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城市公共政策與城市規(guī)劃政策概論——城市總體規(guī)劃實施政策研究
作者：孫施文 王富海
備注：此文發(fā)表于《城市規(guī)劃匯刊》2000年6月
［摘要］：本文闡述了城市規(guī)劃政策與城市公共政策之間的關系, 并在揭示了城市公共政策特征的基礎上, 對城市規(guī)劃政策 的組成及其實施的保障機制等方面進行了探討。
［關鍵詞］：城市公共政策；城規(guī)政策；總規(guī)實施政策
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城市規(guī)劃政策是城市公共政策的重要組成部分, 城市規(guī)劃的開展始終是在城市政策的支持下才能進行, 但我國的城市規(guī)劃由于歷史與政治架構的原因卻對此很少關注,由此而導致了許多問題的產(chǎn)生, 而這些問題的解決則有賴于對政策的重視和相關研究的開展, 并從這些方面再來反觀城市規(guī)劃本身的內(nèi)容、程序和改革, 這是保證城市規(guī)劃實施實效性的重要方面。
從廣義上講, 政策是一個覆蓋面廣泛的概念, 它包括了管理部門所提出的法令、措施、條例、計劃、方案、規(guī)劃或項目。所以, 公共政策包括了法律法規(guī), 只是法律法規(guī)是更加規(guī)范和穩(wěn)定的政策。從狹義上講, 公共政策是與法律法規(guī)相對應的, 以政府的規(guī)章為主要形式, 比法律法規(guī)更具有可變性, 不如法律法規(guī)規(guī)范、嚴格和精確。因此, 城市規(guī)劃應該是城市政府部門的公共政策之一部分。在本文中所涉及的政策的含義主要以狹義的理解為主, 在涉及到法律法規(guī)的內(nèi)容將予以特別地指出。有關公共政策的研究有大量的中外文獻可以參閱(如, 張國慶, 1997 ;Ham and Hill , 1993 ; Hill , 1993 等) , 本文的目的并不在于對普遍的公共政策進行論述, 主要是圍繞著城市規(guī)劃本身的內(nèi)容和要求, 針對于城市規(guī)劃實施過程中所涉及的相關方面, 對由城市規(guī)劃所引發(fā)的或直接相關的公共政策進行探討。它的目的在于理解城市規(guī)劃如何從過去依據(jù)圖紙來規(guī)范城市建設活動, 逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)政策來引導和控制城市發(fā)展的過程所需要具備的特征與相應的條件。在以圖紙作為依據(jù)來規(guī)范建設活動中, 存在著一些問題, 如, 比較注重對建設活動的控制而較少引導; 以土地使用的分類和功能來對建設項目進行規(guī)定; 圖紙的終極狀態(tài)意味更加濃重, 而偏少對如何實施的內(nèi)容的關注; 往往只為少數(shù)專業(yè)人士所理解而無法為公眾所認識而起到引導作用等等。當然, 筆者這樣說并不是要否定規(guī)劃圖紙或圖則的規(guī)范性和法定性, 而是說, 在規(guī)劃實施的過程中, 政策理應承擔的更多職能, 而從另一方面說, 作為法定規(guī)劃的圖紙同樣是規(guī)劃政策的一個重要組成部分(因此, 對規(guī)劃圖紙的解讀應當也是圍繞著政策的含義來進行) 。這里強調(diào)政策的重要性的目的在于, 政策的作用將更多地側(cè)重于引導, 引導并非只是強制性的, 而圖紙和圖則的作用在某種程度上更注重控制(尤其是在“一書兩證”制度的保證之下) , 其作用方式卻是強制性的。引導和控制兩者是相輔相成的,缺少其中的任何一個都會影響到城市規(guī)劃整體作用的發(fā)揮。
城市規(guī)劃的實際發(fā)展也驗證了城市規(guī)劃必須也必然向城市公共政策的轉(zhuǎn)變。從60 年代以來, 城市規(guī)劃已經(jīng)將規(guī)劃理念從對規(guī)劃圖(plan 和plans) 的編制轉(zhuǎn)向?qū)σ?guī)劃過程(planning) 的重視, 認為規(guī)劃的關鍵在于規(guī)劃(plan和plans) 的實施(Hall , 1992) 。在這個過程中, 規(guī)劃圖所起的是未來目標引示的作用, 而政策則充當了如何一步一步地去實現(xiàn)目標、如何開展行動的指導。因此, 在規(guī)劃的整個體系中, 規(guī)劃政策成為規(guī)劃工作的重點所在。Healey等人(1995) 通過對英國城市規(guī)劃制度的回顧, 提出到80 年代, 發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)不再是提供確切的藍圖, 而是成為規(guī)劃政策原則的集成, 并依此而使規(guī)劃(planning) 內(nèi)在地聯(lián)系成為一個基本的框架。由此, 城市規(guī)劃才有可能真正地擔當起引導和控制城市發(fā)展和建設的作用。
從城市的角度出發(fā), 可以認為, 所有關于城市發(fā)展的政策應當是一個完整的系統(tǒng)和體系。從城市管理的職能劃分出發(fā), 人們對城市規(guī)劃相關政策的研究主要集中在土地使用、空間、景觀等物質(zhì)性方面, 盡管深知無論怎樣界定, 城市規(guī)劃肯定是與城市中的各項組成要素緊密相關的, 與城市規(guī)劃相關的所有政策, 應當與城市政府的所有其他政策是相互匹配的, 相互促進的。
城市規(guī)劃的內(nèi)容實際上已經(jīng)涵蓋了城市發(fā)展的所有方面, 它們互相地交織在一起, 因此, 其基本的內(nèi)容應當是城市其他各項政策的起點和最終歸結(jié)。一方面, 就城市規(guī)劃和城市社會的相互關系而言, 存在著兩方面的內(nèi)容要求: 一是城市規(guī)劃必須切實反映城市各項組成要素在城市發(fā)展過程中的政策取向; 二是城市各個方面的未來發(fā)展必須是在城市規(guī)劃所確立的基本框架之中。而協(xié)調(diào)好這兩方面的關系, 應當是城市政府政策架構及機制中的核心。另一方面, 城市的公共政策所存在的制度背景應當為建立這樣的互動關系起到支撐的作用。
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城市規(guī)劃政策是城市公共政策的一個重要組成部分,因此, 城市規(guī)劃政策應當符合城市公共政策的基本要求。由于過去人們對政策方面的研究較少, 首先要對公共政策的一些主要內(nèi)容和特點以及價值標準作簡要論述, 目的在于明確城市規(guī)劃政策的基本框架, 清楚城市規(guī)劃作為公共政策的基本類型與應當具備的特征, 而這些價值標準為評判城市規(guī)劃政策提供了基本的準則, 是研究城市規(guī)劃政策的目標和方向。
2.1公共政策的類型及與城市規(guī)劃政策的相關性
關于公共政策的類型, 可以作如下劃分(張國慶,1997) , 但很明顯, 其中的分類有相重疊的成分, 但出于理解公共政策性質(zhì)的多方面性的考慮, 暫且以公共政策中的一般劃分作相應的討論。
2.1.1 目的型與手段型政策
目的型政策是帶有方向性的政策, 一般綜合性、概括性較強, 作為引導性的城市規(guī)劃政策在整體上應當是以目的型政策為主, 尤其是以城市總體規(guī)劃為基礎的政策陳述。但所有目的型的手段都有必要有手段型的政策作為支撐。手段型政策則是為前者得以貫徹而制定的具有針對性的政策。在規(guī)劃領域中, 運用于城市建設和開發(fā)控制的政策則主要是手段型的政策。所有的手段型政策必須與規(guī)劃的目標相對應, 使得這些手段都是為了實現(xiàn)一定的規(guī)劃目標。
2.1.2 改造型與調(diào)整型政策
改造型政策是為改造現(xiàn)行體制的弊病而制定的政策,具有相當?shù)恼w性, 調(diào)整型政策則是要調(diào)整現(xiàn)行系統(tǒng)的某些不適應的環(huán)節(jié), 具有清晰的局部性。這是激進改革和漸進改革思想在政策領域的反映, 同樣, 兩者之間的關系應當是辯證的。相對而言, 以城市總體規(guī)劃為基礎的政策序列應當是以改造型的政策為主體, 因為, 總體規(guī)劃在理論上是基于城市發(fā)展的結(jié)構性轉(zhuǎn)變, 尋求完整整體的目標實現(xiàn); 而以詳細規(guī)劃和發(fā)展控制為基礎的政策序列則與操作實務相關聯(lián), 政策具有相對的延續(xù)性, 因此, 所需要的是帶有微調(diào)性質(zhì)的政策。
2.1.3 創(chuàng)新型與改良型政策
創(chuàng)新型政策是指那些首次制定和實施的政策, 因而難度較高, 且具有不確定性, 改良型政策則是指修正后的政策, 雖然難度較低, 但政策效果亦不一定盡如人意。這兩種政策類型中的辯證關系也是顯而易見的。創(chuàng)新型與改良型政策在城市規(guī)劃的各個階段和各個方面都會出現(xiàn), 具有同等重要的地位。針對于當前城市規(guī)劃的現(xiàn)狀而言, 創(chuàng)新型政策更為迫切, 原因在于過去城市規(guī)劃領域中相關的政策陳述非常欠缺, 因此就需要有這樣的創(chuàng)新。但這些創(chuàng)新型政策在經(jīng)歷了一段時間的實踐之后, 必然需要進行改良, 而不應將重心放在整體性的重新制定。
2.1.4 對策型與引導型政策
對策型政策是為了解決公共政策過程中的隨機干擾現(xiàn)象, 具有戰(zhàn)術性、靈活性的特點, 引導型政策則要解決引導社會發(fā)展方向或公眾輿論的問題, 具有戰(zhàn)略性、長期性的特點。這兩種類型的劃分對于城市規(guī)劃而言, 具有同樣重要的意義。城市規(guī)劃在本質(zhì)上就是要解決好這兩者之間的關系。城市規(guī)劃過去主要針對戰(zhàn)略性、長期性的內(nèi)容,而較少關注當時當?shù)氐膯栴}, 從而為城市規(guī)劃帶來了許多被動, 但城市規(guī)劃要解決好這一問題, 關鍵則在于如何將引導型的政策與對策型的政策相結(jié)合起來, 從而完善規(guī)劃政策的體系, 使近期行為為長遠目標的實現(xiàn)作出貢獻。
2.1.5 直接型與間接型政策
直接型政策是對特定的社會問題具有直接效果的政策, 具有速效性, 間接型政策是對非特定的社會問題普遍具有一定影響的政策, 具有過程性。從總體上講, 城市規(guī)劃對社會經(jīng)濟的影響是間接的, 但這種間接型的作用卻直接規(guī)定了城市社會經(jīng)濟發(fā)展的背景, 同時, 社會經(jīng)濟發(fā)展則直接地規(guī)定了城市規(guī)劃本身的內(nèi)容, 因此, 規(guī)劃政策對社會經(jīng)濟發(fā)展相關的政策是間接型的, 這就要求在制定和實施這類政策時要充分估計到社會經(jīng)濟發(fā)展的擴展效應。城市規(guī)劃對城市土地使用、空間發(fā)展、環(huán)境整治等方面的作用是直接的, 這種直接的作用最終會透過對社會經(jīng)濟發(fā)展的作用而影響到規(guī)劃的后續(xù)決策和規(guī)劃自身的內(nèi)容。因此, 規(guī)劃政策必須對政策的作用進行全面而充分的評估。
2.1.6 理性與超理性政策
理性政策將人類的思維和行為都假定為是理性的, 并以此為前提進行政策選擇, 超理性政策則根據(jù)系統(tǒng)中的超理性因素制定政策模式。理性是科學追求的目標, 城市規(guī)劃自誕生之日起就在此方向上不斷發(fā)展。而現(xiàn)狀的城市規(guī)劃基本是仍然是以理性作為社會發(fā)展機制的假定的, 但還是應當清醒的是社會發(fā)展過程中非理性因素的存在。而且, 從認識論的角度講, 純粹理性是有其邊界的。H. Simon則充分論證了理性有限性。對于城市規(guī)劃而言,規(guī)劃過程中的很多操作也恰恰是不具理性依據(jù)的。人們要有超理性思維的建立, 至少諸如房地產(chǎn)開發(fā)決策中所存在的非理性是人們必須要警覺的。人們只有依循這樣的決策機制才能采取相應的手段來維持規(guī)劃所追求的目標的實現(xiàn)。
2.1.7 程序決策型政策
程序決策型政策主要依靠邏輯推理制定政策, 主要用于知識積累不足、政策信息量不夠或相關政策者意見分歧的政策環(huán)境。正由于非理性因素的存在, 規(guī)劃過程又涉及到社會的各個方面, 而且由于上述原因, 要保證規(guī)劃決定的有效性和為社會所接受, 決策程序的預先規(guī)定則是重要的基礎。在我國城市規(guī)劃的法律法規(guī)中對程序性的內(nèi)容涉及較少, 因此, 就更有必要在政策上予以保障。而公眾參與在規(guī)劃領域中的廣泛推進, 對此的要求則會越益顯著。
2.2公共政策的基本價值取向
公共政策的基本價值標準直接影響甚至決定公共政策的性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會公正的程度。因此, 價值標準的確認和選擇是公共政策的決定性的因素之一。公共政策最基本的、必須遵從的價值標準有以下若干方面(規(guī)劃也同樣如此) :
2.2.1政治公正標準
現(xiàn)代民主政治的幾乎一切基本原則直接構成了現(xiàn)代公共政策政治公正價值標準的基礎。在這些原則的基礎上,公共政策過程中的政治公正原則主要集中在兩點上: 第一, 公民及公民團體對于公共政策制定過程的參與權, 與此相聯(lián)系, 除法律特別規(guī)定保密外, 現(xiàn)代公共政策講求政策制定過程的透明度, 講求公眾發(fā)表意見的合法途徑, 講求新聞監(jiān)督。只有具備一定的公開性, 公民及公民團體才可能了解公共政策是否合法、是否合理、是否符合公眾的利益。第二, 公共政策必須符合利益普惠的原則。利益普惠主要是指, 公共政策由其性質(zhì)所決定, 其目的在于為全體公民謀取利益, 而不是為少數(shù)人或特殊利益集團謀取利益。據(jù)此, 每個受法律保護的公民都有獲得公共政策所帶來利益的權利。當然, 一項公共政策, 尤其是方面性的公共政策不可以同時滿足全體公民的愿望或要求, 但只要是公共政策就必須符合某種公眾認可且法律確認的規(guī)則。
2.2.2經(jīng)濟效益標準
經(jīng)濟效益標準是任何政策都必須嚴肅考慮的問題。公共政策的特殊性在于支出的每一分錢都是納稅人的錢, 從政治權力來源上說, 都是委托人的錢。因此, 不允許浪費哪怕是一分一厘。一般而論, 最佳的投入產(chǎn)出比是經(jīng)濟效益標準的主要判別標準。當然, 這里的投入與產(chǎn)出, 并非是指建一個項目的投入與產(chǎn)出, 而是指推行一項政策所投入的人力、物力、財力等的內(nèi)容與政策產(chǎn)出之間的比例關系。
2.2.3社會可行標準
社會可行性標準主要是指, 一項公共政策在政策宣示后可以較為順利地加以推行。具體來說, 社會可行性標準包括兩層意思: 第一, 既定的政策至少不會遭到社會普遍的或一部分人的強烈的抵制, 最好可以得到社會的較為廣泛的認同和支持。這說明本政策有著良好的市民基礎。第二, 既定的政策不會造成嚴重的社會現(xiàn)實問題或歷史遺留問題, 而是直接造福于民、造福于社會、造福于人類。
2.2.4實踐檢驗標準
公共政策由其功用和目的決定, 必須十分重視在政策實踐中的有效性。不能發(fā)揮實際效應的公共政策嚴格地說不能稱之為公共政策, 不能充分發(fā)揮實際效應的公共政策不是高品質(zhì)的公共政策, 產(chǎn)生嚴重消極影響的公共政策是不好的公共政策。那么, 究竟是有效還是無效, 有效到什么程度, 是積極效果還是消極效果, 以及與政策效果直接相聯(lián)的理論、知識、經(jīng)驗、超理性感覺、分析模型、分析技術等政策因素的正確與否, 最終都必須在政策實踐中才能得到檢驗。一般而證, 符合社會公平或主持公正或維護社會公理的政策是好的政策, 低投入高產(chǎn)出的政策是好的政策, 得到社會普遍支持的政策是好的政策, 沒有直接或間接對社會造成不良后果的政策是好的政策。
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從城市規(guī)劃所涉及到的內(nèi)容而言, 城市規(guī)劃會涉及到城市中各種各樣的政策, 其中有一些是其他機構(中央的、區(qū)域的、城市的、地方的) 針對于城市中的各組成要素所作出的; 有些是城市政府對城市發(fā)展所作出的; 有些是由不同規(guī)劃層次的政府機構為城市規(guī)劃編制或?qū)嵤┒鞒龅? 當然, 也有是依據(jù)城市規(guī)劃的內(nèi)容和要求而由立法機構、政府及其規(guī)劃部門所作出的; 等等。這些政策都會對城市規(guī)劃的實施發(fā)生作用, 而且, 這種作用往往是城市規(guī)劃運作過程中所不可擺脫的。因此, 這里首先要對這些相關的政策因素, 圍繞著城市規(guī)劃實施的內(nèi)容作一簡要的闡述, 以便人們對規(guī)劃實施政策建立一個基本的框架, 對以后所展開的城市規(guī)劃的實施政策提供完整的背景。
3.1城市發(fā)展目標
城市規(guī)劃是政策陳述的一種方式, 在理論上, 它所陳述的內(nèi)容本身就應當是政策的內(nèi)容并發(fā)揮政策的作用, 而且在一定的程度上, 城市規(guī)劃所確立的政策更具有基本性和整體性。在城市總體規(guī)劃的層面上, 城市發(fā)展的目標、發(fā)展戰(zhàn)略、城市的功能布局、城市各項要素的安排及規(guī)劃實施的策略等, 是城市未來發(fā)展的指引, 這些內(nèi)容應當成為城市整體的和各部門、機構制定政策的依據(jù), 各項政策應當是來實現(xiàn)總體規(guī)劃所確立的基本原則及其安排。其它層次的規(guī)劃也是確定特定區(qū)域發(fā)展的政策。由此出發(fā), 城市規(guī)劃所確立的基本政策應當是城市發(fā)展政策的具體化。
3.2 城市各組成要素的發(fā)展政策
城市規(guī)劃所直接處理的對象是構成城市發(fā)展的各項主要因素, 這些因素相互作用的結(jié)果是對城市發(fā)展政策的實施。人們應當很清楚地看到, 城市規(guī)劃所直接處理的對象的發(fā)展演變并不都是由城市規(guī)劃所直接決定的, Mumford的名言: “真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變”所展示給人們的是, 在城市規(guī)劃所涉及的領域中, 它們有自身的發(fā)展規(guī)律, 它們自身的發(fā)展演變直接影響到了城市規(guī)劃的內(nèi)容。城市規(guī)劃必須順應這些要素本身發(fā)展的過程, 如果違背了, 則有兩種可能: 要么這些要素的發(fā)展受到抑制, 城市的發(fā)展受到制約; 要么這些要素以其自身的規(guī)律而發(fā)展, 城市規(guī)劃失去了發(fā)揮作用的基礎。從歷史發(fā)展的經(jīng)驗中人們可以看到的往往是后一種現(xiàn)象, 這是值得引起人們警覺的。從政策的角度而言, 各類政策往往是影響城市發(fā)展的重要因素(可以假定這里所討論的政策是符合城市發(fā)展規(guī)律的, 否則其遭遇如同上述之規(guī)劃的遭遇一樣; 當然規(guī)劃也是一種政策, 這里暫且不包括在內(nèi)) , 因此, 這些政策理應直接反映在城市規(guī)劃的內(nèi)容之中。如,國家的城市發(fā)展政策, 城市的社會、經(jīng)濟發(fā)展政策等, 這些政策作為整體的、宏觀的政策決定了城市未來發(fā)展的主要趨向, 它們也同樣會覆蓋城市各類機構、部門的政策決定, 成為這些機構、部門行動的指南。同樣, 各類機構、部門在城市發(fā)展政策的指引下所作出的部門政策同樣也影響甚至決定了城市規(guī)劃的內(nèi)容, 如國家和城市的產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)保政策及其他部門(或城市組成要素)發(fā)展的政策等等。舉一個例子, 如國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展家用小汽車的發(fā)展, 意味著未來將有大量的小汽車進入家庭, 城市的汽車擁有量會大增, 此時就需要有大量的道路來滿足這樣的增長, 如果此時, 人們?nèi)匀谎赜眠^去小汽車不發(fā)達情形下制定的人均7～15m2 的道路廣場面積或城市道路廣場用地占城市建設用地的8～15 %的標準, 那么就會帶來嚴重的交通問題。這是可以西方社會在50～60 年代的發(fā)展經(jīng)歷來證明, 也可以說明我國許多城市(尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城市) 中已經(jīng)出現(xiàn)的交通擁擠甚至幾近癱瘓的現(xiàn)實。國家的這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策已宣布多年, 許多省、市的“九五計劃和2010 年長遠發(fā)展規(guī)劃綱要”中也都將汽車產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè), 但在城市規(guī)劃中卻沒有得到相應的反映, 這說明城市規(guī)劃接受外界政策的邊界的強硬, 也預示著長此以往未來的交通問題的難以解決(當然, 人們也可以選擇在城市中限制汽車擁有量的政策, 那么, 這就涉及到政策選擇和實施可能的評估問題) 。
3.3有關城市規(guī)劃編制的政策
對于城市規(guī)劃編制的政策主要來自于兩個方面; 一是以國家、省、城市的法律法規(guī)為主體的有關城市規(guī)劃編制的內(nèi)容、程序等方面的規(guī)章; 另一是城市政府關于正在編制的各類規(guī)劃的要求、內(nèi)容規(guī)劃等方面的政策宣示。
國家和地方的有關城市規(guī)劃編制的法規(guī), 其實質(zhì)就是通過城市規(guī)劃法及相關法規(guī)和地方城市規(guī)劃法規(guī)所建立起來的城市規(guī)劃與社會系統(tǒng)的相互關系, 運用相關的法律法規(guī)和相應的技術規(guī)范, 來界定城市規(guī)劃編制成果如果要成為合法文本所必須具備的最基本的條件, 并由此而確立城市規(guī)劃編制成果(即城市規(guī)劃文本) 的合法地位, 這是城市規(guī)劃體系得以運行的基礎。只有合法的規(guī)劃文本, 才能成為城市規(guī)劃實施的依據(jù), 從而為城市規(guī)劃實施行為的合法性提供基礎。這些法規(guī)通常依據(jù)城市規(guī)劃法律所確立的城市規(guī)劃體系而具體確定不同階段、不同層次的規(guī)劃內(nèi)容應當具備的基本成分、成果要求(包括成果內(nèi)容、規(guī)劃深度和成果形式等) 和相應的技術要點。
城市政府關于正在編制的各類規(guī)劃的政策宣示, 主要是政府希望將一定時期內(nèi)的發(fā)展設想貫徹在城市規(guī)劃的內(nèi)容之中。在一定意義上, 城市規(guī)劃是一項政府行為, 因此, 政府的發(fā)展設想是城市規(guī)劃成果所展示的主要內(nèi)容。任何層次的城市規(guī)劃應當充分體現(xiàn)這樣的設想。這種政策宣示往往在編制城市總體規(guī)劃的過程中較多出現(xiàn)。當然在編制其他層次的規(guī)劃時, 也會有這樣的情形, 尤其是在于特定地區(qū)的發(fā)展的總體規(guī)定方面。
3.4城市規(guī)劃所確立的基本政策
城市規(guī)劃通過對城市發(fā)展過程的干預, 以形成一個既符合城市發(fā)展規(guī)律, 又符合人類發(fā)展需求的城市空間環(huán)境。在新環(huán)境形成的過程中, 城市空間關系的特征是社會經(jīng)濟關系變化的結(jié)果, 由此, 只有與城市政策的各個方面相結(jié)合, 才能真正實現(xiàn)新的城市空間關系。在此過程中,城市規(guī)劃的原則、準則、布局以及規(guī)劃所確立的行動步驟只有轉(zhuǎn)化為這些政策的一部分, 才能得到全面貫徹執(zhí)行,規(guī)劃目標才有可能得到更好的實現(xiàn)。城市規(guī)劃所確立的政策并不是要為各部門制定各類具體的政策, 而是通過對更好實施過程的認識, 制定和選擇能夠最有效地達到城市發(fā)展目標的政策引導, 為各類管理部門制定具體政策得以通過的依據(jù)和框架。城市規(guī)劃所確立的政策內(nèi)容涉及到城市規(guī)劃的各個層次和階段, 對于每一項規(guī)劃內(nèi)容, 都需要有相應的政策。政策的目的是盡可能地剔除那些不希望發(fā)生的結(jié)果, 而引導希望的結(jié)果出現(xiàn)。因此, 根據(jù)城市規(guī)劃所確立的政策就是為了達到城市規(guī)劃目標和城市發(fā)展目標,指明各類政策行為從最佳到可接受的序列, 為城市建設活動的決策提供依據(jù)。
3.5城市規(guī)劃的實施政策
城市規(guī)劃的實施政策是為了實現(xiàn)城市規(guī)劃而制定的相關政策, 這些政策一部分是城市規(guī)劃的內(nèi)容所直接轉(zhuǎn)換而成的, 這部分的內(nèi)容與上述之規(guī)劃所確立的政策是相一致的; 另一部分的政策則是為了保證城市規(guī)劃的實施而制定的政策, 這些政策包括了許多方面, 這樣的政策體系應當能夠保證: 使規(guī)劃所確立的政策在城市各類公共部門、機構和經(jīng)濟實體發(fā)展的政策中得到全面體現(xiàn), 同時, 為了保證規(guī)劃的實施而確立起相應的政策手段對未將規(guī)劃政策納入其發(fā)展政策的部門、機構和經(jīng)濟實體的行為提供引導和控制, 引導其在規(guī)劃所確立的方向上發(fā)展, 控制其任何有可能逾越規(guī)劃所允許的范圍的行動。所以, 應當建立從城市規(guī)劃出發(fā)確立城市建設和發(fā)展的政策的機制, 從而保證城市規(guī)劃的整體性和綜合性得到充分的體現(xiàn)。以下簡要地描述主要幾個方面的內(nèi)容:
3.5.1規(guī)劃推進的相關政策
城市規(guī)劃編制的過程是將城市中各個組成要素的發(fā)展組合起來形成一個未來的整體, 而規(guī)劃的實施過程要求將這個整體進行分解, 在新的發(fā)展目標的統(tǒng)合下為城市的各個組成要素指出行動的方向。因此, 城市規(guī)劃實施政策的運作過程, 要求首先是將城市規(guī)劃所確立的基本原則、規(guī)劃內(nèi)容以及規(guī)劃的目標都能夠進行分解, 在分解的基礎上, 結(jié)合各個要素自身發(fā)展的規(guī)律, 制定各個部門的發(fā)展政策, 城市規(guī)劃作為一種政策規(guī)劃, 在編制的過程中已經(jīng)得到充分的協(xié)調(diào), 并得到權力機構的批準, 也就意味著具有了法律效力, 因此, 就必須在城市的各個部門、在城市發(fā)展各個階段都能得到貫徹。為了保證城市規(guī)劃政策的實施, 需要對這些政策進行進一步的深化, 在深化的過程中, 運用規(guī)劃的手段來不斷地推進這些政策的落到實處,同時也可檢驗這些政策實施的可行性, 這就需要各層次規(guī)劃的協(xié)同。就城市規(guī)劃部門而言, 保證城市規(guī)劃的實施是其最基本的職責, 因此, 就要運用規(guī)劃層次的推進作為其基本手段, 保證城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略意義、基本原則能夠在具體操作層次上得到體現(xiàn), 使政策的內(nèi)容具有非常的實體性。
3.5.2促進社會協(xié)調(diào)的相關政策
城市規(guī)劃的實施最終并非是僅靠規(guī)劃部門來進行的,而是由城市社會的各個組成部門來具體運作的, 規(guī)劃部門能夠擔當?shù)闹皇瞧渲械膮f(xié)調(diào)和管理的作用, 而且在很多方面需要依靠社會的各個組成要素之間的相互協(xié)同作用。這就要求建立社會協(xié)調(diào)的機制, 這種協(xié)調(diào)包括了幾個方面。首先, 是在城市各個組成要素的發(fā)展政策方面的協(xié)調(diào), 無論是政府部門之間、政府與私人部門之間, 還是私人部門之間, 還是這些部門的內(nèi)部, 在發(fā)展政策方面都需要有所協(xié)調(diào), 在各個部門制定和執(zhí)行政策時, 都應當以城市發(fā)展目標作為評估其政策的最基本的準則, 使得城市規(guī)劃的基本原則和法定規(guī)劃應當成為城市空間和土地使用開發(fā)決定的依據(jù)。其次, 對城市公共資源的使用加以協(xié)調(diào), 這主要反映在城市空間和土地使用方面。城市公共資金的分配與安排應當與政策規(guī)劃所確立的目標序列和行動步驟相統(tǒng)一, 優(yōu)先行動、優(yōu)先項目應當優(yōu)先獲得資金的配備, 從而保證主要目標的先行實現(xiàn), 并依靠這些先行目標的實現(xiàn)帶動社會整體的發(fā)展。同時, 城市基礎設施的建設, 在項目的確定和先后程序上, 也應當與城市規(guī)劃實施的步驟和行動綱領相協(xié)調(diào), 使得這些項目的開展能帶動周邊地區(qū)進行符合規(guī)劃的建設和開發(fā)。基礎設施建設是政府在城市穩(wěn)定發(fā)展狀態(tài)下進行房地產(chǎn)開發(fā)調(diào)控的重要手段。
3.5.3 促進政府部門協(xié)同作用的相關政策
政府部門的協(xié)同是城市公共政策實施的關鍵。政府各個部門行動的基本原則也都是為了城市整體的發(fā)展和為社會公共利益的服務, 但是往往由于部門利益的牽制作用或者由于囿于部門考慮問題的局限性, 會在解決了本部門問題的同時造成其他部門問題的產(chǎn)生, 或者由于考慮了問題的即時效應而對長遠問題或整體問題予以了忽視, 這都需要各部門之間要建立起相互協(xié)同的作用機制。首先, 要在建制上建立相互融合的結(jié)構, 在我國的行政建制中基本上是采用橫向管理層與縱向管理體系相結(jié)合的混合式結(jié)構,這種結(jié)構保證了體系的上下貫通和地方的綜合職能, 但也存在相應的問題: 一是一些綜合部門尤其是規(guī)劃部門也只是政府的一個部門, 難以起到真正全面的綜合協(xié)調(diào)作用,二是縱向的體系仍然具有較強的作用, 在這樣的狀況下,地方綜合職能的發(fā)揮受到制約。從體制改革的角度, 今后將加強地方橫向的綜合管理職能, 也就是通常所說的管理的屬地化, 這種改革必然會加強政府整體的綜合協(xié)調(diào)能力; 其次, 綜合管理部門的職能也將得到進一步的加強。但也不能否認縱向系統(tǒng)管理的職能, 而是應當加強綜合部門與職能部門以及職能部門與職能部門之間的聯(lián)系, 對于規(guī)劃部門而言, 要建立和完善“邊際人”制度, 使各方面的決策能夠盡快穿越邊界, 成為各個部門之間后續(xù)決策的共同基礎。此外, 各個部門的決策應當以政策規(guī)劃及后續(xù)的各項規(guī)劃作為決策依據(jù), 使政府各個部門的行動都保持在同一的方向上。
3.5.4 完善決策過程的相關政策
決策過程的主要目標是保證政策的確定和實施能夠順利而合理地開展。首先, 對于決策而言, 整個決策過程應當是能夠理性地展開, 就是要事先制定決策程序、議事規(guī)劃及相應的規(guī)定, 這些程序、規(guī)則和規(guī)定依據(jù)其重要性程度分別體現(xiàn)在地方法規(guī)、行政規(guī)章和政府公務員規(guī)范中,從而使得任何決策的展開都有序地進行。其次, 政策問題的形成和甄別、政策決定等政策過程都應當有充分的社會公眾的參與, 這種參與不是形式上的, 也不能是部門代表性的, 而是完全開放的和公開的, 使得任何決策過程都有順序地開展。再次, 決策一旦通過就必須以各種形式公布, 并同時公布決策的目的、依據(jù)、制定過程和執(zhí)行要求等。
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城市社會是一個復雜的、多子系統(tǒng)的巨型系統(tǒng), 各類要素在城市發(fā)展過程中往往會產(chǎn)生種種矛盾, 而這些矛盾恰恰是城市發(fā)展的原因和結(jié)果。在這些矛盾中, 有的是互相沖突的, 有的則可能會協(xié)調(diào)起來, 它們既可能推動城市的發(fā)展, 也有可能會阻礙城市的健康發(fā)展。城市規(guī)劃的對象是城市空間系統(tǒng), 空間系統(tǒng)在城市社會中是建立各要素相互作用關系的基礎。在物質(zhì)形態(tài)上, 它是個顯系統(tǒng), 任何城市建設和發(fā)展的活動都會在空間上留下印痕, 但在質(zhì)量關系上, 它是個潛系統(tǒng), 在對各類活動指標的評價中,很少有對空間質(zhì)量的評價, 也就是缺少對其活動后果的評價。因此, 一旦城市規(guī)劃與城市中其他各子系統(tǒng)之間產(chǎn)生矛盾時, 尤其在社會經(jīng)濟利益占主導的情況下(社會經(jīng)濟狀況的評價是現(xiàn)時社會考核產(chǎn)生發(fā)展狀況的最重要指標) ,城市規(guī)劃就要處在劣勢。而一旦城市規(guī)劃處在了劣勢, 其所代表的社會整體利益就會受到損害, 其所擔當?shù)倪M行社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)的功能, 尤其是作為社會各系統(tǒng)未來行動規(guī)范的作用就無以發(fā)揮。因此, 就需要一定的機制來保障城市規(guī)劃政策的實施, 這些保障機制主要包括以下幾個方面:
4.1法制保障
市場經(jīng)濟不斷發(fā)展要求有法制作為整體的保障。對于城市總體規(guī)劃政策的實施, 也同樣需要法制的保障。城市總體規(guī)劃實施政策的法制保障主要是通過立法手段, 確立城市總體規(guī)劃實施政策的社會地位, 并通過輔助的立法手段, 建立起以城市總體規(guī)劃實施政策為核心的城市建設和管理的法規(guī)體系, 使得城市公共政策、城市建設都能夠圍繞著實施總體規(guī)劃的實施而展開。同時, 還要通過司法的手段, 維護城市規(guī)劃的法律地位和城市總體規(guī)劃實施政策在決策過程中的權威地位, 確保城市規(guī)劃對各項城市建設活動的控制, 保證城市規(guī)劃政策的全面實現(xiàn)。法制是城市社會各要素相互作用的基礎, 只有從法制的角度為城市總體規(guī)劃實施政策提供保障, 才能從根本上消除危及城市規(guī)劃作用的不利因素, 強化城市規(guī)劃對社會各要素的協(xié)調(diào)。在法制建設方面, 需要特別強調(diào)以下三方面的內(nèi)容: 首先, 是決策程序的確定, 決策成果最后是否合理在很大程度上取決于決策程序是否合理。而決策程序決非是可以隨意確定的, 也不應當是要進行某項決策了再來確定決策的程序, 而是應當以正式的紀錄、事先規(guī)定應當普遍適用的基本規(guī)則。通過決策程序的確定, 同時, 也確定了決策過程的參與機構或人員、基本的順序、議事的規(guī)則等, 從而能夠保證決策過程的合理性。其次, 通過法制的建設, 要對各類決策的依據(jù)進行最基本的規(guī)定。這種規(guī)定應當確立城市總體規(guī)劃的法律地位, 要求所有決策的依據(jù)都要明確陳述, 有關城市建設和發(fā)展的行為都必須遵守和符合總體規(guī)劃的基本規(guī)定, 與總體規(guī)劃實施政策相匹配。第三, 要加強執(zhí)行監(jiān)督, 所有的法規(guī)制定都必須界定哪些行為是可為的, 哪些是不可為的, 對于所有不可為的行為要明確予以怎樣的懲處, 對于所造成的后果如何承擔等, 使執(zhí)行可以有所依據(jù)。
4.2體制保障
城市總體規(guī)劃的實施是城市政府的重要職能, 是政府施行宏觀調(diào)控和實現(xiàn)政府目標的重要手段。在政府體制改革的過程中, 隨著政府職能的重新界定, 政府行政體制將進行重要的調(diào)整。城市政府在管理城市事務的過程中, 在組織機構的設置、日常操作、公共資源的分配以及管理決策方面, 通過各種規(guī)章制度的制定和實行, 保證城市規(guī)劃在各個階段中對各地區(qū)和部門發(fā)揮作用, 保證城市總體規(guī)劃實施政策的貫徹執(zhí)行。實施城市規(guī)劃也是城市政府管理城市、建設城市的重要依據(jù)和手段, 城市總體規(guī)劃同樣也是政府政策的集中、完整的陳述, 因此, 就要求城市政府在進行各項決策時, 從城市整體利益和城市總體規(guī)劃所確立的基本原則出發(fā)。同時, 城市規(guī)劃管理部門應當參與到城市政府決策的過程中, 對公共財政的分配和使用提供決策意見。另外, 由于城市政府肩負著協(xié)調(diào)城市各系統(tǒng)、各部門間相互關系的日常操作, 受到許多顯性指標考核和各種政治動機的影響, 城市中各系統(tǒng)、各部門與城市規(guī)劃之間容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)和矛盾, 城市政府就要通過制定規(guī)章制度、制訂議事規(guī)則、完善行政措施和強化公務員規(guī)范等方法, 運用行政激勵、行政控制和行政懲治等手段, 保障城市規(guī)劃的正常運行和發(fā)揮作用。
4.3經(jīng)濟保障
經(jīng)濟保障是指通過法律和行政體系, 為保障城市規(guī)劃作用的發(fā)揮而提供充分的財政支持。在城市規(guī)劃領域, 規(guī)劃過程只有擁有了一定的經(jīng)濟手段才能得以施行和實現(xiàn)。這里有三方面的內(nèi)容: 首先, 城市公共財政配置必須與城市規(guī)劃和總體規(guī)劃實施政策相協(xié)同, 這種協(xié)同既表現(xiàn)在空間布局上, 也表現(xiàn)在時間安排上, 使城市建設能夠有序開展。在此過程中, 城市規(guī)劃管理部門在公共投資決策過程中應當擁有參與和決策的權力, 在市場經(jīng)濟體制下, 城市公共資金的投入方向和地區(qū)、基礎設施的建設等引導城市建設和房地產(chǎn)開發(fā)的關鍵性措施, 規(guī)劃部門通過對這些資金安排與規(guī)劃過程的結(jié)合, 可以保證建設過程與規(guī)劃的協(xié)同。第二, 城市規(guī)劃是以社會利益為原則的, 因此, 不能以特定的利益團體的需求為出發(fā)點, 也不能從屬于這類團體, 而且城市規(guī)劃本身也不能為謀求自身的利益而運作,因此, 其運行過程必須由城市社會予以經(jīng)濟上的支持, 這是對城市規(guī)劃整體價值的保障。第三, 城市規(guī)劃在實施的過程中, 會遇到來自其他部門或開發(fā)商在經(jīng)濟利益上的挑戰(zhàn), 這種挑戰(zhàn)只有通過一定經(jīng)濟力量的對峙才有可能得到化解, 這其中最為主要的是為了實現(xiàn)城市規(guī)劃的內(nèi)容和要求, 需要對特定土地進行收購, 因限定土地使用及容量而需要對相應地產(chǎn)進行補償, 以及一些特定設施的建設等。只有這樣, 城市規(guī)劃才能在實施的過程中保持其主動權和
引導性。2000-07
注 釋
①所謂“邊際人”是指盡管就職于一個部門但實際的作用是橫跨兩個或多個部門的職位, 成為溝通這些部門之間在問題、信息、決策等方面的橋梁, 在管理學上也稱為“聯(lián)結(jié)銷”。這樣的職位在各部門中不應當只是一般的辦事人員來擔當, 而是應由具有一定決策權力的、能夠?qū)Σ块T的問題作出判斷和決策的人員來擔當。
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