報全面了解下一年度各類用地開發(fā)需求，在多部門共同參與的基礎(chǔ)上，制定各部門共同認(rèn)可的年度實(shí)施計劃，為城市各項(xiàng)發(fā)展提前做好用地上的準(zhǔn)備，并重點(diǎn)保證政府投資項(xiàng)目的用地落實(shí)，確保政府固定資產(chǎn)投資計劃能順利完成。

2.3.4　作為用地管理與行政審批的重要依據(jù)，提高用地行政審批效率

年度實(shí)施計劃經(jīng)人大批準(zhǔn)后，納入計劃的供地或選址階段的項(xiàng)目將成為下年度建設(shè)用地管理和行政審批的重要依據(jù)，納入計劃的前期研究階段的項(xiàng)目則僅供相關(guān)部門在用地管理和行政審批時參考。對于年度實(shí)施計劃安排供地的公共配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在用地審批環(huán)節(jié)將實(shí)行市府常務(wù)會議備案制，簡化審批手續(xù)，切實(shí)提高此類項(xiàng)目的用地審批效率，加快推進(jìn)此類項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程。

3 相關(guān)保障制度的逐步建立

近期建設(shè)規(guī)劃及其年度實(shí)施計劃的提出有助于總體層面規(guī)劃在時間維度的細(xì)化，并為城市規(guī)劃與政府操作體系的銜接提供了平臺，但這一做法仍處于初步探索階段，其有效實(shí)施需要逐步建立一系列制度來保障。

3.1　建設(shè)規(guī)劃許可預(yù)申報制度

指各行業(yè)主管部門、各區(qū)以市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計劃和近期建設(shè)規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)前兩年的實(shí)際用地情況，每年第三季度組織申報并匯總下年度行業(yè)和轄區(qū)建設(shè)項(xiàng)目和用地需求情況。該制度是全面了解下一年度各類用地開發(fā)需求，科學(xué)制定下一年度的年度實(shí)施計劃的重要基礎(chǔ)。深圳在制定2006 年度實(shí)施計劃的過程中，預(yù)申報制度已得以初步建立，并通過《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的決定》以政府令的形式予以明確。

3.2　協(xié)調(diào)制度

作為城市長期發(fā)展戰(zhàn)略和近期建設(shè)規(guī)劃的年度安排，年度實(shí)施計劃的申報、制定、調(diào)整工作應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃等政府相關(guān)年度計劃相協(xié)調(diào)，具體包括編制審批程序協(xié)調(diào)及內(nèi)容協(xié)調(diào)兩個方面。

編制審批程序的協(xié)調(diào)方面，近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計劃應(yīng)與發(fā)改、財政等部門的年度計劃同步編制，在計劃編制過程中充分協(xié)調(diào)，共同報人大審批后同步實(shí)施。特別是針對政府年度投資項(xiàng)目和重大項(xiàng)目，應(yīng)在年度實(shí)施計劃中明確征地拆遷等前期工作要求，以確保政府投資計劃能如期完成。

在內(nèi)容協(xié)調(diào)方面（圖4），年度實(shí)施計劃中的供地、選址和前期研究項(xiàng)目與相關(guān)計劃中項(xiàng)目的關(guān)系如下：對下年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，年度實(shí)施計劃的供地項(xiàng)目與選址項(xiàng)目大部分將反映為下年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃中的B類項(xiàng)目⑤，少部分反映為C 類項(xiàng)目；年度實(shí)施計劃的前期研究項(xiàng)目大部分將反映為下年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃中的C 類項(xiàng)目，進(jìn)展快的將反映為B類項(xiàng)目。對國土部門的土地出讓計劃，年度實(shí)施計劃的選址項(xiàng)目將對同年度土地出讓計劃提出土地整理的具體要求，以為下一年度供地做好準(zhǔn)備，體現(xiàn)規(guī)劃的先導(dǎo)作用；而年度實(shí)施計劃的供地項(xiàng)目中的經(jīng)營性用地應(yīng)與土地出讓計劃的地塊保持協(xié)調(diào)。

3.3　計劃執(zhí)行的監(jiān)督與考核制度

為保障計劃的有效執(zhí)行，需要在監(jiān)督與考核制度方面重點(diǎn)加強(qiáng)，可考慮作如下安排：年度實(shí)施計劃一經(jīng)批準(zhǔn)，各區(qū)、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)計劃的執(zhí)行，由市紀(jì)委、監(jiān)察、審計、法制、規(guī)劃、國土部門人員及城市規(guī)劃委員會若干非公務(wù)員委員聯(lián)合組成規(guī)劃巡視組，對年度實(shí)施計劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查并向市委、市政府、市人大報告；市人大對年度實(shí)施計劃的執(zhí)行情況進(jìn)行考核，以每年1 月1 日至12 月31 日為考核年度，考核結(jié)果作為編制下一年度計劃的依據(jù)。通過以上監(jiān)督與考核制度，發(fā)動全社會力量，來確保年度實(shí)施計劃的順利推進(jìn)。

4 結(jié)語

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立以及土地資源的日益緊缺，城市規(guī)劃作為調(diào)控城市發(fā)展的重要手段正越來越得到各方的認(rèn)同，但與此同時，關(guān)于提高規(guī)劃的實(shí)施力和可操作性的呼聲也越來越強(qiáng)烈。如何在現(xiàn)行行政規(guī)則下，完善規(guī)劃的層級體系及實(shí)施機(jī)制，充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌、先導(dǎo)作用，正成為一個日漸突出和重要的問題。通過完善規(guī)劃體系建設(shè)，建立年度實(shí)施計劃制度，將有助于在宏觀規(guī)劃與微觀規(guī)劃、城市規(guī)劃與其他類型規(guī)劃之間構(gòu)筑一個溝通平臺，有助于實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃尤其是總體層面規(guī)劃實(shí)施機(jī)制的邏輯自洽。但是規(guī)劃體系中各有關(guān)規(guī)劃在時間與縱向?qū)蛹夁@兩個維度中的定位和關(guān)系如何？能否在一個規(guī)劃體系中表述？如何進(jìn)一步強(qiáng)化各層次規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制？這些問題都需要我們在下一步的實(shí)踐中逐步尋求答案。