——以萊基自貿(mào)區(qū)一期為例

吳繼芳

【摘要】針對(duì)我國在海外較落后地區(qū)投資開發(fā)的項(xiàng)目，在當(dāng)?shù)貒?guī)劃管理體系、規(guī)劃編制法律法規(guī)不完善，以及規(guī)劃編制以指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)為目的的情況下，控規(guī)編制除了參考我國的成熟經(jīng)驗(yàn)外，還應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，在內(nèi)容和表達(dá)形式上有所創(chuàng)新。本次以尼日利亞萊基自由貿(mào)易區(qū)一期為例，對(duì)海外開發(fā)項(xiàng)目的控規(guī)編制內(nèi)容進(jìn)行探索。

【關(guān)鍵詞】海外開發(fā)；控制性詳細(xì)規(guī)劃；創(chuàng)新

1 前言

改革開放以來，出口加工貿(mào)易一直作為我國經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿χ?，為我國?jīng)濟(jì)的高速發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但隨著我國綜合國力不斷增強(qiáng)，龐大的外貿(mào)出口也引起了日益增多的國際貿(mào)易爭端，近幾年越發(fā)突出。

為了改變這種狀況，從“十一五”開始，我國積極推行企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，發(fā)揮我國制造業(yè)的比較優(yōu)勢，運(yùn)用我國開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式，鼓勵(lì)有實(shí)力企業(yè)在有條件的國家興辦“境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品產(chǎn)地多元化，促進(jìn)國內(nèi)生產(chǎn)能力和資本的對(duì)外輸出，為我國企業(yè)“走出去”搭建平臺(tái)。同時(shí)，也有利于減少國際貿(mào)易矛盾。

但這些海外投資項(xiàng)目大多位于第三世界國家，往往缺乏必要的規(guī)劃指引，需要因地制宜制定相關(guān)的規(guī)劃管理文件。本文以尼日利亞萊基自由貿(mào)易區(qū)一期控制性詳細(xì)規(guī)劃為例子，通過對(duì)海外開發(fā)項(xiàng)目控規(guī)編制的初步探索，希望能為類似的海外項(xiàng)目提供借鑒和參考。

2 項(xiàng)目背景

2.1項(xiàng)目概況

尼日利亞是我國在西非唯一的戰(zhàn)略合作伙伴，萊基自由貿(mào)易區(qū)作為我國在尼日利亞投資建設(shè)的主要項(xiàng)目之一，是我國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，中尼緊密合作的具體行動(dòng)。

2006年，中土北亞國際投資發(fā)展有限公司（由中國鐵道建設(shè)集團(tuán)、中非發(fā)展基金、中國土木工程集團(tuán)、南京北亞投資集團(tuán)、南京江寧開發(fā)區(qū)等五家公司聯(lián)合投資）決定與尼日利亞拉各斯州政府、尼日利亞萊基全球投資有限公司合作，在尼日利亞經(jīng)濟(jì)中心拉各斯州萊基地區(qū)投資建設(shè)“萊基自由貿(mào)易區(qū)”（簡稱“萊基自貿(mào)區(qū)”或“自貿(mào)區(qū)”），總體規(guī)劃面積155平方公里。（圖1）

圖1：區(qū)域位置圖

本次就萊基自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)過程中，配合一期用地的開發(fā)建設(shè)管理需求，對(duì)一期用地編制控制性詳細(xì)規(guī)劃。一期用地位于整個(gè)萊基自貿(mào)區(qū)的西南部，總用地面積約30平方公里。（圖2-3）

圖2：規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)圖

圖3：土地利用規(guī)劃圖

自貿(mào)區(qū)一期的總體發(fā)展目標(biāo)為：現(xiàn)代生產(chǎn)制造業(yè)為核心的新經(jīng)濟(jì)功能區(qū)；工作、生活、休閑三位一體的現(xiàn)代工業(yè)新城；拉各斯國際大都市戰(zhàn)略的先導(dǎo)區(qū)和示范區(qū)。

2.2項(xiàng)目特殊性

2.2.1規(guī)劃編制：國內(nèi)架構(gòu)、國外標(biāo)準(zhǔn)

尼日利亞作為第三世界國家，國內(nèi)開發(fā)建設(shè)整體較為落后，規(guī)劃管理體系尚不完善，雖有部分與城市土地管理相關(guān)的法律政策①，但該部分法規(guī)要么版本年份較遠(yuǎn)，與實(shí)際操作脫節(jié)，要么是涉及層面與控規(guī)偏差較大，均不能作為指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的依據(jù)。并且尼方本國沒有較完善成熟的規(guī)劃建設(shè)設(shè)計(jì)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，尼本國的建設(shè)是以英制標(biāo)準(zhǔn)為主。

同時(shí)，尼日利亞國內(nèi)對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)組織編制和審批程序并未形成完整系統(tǒng)。自貿(mào)區(qū)作為中方投資商、尼方投資商和尼方州政府三方作開發(fā)建設(shè)的特殊區(qū)域，其項(xiàng)目管理實(shí)施主體由中方投資商承擔(dān)。萊基自由貿(mào)易區(qū)的相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)，由中方投資商組織委托中國的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制。編制成果經(jīng)中方投資商、尼方投資商和尼方州政府共同確認(rèn)審批。一旦規(guī)劃審批通過，將作為自貿(mào)區(qū)內(nèi)一切規(guī)劃設(shè)計(jì)、管理、開發(fā)建設(shè)的依據(jù)。

針對(duì)上述情況，自貿(mào)區(qū)一期的控規(guī)引用我國編制經(jīng)驗(yàn)，參考我國控規(guī)的編制內(nèi)容進(jìn)行編制。并以中國國內(nèi)的相關(guān)規(guī)劃建設(shè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)為基本依據(jù)架構(gòu)，同時(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)上增加國際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，作為本次規(guī)劃依據(jù)的補(bǔ)充，主要采用的英國國家BS標(biāo)準(zhǔn)（British standardization）②。

2.2.2規(guī)劃實(shí)施：投資方為主體

我國控規(guī)的管理實(shí)施主體通常由當(dāng)?shù)匾?guī)劃管理部門承擔(dān)，該部門對(duì)國內(nèi)各層級(jí)規(guī)劃的關(guān)系、作用、內(nèi)容等均較為清楚，對(duì)規(guī)劃行業(yè)的相關(guān)規(guī)定較為了解，因此國內(nèi)所編制的規(guī)劃成果內(nèi)容政策性較強(qiáng)，更側(cè)重于剛性控制。

而本規(guī)劃的管理實(shí)施主體為投資方，雖然他們對(duì)土地的開發(fā)建設(shè)管理也有豐富的經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)規(guī)劃管理、實(shí)施的理解與國內(nèi)管理部門仍存在一定的差距，因此本次規(guī)劃編制內(nèi)容與國內(nèi)控規(guī)相比較更注重開發(fā)引導(dǎo)，以及建設(shè)實(shí)施的靈活性，在表述上更加通俗易懂、更大眾化，也使得規(guī)劃更具有實(shí)用性。

3 控規(guī)編制創(chuàng)新

針對(duì)上述項(xiàng)目的特殊性，本次控規(guī)編制在借鑒我國經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，嘗試在編制內(nèi)容、表達(dá)形式等方面作一定的創(chuàng)新，使本次控規(guī)更具有實(shí)際指導(dǎo)意義。

3.1增加以開發(fā)管理為導(dǎo)向的控制內(nèi)容

如上所述，本次控規(guī)成果主要作為開發(fā)商指導(dǎo)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的依據(jù)，針對(duì)規(guī)劃管理者為非專業(yè)人士和指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)為目的的特點(diǎn)，規(guī)劃編制內(nèi)容在國內(nèi)常規(guī)內(nèi)容基礎(chǔ)上，增加了一些以開發(fā)建設(shè)為導(dǎo)向的控制引導(dǎo)內(nèi)容。

3.1.1增加投資估算

表1：自貿(mào)區(qū)一期起步區(qū)工程投資估算

自由貿(mào)易區(qū)的規(guī)劃管理實(shí)施主體和土地經(jīng)營者均為投資方，投資方承擔(dān)著自貿(mào)區(qū)的前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于如何分期實(shí)施建設(shè)，如何結(jié)合招商引資實(shí)現(xiàn)資金回籠等問題，也是本次控規(guī)重點(diǎn)分析的內(nèi)容。規(guī)劃提出分期實(shí)施計(jì)劃，并對(duì)每期的道路設(shè)施、市政工程管線、市政設(shè)施場站、場地平整等方面作出詳細(xì)的投資估算，為投資商提供資金投資預(yù)算。（表1）

3.1.2增加產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)

自貿(mào)區(qū)一期的主要功能之一是作為現(xiàn)代生態(tài)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對(duì)于如何打造現(xiàn)代生態(tài)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)類型的選擇尤為重要，本次控規(guī)編制增加了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)內(nèi)容。

規(guī)劃通過對(duì)各種產(chǎn)業(yè)潛力、產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)、地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等一系列分析，最終確定適合自貿(mào)區(qū)一期發(fā)展的幾大產(chǎn)業(yè)類型。通過各種用地條件分析，規(guī)劃各個(gè)產(chǎn)業(yè)組團(tuán)的布局；通過對(duì)相關(guān)類型企業(yè)用地規(guī)模的分析，確定各產(chǎn)業(yè)組團(tuán)的用地規(guī)模和范圍，預(yù)測可能引進(jìn)的企業(yè)數(shù)量等。力求打造一個(gè)合理、科學(xué)、彈性的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為一期的招商引資提供清晰的引導(dǎo)。

3.1.3增加可出讓用地規(guī)模統(tǒng)計(jì)

本次控規(guī)編制成果既是自貿(mào)區(qū)一期開發(fā)建設(shè)的主要依據(jù)，也是投資方對(duì)自貿(mào)區(qū)一期土地經(jīng)營管理的依據(jù)。投資商需要了解可出讓用地的存量和分配情況，因此，本次規(guī)劃增加了可出讓用地規(guī)模的統(tǒng)計(jì)，包括在分圖圖則中對(duì)各個(gè)街區(qū)可出讓用地規(guī)模的統(tǒng)計(jì)；各產(chǎn)業(yè)組團(tuán)中可出讓工業(yè)用地規(guī)模的統(tǒng)計(jì)；各倉儲(chǔ)組團(tuán)中可出讓倉儲(chǔ)用地規(guī)模的統(tǒng)計(jì)；分期開發(fā)建設(shè)中各階段可出讓用地規(guī)模的統(tǒng)計(jì)等。

3.1.4地塊劃分方式調(diào)整

傳統(tǒng)的地塊劃分包括三個(gè)級(jí)別，分別為“片區(qū)－街坊－地塊”。本規(guī)劃根據(jù)項(xiàng)目前方的實(shí)際操作需求，在地塊劃分中引進(jìn)街區(qū)的概念，在實(shí)際開發(fā)建設(shè)中，土地出讓通常以街區(qū)為單元，因此街區(qū)對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)更具有控制意義。規(guī)劃控制指標(biāo)內(nèi)容也對(duì)應(yīng)街區(qū)和地塊提出街區(qū)控制指標(biāo)和地塊控制指標(biāo)。

3.1.5特殊區(qū)域的控制

規(guī)劃區(qū)東南側(cè)設(shè)置石油倉儲(chǔ)區(qū)，對(duì)于該特殊建設(shè)區(qū)域，規(guī)劃除了提出一般用地控制指標(biāo)之外，為確保生產(chǎn)安全，專門針對(duì)石油倉儲(chǔ)區(qū)，增加相關(guān)的控制內(nèi)容，包括：石油倉儲(chǔ)區(qū)安全距離控制和石油倉儲(chǔ)區(qū)消防通道控制，其中石油倉儲(chǔ)區(qū)安全距離控制又包括油庫區(qū)與庫外建構(gòu)筑物之間的安全距離控制和油罐之間的安全距離控制。

3.1.6增加概念性的解釋

如上所述，規(guī)劃的實(shí)施管理主體為投資方，他們對(duì)于規(guī)劃行業(yè)的專業(yè)名詞、專業(yè)術(shù)語、以及一些常規(guī)做法、行業(yè)規(guī)定等內(nèi)容并不熟悉，為了控規(guī)成果內(nèi)容更具有實(shí)用性，能夠確實(shí)為自貿(mào)區(qū)的開發(fā)建設(shè)提供一套明確、詳細(xì)的管理依據(jù)，本次在整套規(guī)劃成果中增加了一些專業(yè)名詞、專業(yè)術(shù)語的概念性解釋。如在說明書中增加各控制指標(biāo)的解釋，在分圖圖則中增加各種用地功能解釋。

3.2優(yōu)化控規(guī)常規(guī)內(nèi)容表達(dá)形式

分圖圖則是控制性詳細(xì)規(guī)劃法律效應(yīng)圖解化的表現(xiàn)，它用一系列控制線、控制點(diǎn)、表格數(shù)據(jù)和條文說明等對(duì)用地和設(shè)施進(jìn)行定位控制、建設(shè)控制。

國內(nèi)一般將規(guī)劃控制的內(nèi)容集中到1張分圖圖則來表達(dá)，本次規(guī)劃為了更清晰地表達(dá)分圖圖則控制內(nèi)容，以便于管理者使用，將一般分圖圖則控制內(nèi)容分成3張圖紙表達(dá)，同時(shí)，為了更好地指導(dǎo)當(dāng)?shù)貙?shí)際工程建設(shè)，規(guī)劃增加了6張市政工程控制內(nèi)容，總共用9張圖紙表達(dá)。

I用地總體控制：

n 主要控制內(nèi)容：

對(duì)土地使用、土地建設(shè)內(nèi)容、街區(qū)總體用地規(guī)模和建設(shè)規(guī)模、配套設(shè)施及建設(shè)要求等方面進(jìn)行控制。

n 控制內(nèi)容優(yōu)化：

2 增加控制單元及各街區(qū)可出讓用地規(guī)模的統(tǒng)計(jì)；

2 增加各街區(qū)控制指標(biāo)；

2 增加控制單元內(nèi)各種用地功能解釋；

2 增加產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)內(nèi)容：包括產(chǎn)業(yè)類型、空間分布、企業(yè)用地規(guī)模、企業(yè)數(shù)量等方面的引導(dǎo)。

n 控制目的：

2 為開發(fā)管理者提供明確、清晰的土地使用指引；

2 為招商引資提供指引。

II建設(shè)指標(biāo)控制：

n 主要控制內(nèi)容：

對(duì)地塊內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行控制。

n 控制內(nèi)容優(yōu)化：

2 增加強(qiáng)制性控制指標(biāo)和指導(dǎo)性控制指標(biāo)分類的解釋；

2 增加各項(xiàng)建設(shè)控制指標(biāo)進(jìn)行解釋。

n 控制目的：

為開發(fā)管理者提供清晰的項(xiàng)目建設(shè)指引。

Ⅲ道路工程控制：

n 主要控制內(nèi)容：

對(duì)街坊道路的平面和豎向進(jìn)行定點(diǎn)定量控制。

n 控制內(nèi)容優(yōu)化：

2 增加道路橫斷面詳圖設(shè)計(jì)控制；

2 針對(duì)石油倉儲(chǔ)區(qū)等特色區(qū)域提出消防通道設(shè)計(jì)要求。

n 控制目的：

2 為開發(fā)管理者提供詳細(xì)的道路設(shè)施建設(shè)指引，指導(dǎo)道路施工圖設(shè)計(jì)。

還包括IV給水工程規(guī)劃、V雨水工程規(guī)劃、VI污水工程規(guī)劃、VII電力工程規(guī)劃、VIII通信工程規(guī)劃和IX燃?xì)夤こ桃?guī)劃。

4 結(jié)語

本次控規(guī)得到了國內(nèi)甲方、尼方的高度認(rèn)可，同時(shí)，有效地指導(dǎo)了自貿(mào)區(qū)一期的開發(fā)建設(shè)。目前，自貿(mào)區(qū)一期基礎(chǔ)設(shè)施框架已拉開，招商形勢良好。通過本次案例，我們相信國內(nèi)控規(guī)編制技術(shù)可以進(jìn)一步推廣到世界其他地區(qū)，但在應(yīng)用過程中，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，在我國控規(guī)編制技術(shù)基礎(chǔ)上進(jìn)行一定的創(chuàng)新。如本文案例中，結(jié)合尼國規(guī)劃管理體系、規(guī)劃編制法律法規(guī)不完善，以及規(guī)劃編制以指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)為目的的實(shí)際情況，控規(guī)編制對(duì)常規(guī)內(nèi)容表達(dá)形式作調(diào)整和優(yōu)化，并增加以開發(fā)建設(shè)為導(dǎo)向的控制引導(dǎo)內(nèi)容，使規(guī)劃更具有實(shí)際指導(dǎo)意義。

本文通過上述案例對(duì)海外開發(fā)項(xiàng)目的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制作初步探索，僅供同行作為參考，在不同的國度還需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆杉绊?xiàng)目特性，對(duì)規(guī)劃編制內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，相信其中還有很多可以深化研究的空間。

[注釋]

①尼日利亞城市土地管理相關(guān)法律和政策包括The Land use Act of 1978,Urban Development Policy of 1992,Urban and Regional Planning Act 1992和The Housing and urban development policy of 2002.

②本次規(guī)劃主要在道路工程和市政設(shè)施工程的設(shè)計(jì)上，采用英國國家BS標(biāo)準(zhǔn)，具體涉及的標(biāo)準(zhǔn)主要有：

道路工程：DESIGN MANUAL FOR ROADS AND BRIDGES；

給水工程：BS EN805：Water supply - Requirements for systems and components outside buildings；

污水工程：BS EN12255-4：Wastewater treatment plants - Preliminary treatment；

BS EN12255-3 EN12255-311 EN12255-4-2002：Wastewater treatment plants - Primary settlement；BS EN12255-11：Wastewater treatment plants - General data required；

通信工程：The Regulations for Electrical Installations by Institution of Electrical Engineers (London)；Quality System BS 5750；Reliability of systems, equipment and components BS 5760；

電力工程：BS 7671：Requirements for Electric Power Installation；Guidelines of Chartered Engineer for Building Equipment Society；BS 6651－BS 6651: Norm of Practice for Protection of Structures against Lightning；BS EN13201-2：Performance Requirements for Road Lighting BS EN13201-3：Performance Computation for Road Lighting；BS EN60726：Dry Type Power Transformer BS EN60726。

[參考文獻(xiàn)]

[1]夏南凱，田寶江，王耀武. 控制性詳細(xì)規(guī)劃（第二版）. 上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2005

[2]Afolabi. IMROVING URBAN LAND USE PLANNING AND MANAGEMENT IN NIGERIA: THE CASE OF AKURE，2008

[作者簡介]

姓 名：吳繼芳

性 別：女

出生年月：1979.06

最高學(xué)歷：本科

工作單位：深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司

通訊地址：深圳市福田區(qū)深南大道香蜜湖度假村內(nèi)主樓三樓（郵編：518040）

職 務(wù)：主創(chuàng)設(shè)計(jì)師

職 稱：初級(jí)工程師

聯(lián)系電話：13560711698

傳 真：0755-83949689

電子郵箱：805868268@qq.com