創(chuàng)新探索
郝健秋，柳飏，王耀武

【摘要】前海作為深圳“全面對港合作”的特定區(qū)域，現(xiàn)階段面臨特殊的發(fā)展需求。在“高效—精細”的總體趨勢下，城市規(guī)劃編制、建設項目許可、規(guī)劃實施和行政管理體制等方面存在著一定挑戰(zhàn)，亟需城市規(guī)劃管理進行系統(tǒng)性創(chuàng)新，實現(xiàn)“開放化路徑”與“高端化目標”的完美結合。根據(jù)城市規(guī)劃的實施效力、規(guī)劃建設的銜接程度和多方參與的協(xié)同制衡等幾個重要問題的分析，得出需明確城市規(guī)劃編制的合理定位、完善城市規(guī)劃實施的相關政策保障、加強建設項目審批的過程服務、深化“企業(yè)化政府”的管理模式的結論，對日益開放的我國其他城市和中心區(qū)的規(guī)劃管理具有一定的借鑒意義。
【關鍵詞】高效；精細；前海合作區(qū)；城市規(guī)劃管理；創(chuàng)新

1 引言
深圳前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)（以下簡稱前海合作區(qū)）作為深化內(nèi)地與香港經(jīng)濟社會合作的戰(zhàn)略平臺之一，中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)的重要組成部分，旨在重點發(fā)展金融、現(xiàn)代物流、信息服務、科技服務和其他專業(yè)服務四大產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)業(yè)升級、政策施行、城市建設等多方面的進一步深化改革和對外開放，建設具有國際競爭力的現(xiàn)代服務業(yè)區(qū)域中心和現(xiàn)代化國際濱海城市中心。根據(jù)相關規(guī)劃要求，前海合作區(qū)總面積15平方公里，2020年基本完成“產(chǎn)城融合之城”、“緊湊集約之城”、“高效便捷之城”、“低碳生態(tài)之城”、“濱水個性之城”等建設目標，總開發(fā)量2600萬平方米，充分市場化環(huán)境下的“高效”開發(fā)和多元疊加的“精細”目標迫切需要在城市規(guī)劃管理方面進行創(chuàng)新性的探索。
2 焦點突出——前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理所處的時代背景
2.1 “高效—精細”的總體發(fā)展趨勢
前海合作區(qū)作為深圳特區(qū)成立30周年之際，打造的城市發(fā)展問題突破的“試驗田”和具有濱海門戶效果的“新中心”，城市發(fā)展的速度和質(zhì)量為世人關注。一方面，發(fā)展速度的“高效”要求多方的參與度，并發(fā)揮各自的專長。為適應爆發(fā)式建設的形勢，對接香港的自由化體制機制，需要明確市場在配置資源、引導發(fā)展方面的主體地位，體現(xiàn)市場在空間環(huán)境創(chuàng)新方面的突出積極作用，主管部門前海管理局也相應進行了改革，服務市場需要，開放性環(huán)境明顯。另一方面，開發(fā)質(zhì)量的“精細”突出預先的制度建設尤其是頂層設計，從而系統(tǒng)推進。為體現(xiàn)與國際先進水平接軌的目標，前海合作區(qū)除了在綜合規(guī)劃中提出了“生態(tài)、人文、活力、可持續(xù)”的先進濱水灣區(qū)的發(fā)展理念和“產(chǎn)城融合、特色都市、綠色低碳”的規(guī)劃策略，還制定了一系列面向土地出讓、開發(fā)建設、專項設施、重點空間的詳細規(guī)劃，前瞻性、層次性的目標導向十分明確，具有精細化特征。在現(xiàn)實發(fā)展環(huán)境中，“高效”往往造成全局的盲目，“精細”有時難以適應即時的需要。如何整合“高效—精細”的雙重要求，實現(xiàn)“開放化路徑”與“高端化目標”的完美結合，是前海合作區(qū)城市發(fā)展的重要課題。
2.2 城市規(guī)劃管理的重要作用
據(jù)《前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》所劃分的三個發(fā)展階段，前海合作區(qū)正處于承上啟下的提升階段的關鍵時期，城市規(guī)劃管理的統(tǒng)領地位明顯。既需要總結實踐過程中的各種不足和復雜問題，也要著眼于為即將到來的爆發(fā)式建設提供“標準化”參照。這一階段，前海管理局的重要工作體現(xiàn)為，完成合作區(qū)制度設計和政策法規(guī)制定，從而更好地設計方案深化和調(diào)整，基礎設施建設和土地供應，工程建設推進和產(chǎn)業(yè)落位等任務，城市規(guī)劃管理工作發(fā)揮的保障性作用尤為明顯。況且，前海合作區(qū)承擔著為法制建設和行政管理創(chuàng)新、城市規(guī)劃改革探路的任務，理應在先行先試、引領全局的高度體現(xiàn)規(guī)劃管理的地位。
3 刻不容緩——前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理亟需應對的挑戰(zhàn)
在“高效—精細”背景下，從城市規(guī)劃管理角度來說，前海合作區(qū)需從城市規(guī)劃編制的創(chuàng)新性和綜合性、城市規(guī)劃實施的充分市場化和不確定性、建設項目許可的高效性和高標準、管理機構的精簡化和服務水平提升等方面進行合理解釋和有效應對。
3.1 城市規(guī)劃編制的創(chuàng)新性和綜合性
前海合作區(qū)的城市規(guī)劃具有“超前謀劃、藍圖規(guī)劃”的特征，除綜合規(guī)劃以外，編制完成了22項單元規(guī)劃、10余項專項規(guī)劃，在產(chǎn)城融合、緊湊集約、高效便捷、低碳生態(tài)和濱水個性等方面都提出了些許創(chuàng)新思路，并在土地整備方案、水環(huán)境改善方案、交通工程可行性驗證、市政交通可行性方案和低碳生態(tài)技術等方面進行了大量研究論證，以提高規(guī)劃的可操作性。但同時，前海的城市規(guī)劃要求充分融入土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，如何有效落實宏觀層面規(guī)劃對前海合作區(qū)的整體控制要求，并在內(nèi)容上“逐步深化”、“相互銜接”，保證土地開發(fā)和項目建設有“規(guī)”可依，是城市規(guī)劃編制中需要直面的問題。

3.2 城市規(guī)劃實施的充分市場化和不確定性
隨著國內(nèi)深化改革、對外開放、加強深港合作，市場經(jīng)濟對我國城市發(fā)展的影響逐漸加強，進一步強調(diào)市場對城市開發(fā)建設的推動作用。城市規(guī)劃實施的市場化在保障根本公共利益和總體發(fā)展戰(zhàn)略的原則下，充分發(fā)揮市場配置資源、引導發(fā)展的作用，挖掘和利用市場潛力，獲取市場雄厚資金和優(yōu)秀管理經(jīng)驗的支持，明確土地和金融政策相結合的城市發(fā)展思路。然而，城市開發(fā)建設的市場化也將伴隨市場本身的不確定性，為城市發(fā)展帶來一定風險和困境，如何在規(guī)劃體系與管理機制中都不容小覷的挑戰(zhàn)。
3.3 建設項目許可的高效性和高標準
建設項目審批的效率將直接影響城市開發(fā)的建設速度，傳統(tǒng)的審批模式已經(jīng)不再適用于前海合作區(qū)的快速建設要求，為保障爆發(fā)式建設目標順利實現(xiàn)，前海合作區(qū)面臨審批許可的創(chuàng)新需求。前海合作區(qū)施行綜合審批制度，基于“e站通”服務中心，通過相關部門集合，將傳統(tǒng)的串聯(lián)審批模式向并聯(lián)審批模式轉變，極大提高了審批效率，壓縮了審批時間。然而，高效、并列的審批許可難以避免的產(chǎn)生審批失誤、漏洞、糾紛等問題，如何在實現(xiàn)審批許可高效的基礎上，保障審批許可的高標準將是前海亟待解決的問題。
3.4 管理機構的精簡化和服務水平提升
前海管理局作為境內(nèi)第一個法定管理機構，可通俗地理解為“企業(yè)化政府”，負責前海的開發(fā)建設、運營管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協(xié)調(diào)等工作[1]，其行政機構設置和職能體現(xiàn)自主性和高效性。前海管理局推進大部制改革，整合規(guī)劃、國土、建設、交通、環(huán)境、住房等部門設立規(guī)劃建設處，體現(xiàn)“充分授權、封閉運作”。同時，部門結構扁平化、模塊化后，在微觀層面需要協(xié)調(diào)的事務會日漸增多，除了促進基礎設施和公共設施推進的整體聯(lián)系、協(xié)調(diào)有序，更需要加強對市場主導的建設活動的控制，有效規(guī)避違法建設的產(chǎn)生，前海管理局有必要對權責、利益和職能進一步分配和協(xié)調(diào)。此外，前海合作區(qū)以社區(qū)治理模式和社會組織創(chuàng)新為抓手，如何滿足公眾合理意愿，充分調(diào)動公眾積極性參與到建設和發(fā)展中將是前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理的重要部分。
4 追本溯源——前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理的重要問題認知
新的形勢下，前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理面對的不再是孤立的空間要素和靜態(tài)的藍圖設計，也不再是主管部門單一推進、社會公眾被動接受的行政關系，通過重新審視城市規(guī)劃面對復雜系統(tǒng)的實施效力、規(guī)劃建設應對變化的一體化銜接程度和多方參與的利益協(xié)同制衡要求，從而在管理依據(jù)的科學性、管理過程的合理性和管理主體的開放性等方面有一個清晰的認知。
4.1 理順規(guī)劃體系，保障城市規(guī)劃的實施效力
前海合作區(qū)的城市規(guī)劃應直面快速而精準的開發(fā)建設任務，為之提供有效的技術依據(jù)和政策保障。詳細的說，城市規(guī)劃體系應按照導控內(nèi)容的層次性進行梳理，各城市規(guī)劃之間應注重規(guī)劃范圍與詳細程度、編制標準與管理側重的對應，在宏觀的前海合作區(qū)層面、中觀的單元層面和微觀的地塊層面，保證城市規(guī)劃的原則性內(nèi)容的逐級推進和靈活性內(nèi)容的相互協(xié)調(diào)是城市規(guī)劃實施空間大小的關鍵要素。宏觀層面，應重點把握城市規(guī)劃結構、單元開發(fā)模式、海灣天際輪廓線、標志性建筑簇群景觀、基礎設施、公共服務設施以及公共空間的總體規(guī)模和布局、節(jié)能減排及環(huán)境保護的總體要求；中觀層面，應關注單元開發(fā)具體規(guī)定、基礎設施和公共服務設施項目規(guī)模和布局、市政道路具體規(guī)定、公共空間的規(guī)模和布局、低碳生態(tài)指標等；微觀層面，對重點景觀控制地區(qū)的標志性建筑和公共建筑進行嚴格控制。此外，對于靈活引導的部分，在充分發(fā)揮市場積極性進行創(chuàng)作的同時，應加強各層級之間的信息反饋，保證前海合作區(qū)整體空間的融合程度[2]。
4.2 強化動態(tài)管理，保障規(guī)劃建設的一體化銜接
前海合作區(qū)的規(guī)劃指引和建設活動應通過動態(tài)的反饋信息和關系調(diào)整，實現(xiàn)一體化運作的過程合理性。前海合作區(qū)在綜合規(guī)劃出臺至基本建成有8年左右時間，期間國家宏觀政策、對港合作強度、投資項目設施都難以避免地發(fā)生變化，在進行全方位、寬領域、多層次檢討的基礎上根據(jù)建設進程的實際情況對既有規(guī)劃進行適當調(diào)整乃至修編，實現(xiàn)兩者的“二次縫合”，有利于早日建成“珠三角曼哈頓”。由此，前海合作區(qū)的城市規(guī)劃在編制工作之外，應完善后續(xù)的實施管理，也可以具體分為審批、評估和調(diào)整過程。需要說明的是，不僅僅是城市規(guī)劃本身的調(diào)整，城市規(guī)劃體系的銜接程度、城市規(guī)劃的政策保障、城市規(guī)劃的綜合影響等等問題，都需要在動態(tài)的管理過程中逐步完善。
4.3 突出權責對等，保障多方參與的協(xié)同制衡
前海合作區(qū)應明確權責對等的空間權利分配、成本支付原則，方能在協(xié)同制衡的基礎上于短時間內(nèi)形成合理有效的多方參與機制乃至科學的規(guī)劃決策機制。前海合作區(qū)的城市空間需求呈現(xiàn)多樣化特征，且在高速發(fā)展進程中利益沖突日趨激烈，城市規(guī)劃的“管治”思想促使政府主管部門由傳統(tǒng)的公共事務中利益分割的“操控者”向整合開發(fā)主體、社會公眾以及技術人員等各有關力量的“組織者”演進，實踐城市規(guī)劃作為開發(fā)行為、社會管理、工程技術等多個范疇協(xié)調(diào)工具的積極作用。前海合作區(qū)作為新建設城區(qū)和以就業(yè)人口為主的城市核心區(qū)，城市規(guī)劃管理參與各方的介入時機、利益分解顯得十分關鍵。其中，擁有信息發(fā)布、政策制訂和執(zhí)行保障優(yōu)勢的政府應作為多方參與中的核心，確保開發(fā)主體經(jīng)濟利益的轉移方式、社會公眾使用需求的合理表達和城市規(guī)劃部門的設計責任協(xié)調(diào)過程中的程序公正。
5 對癥下藥——前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理的創(chuàng)新內(nèi)容探索
針對前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理面對的挑戰(zhàn)，在明確城市規(guī)劃的實施效力、規(guī)劃建設的銜接程度和多方參與的協(xié)同制衡等重要問題前提下，需從城市規(guī)劃編制明確合理的定位、城市規(guī)劃實施完善相關的政策保障、建設項目審批體現(xiàn)過程服務的要求、前海管理局深化“企業(yè)化政府”管理模式等方面進行有益探索。
5.1 明確城市規(guī)劃編制的合理定位
前海合作區(qū)的城市規(guī)劃編制過程體現(xiàn)國際先進理念和服務業(yè)發(fā)展需求，突出城市規(guī)劃對開發(fā)建設的實際引領作用，在規(guī)劃體系中實現(xiàn)了“兩級體系”和“多規(guī)合一”，應進一步明確各層級、各類別城市規(guī)劃的職能定位，將整體創(chuàng)新寓于個體創(chuàng)新之上。
5.1.1 強化綜合規(guī)劃高端全面引領的地位
綜合規(guī)劃以其對前海合作區(qū)其他規(guī)劃的統(tǒng)領、指導和規(guī)范作用，對發(fā)展目標的合理詮釋，可視為其他規(guī)劃編制的綱領性文件[3]。綜合規(guī)劃強調(diào)產(chǎn)業(yè)為基、以生態(tài)為標、以新城為體的整體建設理念，參照Bacon在主持的費城規(guī)劃時遵循“干枝決定樹的形態(tài)”的原則[4]，在“三區(qū)兩帶”的整體格局控制以及基礎設施和公共服務設施、景觀和綠化、環(huán)境和生態(tài)、公共空間的總體把握下，平衡經(jīng)濟收益要求、空間品質(zhì)特征和綜合服務能力，合理界定城市空間結構的基本單元和發(fā)展路徑?；締卧膭澐謶⒅亻_放性、可復制性、可組合性和多層次性，發(fā)展路徑的建構應適應單元空間重組和演化的形式、方向和規(guī)模，體現(xiàn)高、中、低不同發(fā)展水平要求的網(wǎng)絡結構，協(xié)調(diào)近遠期發(fā)展的需要。
5.1.2 實現(xiàn)單元規(guī)劃服務市場開發(fā)的作用
單元規(guī)劃作為落實綜合規(guī)劃的詳細設計方案，應強化工具、方法、關系等方面的論證關系，在落實前海發(fā)展目標的基礎上充分體現(xiàn)市場的開發(fā)需求。單元規(guī)劃在詳細界定用地性質(zhì)、開發(fā)強度、建筑高度、景觀綠化等規(guī)劃指標時，需全面考慮與土地開發(fā)效益和公共利益相關的因子，結合技術手段和多方參與進行界定。有必要通過“單元—街坊—地塊”層次的細分，保證多方協(xié)商的可能和實效。單元層面的大綱文件保證單元整體結構和公共設施系統(tǒng)性，在單元層面加強對主導功能和容量、地下空間一體化開發(fā)、公共空間整體性構建、立體慢行系統(tǒng)連續(xù)性組織、市政交通設施一體化銜接相關的開發(fā)時序、重要節(jié)點、近期建設等進行嚴格安排，完善公共投資、市場策略和公眾參與的意見和建議。街坊層面由管理部門和開發(fā)主體共同編制街坊規(guī)劃指引，進行“整體平衡、分塊落實”，著重關注街坊主導功能、用地規(guī)模、立體空間高度和界面、公共空間功能布局以及地下空間具體利用等方面，通過依據(jù)承載能力、經(jīng)濟可行性、環(huán)境模擬等分析確定指標合理范圍。地塊層面面向開發(fā)實施，圖則的編制應在合理控制外部效應的前提下，保證市場需求和公眾意愿的實現(xiàn)，起到突出重點、引導為主、簡化管理的效果，地塊圖則在主導功能、用地規(guī)模和配套設施等支撐條件均已明確的基礎上，以提升用地的運轉效率和經(jīng)濟收入，促進多樣創(chuàng)新和低碳持續(xù)，營造活力氛圍和品質(zhì)生活，注重單元標識與空間營造等要求引導功能混合、特色街道、建筑設計等。
5.1.3 落實專項規(guī)劃作為技術支撐的要求
專項規(guī)劃作為綜合規(guī)劃在若干維度進行的深化，體現(xiàn)技術支撐作用。涉及面廣、形式新穎，在綜合規(guī)劃確立的“產(chǎn)城融合、特色都市、綠色低碳”的城市總體目標下，體現(xiàn)專項設施和專業(yè)內(nèi)容的詳細設計。專項規(guī)劃要突出前期研究，在突出設施標準、安排開發(fā)時序、指導重點項目等幾個方面要有所側重。同時，根據(jù)前海的區(qū)位特征和市場化特征，專項規(guī)劃為避免多方參與協(xié)作中出現(xiàn)“打架”情況，應突出專項規(guī)劃的體系特征，在界定重要程度、影響范圍以及是否涉及用地的基礎上劃分“基本序列”和“非基本序列”，分別與綜合規(guī)劃和單元規(guī)劃進行不同層次的銜接，進行規(guī)劃主管部門和行業(yè)部門的有效分工。
5.1.4 重視城市規(guī)劃的評估和調(diào)整工作
城市規(guī)劃體系作為一項穩(wěn)定的公共政策，只有通過科學評價，才能判定是否達到了其預期的目標，政策施行應該是繼續(xù)、退出還是調(diào)整?？茖W的評價，并非僅僅突出規(guī)劃技術的合理性，還包含規(guī)劃實踐的過程特征和多方參與的價值判斷等內(nèi)涵。可通過預先的方案評價、過程的執(zhí)行評價、事后的效果評價等環(huán)節(jié)，將規(guī)劃目標與手段、事實與價值整合的全過程評估模式和方法體系，從而為管理過程及時修正提供準確依據(jù)。
調(diào)整的過程關鍵在于技術的合理性、參與的充分性和過程的規(guī)范性。首先，需明確微觀層面單個項目提出的指標調(diào)整是局部的，但其影響卻可能是深遠的，應自下而上加強對上一層級空間規(guī)劃影響的系統(tǒng)化評估研究。其次，項目申請可根據(jù)區(qū)位特征、控制內(nèi)容、用地性質(zhì)、調(diào)整動機等專業(yè)體系進行細分，保證調(diào)整有章可循、準確高效。第三，指標調(diào)整應體現(xiàn)多元利益的制衡和使用狀況的反映，注重多方論證、信息公開和組織保障的公眾參與。最后，指標調(diào)整的流程應體現(xiàn)市場環(huán)境下的綜合性、差異化要求，進行不同層級的分類處理。
5.2 完善城市規(guī)劃實施的相關政策保障
前海合作區(qū)在明確各類城市規(guī)劃之間的關系后，需在相關政策上進一步強化其可實施性。就各類城市規(guī)劃本身來說，在編制時需保證一定的彈性；而在制度保障上，應突出總規(guī)劃師的“技術責任制”作用。
5.2.1 城市規(guī)劃保證一定的彈性
在實際開發(fā)中充分結合市場開發(fā)需求，利用“分級分類”的原則，保障城市規(guī)劃具有一定彈性，同時把握前海合作區(qū)城市發(fā)展的總體公共利益和建設時序，體現(xiàn)“又好又快”要求。根據(jù)實施要求，城市規(guī)劃的彈性可體現(xiàn)于發(fā)展目標、控制手段等方面。
前海合作區(qū)倡導“集約、融合、活力”，開放的發(fā)展目標對土地合理利用具有一定積極作用，空間環(huán)境的建成效果與土地利用形式也息息相關。針對前海合作區(qū)的不同發(fā)展需求，可采取活性用地、替代開發(fā)和混合使用等三種形式進行土地利用的界定。其中，“活性用地”寬泛地規(guī)定土地使用功能，“替代開發(fā)”提供變動性質(zhì)的可能，“混合使用”可依據(jù)混合形式對功能做出具體要求。
此外，開放性公共空間的數(shù)量和質(zhì)量，是前海合作區(qū)關注的重點，建設指標的控制手段也應多元化。通過引入容積率獎勵和開發(fā)權轉移等彈性開發(fā)措施，鼓勵開發(fā)商參與公共服務設施建設。針對附屬公共設施、公共空間或公共綠地，可通過給予開發(fā)商一定的容積率獎勵，促使其投資建設；針對部分生態(tài)保護區(qū)、特殊發(fā)展區(qū)、重點控制區(qū)，可通過將其部分開發(fā)權轉移到規(guī)劃所允許的其他地塊，滿足規(guī)劃要求[5]。
5.2.2 突出總規(guī)劃師的“技術責任制”
前海合作區(qū)的城市規(guī)劃具有較強的高端引領作用，城市規(guī)劃與城市發(fā)展的互動之間需要有技術力量進行程序上的“把關”，在城市規(guī)劃編制、審批、實施、評估、調(diào)整等一系列流程中起到技術核心作用，保證城市規(guī)劃對發(fā)展環(huán)境的應對性。
總規(guī)劃師突出“戰(zhàn)略決策”的技術參謀和“戰(zhàn)術決策”技術總管作用，在新加坡和蘇州工業(yè)園等地已取得一定成功，成為新建城市持續(xù)飛速發(fā)展的重要保證?？傄?guī)劃師應由廣闊學術背景和豐富實踐的人士全職擔任，同時還應配備工作團隊。應由廣闊學術背景和豐富實踐經(jīng)驗的人士全職擔任，并配備工作團隊。總規(guī)劃師的職能主要有：通過直接與行政領導對話，擬定城市總體發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃思路；組織并推動各類城市規(guī)劃編制、評估、調(diào)整工作，綜合研究和參與制定城市規(guī)劃的政策和制度保障；接受公眾、開發(fā)商和相關利益單位的投訴與建議，對城市規(guī)劃動態(tài)維護過程中的問題進行研究和處理等。
5.3 加強建設項目審批的過程服務
建設項目審批過程事關城市規(guī)劃執(zhí)行的效果，必須保證城市規(guī)劃的原則性內(nèi)容和市場的創(chuàng)新性實踐，將從體現(xiàn)一站式特征、加強全過程管理、關注重點審查事項、保障開放化程度四個方面進行創(chuàng)新。
5.3.1 體現(xiàn)一站式特征
綜合審批應發(fā)揮部門整合的優(yōu)勢，在權限上落實權力清單制度要求，在操作上保證各部門之間信息流通、分工協(xié)作、過程透明，針對關聯(lián)性的行政審批事項，實行一個窗口收發(fā)文件，各相關職能部門合理接入、同步審批、聯(lián)合會審，并分別做出審批決定。
5.3.2 加強全過程管理
通過前期的方案設計過程介入，在規(guī)劃管理的整個過程中與開發(fā)商、設計團隊、公眾等利益主體進行充分溝通協(xié)調(diào)，最大限度激發(fā)設計機構的創(chuàng)新力和市場活力，保證審批效果。在保障開發(fā)商等主體利益的同時，加強過程監(jiān)督，加大懲處力度，提高違法建設成本。
5.3.3 關注重點審查事項
前海合作區(qū)具有建設周期短、涉及要素多等特征，空間建成的一體化效果十分關鍵，應作為重點審查的對象。單項建設項目除基本審查事項和指標外，應結合具體的城市建設需要，重點審查地下、地上空間統(tǒng)籌開發(fā)，公共空間的整體性、公共性、開放性，慢行系統(tǒng)的連續(xù)性，建筑、景觀、交通以及市政設施的一體化建設，景觀綠化的高品質(zhì)設計，建筑組群的整體性、公共性、開放性和社會性等。
5.3.4 保障開放化程度
審批流程的并聯(lián)和權限的擴大，帶來一定風險，保證審批過程的開放程度尤為必要。一方面，加強各部門之間的信息互通，互相監(jiān)督，達到相互制衡的目的。上級部門負責全過程監(jiān)管各相關部門的審批工作，建立嚴格的審批管理體制，對違反規(guī)定和違法現(xiàn)象進行嚴厲懲處。另一方面，建立健全審批申訴機制，系統(tǒng)性的完善審批監(jiān)督機制，設置審批投訴處理機構，受理公眾或利益團體的審批違規(guī)建議和檢舉，保證審批結果準確無誤。
5.4 深化“企業(yè)化政府”的管理模式
突出前海管理局企業(yè)化運作的法定機構優(yōu)勢，強調(diào)香港及境外的管理經(jīng)驗和人員的引入，一方面需要發(fā)揮政府在公共管理中的監(jiān)管和組織職能，另一方面要體現(xiàn)其充分服務社會和市場的運作機制，實現(xiàn)城市規(guī)劃管理的“低成本、高效能”。
5.4.1 界定管理局內(nèi)部層級和職能
前海管理局內(nèi)部在進行職能整合、層級壓縮后，須進一步突出權責和相互聯(lián)系。內(nèi)部層級體現(xiàn)為統(tǒng)領層和操作層，統(tǒng)領層突出整體引領和控制職能，具有宏觀視角分析和決策優(yōu)勢；操作層突出具體運作服務和相互協(xié)作的執(zhí)行職能，具有信息充分和反饋及時的優(yōu)勢。兩個層級之間需要加強上下溝通，前海管理局應保證足夠、有效的控制力和動員作用，建立明確的合作機制、信任與溝通的協(xié)調(diào)機制、利益分配機制以及效果評價機制，確保具體操作的相關處室合理使用自由裁量權[6]。
5.4.2 推進決策的民主化和科學性
前海管理局具有獨立、集中的規(guī)劃管理執(zhí)行權，在確保對城市規(guī)劃管理中的一般問題高效推進的基礎上，有必要設立相關咨詢和審議機構，在缺乏明確法律依據(jù)和既有經(jīng)驗的環(huán)境下，通過滿足“權責對等”的要求，推進一些影響廣延和深遠的重大問題的民主化和科學性決策。
咨詢和審議機構的主要職能在于對前海合作區(qū)各類規(guī)劃、技術標準、導則等，對重大項目、重要公共空間、特殊工程的選址與規(guī)劃要求、建筑設計、工程建設提出意見。組成人員應包含前海合作區(qū)相關負責人、各領域和境內(nèi)外專家、各相關利益群體，體現(xiàn)政府部門、專家、公眾三個方面力量的綜合平衡，亦可按需設立由三類代表組成的三個分委員會。同時，以民主需求、效能優(yōu)化和可操作性為原則進行會議決策，將審議項目的通過要求按照重要程度和影響范圍分為嚴格、一般、優(yōu)先三個級別，根據(jù)項目實際情況界定決策通過的標準[7]。
5.4.3 推廣社會化的專業(yè)服務
前海管理局的管理精力和可用資源相對有限，為了提高城市管理和服務的效率、效能，需要發(fā)揮開放化平臺優(yōu)勢，整合管轄范圍內(nèi)的社會力量，充分調(diào)動中介組織、行業(yè)部門參與城市管理的積極性和創(chuàng)造性，同時發(fā)揮自身公共管理機構的優(yōu)勢，制定服務流程、管理規(guī)章，尤其突出市場準入標準，突出專業(yè)服務的規(guī)范化管理。
前海管理局應制定從事技術審查的從業(yè)資質(zhì)與資格條件，加強對建設項目專業(yè)機構、專業(yè)人士的監(jiān)管，規(guī)范專業(yè)機構和人士統(tǒng)一建設項目的技術標準，并推行審查服務承諾制、收費公開制，培育有序競爭的建設項目咨詢審查服務市場。必要情況下，專業(yè)機構和人士可結合前海合作區(qū)金融行業(yè)拓展和開發(fā)建設模式創(chuàng)新的優(yōu)勢，建立紅黑名單的信用體系強化責任意識，并通過購買職業(yè)責任保險降低風險。
5.4.4 全過程的公眾參與
在傳統(tǒng)的知情權和檢舉權基礎上，應賦予公眾一定程度和形式的決策權和監(jiān)督權，使其成為城市規(guī)劃和建設的重要力量。公眾的全過程參與，主要體現(xiàn)在目標決策階段、方案設計階段、實施管理階段。
在目標決策階段，依據(jù)城市的發(fā)展需求與基礎條件，構建以政府為主導、行業(yè)專家協(xié)助的目標決策機制，經(jīng)過前期調(diào)研、聽證會、論證會、公開展示等形式聽取公眾和開發(fā)商的意見和建議，保證城市規(guī)劃目標決策的準確性和科學性，改變以往“自上而下”的管理模式。
在方案設計階段，根據(jù)城市發(fā)展的復雜性，發(fā)揮不同領域的專業(yè)和社會人士在保障城市規(guī)劃建設一體化效果方面的作用。方案的設計過程需要加強信息溝通、集思廣益、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改變傳統(tǒng)規(guī)劃設計部門單一運作的模式。利用BIM技術建立數(shù)字城市平臺，能夠為城市規(guī)劃管理的信息展示和獲取、設計和決策等環(huán)節(jié)提供科學支撐。
在實施管理階段，城市規(guī)劃的實施管理階段主要面向項目的建設和運營，應充分體現(xiàn)開發(fā)商、公眾、政府之間的溝通協(xié)作關系，強化政府的監(jiān)督保障職能和政策引導作用，充分調(diào)動開發(fā)商的積極性，重視公眾對城市建設的需求，建立完整的執(zhí)行、監(jiān)督和上訴機制，嚴格管控涉及公共利益的城市開發(fā)內(nèi)容。有必要時，設立獨立于前海管理局之外的專門監(jiān)督機構，便于接收和處理公眾意見，實現(xiàn)開發(fā)利益與公共利益的動態(tài)平衡[8]。
6 結語
“高效—精細”的發(fā)展趨勢給前海合作區(qū)城市規(guī)劃管理的規(guī)劃編制、規(guī)劃實施、建設項目許可和行政管理方面提出了新的要求，但歸根結底需從理順城市規(guī)劃體系、強化動態(tài)管理和突出權責對等幾方面入手，明確城市規(guī)劃編制的合理定位、完善城市規(guī)劃實施的相關政策保障、加強建設項目審批的過程服務、深化“企業(yè)化政府”的管理模式等方面進行有效探索，進一步體現(xiàn)城市規(guī)劃管理在前海合作區(qū)發(fā)展中的“根本”作用，并為日益開放的我國其他城市及中心區(qū)的城市規(guī)劃管理提供有參考價值的“范本”。

參考文獻
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