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基于最短路徑生態(tài)網(wǎng)絡(luò)分析的生態(tài)安全格局構(gòu)建

【摘要】在快速城市化和城市生態(tài)安全面臨巨大挑戰(zhàn)的時(shí)代背景下，構(gòu)建生態(tài)安全格局是實(shí)現(xiàn)區(qū)域和城市生態(tài)安全的基本保障和重要途徑。然而近年來，在人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等的影響下，城市生態(tài)安全面臨多方面的問題，如生態(tài)覆被的轉(zhuǎn)化、大型生態(tài)斑塊邊緣被侵蝕以及生態(tài)廊道斷裂點(diǎn)增加等等。要解決這些問題，僅引入基本生態(tài)控制線并不能夠有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙重要求。識(shí)別重要的生態(tài)斑塊（生態(tài)源）、確定最短路徑及斷裂點(diǎn)，并對(duì)其進(jìn)行保留和修復(fù)，對(duì)控制大城市的城市過度擴(kuò)張、提升城市品質(zhì)、優(yōu)化人居環(huán)境具有重要意義，也具有較強(qiáng)的可操作性。本文以深圳市光明新區(qū)為例，在GIS技術(shù)的支撐下，結(jié)合景觀阻力分析與網(wǎng)絡(luò)分析，對(duì)其進(jìn)行分析及定量表征光明新區(qū)研究區(qū)的潛在生態(tài)廊道，構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，確定生態(tài)斷裂點(diǎn)；最后對(duì)斷裂點(diǎn)進(jìn)行分析，并建議對(duì)其進(jìn)行立法保護(hù)和修復(fù)。

【關(guān)鍵詞】 GIS；最短路徑；生態(tài)網(wǎng)絡(luò)；生態(tài)斷裂點(diǎn)；光明新區(qū)

1、前言
城市生態(tài)安全格局是城市自然生命支持系統(tǒng)的關(guān)鍵性格局。它維護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的健康與完整，維護(hù)區(qū)域與城市生態(tài)安全，是實(shí)現(xiàn)精明保護(hù)與精明增長的剛性格局，也是城市及其居民持續(xù)地獲得綜合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的基本保障。
城市生態(tài)安全格局也稱生態(tài)安全框架，指村鎮(zhèn)某種潛在的生態(tài)系統(tǒng)空間格局，包括一些關(guān)鍵性的局部、點(diǎn)及位置關(guān)系,對(duì)維護(hù)和控制某種生態(tài)過程有著關(guān)鍵作用,對(duì)城市的社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展具有重要意義。然而，近年來，產(chǎn)業(yè)的集聚和城市規(guī)模的擴(kuò)大，給城市生態(tài)環(huán)境帶來了一系列的負(fù)面影響，隨著中國城市化進(jìn)程的明顯加快，各地城市均出現(xiàn)了程度不一的生態(tài)破壞問題，如包括綠地和水域濕地的生態(tài)斑塊的邊緣因開挖、填平等模式改造而帶來的嚴(yán)重侵蝕及破碎化加劇，包括地帶性原生森林植被、農(nóng)田、林草地或荒地轉(zhuǎn)化與破壞，同時(shí)也包括因建成區(qū)擴(kuò)張、高速公路穿越、廊道寬度變窄等原因而造成的生態(tài)廊道斷裂等等的問題。在這樣的一個(gè)大背景下，來自生態(tài)、規(guī)劃、地理等領(lǐng)域的專家開始提倡通過規(guī)劃和建設(shè)城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)來維持和增加生態(tài)斑塊之間的連接，    減少城市綠地的破碎化，保留生態(tài)空間及廊道，提升城市品質(zhì)。
城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的實(shí)質(zhì)就是以植被帶、河流和農(nóng)田為主，通過線性廊道將城市中分散孤立的各種類型的生態(tài)斑塊聯(lián)系起來，形成“點(diǎn)-線-面”結(jié)合的自然、多樣、高效、有一定自我調(diào)節(jié)能力的完整的城市自然生態(tài)體系，維護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)的空間格。   國外許多國家經(jīng)過多年實(shí)踐，都形成了較為成熟的規(guī)劃模式和操作流程，為后期的城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃提供了很好的參考價(jià)值，中國的系統(tǒng)性生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃雖然起步較晚，也很大范圍內(nèi)進(jìn)行著相似的規(guī)劃活動(dòng)，如通過定性分析進(jìn)行的五大水系生態(tài)廊道工程和三北防護(hù)林工程，上海、揚(yáng)州等城市的環(huán)城綠帶及城市森林生態(tài)網(wǎng)的規(guī)劃，南京、北京等城市的綠地系統(tǒng)規(guī)劃、廣東珠三角的綠道網(wǎng)規(guī)劃等等；采用一些技術(shù)方法，對(duì)城市生態(tài)建設(shè)和綠地系統(tǒng)規(guī)劃等方面進(jìn)行定量探索，10，，，主要集中在生態(tài)廊道構(gòu)建和綠地系統(tǒng)規(guī)劃等方面，也形成了較為成熟的體系。
然而，對(duì)于像北京、上海、廣州、深圳這樣的城市化率較高，用地極為緊張大城市來說，進(jìn)行大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)，是不適宜的。充分利用原有的生態(tài)資源基礎(chǔ)，選擇出對(duì)城市具有較強(qiáng)的服務(wù)價(jià)值功能潛力的重要生態(tài)斑塊，并構(gòu)建相互聯(lián)系的綠地系統(tǒng)，以生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)為主要手段進(jìn)行生態(tài)建設(shè)更具有可行性，也是開展生態(tài)建設(shè)中極為迫切的工作。
2、相關(guān)概念解析
2.1生態(tài)安全格局
生態(tài)安全有廣義和狹義的兩種理解。廣義以美國國際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所（IASA，1989）提出的定義為代表，即生態(tài)安全是指人的生活、健康、安樂、基本權(quán)利、生活保障來源、必要資源、社會(huì)秩序和人類適應(yīng)環(huán)境變化的能力等方面不受威脅的狀態(tài)，包括自然生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)生態(tài)安全和社會(huì)生態(tài)安全，組成一個(gè)復(fù)合人工生態(tài)安全系統(tǒng)。狹義的生態(tài)安全是指自然和半自然生態(tài)系統(tǒng)的安全，即生態(tài)系統(tǒng)完整性和健康的整體水平反映。
20世紀(jì)70年代末，國外生態(tài)安全研究起步，部分發(fā)達(dá)國家甚至把生態(tài)安全提升到國家戰(zhàn)略和政治的高度（方淑波等，2005）。宏觀層面上，從全球范圍來說看，生態(tài)安全研究是對(duì)“安全”定義的拓展，主要是其與環(huán)境變化之間的關(guān)系，分為概念性、經(jīng)濟(jì)性、綜合性、以及內(nèi)在關(guān)系研究這四個(gè)方面（崔勝輝等，2005）。早在19世紀(jì)末，奧姆斯特德、霍華德等人就從改善城市人居環(huán)境的角度出發(fā)，提出了“公園系統(tǒng)”和“花園城市”等理論并開展了相關(guān)實(shí)踐，對(duì)后世的城市規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響；微觀層面上，目前國外對(duì)生態(tài)安全的相關(guān)研究主要集中于兩個(gè)方面：一是化工產(chǎn)品的使用對(duì)農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)生態(tài)環(huán)境安全的影響；二是基因工程對(duì)生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)影響（吳國慶，2001）。
因此，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同地區(qū)的生態(tài)問題和生態(tài)安全條件，探討區(qū)域生態(tài)安全格局的構(gòu)建方法和研究模型。同時(shí)已有學(xué)者基于GIS技術(shù)、水文模型以及非電源污染模型，嘗試通過模擬來構(gòu)建生態(tài)安全格局。有專家學(xué)者提出了景觀格局和景觀生態(tài)過程相互作用的原理和方法，如“必要格局原則”、“集中與分散相結(jié)合”原理等，并積極運(yùn)用于實(shí)際。
在我國，生態(tài)安全格局是生態(tài)學(xué)新興的研究領(lǐng)域，被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)區(qū)域或城市生態(tài)安全的基本保障和重要途徑。近10年我國學(xué)者在生態(tài)安全格局的定義、理論基礎(chǔ)和構(gòu)建方法等方面展開了研究，但目前尚處于起步階段。目前的研究主要集中在生態(tài)安全問題述評(píng)以及生態(tài)安全評(píng)級(jí)指標(biāo)選取等方面，     這些研究多是針對(duì)自然區(qū)域或農(nóng)業(yè)生態(tài)安全展開，而對(duì)于城市生態(tài)安全的系統(tǒng)研究較少。
隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市空間擴(kuò)展的生態(tài)安全格局構(gòu)建和評(píng)價(jià)成為景觀生態(tài)學(xué)研究的熱點(diǎn)問題。20世紀(jì)80年代以來，景觀生態(tài)學(xué)蓬勃發(fā)展，為生態(tài)安全格局提供了新的理論基礎(chǔ)和方法，包括“最優(yōu)景觀格局”，“景觀安全格局”和“生態(tài)安全格局”等?；谏鷳B(tài)適宜性和垂直生態(tài)過程的生態(tài)敏感性分析，以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要性分析，是當(dāng)前國內(nèi)較為成熟和系統(tǒng)的研究方法，也是辨識(shí)關(guān)鍵生態(tài)地段的慣用方法。
區(qū)域生態(tài)安全格局研究強(qiáng)調(diào)格局與過程相互作用下的安全。過程產(chǎn)生格局，格局作用于過程，格局與過程之間的影響和反饋關(guān)系是景觀生態(tài)學(xué)研究的行業(yè)新與前沿（王仰麟，1995；肖篤寧，1999）。因此，區(qū)域生態(tài)安全格局的構(gòu)建一般可以通過景觀格局優(yōu)化來實(shí)現(xiàn)。胡道生等（2011）利用生態(tài)網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)分析技術(shù)，以寧波濱海新城為例，構(gòu)建城市新區(qū)的生態(tài)廊道、生態(tài)節(jié)點(diǎn)和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，從而為城市新區(qū)景觀格局優(yōu)化提供依據(jù)和指導(dǎo)。
歸納眾多學(xué)者的觀點(diǎn)，生態(tài)安全概念的內(nèi)涵大體可分為兩類：第一類，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)自身的健康、完整和可連續(xù)性；第二類，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類提供完善的生態(tài)服務(wù)或人類的生存安全。城市生態(tài)安全是指維護(hù)城市發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境能滿足城市當(dāng)前和未來發(fā)展需要的一種城市運(yùn)行狀況。
2.2生態(tài)最短路徑
最短路徑分析在事故搶修、交通指揮、GPS導(dǎo)航等行業(yè)應(yīng)用中使用的非常廣泛，以至于大多數(shù)GIS平臺(tái)都會(huì)把這個(gè)分析功能作為一個(gè)最基礎(chǔ)的功能集成進(jìn)去，如ARCGIS，SuperMap等。最短路徑是基于成本考慮，能夠依托現(xiàn)有條件，從路徑的起始點(diǎn)（起始頂點(diǎn)）至終點(diǎn)（到達(dá)頂點(diǎn)）的最短距離，稱之為最短路徑。
而本文中所提出的生態(tài)最短路徑為依托城市中的現(xiàn)有生態(tài)廊道，如道路綠化、生態(tài)綠帶、河網(wǎng)水系等要素條件，從第一個(gè)生態(tài)源進(jìn)入或到達(dá)第二個(gè)生態(tài)源的最短路徑。
2.3生態(tài)景觀阻力
生態(tài)網(wǎng)絡(luò)是基于源或目標(biāo)的質(zhì)量，由源與目標(biāo)之間不同土地利用類型的景觀阻力決定，不同生態(tài)源地之間景觀流的空間運(yùn)行要克服一定的阻力才能實(shí)現(xiàn)。
最小累積阻力（Minimum Cumulative Resistance，MCR）,模型最早由Knaapen JP等人（1992）在研究景觀規(guī)劃中的棲息地隔離機(jī)制問題時(shí)提出 ,后在過內(nèi)由俞孔堅(jiān)等（1998）進(jìn)一步修改，并將此模型運(yùn)用到景觀生態(tài)戰(zhàn)略點(diǎn)識(shí)別、衡量城市綠地系統(tǒng)功能指標(biāo)等方面。
3、基于最短路徑生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建分析生態(tài)安全格局
本研究采取基于最短路徑的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)分析，評(píng)估光明新區(qū)現(xiàn)有空間尺度上的生態(tài)安全格局。主要是借助ArcGIS平臺(tái)，綜合使用AHP生態(tài)敏感性分析、基于最短路徑的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建三種手段對(duì)光明新區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)格局進(jìn)行了客觀評(píng)價(jià)，并針對(duì)關(guān)鍵片區(qū)做了進(jìn)一步的深入分析，構(gòu)建潛在的生態(tài)廊道，并針對(duì)廊道進(jìn)行累積阻力分析提取斷裂點(diǎn)。
3.1光明新區(qū)生態(tài)安全面臨主要問題
光明新區(qū)位于深圳西部，東至觀瀾，西接松崗，南抵石巖，北臨東莞市黃江鎮(zhèn)。是深圳未來重點(diǎn)發(fā)展的四大新城之一，處于深圳市中心半小時(shí)輻射范圍圈內(nèi)，2007年5月宣布成立光明新區(qū)，管轄公明、光明兩個(gè)街道，現(xiàn)已規(guī)劃為深圳市的5個(gè)城市副中心之一。
近年來，光明新區(qū)用地需求不斷增長，建設(shè)用地持續(xù)快速擴(kuò)張，地區(qū)自然生態(tài)空間總量則逐年減少、品質(zhì)下降，表現(xiàn)為生態(tài)覆被開始轉(zhuǎn)化，大型生態(tài)斑塊邊緣遭到侵蝕，并且生態(tài)廊道斷裂等生態(tài)問題的產(chǎn)生，使得光明新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨巨大壓力，甚至對(duì)更大區(qū)域的生態(tài)格局帶來重大潛在影響。因此，以修復(fù)光明新區(qū)生態(tài)安全格局為目標(biāo)，本次研究采取基于最短路徑的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)分析，評(píng)估光明新區(qū)現(xiàn)有空間尺度上的生態(tài)安全格局。其中以斑塊間距離為依據(jù)，充分考慮斑塊的異質(zhì)性及景觀阻力，構(gòu)建潛在的生態(tài)廊道，并針對(duì)廊道進(jìn)行累積阻力分析提取斷裂點(diǎn)，以調(diào)整優(yōu)化光明新區(qū)生態(tài)安全格局。
3.2生態(tài)安全格局主要影響因子分析
（1）人口增長的資源訴求
自2007年設(shè)立光明新區(qū)，該區(qū)人口從38.36萬增長至2011年的48.69萬，對(duì)糧食和其他資源的需求也空前增加。此外，光明新區(qū)的蔬果產(chǎn)品等同時(shí)服務(wù)于深圳市其他區(qū)的人口。
（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)成本
隨著深圳的城市化進(jìn)程不斷加深，資源消耗型、污染較大的工業(yè)逐步從市中心轉(zhuǎn)移，其中部分轉(zhuǎn)移至光明新區(qū)。在給光明新區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的同時(shí)（2011年全區(qū)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP）381.69億元，比上年增長28.5%，增長速度位居全市八區(qū)第一，高出全市水平18.5個(gè)百分點(diǎn)），轉(zhuǎn)移的大部分產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境有較大污染（如塑料回收），由于缺乏對(duì)水質(zhì)、氣體排放等嚴(yán)格管理，光明新區(qū)的水體、土壤和空氣均有不同程度的污染，對(duì)光明新區(qū)原有生態(tài)環(huán)境造成較大影響。
（3）政策導(dǎo)向的控制力度
政策的規(guī)劃、實(shí)施力度在很大程度上同樣影響生態(tài)安全格局。在規(guī)劃層面，深圳市城市總體規(guī)劃（2009-2020）針對(duì)生態(tài)保護(hù)方面進(jìn)行生態(tài)功能分區(qū)、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、岸線等研究規(guī)劃，給土地部門的土地出讓和管理提供法定依據(jù)；2005年出臺(tái)了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》；在實(shí)施上，通過資金保障和來自經(jīng)濟(jì)、旅游、生態(tài)等領(lǐng)域的專家研討，為生態(tài)控制線劃定后后續(xù)的管理問題提出分級(jí)化的管理思路，但目前暫未落實(shí)到空間和基層管理上。
3.3綜合空間生態(tài)安全格局評(píng)價(jià)
本研究采取基于最短路徑的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)分析，評(píng)估光明新區(qū)現(xiàn)有空間尺度上的生態(tài)安全格局。其中以斑塊間距離為依據(jù)，充分考慮斑塊的異質(zhì)性及景觀阻力，構(gòu)建潛在的生態(tài)廊道，并針對(duì)廊道進(jìn)行累積阻力分析提取斷裂點(diǎn)（關(guān)鍵點(diǎn)）。圖3-1為生態(tài)網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù)路線。

（1）評(píng)價(jià)景觀阻力
生態(tài)網(wǎng)絡(luò)是基于源或目標(biāo)的質(zhì)量，由源與目標(biāo)之間不同土地利用類型的景觀阻力決定，不同生態(tài)源地之間景觀流的空間運(yùn)行要克服一定的阻力才能實(shí)現(xiàn)。綜合相關(guān)文獻(xiàn)并結(jié)合研究經(jīng)驗(yàn)，對(duì)不同土地利用類型賦予相應(yīng)的景觀阻力值（即cost值），如下表3-1所示：

（2）選擇生態(tài)源地
光明新區(qū)控制線內(nèi)土地生態(tài)價(jià)值普遍偏高，然而區(qū)內(nèi)斑塊破碎化程度較高，大片斑塊比較少，主要集中于北部、東南部、以及西南部的片區(qū)。
生態(tài)源地一般是指森林、綠地、湖泊等物質(zhì)能量以及功能服務(wù)的源頭或是匯集處。通過對(duì)研究區(qū)土地利用圖、影像圖以及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研的記錄，確定7個(gè)具有較高生態(tài)價(jià)值的生態(tài)斑塊作為生態(tài)源地（圖3-2）。其中斑塊1、5、7主要沿山體分布，斑塊2和4內(nèi)分布重要的水庫，為水源涵養(yǎng)區(qū)；斑塊3、6內(nèi)有較大面域的湖泊。

（3）構(gòu)建生態(tài)廊道
生態(tài)廊道具有保護(hù)生物多樣性、防止水土流失、調(diào)控洪水、防風(fēng)固沙、過濾污染物等生態(tài)服務(wù)功能。廊道效益由中心向外逐步衰減，遵循距離衰減規(guī)律，基于廊道的連通度以及功能隨著與節(jié)點(diǎn)距離增加而衰減的特性，用最小耗費(fèi)距離模型，得到研究區(qū)內(nèi)主要的生態(tài)廊道（圖3-3）。
綜上分析，新區(qū)主要的生態(tài)廊道有四條，分為兩個(gè)層次。
1條區(qū)域生態(tài)廊道：即生態(tài)廊道1，連接外圍生態(tài)源地，是新區(qū)聯(lián)通大區(qū)域生態(tài)源地、融入宏觀尺度基本生態(tài)安全格局的重要保障。
3條區(qū)內(nèi)生態(tài)廊道：生態(tài)廊道2即樓村北生態(tài)廊道，實(shí)現(xiàn)生態(tài)源地1與2的區(qū)內(nèi)聯(lián)通；生態(tài)廊道3即樓村南生態(tài)廊道，實(shí)現(xiàn)生態(tài)源地1與2的區(qū)內(nèi)聯(lián)通；生態(tài)廊道4即茅洲河生態(tài)廊道，實(shí)現(xiàn)生態(tài)源地1與7的區(qū)內(nèi)聯(lián)通。

（4）斷裂點(diǎn)分析
對(duì)照生態(tài)廊道與現(xiàn)狀城市建設(shè)情況，可以發(fā)現(xiàn)，新區(qū)現(xiàn)狀有四處主要的斷裂點(diǎn)。
斷裂點(diǎn)1：位于樓村北生態(tài)廊道，現(xiàn)狀高度建成，主要為工業(yè)用地，且建成情況較新。
斷裂點(diǎn)2：位于樓村南生態(tài)廊道，現(xiàn)狀高度建成，西側(cè)為工業(yè)用地，東側(cè)為居住用地。
斷裂點(diǎn)3：位于將石社區(qū)，茅洲河生態(tài)廊道，穿越建設(shè)用地，主要為工業(yè)用地，穿越對(duì)外道路。
斷裂點(diǎn)4：位于將石社區(qū)，穿越高速路等主要干道。



3.4生態(tài)安全格局優(yōu)化建議
本次研究規(guī)劃根據(jù)區(qū)內(nèi)的生成的消費(fèi)面、提取的生態(tài)斑塊、構(gòu)建的生態(tài)廊道、關(guān)鍵點(diǎn)的查找分析，對(duì)原有生態(tài)格局進(jìn)行新的研究分析，得到生態(tài)保護(hù)優(yōu)化的政策措施。
（1）建議1：對(duì)生態(tài)斷裂點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)修復(fù)
現(xiàn)狀斷裂點(diǎn)重點(diǎn)分布在樓村、將石兩個(gè)社區(qū)，規(guī)劃對(duì)于已有的關(guān)鍵點(diǎn)的建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整，恢復(fù)和建設(shè)這些斷裂點(diǎn)的自然植被和鄉(xiāng)土植被，完成生態(tài)的重建。
（2）建議2：對(duì)樓村生態(tài)廊道進(jìn)行調(diào)整
長期以來，光明新區(qū)的生態(tài)結(jié)構(gòu)中有三條規(guī)劃廊道一直在規(guī)劃中被堅(jiān)持：樓村生態(tài)廊道、茅洲河生態(tài)廊道、公明-松崗生態(tài)廊道。規(guī)劃結(jié)合生態(tài)安全格局分析，調(diào)整并重新建立新的核心生態(tài)源地禁止開發(fā)建設(shè)，保證生態(tài)物種的生存與棲息空間，提出“樓村生態(tài)廊道改線至南側(cè)”的優(yōu)化建議，即：在生態(tài)用地總量占補(bǔ)平衡的前提下，可考慮將現(xiàn)狀生態(tài)功能退化嚴(yán)重、建設(shè)集中且清退壓力較大的樓村生態(tài)廊道向西改線。
最后，劃定緩沖區(qū)限制人類活動(dòng)的過多干擾，為生源地保護(hù)提供一個(gè)安全的防護(hù)區(qū)。禁止在生態(tài)廊道進(jìn)行任何的干擾活動(dòng)以保證斑塊與斑塊之間的通暢，形成一個(gè)開放的、完整的生態(tài)格局。

4、引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境的空間管理，提出具有可操作性的保護(hù)要求
生態(tài)格局的構(gòu)建是一個(gè)不斷優(yōu)化調(diào)整的過程，因此，在針對(duì)性、自然性、適應(yīng)性、綜合性、主動(dòng)性、異質(zhì)性等原則的基礎(chǔ)上，于特定的自然資源與生態(tài)條件，進(jìn)行生態(tài)格局的優(yōu)化調(diào)整。
城市生態(tài)安全格局作為支撐城市自然系統(tǒng)的關(guān)鍵性格局，應(yīng)在其構(gòu)建過程中不斷對(duì)其優(yōu)化調(diào)整，使之促成精明增長與保護(hù)并舉的發(fā)展格局
4.1生態(tài)安全格局保護(hù)和恢復(fù)要點(diǎn)
堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先和自然修復(fù)為主，加大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)力度，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。
（1）構(gòu)建生態(tài)安全屏障：加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和管理，增強(qiáng)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙能力，保護(hù)生物多樣性。
（2）強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與治理：繼續(xù)實(shí)施天然林資源保護(hù)工程，鞏固和擴(kuò)大退耕還林還草、退牧還草等成果。強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)建設(shè)監(jiān)管，提高管護(hù)水平。加強(qiáng)生物安全管理，加大生物物種資源保護(hù)和管理力度，有效防范物種資源喪失與流失，積極防治外來物種入侵。
（3）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加大對(duì)新區(qū)內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度。鼓勵(lì)、引導(dǎo)和探索實(shí)施下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加快制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償條例。
（4）嘗試轉(zhuǎn)變保護(hù)方式，提供發(fā)展保護(hù)恢復(fù)的新動(dòng)力，同時(shí)制定可行的管理方案。對(duì)新區(qū)內(nèi)的生態(tài)進(jìn)行監(jiān)理：如資源利用、水土保持、污染控制、野生動(dòng)植物保護(hù)以及施工廢物的管理（含棄土棄石）等。同時(shí)對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)理：如定點(diǎn)觀察、巡回堅(jiān)實(shí)、抽查、儀器監(jiān)控等。環(huán)境監(jiān)理的范圍：一般在施工建設(shè)活動(dòng)直接影響區(qū)內(nèi)，對(duì)影響到環(huán)境敏感區(qū)的建設(shè)活動(dòng)尤其應(yīng)列入監(jiān)理。
4.2生態(tài)保護(hù)優(yōu)化政策措施
根據(jù)研究區(qū)域內(nèi)的生成的消費(fèi)面、提取的生態(tài)斑塊、構(gòu)建的生態(tài)廊道、關(guān)鍵點(diǎn)的查找分析，對(duì)原有生態(tài)格局進(jìn)行新的研究分析，得到生態(tài)保護(hù)優(yōu)化的政策措施。
（1）調(diào)整并重新建立新的核心生態(tài)源地禁止開發(fā)建設(shè)，保證生態(tài)物種的生存與棲息空間；
（2）劃定緩沖區(qū)限制人類活動(dòng)的過多干擾，為生源地保護(hù)提供一個(gè)安全的防護(hù)區(qū)；
（3）禁止在生態(tài)廊道進(jìn)行任何的干擾活動(dòng)以保證斑塊與斑塊之間的通暢，形成一個(gè)開放的、完整的生態(tài)格局；
（4）對(duì)于已有的關(guān)鍵點(diǎn)的建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整，恢復(fù)和建設(shè)這些斷裂點(diǎn)的自然植被和鄉(xiāng)土植被，完成生態(tài)的重建。
5、結(jié)語
生態(tài)安全格局并非一成不變的，城市生態(tài)安全格局作為支撐城市自然系統(tǒng)的關(guān)鍵性格局，應(yīng)在其構(gòu)建過程中不斷對(duì)其優(yōu)化調(diào)整，使之促成精明增長與保護(hù)并舉的發(fā)展格局。本次研究主要明確了基于最短路徑的光明新區(qū)生態(tài)安全格局構(gòu)建按基本框架，同時(shí)對(duì)各路徑上生態(tài)斷裂點(diǎn)修復(fù)進(jìn)行初步探索，面向下階段的規(guī)劃實(shí)施，具有較好的借鑒意義。

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“高效—精細(xì)”背景下深圳前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理的

創(chuàng)新探索
郝健秋，柳飏，王耀武

【摘要】前海作為深圳“全面對(duì)港合作”的特定區(qū)域，現(xiàn)階段面臨特殊的發(fā)展需求。在“高效—精細(xì)”的總體趨勢(shì)下，城市規(guī)劃編制、建設(shè)項(xiàng)目許可、規(guī)劃實(shí)施和行政管理體制等方面存在著一定挑戰(zhàn)，亟需城市規(guī)劃管理進(jìn)行系統(tǒng)性創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“開放化路徑”與“高端化目標(biāo)”的完美結(jié)合。根據(jù)城市規(guī)劃的實(shí)施效力、規(guī)劃建設(shè)的銜接程度和多方參與的協(xié)同制衡等幾個(gè)重要問題的分析，得出需明確城市規(guī)劃編制的合理定位、完善城市規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)政策保障、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目審批的過程服務(wù)、深化“企業(yè)化政府”的管理模式的結(jié)論，對(duì)日益開放的我國其他城市和中心區(qū)的規(guī)劃管理具有一定的借鑒意義。
【關(guān)鍵詞】高效；精細(xì)；前海合作區(qū)；城市規(guī)劃管理；創(chuàng)新

1 引言
深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)（以下簡(jiǎn)稱前海合作區(qū)）作為深化內(nèi)地與香港經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作的戰(zhàn)略平臺(tái)之一，中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的重要組成部分，旨在重點(diǎn)發(fā)展金融、現(xiàn)代物流、信息服務(wù)、科技服務(wù)和其他專業(yè)服務(wù)四大產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、政策施行、城市建設(shè)等多方面的進(jìn)一步深化改革和對(duì)外開放，建設(shè)具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)區(qū)域中心和現(xiàn)代化國際濱海城市中心。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃要求，前海合作區(qū)總面積15平方公里，2020年基本完成“產(chǎn)城融合之城”、“緊湊集約之城”、“高效便捷之城”、“低碳生態(tài)之城”、“濱水個(gè)性之城”等建設(shè)目標(biāo)，總開發(fā)量2600萬平方米，充分市場(chǎng)化環(huán)境下的“高效”開發(fā)和多元疊加的“精細(xì)”目標(biāo)迫切需要在城市規(guī)劃管理方面進(jìn)行創(chuàng)新性的探索。
2 焦點(diǎn)突出——前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理所處的時(shí)代背景
2.1 “高效—精細(xì)”的總體發(fā)展趨勢(shì)
前海合作區(qū)作為深圳特區(qū)成立30周年之際，打造的城市發(fā)展問題突破的“試驗(yàn)田”和具有濱海門戶效果的“新中心”，城市發(fā)展的速度和質(zhì)量為世人關(guān)注。一方面，發(fā)展速度的“高效”要求多方的參與度，并發(fā)揮各自的專長。為適應(yīng)爆發(fā)式建設(shè)的形勢(shì)，對(duì)接香港的自由化體制機(jī)制，需要明確市場(chǎng)在配置資源、引導(dǎo)發(fā)展方面的主體地位，體現(xiàn)市場(chǎng)在空間環(huán)境創(chuàng)新方面的突出積極作用，主管部門前海管理局也相應(yīng)進(jìn)行了改革，服務(wù)市場(chǎng)需要，開放性環(huán)境明顯。另一方面，開發(fā)質(zhì)量的“精細(xì)”突出預(yù)先的制度建設(shè)尤其是頂層設(shè)計(jì)，從而系統(tǒng)推進(jìn)。為體現(xiàn)與國際先進(jìn)水平接軌的目標(biāo)，前海合作區(qū)除了在綜合規(guī)劃中提出了“生態(tài)、人文、活力、可持續(xù)”的先進(jìn)濱水灣區(qū)的發(fā)展理念和“產(chǎn)城融合、特色都市、綠色低碳”的規(guī)劃策略，還制定了一系列面向土地出讓、開發(fā)建設(shè)、專項(xiàng)設(shè)施、重點(diǎn)空間的詳細(xì)規(guī)劃，前瞻性、層次性的目標(biāo)導(dǎo)向十分明確，具有精細(xì)化特征。在現(xiàn)實(shí)發(fā)展環(huán)境中，“高效”往往造成全局的盲目，“精細(xì)”有時(shí)難以適應(yīng)即時(shí)的需要。如何整合“高效—精細(xì)”的雙重要求，實(shí)現(xiàn)“開放化路徑”與“高端化目標(biāo)”的完美結(jié)合，是前海合作區(qū)城市發(fā)展的重要課題。
2.2 城市規(guī)劃管理的重要作用
據(jù)《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》所劃分的三個(gè)發(fā)展階段，前海合作區(qū)正處于承上啟下的提升階段的關(guān)鍵時(shí)期，城市規(guī)劃管理的統(tǒng)領(lǐng)地位明顯。既需要總結(jié)實(shí)踐過程中的各種不足和復(fù)雜問題，也要著眼于為即將到來的爆發(fā)式建設(shè)提供“標(biāo)準(zhǔn)化”參照。這一階段，前海管理局的重要工作體現(xiàn)為，完成合作區(qū)制度設(shè)計(jì)和政策法規(guī)制定，從而更好地設(shè)計(jì)方案深化和調(diào)整，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地供應(yīng)，工程建設(shè)推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)落位等任務(wù)，城市規(guī)劃管理工作發(fā)揮的保障性作用尤為明顯。況且，前海合作區(qū)承擔(dān)著為法制建設(shè)和行政管理創(chuàng)新、城市規(guī)劃改革探路的任務(wù)，理應(yīng)在先行先試、引領(lǐng)全局的高度體現(xiàn)規(guī)劃管理的地位。
3 刻不容緩——前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理亟需應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)
在“高效—精細(xì)”背景下，從城市規(guī)劃管理角度來說，前海合作區(qū)需從城市規(guī)劃編制的創(chuàng)新性和綜合性、城市規(guī)劃實(shí)施的充分市場(chǎng)化和不確定性、建設(shè)項(xiàng)目許可的高效性和高標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)化和服務(wù)水平提升等方面進(jìn)行合理解釋和有效應(yīng)對(duì)。
3.1 城市規(guī)劃編制的創(chuàng)新性和綜合性
前海合作區(qū)的城市規(guī)劃具有“超前謀劃、藍(lán)圖規(guī)劃”的特征，除綜合規(guī)劃以外，編制完成了22項(xiàng)單元規(guī)劃、10余項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，在產(chǎn)城融合、緊湊集約、高效便捷、低碳生態(tài)和濱水個(gè)性等方面都提出了些許創(chuàng)新思路，并在土地整備方案、水環(huán)境改善方案、交通工程可行性驗(yàn)證、市政交通可行性方案和低碳生態(tài)技術(shù)等方面進(jìn)行了大量研究論證，以提高規(guī)劃的可操作性。但同時(shí)，前海的城市規(guī)劃要求充分融入土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，如何有效落實(shí)宏觀層面規(guī)劃對(duì)前海合作區(qū)的整體控制要求，并在內(nèi)容上“逐步深化”、“相互銜接”，保證土地開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)有“規(guī)”可依，是城市規(guī)劃編制中需要直面的問題。

3.2 城市規(guī)劃實(shí)施的充分市場(chǎng)化和不確定性
隨著國內(nèi)深化改革、對(duì)外開放、加強(qiáng)深港合作，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)我國城市發(fā)展的影響逐漸加強(qiáng)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)對(duì)城市開發(fā)建設(shè)的推動(dòng)作用。城市規(guī)劃實(shí)施的市場(chǎng)化在保障根本公共利益和總體發(fā)展戰(zhàn)略的原則下，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源、引導(dǎo)發(fā)展的作用，挖掘和利用市場(chǎng)潛力，獲取市場(chǎng)雄厚資金和優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)的支持，明確土地和金融政策相結(jié)合的城市發(fā)展思路。然而，城市開發(fā)建設(shè)的市場(chǎng)化也將伴隨市場(chǎng)本身的不確定性，為城市發(fā)展帶來一定風(fēng)險(xiǎn)和困境，如何在規(guī)劃體系與管理機(jī)制中都不容小覷的挑戰(zhàn)。
3.3 建設(shè)項(xiàng)目許可的高效性和高標(biāo)準(zhǔn)
建設(shè)項(xiàng)目審批的效率將直接影響城市開發(fā)的建設(shè)速度，傳統(tǒng)的審批模式已經(jīng)不再適用于前海合作區(qū)的快速建設(shè)要求，為保障爆發(fā)式建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，前海合作區(qū)面臨審批許可的創(chuàng)新需求。前海合作區(qū)施行綜合審批制度，基于“e站通”服務(wù)中心，通過相關(guān)部門集合，將傳統(tǒng)的串聯(lián)審批模式向并聯(lián)審批模式轉(zhuǎn)變，極大提高了審批效率，壓縮了審批時(shí)間。然而，高效、并列的審批許可難以避免的產(chǎn)生審批失誤、漏洞、糾紛等問題，如何在實(shí)現(xiàn)審批許可高效的基礎(chǔ)上，保障審批許可的高標(biāo)準(zhǔn)將是前海亟待解決的問題。
3.4 管理機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)化和服務(wù)水平提升
前海管理局作為境內(nèi)第一個(gè)法定管理機(jī)構(gòu)，可通俗地理解為“企業(yè)化政府”，負(fù)責(zé)前海的開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協(xié)調(diào)等工作[1]，其行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能體現(xiàn)自主性和高效性。前海管理局推進(jìn)大部制改革，整合規(guī)劃、國土、建設(shè)、交通、環(huán)境、住房等部門設(shè)立規(guī)劃建設(shè)處，體現(xiàn)“充分授權(quán)、封閉運(yùn)作”。同時(shí)，部門結(jié)構(gòu)扁平化、模塊化后，在微觀層面需要協(xié)調(diào)的事務(wù)會(huì)日漸增多，除了促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施推進(jìn)的整體聯(lián)系、協(xié)調(diào)有序，更需要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主導(dǎo)的建設(shè)活動(dòng)的控制，有效規(guī)避違法建設(shè)的產(chǎn)生，前海管理局有必要對(duì)權(quán)責(zé)、利益和職能進(jìn)一步分配和協(xié)調(diào)。此外，前海合作區(qū)以社區(qū)治理模式和社會(huì)組織創(chuàng)新為抓手，如何滿足公眾合理意愿，充分調(diào)動(dòng)公眾積極性參與到建設(shè)和發(fā)展中將是前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理的重要部分。
4 追本溯源——前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理的重要問題認(rèn)知
新的形勢(shì)下，前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理面對(duì)的不再是孤立的空間要素和靜態(tài)的藍(lán)圖設(shè)計(jì)，也不再是主管部門單一推進(jìn)、社會(huì)公眾被動(dòng)接受的行政關(guān)系，通過重新審視城市規(guī)劃面對(duì)復(fù)雜系統(tǒng)的實(shí)施效力、規(guī)劃建設(shè)應(yīng)對(duì)變化的一體化銜接程度和多方參與的利益協(xié)同制衡要求，從而在管理依據(jù)的科學(xué)性、管理過程的合理性和管理主體的開放性等方面有一個(gè)清晰的認(rèn)知。
4.1 理順規(guī)劃體系，保障城市規(guī)劃的實(shí)施效力
前海合作區(qū)的城市規(guī)劃應(yīng)直面快速而精準(zhǔn)的開發(fā)建設(shè)任務(wù)，為之提供有效的技術(shù)依據(jù)和政策保障。詳細(xì)的說，城市規(guī)劃體系應(yīng)按照導(dǎo)控內(nèi)容的層次性進(jìn)行梳理，各城市規(guī)劃之間應(yīng)注重規(guī)劃范圍與詳細(xì)程度、編制標(biāo)準(zhǔn)與管理側(cè)重的對(duì)應(yīng)，在宏觀的前海合作區(qū)層面、中觀的單元層面和微觀的地塊層面，保證城市規(guī)劃的原則性內(nèi)容的逐級(jí)推進(jìn)和靈活性內(nèi)容的相互協(xié)調(diào)是城市規(guī)劃實(shí)施空間大小的關(guān)鍵要素。宏觀層面，應(yīng)重點(diǎn)把握城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)、單元開發(fā)模式、海灣天際輪廓線、標(biāo)志性建筑簇群景觀、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及公共空間的總體規(guī)模和布局、節(jié)能減排及環(huán)境保護(hù)的總體要求；中觀層面，應(yīng)關(guān)注單元開發(fā)具體規(guī)定、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)模和布局、市政道路具體規(guī)定、公共空間的規(guī)模和布局、低碳生態(tài)指標(biāo)等；微觀層面，對(duì)重點(diǎn)景觀控制地區(qū)的標(biāo)志性建筑和公共建筑進(jìn)行嚴(yán)格控制。此外，對(duì)于靈活引導(dǎo)的部分，在充分發(fā)揮市場(chǎng)積極性進(jìn)行創(chuàng)作的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)各層級(jí)之間的信息反饋，保證前海合作區(qū)整體空間的融合程度[2]。
4.2 強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理，保障規(guī)劃建設(shè)的一體化銜接
前海合作區(qū)的規(guī)劃指引和建設(shè)活動(dòng)應(yīng)通過動(dòng)態(tài)的反饋信息和關(guān)系調(diào)整，實(shí)現(xiàn)一體化運(yùn)作的過程合理性。前海合作區(qū)在綜合規(guī)劃出臺(tái)至基本建成有8年左右時(shí)間，期間國家宏觀政策、對(duì)港合作強(qiáng)度、投資項(xiàng)目設(shè)施都難以避免地發(fā)生變化，在進(jìn)行全方位、寬領(lǐng)域、多層次檢討的基礎(chǔ)上根據(jù)建設(shè)進(jìn)程的實(shí)際情況對(duì)既有規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整乃至修編，實(shí)現(xiàn)兩者的“二次縫合”，有利于早日建成“珠三角曼哈頓”。由此，前海合作區(qū)的城市規(guī)劃在編制工作之外，應(yīng)完善后續(xù)的實(shí)施管理，也可以具體分為審批、評(píng)估和調(diào)整過程。需要說明的是，不僅僅是城市規(guī)劃本身的調(diào)整，城市規(guī)劃體系的銜接程度、城市規(guī)劃的政策保障、城市規(guī)劃的綜合影響等等問題，都需要在動(dòng)態(tài)的管理過程中逐步完善。
4.3 突出權(quán)責(zé)對(duì)等，保障多方參與的協(xié)同制衡
前海合作區(qū)應(yīng)明確權(quán)責(zé)對(duì)等的空間權(quán)利分配、成本支付原則，方能在協(xié)同制衡的基礎(chǔ)上于短時(shí)間內(nèi)形成合理有效的多方參與機(jī)制乃至科學(xué)的規(guī)劃決策機(jī)制。前海合作區(qū)的城市空間需求呈現(xiàn)多樣化特征，且在高速發(fā)展進(jìn)程中利益沖突日趨激烈，城市規(guī)劃的“管治”思想促使政府主管部門由傳統(tǒng)的公共事務(wù)中利益分割的“操控者”向整合開發(fā)主體、社會(huì)公眾以及技術(shù)人員等各有關(guān)力量的“組織者”演進(jìn)，實(shí)踐城市規(guī)劃作為開發(fā)行為、社會(huì)管理、工程技術(shù)等多個(gè)范疇協(xié)調(diào)工具的積極作用。前海合作區(qū)作為新建設(shè)城區(qū)和以就業(yè)人口為主的城市核心區(qū)，城市規(guī)劃管理參與各方的介入時(shí)機(jī)、利益分解顯得十分關(guān)鍵。其中，擁有信息發(fā)布、政策制訂和執(zhí)行保障優(yōu)勢(shì)的政府應(yīng)作為多方參與中的核心，確保開發(fā)主體經(jīng)濟(jì)利益的轉(zhuǎn)移方式、社會(huì)公眾使用需求的合理表達(dá)和城市規(guī)劃部門的設(shè)計(jì)責(zé)任協(xié)調(diào)過程中的程序公正。
5 對(duì)癥下藥——前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理的創(chuàng)新內(nèi)容探索
針對(duì)前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理面對(duì)的挑戰(zhàn)，在明確城市規(guī)劃的實(shí)施效力、規(guī)劃建設(shè)的銜接程度和多方參與的協(xié)同制衡等重要問題前提下，需從城市規(guī)劃編制明確合理的定位、城市規(guī)劃實(shí)施完善相關(guān)的政策保障、建設(shè)項(xiàng)目審批體現(xiàn)過程服務(wù)的要求、前海管理局深化“企業(yè)化政府”管理模式等方面進(jìn)行有益探索。
5.1 明確城市規(guī)劃編制的合理定位
前海合作區(qū)的城市規(guī)劃編制過程體現(xiàn)國際先進(jìn)理念和服務(wù)業(yè)發(fā)展需求，突出城市規(guī)劃對(duì)開發(fā)建設(shè)的實(shí)際引領(lǐng)作用，在規(guī)劃體系中實(shí)現(xiàn)了“兩級(jí)體系”和“多規(guī)合一”，應(yīng)進(jìn)一步明確各層級(jí)、各類別城市規(guī)劃的職能定位，將整體創(chuàng)新寓于個(gè)體創(chuàng)新之上。
5.1.1 強(qiáng)化綜合規(guī)劃高端全面引領(lǐng)的地位
綜合規(guī)劃以其對(duì)前海合作區(qū)其他規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)和規(guī)范作用，對(duì)發(fā)展目標(biāo)的合理詮釋，可視為其他規(guī)劃編制的綱領(lǐng)性文件[3]。綜合規(guī)劃強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)為基、以生態(tài)為標(biāo)、以新城為體的整體建設(shè)理念，參照Bacon在主持的費(fèi)城規(guī)劃時(shí)遵循“干枝決定樹的形態(tài)”的原則[4]，在“三區(qū)兩帶”的整體格局控制以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、景觀和綠化、環(huán)境和生態(tài)、公共空間的總體把握下，平衡經(jīng)濟(jì)收益要求、空間品質(zhì)特征和綜合服務(wù)能力，合理界定城市空間結(jié)構(gòu)的基本單元和發(fā)展路徑?；締卧膭澐謶?yīng)注重開放性、可復(fù)制性、可組合性和多層次性，發(fā)展路徑的建構(gòu)應(yīng)適應(yīng)單元空間重組和演化的形式、方向和規(guī)模，體現(xiàn)高、中、低不同發(fā)展水平要求的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)近遠(yuǎn)期發(fā)展的需要。
5.1.2 實(shí)現(xiàn)單元規(guī)劃服務(wù)市場(chǎng)開發(fā)的作用
單元規(guī)劃作為落實(shí)綜合規(guī)劃的詳細(xì)設(shè)計(jì)方案，應(yīng)強(qiáng)化工具、方法、關(guān)系等方面的論證關(guān)系，在落實(shí)前海發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上充分體現(xiàn)市場(chǎng)的開發(fā)需求。單元規(guī)劃在詳細(xì)界定用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、建筑高度、景觀綠化等規(guī)劃指標(biāo)時(shí)，需全面考慮與土地開發(fā)效益和公共利益相關(guān)的因子，結(jié)合技術(shù)手段和多方參與進(jìn)行界定。有必要通過“單元—街坊—地塊”層次的細(xì)分，保證多方協(xié)商的可能和實(shí)效。單元層面的大綱文件保證單元整體結(jié)構(gòu)和公共設(shè)施系統(tǒng)性，在單元層面加強(qiáng)對(duì)主導(dǎo)功能和容量、地下空間一體化開發(fā)、公共空間整體性構(gòu)建、立體慢行系統(tǒng)連續(xù)性組織、市政交通設(shè)施一體化銜接相關(guān)的開發(fā)時(shí)序、重要節(jié)點(diǎn)、近期建設(shè)等進(jìn)行嚴(yán)格安排，完善公共投資、市場(chǎng)策略和公眾參與的意見和建議。街坊層面由管理部門和開發(fā)主體共同編制街坊規(guī)劃指引，進(jìn)行“整體平衡、分塊落實(shí)”，著重關(guān)注街坊主導(dǎo)功能、用地規(guī)模、立體空間高度和界面、公共空間功能布局以及地下空間具體利用等方面，通過依據(jù)承載能力、經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境模擬等分析確定指標(biāo)合理范圍。地塊層面面向開發(fā)實(shí)施，圖則的編制應(yīng)在合理控制外部效應(yīng)的前提下，保證市場(chǎng)需求和公眾意愿的實(shí)現(xiàn)，起到突出重點(diǎn)、引導(dǎo)為主、簡(jiǎn)化管理的效果，地塊圖則在主導(dǎo)功能、用地規(guī)模和配套設(shè)施等支撐條件均已明確的基礎(chǔ)上，以提升用地的運(yùn)轉(zhuǎn)效率和經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)多樣創(chuàng)新和低碳持續(xù)，營造活力氛圍和品質(zhì)生活，注重單元標(biāo)識(shí)與空間營造等要求引導(dǎo)功能混合、特色街道、建筑設(shè)計(jì)等。
5.1.3 落實(shí)專項(xiàng)規(guī)劃作為技術(shù)支撐的要求
專項(xiàng)規(guī)劃作為綜合規(guī)劃在若干維度進(jìn)行的深化，體現(xiàn)技術(shù)支撐作用。涉及面廣、形式新穎，在綜合規(guī)劃確立的“產(chǎn)城融合、特色都市、綠色低碳”的城市總體目標(biāo)下，體現(xiàn)專項(xiàng)設(shè)施和專業(yè)內(nèi)容的詳細(xì)設(shè)計(jì)。專項(xiàng)規(guī)劃要突出前期研究，在突出設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、安排開發(fā)時(shí)序、指導(dǎo)重點(diǎn)項(xiàng)目等幾個(gè)方面要有所側(cè)重。同時(shí)，根據(jù)前海的區(qū)位特征和市場(chǎng)化特征，專項(xiàng)規(guī)劃為避免多方參與協(xié)作中出現(xiàn)“打架”情況，應(yīng)突出專項(xiàng)規(guī)劃的體系特征，在界定重要程度、影響范圍以及是否涉及用地的基礎(chǔ)上劃分“基本序列”和“非基本序列”，分別與綜合規(guī)劃和單元規(guī)劃進(jìn)行不同層次的銜接，進(jìn)行規(guī)劃主管部門和行業(yè)部門的有效分工。
5.1.4 重視城市規(guī)劃的評(píng)估和調(diào)整工作
城市規(guī)劃體系作為一項(xiàng)穩(wěn)定的公共政策，只有通過科學(xué)評(píng)價(jià)，才能判定是否達(dá)到了其預(yù)期的目標(biāo)，政策施行應(yīng)該是繼續(xù)、退出還是調(diào)整?？茖W(xué)的評(píng)價(jià)，并非僅僅突出規(guī)劃技術(shù)的合理性，還包含規(guī)劃實(shí)踐的過程特征和多方參與的價(jià)值判斷等內(nèi)涵?？赏ㄟ^預(yù)先的方案評(píng)價(jià)、過程的執(zhí)行評(píng)價(jià)、事后的效果評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，將規(guī)劃目標(biāo)與手段、事實(shí)與價(jià)值整合的全過程評(píng)估模式和方法體系，從而為管理過程及時(shí)修正提供準(zhǔn)確依據(jù)。
調(diào)整的過程關(guān)鍵在于技術(shù)的合理性、參與的充分性和過程的規(guī)范性。首先，需明確微觀層面單個(gè)項(xiàng)目提出的指標(biāo)調(diào)整是局部的，但其影響卻可能是深遠(yuǎn)的，應(yīng)自下而上加強(qiáng)對(duì)上一層級(jí)空間規(guī)劃影響的系統(tǒng)化評(píng)估研究。其次，項(xiàng)目申請(qǐng)可根據(jù)區(qū)位特征、控制內(nèi)容、用地性質(zhì)、調(diào)整動(dòng)機(jī)等專業(yè)體系進(jìn)行細(xì)分，保證調(diào)整有章可循、準(zhǔn)確高效。第三，指標(biāo)調(diào)整應(yīng)體現(xiàn)多元利益的制衡和使用狀況的反映，注重多方論證、信息公開和組織保障的公眾參與。最后，指標(biāo)調(diào)整的流程應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)環(huán)境下的綜合性、差異化要求，進(jìn)行不同層級(jí)的分類處理。
5.2 完善城市規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)政策保障
前海合作區(qū)在明確各類城市規(guī)劃之間的關(guān)系后，需在相關(guān)政策上進(jìn)一步強(qiáng)化其可實(shí)施性。就各類城市規(guī)劃本身來說，在編制時(shí)需保證一定的彈性；而在制度保障上，應(yīng)突出總規(guī)劃師的“技術(shù)責(zé)任制”作用。
5.2.1 城市規(guī)劃保證一定的彈性
在實(shí)際開發(fā)中充分結(jié)合市場(chǎng)開發(fā)需求，利用“分級(jí)分類”的原則，保障城市規(guī)劃具有一定彈性，同時(shí)把握前海合作區(qū)城市發(fā)展的總體公共利益和建設(shè)時(shí)序，體現(xiàn)“又好又快”要求。根據(jù)實(shí)施要求，城市規(guī)劃的彈性可體現(xiàn)于發(fā)展目標(biāo)、控制手段等方面。
前海合作區(qū)倡導(dǎo)“集約、融合、活力”，開放的發(fā)展目標(biāo)對(duì)土地合理利用具有一定積極作用，空間環(huán)境的建成效果與土地利用形式也息息相關(guān)。針對(duì)前海合作區(qū)的不同發(fā)展需求，可采取活性用地、替代開發(fā)和混合使用等三種形式進(jìn)行土地利用的界定。其中，“活性用地”寬泛地規(guī)定土地使用功能，“替代開發(fā)”提供變動(dòng)性質(zhì)的可能，“混合使用”可依據(jù)混合形式對(duì)功能做出具體要求。
此外，開放性公共空間的數(shù)量和質(zhì)量，是前海合作區(qū)關(guān)注的重點(diǎn)，建設(shè)指標(biāo)的控制手段也應(yīng)多元化。通過引入容積率獎(jiǎng)勵(lì)和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等彈性開發(fā)措施，鼓勵(lì)開發(fā)商參與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。針對(duì)附屬公共設(shè)施、公共空間或公共綠地，可通過給予開發(fā)商一定的容積率獎(jiǎng)勵(lì)，促使其投資建設(shè)；針對(duì)部分生態(tài)保護(hù)區(qū)、特殊發(fā)展區(qū)、重點(diǎn)控制區(qū)，可通過將其部分開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到規(guī)劃所允許的其他地塊，滿足規(guī)劃要求[5]。
5.2.2 突出總規(guī)劃師的“技術(shù)責(zé)任制”
前海合作區(qū)的城市規(guī)劃具有較強(qiáng)的高端引領(lǐng)作用，城市規(guī)劃與城市發(fā)展的互動(dòng)之間需要有技術(shù)力量進(jìn)行程序上的“把關(guān)”，在城市規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整等一系列流程中起到技術(shù)核心作用，保證城市規(guī)劃對(duì)發(fā)展環(huán)境的應(yīng)對(duì)性。
總規(guī)劃師突出“戰(zhàn)略決策”的技術(shù)參謀和“戰(zhàn)術(shù)決策”技術(shù)總管作用，在新加坡和蘇州工業(yè)園等地已取得一定成功，成為新建城市持續(xù)飛速發(fā)展的重要保證。總規(guī)劃師應(yīng)由廣闊學(xué)術(shù)背景和豐富實(shí)踐的人士全職擔(dān)任，同時(shí)還應(yīng)配備工作團(tuán)隊(duì)。應(yīng)由廣闊學(xué)術(shù)背景和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人士全職擔(dān)任，并配備工作團(tuán)隊(duì)?？傄?guī)劃師的職能主要有：通過直接與行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)話，擬定城市總體發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃思路；組織并推動(dòng)各類城市規(guī)劃編制、評(píng)估、調(diào)整工作，綜合研究和參與制定城市規(guī)劃的政策和制度保障；接受公眾、開發(fā)商和相關(guān)利益單位的投訴與建議，對(duì)城市規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)過程中的問題進(jìn)行研究和處理等。
5.3 加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目審批的過程服務(wù)
建設(shè)項(xiàng)目審批過程事關(guān)城市規(guī)劃執(zhí)行的效果，必須保證城市規(guī)劃的原則性內(nèi)容和市場(chǎng)的創(chuàng)新性實(shí)踐，將從體現(xiàn)一站式特征、加強(qiáng)全過程管理、關(guān)注重點(diǎn)審查事項(xiàng)、保障開放化程度四個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。
5.3.1 體現(xiàn)一站式特征
綜合審批應(yīng)發(fā)揮部門整合的優(yōu)勢(shì)，在權(quán)限上落實(shí)權(quán)力清單制度要求，在操作上保證各部門之間信息流通、分工協(xié)作、過程透明，針對(duì)關(guān)聯(lián)性的行政審批事項(xiàng)，實(shí)行一個(gè)窗口收發(fā)文件，各相關(guān)職能部門合理接入、同步審批、聯(lián)合會(huì)審，并分別做出審批決定。
5.3.2 加強(qiáng)全過程管理
通過前期的方案設(shè)計(jì)過程介入，在規(guī)劃管理的整個(gè)過程中與開發(fā)商、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、公眾等利益主體進(jìn)行充分溝通協(xié)調(diào)，最大限度激發(fā)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新力和市場(chǎng)活力，保證審批效果。在保障開發(fā)商等主體利益的同時(shí)，加強(qiáng)過程監(jiān)督，加大懲處力度，提高違法建設(shè)成本。
5.3.3 關(guān)注重點(diǎn)審查事項(xiàng)
前海合作區(qū)具有建設(shè)周期短、涉及要素多等特征，空間建成的一體化效果十分關(guān)鍵，應(yīng)作為重點(diǎn)審查的對(duì)象。單項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目除基本審查事項(xiàng)和指標(biāo)外，應(yīng)結(jié)合具體的城市建設(shè)需要，重點(diǎn)審查地下、地上空間統(tǒng)籌開發(fā)，公共空間的整體性、公共性、開放性，慢行系統(tǒng)的連續(xù)性，建筑、景觀、交通以及市政設(shè)施的一體化建設(shè)，景觀綠化的高品質(zhì)設(shè)計(jì)，建筑組群的整體性、公共性、開放性和社會(huì)性等。
5.3.4 保障開放化程度
審批流程的并聯(lián)和權(quán)限的擴(kuò)大，帶來一定風(fēng)險(xiǎn)，保證審批過程的開放程度尤為必要。一方面，加強(qiáng)各部門之間的信息互通，互相監(jiān)督，達(dá)到相互制衡的目的。上級(jí)部門負(fù)責(zé)全過程監(jiān)管各相關(guān)部門的審批工作，建立嚴(yán)格的審批管理體制，對(duì)違反規(guī)定和違法現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。另一方面，建立健全審批申訴機(jī)制，系統(tǒng)性的完善審批監(jiān)督機(jī)制，設(shè)置審批投訴處理機(jī)構(gòu)，受理公眾或利益團(tuán)體的審批違規(guī)建議和檢舉，保證審批結(jié)果準(zhǔn)確無誤。
5.4 深化“企業(yè)化政府”的管理模式
突出前海管理局企業(yè)化運(yùn)作的法定機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)香港及境外的管理經(jīng)驗(yàn)和人員的引入，一方面需要發(fā)揮政府在公共管理中的監(jiān)管和組織職能，另一方面要體現(xiàn)其充分服務(wù)社會(huì)和市場(chǎng)的運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃管理的“低成本、高效能”。
5.4.1 界定管理局內(nèi)部層級(jí)和職能
前海管理局內(nèi)部在進(jìn)行職能整合、層級(jí)壓縮后，須進(jìn)一步突出權(quán)責(zé)和相互聯(lián)系。內(nèi)部層級(jí)體現(xiàn)為統(tǒng)領(lǐng)層和操作層，統(tǒng)領(lǐng)層突出整體引領(lǐng)和控制職能，具有宏觀視角分析和決策優(yōu)勢(shì)；操作層突出具體運(yùn)作服務(wù)和相互協(xié)作的執(zhí)行職能，具有信息充分和反饋及時(shí)的優(yōu)勢(shì)。兩個(gè)層級(jí)之間需要加強(qiáng)上下溝通，前海管理局應(yīng)保證足夠、有效的控制力和動(dòng)員作用，建立明確的合作機(jī)制、信任與溝通的協(xié)調(diào)機(jī)制、利益分配機(jī)制以及效果評(píng)價(jià)機(jī)制，確保具體操作的相關(guān)處室合理使用自由裁量權(quán)[6]。
5.4.2 推進(jìn)決策的民主化和科學(xué)性
前海管理局具有獨(dú)立、集中的規(guī)劃管理執(zhí)行權(quán)，在確保對(duì)城市規(guī)劃管理中的一般問題高效推進(jìn)的基礎(chǔ)上，有必要設(shè)立相關(guān)咨詢和審議機(jī)構(gòu)，在缺乏明確法律依據(jù)和既有經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境下，通過滿足“權(quán)責(zé)對(duì)等”的要求，推進(jìn)一些影響廣延和深遠(yuǎn)的重大問題的民主化和科學(xué)性決策。
咨詢和審議機(jī)構(gòu)的主要職能在于對(duì)前海合作區(qū)各類規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則等，對(duì)重大項(xiàng)目、重要公共空間、特殊工程的選址與規(guī)劃要求、建筑設(shè)計(jì)、工程建設(shè)提出意見。組成人員應(yīng)包含前海合作區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人、各領(lǐng)域和境內(nèi)外專家、各相關(guān)利益群體，體現(xiàn)政府部門、專家、公眾三個(gè)方面力量的綜合平衡，亦可按需設(shè)立由三類代表組成的三個(gè)分委員會(huì)。同時(shí)，以民主需求、效能優(yōu)化和可操作性為原則進(jìn)行會(huì)議決策，將審議項(xiàng)目的通過要求按照重要程度和影響范圍分為嚴(yán)格、一般、優(yōu)先三個(gè)級(jí)別，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況界定決策通過的標(biāo)準(zhǔn)[7]。
5.4.3 推廣社會(huì)化的專業(yè)服務(wù)
前海管理局的管理精力和可用資源相對(duì)有限，為了提高城市管理和服務(wù)的效率、效能，需要發(fā)揮開放化平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，整合管轄范圍內(nèi)的社會(huì)力量，充分調(diào)動(dòng)中介組織、行業(yè)部門參與城市管理的積極性和創(chuàng)造性，同時(shí)發(fā)揮自身公共管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，制定服務(wù)流程、管理規(guī)章，尤其突出市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，突出專業(yè)服務(wù)的規(guī)范化管理。
前海管理局應(yīng)制定從事技術(shù)審查的從業(yè)資質(zhì)與資格條件，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人士的監(jiān)管，規(guī)范專業(yè)機(jī)構(gòu)和人士統(tǒng)一建設(shè)項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并推行審查服務(wù)承諾制、收費(fèi)公開制，培育有序競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)項(xiàng)目咨詢審查服務(wù)市場(chǎng)。必要情況下，專業(yè)機(jī)構(gòu)和人士可結(jié)合前海合作區(qū)金融行業(yè)拓展和開發(fā)建設(shè)模式創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，建立紅黑名單的信用體系強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，并通過購買職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)降低風(fēng)險(xiǎn)。
5.4.4 全過程的公眾參與
在傳統(tǒng)的知情權(quán)和檢舉權(quán)基礎(chǔ)上，應(yīng)賦予公眾一定程度和形式的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使其成為城市規(guī)劃和建設(shè)的重要力量。公眾的全過程參與，主要體現(xiàn)在目標(biāo)決策階段、方案設(shè)計(jì)階段、實(shí)施管理階段。
在目標(biāo)決策階段，依據(jù)城市的發(fā)展需求與基礎(chǔ)條件，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、行業(yè)專家協(xié)助的目標(biāo)決策機(jī)制，經(jīng)過前期調(diào)研、聽證會(huì)、論證會(huì)、公開展示等形式聽取公眾和開發(fā)商的意見和建議，保證城市規(guī)劃目標(biāo)決策的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，改變以往“自上而下”的管理模式。
在方案設(shè)計(jì)階段，根據(jù)城市發(fā)展的復(fù)雜性，發(fā)揮不同領(lǐng)域的專業(yè)和社會(huì)人士在保障城市規(guī)劃建設(shè)一體化效果方面的作用。方案的設(shè)計(jì)過程需要加強(qiáng)信息溝通、集思廣益、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改變傳統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)部門單一運(yùn)作的模式。利用BIM技術(shù)建立數(shù)字城市平臺(tái)，能夠?yàn)槌鞘幸?guī)劃管理的信息展示和獲取、設(shè)計(jì)和決策等環(huán)節(jié)提供科學(xué)支撐。
在實(shí)施管理階段，城市規(guī)劃的實(shí)施管理階段主要面向項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，應(yīng)充分體現(xiàn)開發(fā)商、公眾、政府之間的溝通協(xié)作關(guān)系，強(qiáng)化政府的監(jiān)督保障職能和政策引導(dǎo)作用，充分調(diào)動(dòng)開發(fā)商的積極性，重視公眾對(duì)城市建設(shè)的需求，建立完整的執(zhí)行、監(jiān)督和上訴機(jī)制，嚴(yán)格管控涉及公共利益的城市開發(fā)內(nèi)容。有必要時(shí)，設(shè)立獨(dú)立于前海管理局之外的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，便于接收和處理公眾意見，實(shí)現(xiàn)開發(fā)利益與公共利益的動(dòng)態(tài)平衡[8]。
6 結(jié)語
“高效—精細(xì)”的發(fā)展趨勢(shì)給前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理的規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施、建設(shè)項(xiàng)目許可和行政管理方面提出了新的要求，但歸根結(jié)底需從理順城市規(guī)劃體系、強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理和突出權(quán)責(zé)對(duì)等幾方面入手，明確城市規(guī)劃編制的合理定位、完善城市規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)政策保障、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目審批的過程服務(wù)、深化“企業(yè)化政府”的管理模式等方面進(jìn)行有效探索，進(jìn)一步體現(xiàn)城市規(guī)劃管理在前海合作區(qū)發(fā)展中的“根本”作用，并為日益開放的我國其他城市及中心區(qū)的城市規(guī)劃管理提供有參考價(jià)值的“范本”。

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