存量規(guī)劃中的城市設(shè)計(jì)編制體系探索

                                                                                           —以筍崗-清水河城市更新項(xiàng)目為例

1 研究背景與目的

隨著當(dāng)前國(guó)家對(duì)三大城市群地區(qū)“盤(pán)活存量、嚴(yán)控增量”發(fā)展思路的確立，存量土地再開(kāi)發(fā)將不可避免地成為沿海地區(qū)大中城市城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要形式。在此背景下，逐漸進(jìn)入“存量規(guī)劃”時(shí)代將成為國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃的一種新常態(tài)。

深圳市作為存量土地開(kāi)發(fā)的先行者，開(kāi)展了大量的城市更新實(shí)踐。但由于傳統(tǒng)城市設(shè)計(jì)體系與方法難以應(yīng)對(duì)更新規(guī)劃的形勢(shì)需要，從而引發(fā)了城市功能、空間形象與公共空間等一系列問(wèn)題。本研究以筍崗—清水河城市更新項(xiàng)目為例，通過(guò)探尋城市設(shè)計(jì)在城市更新規(guī)劃中“無(wú)效化”的原因，提出針對(duì)性的城市設(shè)計(jì)編制體系優(yōu)化策略，以求為深圳乃至國(guó)內(nèi)其他城市的存量規(guī)劃編制提供有益參考。

2 面臨問(wèn)題：存量規(guī)劃中的城市設(shè)計(jì)無(wú)效化

2.1表現(xiàn)之一：市場(chǎng)主體過(guò)強(qiáng)，侵損公共利益

在以市場(chǎng)為主導(dǎo)的城市更新大潮中，市場(chǎng)主體在介入更新項(xiàng)目時(shí)往往為了獲取最大經(jīng)濟(jì)利益而出現(xiàn)倒逼規(guī)劃的傾向，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與建筑限高被突破、公共空間被侵占、慢行體系被阻斷，城市原有的肌理與空間格局被割裂。市場(chǎng)主體的開(kāi)發(fā)過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益從而導(dǎo)致公共利益受損。

2.2表現(xiàn)之二：設(shè)計(jì)體系破碎，影響整體效益

在深圳城市更新單元規(guī)劃中，城市設(shè)計(jì)僅僅作為更新單元規(guī)劃中的一個(gè)子專項(xiàng)，規(guī)劃層級(jí)較低。在整個(gè)更新規(guī)劃體系中缺乏上層次城市設(shè)計(jì)在整體層面對(duì)更新地塊空間的統(tǒng)籌控制與導(dǎo)引。各個(gè)更新單元之間各自為戰(zhàn)，空間形象、地標(biāo)體系、開(kāi)放空間等方面缺乏統(tǒng)籌考慮，從而加劇了城市空間的”碎片化“，不利于整體城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和品質(zhì)的提升，從而影響到地塊更新的效益。

2.3表現(xiàn)之三：多重因素干擾，空間規(guī)劃失效

不同于傳統(tǒng)城市設(shè)計(jì)專注于空間設(shè)計(jì)、控制與導(dǎo)引，在存量規(guī)劃中受到經(jīng)濟(jì)成本、開(kāi)發(fā)權(quán)屬與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的制約，導(dǎo)致空間規(guī)劃由于難以解決實(shí)際問(wèn)題，從而在整個(gè)更新規(guī)劃編制體系中逐漸淪為陪襯，甚至僅僅是對(duì)已確定開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、高度等進(jìn)行空間驗(yàn)證與效果美化（圖 1）。

3 研究?jī)?nèi)容：筍崗-清水河城市更新項(xiàng)目探索

3.1研究區(qū)概況

筍崗—清水河片區(qū)地處深圳市羅湖區(qū)西北部，毗鄰深圳市火車站，是福田—羅湖中心區(qū)的核心組成部分?？傆玫孛娣e為5.42平方公里，現(xiàn)狀功能以專業(yè)市場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)、物流為主，存量再開(kāi)發(fā)區(qū)特征明顯（圖 2）。

隨著深圳城市快速發(fā)展，筍崗—清水河片區(qū)已經(jīng)由城市發(fā)展初期的”邊緣地區(qū)”，躍變?yōu)槌鞘泻诵膮^(qū)域。2011年初，市委市政府將“筍崗—清水河國(guó)際消費(fèi)中心”列為全市五個(gè)重點(diǎn)推進(jìn)的“城市發(fā)展單元”之一。但是片區(qū)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、公共服務(wù)設(shè)施、交通市政設(shè)施等條件都與其定位嚴(yán)重不匹配。在此背景下，深圳市規(guī)土委與羅湖區(qū)政府于2011年5月聯(lián)合開(kāi)展了《筍崗-清水河片區(qū)發(fā)展規(guī)劃國(guó)際咨詢》，拉開(kāi)了片區(qū)一系列更新改造規(guī)劃編制的序幕（圖3）。

但是，由于對(duì)已有項(xiàng)目策劃與空間模式缺乏整體統(tǒng)籌與導(dǎo)引，若按深圳市傳統(tǒng)城市更新模式，整個(gè)片區(qū)將重蹈其他更新項(xiàng)目的覆轍。

3.2規(guī)劃思路：廣義城市設(shè)計(jì)編制體系的構(gòu)建

如何在保證利益分配與規(guī)劃可實(shí)施性的前提下，又能實(shí)現(xiàn)城市整體空間形象完整、功能的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)、城市活力的營(yíng)造、公共空間系統(tǒng)的構(gòu)建與完善、基礎(chǔ)設(shè)施的完善與提升呢？

為此，本項(xiàng)目以《整體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》為核心，旨在構(gòu)建從宏觀層面到微觀層面，從開(kāi)發(fā)模式設(shè)計(jì)、規(guī)劃體系設(shè)計(jì)與多重規(guī)劃整合三方面構(gòu)建能夠提升土地價(jià)值、體現(xiàn)整體空間與風(fēng)貌特色、保留時(shí)代記憶與歷史風(fēng)貌、提升活力、增強(qiáng)公共空間品質(zhì)、完善片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的廣義的城市設(shè)計(jì)規(guī)劃體系，從而實(shí)現(xiàn)從“城市設(shè)計(jì)”到“設(shè)計(jì)城市”的提升。

3.3規(guī)劃策略

3.3.1更新模式多元化

針對(duì)市場(chǎng)主導(dǎo)更新模式導(dǎo)致城市公共利益受到侵犯的問(wèn)題，通過(guò)改變以“市場(chǎng)”為主導(dǎo)的單一的城市更新模式，構(gòu)建政府、社區(qū)和市場(chǎng)主體共同參與、兼顧各方利益、上下互動(dòng)的協(xié)商式更新模式。

規(guī)劃首先通過(guò)綜合考慮組織方式、政府角色、業(yè)主意愿與公眾利益四方面條件，提出相應(yīng)的開(kāi)發(fā)模式。其次結(jié)合更新單元的規(guī)模、原業(yè)主的數(shù)量和開(kāi)發(fā)實(shí)力、更新項(xiàng)目的市場(chǎng)可實(shí)現(xiàn)性及項(xiàng)目的盈利和非盈利性質(zhì)等因素，明確各個(gè)開(kāi)發(fā)單元的開(kāi)發(fā)價(jià)值與社會(huì)貢獻(xiàn)屬性，并與之匹配相對(duì)應(yīng)的最佳開(kāi)發(fā)模式，從而實(shí)現(xiàn)公共利益與市場(chǎng)利益的協(xié)調(diào)（圖4）。

3.3.2規(guī)劃體系層次化

改變深圳市傳統(tǒng)法定圖則—更新單元規(guī)劃的二元更新規(guī)劃體系，構(gòu)建從從國(guó)際咨詢、發(fā)展單元規(guī)劃大綱及法定圖則，到整體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則、子單元規(guī)劃，再到城市更新單元規(guī)劃、技術(shù)協(xié)調(diào)服務(wù)，我們?cè)噲D探索一條存量挖潛地區(qū)從宏觀到微觀的技術(shù)服務(wù)體系，不同層次解決不同的問(wèn)題，并相互銜接、相互協(xié)調(diào)，始終引導(dǎo)筍崗-清水河向理想邁進(jìn)。其中（圖5）：

宏觀層面通過(guò)發(fā)展單元大綱、發(fā)展戰(zhàn)略及實(shí)施策略統(tǒng)籌規(guī)劃，利用功能區(qū)作為更新單元實(shí)施連片規(guī)劃，確定主導(dǎo)功能、開(kāi)發(fā)總量上限、統(tǒng)籌分配更新單元開(kāi)發(fā)量、明確更新單元開(kāi)發(fā)模式，協(xié)調(diào)片區(qū)內(nèi)更新單元的關(guān)系。

中觀層面，整體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則在落實(shí)上位規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，作為整個(gè)體系中的一個(gè)宏觀專項(xiàng)，試圖彌補(bǔ)存量規(guī)劃中城市設(shè)計(jì)無(wú)效化現(xiàn)象嚴(yán)重的問(wèn)題，對(duì)片區(qū)的用地功能、交通系統(tǒng)、開(kāi)放空間體系、城市空間形態(tài)與建筑等方面進(jìn)行了統(tǒng)籌安排與控制，并編制整體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，指導(dǎo)微觀層面的詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)。

微觀層面，子單元?jiǎng)t作為體系中的一個(gè)微觀層次，改變了深圳市法定圖則-城市更新單元專項(xiàng)規(guī)劃的二元更新規(guī)劃體系，改變開(kāi)窗口的補(bǔ)丁方式推進(jìn)實(shí)施改造，在更大的范圍里統(tǒng)籌用地功能、開(kāi)發(fā)規(guī)模、配套設(shè)施、公共空間、用地貢獻(xiàn)等協(xié)調(diào)方案，實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，為城市更新單元規(guī)劃編制和審批提供技術(shù)參考。在落實(shí)整體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則要求的基礎(chǔ)上對(duì)地塊空間進(jìn)行優(yōu)化與細(xì)化，并提出具體實(shí)施建議。

3.3.3研究?jī)?nèi)容復(fù)合化

為保障空間設(shè)計(jì)的可實(shí)施性，還需要從制度、政策、經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行研究、提出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與經(jīng)濟(jì)實(shí)施方案設(shè)計(jì)（圖6）。

1.多方面綜合考量構(gòu)建更新保障機(jī)制

城市更新的改造涉及復(fù)雜的利益主體和多種開(kāi)發(fā)模式且開(kāi)發(fā)的周期長(zhǎng)，如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制，很難確保改造能按既定的方向順利進(jìn)行。為此，構(gòu)建更新改造的保障機(jī)制，以確保更新規(guī)劃的順利落地和實(shí)施。具體措施可分為量方面：通過(guò)設(shè)立改造委員會(huì)和更新項(xiàng)目公司這兩大機(jī)構(gòu)對(duì)片區(qū)的改造工作進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理；通過(guò)建立資金保障機(jī)制、利益相關(guān)者參與機(jī)制和改造方案統(tǒng)籌機(jī)制這三大機(jī)制來(lái)保障相關(guān)利益主體的權(quán)益公平、改造項(xiàng)目的完成及改造目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（圖 7）。

2.多元化同步推進(jìn)協(xié)調(diào)溝通的項(xiàng)目組織跟進(jìn)

城市更新是不同利益主體之間利益博弈的過(guò)程，我們以規(guī)劃編制作為協(xié)調(diào)平臺(tái)，通過(guò)工作坊、訪談、座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)溝通、技術(shù)協(xié)調(diào)會(huì)等多種方式，將政府、開(kāi)發(fā)商、業(yè)主、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、專家、公眾等多元化利益主體捆綁在一起，共同制定更有利于實(shí)施的規(guī)劃方案，嘗試構(gòu)建多方協(xié)調(diào)博弈的機(jī)制平臺(tái)，并長(zhǎng)期持續(xù)跟進(jìn)片區(qū)規(guī)劃實(shí)施（圖 8）。

2.多角度共同博弈引導(dǎo)實(shí)施的可操作性探索

《整體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》將從經(jīng)濟(jì)平衡、土地權(quán)屬和開(kāi)發(fā)次序三個(gè)維度進(jìn)行綜合評(píng)估，以此為依據(jù)劃分地塊，確定城市更新單元。結(jié)合更新單元的規(guī)模、原業(yè)主的數(shù)量和開(kāi)發(fā)實(shí)力、更新項(xiàng)目的市場(chǎng)可實(shí)現(xiàn)性及項(xiàng)目的盈利和非盈利性質(zhì)等因素，結(jié)合經(jīng)濟(jì)測(cè)算，明確各開(kāi)發(fā)單元的開(kāi)發(fā)價(jià)值與社會(huì)貢獻(xiàn)屬性，提出貢獻(xiàn)率建議。《子單元》則按照《深標(biāo)》的容積率計(jì)算方法，結(jié)合城市設(shè)計(jì)設(shè)想，進(jìn)一步提出功能、開(kāi)發(fā)規(guī)模、用地貢獻(xiàn)等方案建議。多角度、多維度，與實(shí)施銜接，逐步深入，提出更具操作性的開(kāi)發(fā)方案。

4 結(jié)語(yǔ)

在“增量轉(zhuǎn)存量”的新常態(tài)下，深圳城市更新的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)在全國(guó)意義上都顯得尤為重要。本文以筍崗-清水河項(xiàng)目為例，對(duì)存量規(guī)劃下的城市設(shè)計(jì)編制體系進(jìn)行了一定的探索與研究，提出一些不成熟的看法，只求拋磚引玉，希望能夠引起學(xué)界對(duì)存量規(guī)劃中的城市設(shè)計(jì)相關(guān)研究的重視。

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