摘要  “新常態(tài)”下，產(chǎn)業(yè)升級是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要方式之一，而城市發(fā)展逐步進入城市更新階段，越來越有限的土地資源將給產(chǎn)業(yè)升級帶來一定困難。為探究該階段中如何有效推進產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，本文以提前進入城市更新階段的深圳市為例，從推動產(chǎn)業(yè)升級的思路和具體實踐兩個方面進行探究，總結出深圳市通過城市更新專項規(guī)劃推動產(chǎn)業(yè)升級的主要方法和路徑——系統(tǒng)制定政策規(guī)范、明確規(guī)劃編制標準、嚴格執(zhí)行規(guī)劃審批流程、積極推動市場資源介入、創(chuàng)新規(guī)劃編制及審批模式等。其中，針對創(chuàng)新規(guī)劃編制及審批模式，選取深圳市筍崗-清水河片區(qū)產(chǎn)業(yè)升級為例，進行詳細解讀。希望通過此文能為其他即將進入城市更新階段的城市在產(chǎn)業(yè)升級具體方法上提供經(jīng)驗借鑒。
關鍵詞  新常態(tài)  產(chǎn)業(yè)升級  城市更新  深圳市
1 前言
2014年，我國經(jīng)濟發(fā)展逐步進入“新常態(tài)”，主要體現(xiàn)在速度、結構和動力三個方面。經(jīng)濟增長速度從高速轉為中高速，經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化升級，發(fā)展從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動。通過改革創(chuàng)新推動原有產(chǎn)業(yè)升級成為我國城市保持經(jīng)濟增長、促進城市發(fā)展的重要舉措。
伴隨著經(jīng)濟發(fā)展走向“新常態(tài)”，城市發(fā)展也開始進入了一個新階段——城市更新階段。這個階段中，城市規(guī)劃思維最大的轉折在于要從增量用地管理向存量用地資源深入發(fā)掘轉變。如何解決產(chǎn)業(yè)升級和空間不足的矛盾成為當下亟待研究的課題。
深圳市早在2007年開始編制《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》時，就將“工作重點由增量空間建設向存量空間優(yōu)化轉變”作為未來十年的工作模式的兩個根本性轉變之一。從此，深圳市逐步開啟了城市更新時代，并通過城市更新規(guī)劃逐步引導產(chǎn)業(yè)升級。筆者在本文將結合深圳市城市更新專項規(guī)劃項目的編制工作經(jīng)驗，探究如何在城市更新階段實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。
2 “新常態(tài)”下城市產(chǎn)業(yè)升級面臨的難題
2.1 土地資源有限，難以滿足產(chǎn)業(yè)升級的空間拓展新要求
土地資源有限已成為我國城市發(fā)展面臨的主要難題，產(chǎn)業(yè)用地指標不足的問題更加突出。2015年5月，國土資源部正式發(fā)布《關于下達（2015年全國土地利用計劃）的通知》（以下簡稱“《通知》”），統(tǒng)籌新增和存量建設用地為2015年全國土地利用計劃的一大亮點。此外，考慮到全國城鎮(zhèn)存量用地中工業(yè)用地比例高達26%，2015年國家將減少工業(yè)用地供應量。
面對現(xiàn)實和政策的雙重壓力，產(chǎn)業(yè)用地資源未來將逐年減少。產(chǎn)業(yè)升級是由低技術水平、低附加價值狀態(tài)向高新技術、高附加價值狀態(tài)的演變，需要增加產(chǎn)業(yè)空間來保障實施。如何落實新增的產(chǎn)業(yè)空間成為產(chǎn)業(yè)升級遇到的首要難題。
2.2 原有基礎設施不足，難以支撐產(chǎn)業(yè)升級帶來的再次開發(fā)
產(chǎn)業(yè)升級不僅需要技術創(chuàng)新，更需要增強管理創(chuàng)新、營銷創(chuàng)新等高附加值環(huán)節(jié)。用地功能隨之變化，在常規(guī)的生產(chǎn)、倉儲、貨運功能之外融入創(chuàng)新研發(fā)、運營管理、生產(chǎn)生活服務、居住服務等。原來產(chǎn)業(yè)區(qū)開發(fā)強度增加、生產(chǎn)生活服務需求增加、人口密度增加，但交通市政等基礎設施和公共配套服務設施難以承載產(chǎn)業(yè)升級帶來的壓力，形成制約。
2.3 建成區(qū)土地權屬復雜，難以統(tǒng)籌片區(qū)實現(xiàn)整體產(chǎn)業(yè)升級
在現(xiàn)狀建成區(qū)通過更新進行產(chǎn)業(yè)升級往往會遭遇土地權屬的難題。城市建成區(qū)中的用地已分地塊出讓，部分土地由于歷史原因，土地權屬存在很多復雜的問題。所以，一個片區(qū)內(nèi)土地權屬業(yè)主眾多，如何統(tǒng)籌各家業(yè)主利益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展意向，成為統(tǒng)籌整個片區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化的另一阻力。
2.4 實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的保障措施有待完善
產(chǎn)業(yè)升級過程包括產(chǎn)業(yè)項目的篩選與核準、規(guī)劃審核與批復、更新主體利益與公共利益的平衡多個環(huán)節(jié)，需要政策和規(guī)范的指導來保障實施。城市進入更新階段的時間尚短，除深圳、上海等城市進行過大量探索外，其他城市相關的政策法規(guī)、規(guī)劃審批、規(guī)劃實施的內(nèi)容未形成完整的保障措施，亟待改善。
3 城市更新階段推動產(chǎn)業(yè)升級的思路
3.1 轉變城市發(fā)展觀念，探索產(chǎn)業(yè)升級新路徑
2014年我國城鎮(zhèn)化率達到54.77%，城市發(fā)展已經(jīng)進入一個新的階段。我國早期注重城鎮(zhèn)化率的快速提升，而現(xiàn)在，城鎮(zhèn)化質(zhì)量成為衡量城市是否良性發(fā)展的重要標桿。我們應盡快轉變城市發(fā)展觀念，更注重城市的健康發(fā)展。隨著城市可發(fā)展空間逐漸縮小，城市通過快速拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間支撐經(jīng)濟快速發(fā)展的方式明顯已不符合時代要求。我們應在要求城市發(fā)展質(zhì)量的觀念下，不斷探索產(chǎn)業(yè)升級新路徑。
3.2 創(chuàng)新城市規(guī)劃方法，發(fā)掘產(chǎn)業(yè)升級新空間
進入城市更新階段后，城市面臨的發(fā)展問題更加精細化，需要更多的深入調(diào)研和技術溝通作支撐。我們應不斷創(chuàng)新城市規(guī)劃方法，對城市空間進行精細化研究和規(guī)劃，挖掘城市空間潛力。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展來講，城市更新階段下的城市極度缺乏產(chǎn)業(yè)升級空間，創(chuàng)新的城市規(guī)劃方法有利于更好發(fā)掘新的空間載體，推動經(jīng)濟發(fā)展。
3.3 規(guī)范城市更新秩序，提供產(chǎn)業(yè)升級新保障
新階段下，建立完善的城市更新制度、行政管理框架、規(guī)劃審批流程、規(guī)劃管理監(jiān)督體制是城市再發(fā)展的基礎，也是城市經(jīng)濟發(fā)展的前提。城市產(chǎn)業(yè)升級的實現(xiàn)，不能脫開城市管理而獨立存在。規(guī)范城市更新秩序，能有效保障產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
4 深圳市城市更新階段推動產(chǎn)業(yè)升級的方法實踐
深圳市進入城市更新的發(fā)展階段后，城市更新單元專項規(guī)劃成為深圳市最重要的一項規(guī)劃編制工作。城市建成區(qū)絕大部分的產(chǎn)業(yè)升級也需通過項目申報城市更新專項規(guī)劃的方式來實現(xiàn)。
在近十年的時間里，深圳市通過系統(tǒng)制定政策規(guī)范、明確規(guī)劃編制標準、嚴格執(zhí)行規(guī)劃審批流程、積極推動市場資源介入、創(chuàng)新規(guī)劃編制及審批模式等，組織城市更新規(guī)劃的穩(wěn)步推進和實施。其引導有條件的更新項目進行產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)城市經(jīng)濟發(fā)展，并落實城市公共利益。
4.1 制定系統(tǒng)的政策規(guī)范作為基礎支撐
為保障城市更新有效實施，深圳市從2005年至今編制完成了一系列的政策法規(guī)（如表1）。其中，于2007年、2008年，針對舊工業(yè)區(qū)改造制定了相關的政策文件，從改造范圍和改造方式、改造原則和要求、組織實施、扶持政策、工作方案等方面對產(chǎn)業(yè)升級給予支持。

《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》（以下簡稱“《深標》”）作為深圳市城市規(guī)劃編制、管理和實施參考的基本依據(jù)，在2014年，針對深圳市現(xiàn)狀傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的實際需求，對產(chǎn)業(yè)類城市用地重新梳理，進行產(chǎn)業(yè)用地的重新分類，并明確用地功能范圍和適建范圍。

從表2可知，2014版《深標》新增了物流用地（W0）和新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）兩種用地類型，該調(diào)整為產(chǎn)業(yè)升級提供了最基礎的規(guī)范支撐。產(chǎn)業(yè)升級類的城市更新項目，常常因原用地性質(zhì)或早期法定圖則規(guī)定的用地性質(zhì)不符合城市發(fā)展趨勢需要調(diào)整。2014版《深標》對此類城市發(fā)展難題給出了很好的解決途徑。例如，項目申報用地從M1調(diào)整為M0即可拓展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級所需的研發(fā)、創(chuàng)意、設計、管理運營功能，增加城市開發(fā)的靈活性。
4.2 明確規(guī)劃編制標準，嚴格執(zhí)行審批程序
4.2.1 制定規(guī)劃編制技術指引文件
為統(tǒng)一規(guī)劃編制標準，并提供技術指引，深圳市制定了《深圳市城市更新單元規(guī)劃編制技術規(guī)定》以規(guī)范大量的城市更新編制工作。針對產(chǎn)業(yè)升級類型的更新規(guī)劃，要求必須“進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展專題研究”，針對周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢進行評估，結合城市更新單元的發(fā)展條件，分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求和供給潛力，提出城市更新單元的產(chǎn)業(yè)升級方向、門類選擇與發(fā)展指引。
4.2.2 嚴格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究報告審批程序
《深圳市城市更新辦法》和《深圳市城市更新規(guī)劃審批操作規(guī)則》等政策規(guī)范文件均對城市更新規(guī)劃申報的操作程序進行了明確，并規(guī)定市、區(qū)、街道各層級規(guī)劃管理部門的管理審核內(nèi)容。對于產(chǎn)業(yè)類型的更新規(guī)劃，整個工作流程大致可分為更新單元計劃立項、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃報批、更新專項規(guī)劃報批以及最后實施主體確認四個主要環(huán)節(jié)。
 

深圳市嚴格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究報告的審批程序。以深圳市羅湖區(qū)產(chǎn)業(yè)升級類城市更新項目為例，首先，項目須結合自身產(chǎn)業(yè)升級的方向和目標，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究報告。在更新計劃立項后，項目更新主體可向羅湖區(qū)經(jīng)濟促進局遞交產(chǎn)業(yè)報告，并申請核查。經(jīng)核查，項目產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向符合最新《深圳市產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)導向目錄》中的相關要求和標準后，更新主體須提交深圳市經(jīng)濟貿(mào)易和信息化委員會進行審查。待審查通過后，本項目才可持相關批復，正式申報城市更新專項規(guī)劃。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究報告的層層審核有助于規(guī)劃管理部門識別一個項目是否為真正的產(chǎn)業(yè)升級項目，避免深圳市珍貴的空間資源和行政資源被亂用。
4.3 積極推動市場資源參與產(chǎn)業(yè)升級
進入城市更新階段后，深圳市通過積極引進市場資源參與城市更新，推動城市產(chǎn)業(yè)升級。首先，深圳市進入城市更新階段，新增土地資源有限，通過參與城市更新獲得城市再開發(fā)機會是市場資源介入城市建設獲取利益的主要途徑。其次，深圳市社會秩序、經(jīng)濟秩序和法制秩序良好，規(guī)范透明的運作機制是市場資源參與城市更新的重要保障。再次，在產(chǎn)業(yè)升級類的城市更新中，較低的土地出讓金、較高的產(chǎn)業(yè)開發(fā)強度和良好的政策扶持，讓項目開發(fā)成本可控，但市場收益豐厚，吸引了大量的市場資源介入。通過以上幾方面的努力，深圳市促使市場資源積極介入城市產(chǎn)業(yè)升級，推動城市發(fā)展。
4.4 規(guī)劃編制及審批模式創(chuàng)新
深圳市產(chǎn)業(yè)升級類城市更新規(guī)劃也在不斷反思已有的工作模式，并針對新情況創(chuàng)新性思考，尋求更加契合城市發(fā)展訴求的解決思路。深圳市常規(guī)的產(chǎn)業(yè)類城市更新項目往往針對單個地塊或幾個地塊進行，只能改善項目本身產(chǎn)業(yè)狀況。周邊用地未來是否改造、將來升級為什么產(chǎn)業(yè)、能否與已改項目形成規(guī)模效應均屬于未知數(shù)。為改變局部產(chǎn)業(yè)升級給城市發(fā)展帶來的被動局面，規(guī)劃管理部門針對各種新情況，積極創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，優(yōu)化規(guī)劃審批環(huán)節(jié)。
5 深圳市城市更新階段推動產(chǎn)業(yè)升級的方法創(chuàng)新實踐
深圳市筍崗-清水河片區(qū)產(chǎn)業(yè)升級是推動產(chǎn)業(yè)升級方法創(chuàng)新實踐的經(jīng)典案例。其位于羅湖區(qū)北部，約5.42平方公里。早期本片區(qū)曾是深圳開發(fā)最早、規(guī)模最大的公共倉儲群區(qū)。隨著城市發(fā)展，筍崗-清水河片區(qū)逐步被納入中心區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢日益突現(xiàn)。片區(qū)原來的公共倉儲功能已不再適應城市發(fā)展，亟待整體產(chǎn)業(yè)升級。
         

片區(qū)區(qū)位好、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地集中且現(xiàn)狀低強度是筍崗-清水河區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)升級區(qū)域的最大特征，是未來深圳城市核心區(qū)整體提升的唯一可塑區(qū)域。該片區(qū)為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整體升級，政府部門積極介入，從系統(tǒng)性提升、信息互動平臺建立、審批程序簡化等多方面入手推動城市更新，打造全新城市形象。
5.1 宏觀把握，解決片區(qū)產(chǎn)業(yè)升級系統(tǒng)性難題
5.1.1 建立完整的城市更新規(guī)劃系統(tǒng)
筍崗-清水河片區(qū)的產(chǎn)業(yè)整體升級對羅湖區(qū)的進一步發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，區(qū)政府從一開始就確立了系統(tǒng)性的工作思路，建立“整個片區(qū)——各子單元——單個項目”層次性和完整性極強的城市更新規(guī)劃體系。各層次規(guī)劃分別側重解決城市更新和產(chǎn)業(yè)升級不同層面的問題，作為自上而下的指導。

通過政府的前期介入，片區(qū)產(chǎn)業(yè)升級得到全域統(tǒng)籌和宏觀引導，易于產(chǎn)生規(guī)模效應，形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈條。
5.1.2 系統(tǒng)性確定區(qū)域發(fā)展定位引導產(chǎn)業(yè)升級方向
在筍崗-清水河片區(qū)，“整個片區(qū)——各子單元——單個項目”各級規(guī)劃均對其研究對象提出規(guī)劃定位，明確指導產(chǎn)業(yè)升級方向。
《深圳市筍崗-清水河片區(qū)城市發(fā)展單元規(guī)劃大綱》將片區(qū)定位為“國際時尚消費中心與都市創(chuàng)意總部基地”，積極推進特色化與主題式商業(yè)發(fā)展，培育新型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)物流產(chǎn)業(yè)的升級與轉型。同時，通過產(chǎn)業(yè)功能片區(qū)的劃分，指導各子單元規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。以13子單元為例，本單元為“物流轉型發(fā)展區(qū)”，將推動早期倉儲貨運產(chǎn)業(yè)逐步升級為現(xiàn)代物流業(yè)。此外，子單元對已完成城市更新專項規(guī)劃批復和尚未進行城市更新的項目均進行產(chǎn)業(yè)升級方向的引導。具體城市更新項目則在子單元整體定位下，結合自身發(fā)展條件，明確具體產(chǎn)業(yè)升級定位，與其他項目共同形成產(chǎn)業(yè)功能特征區(qū)。
  

5.1.3 系統(tǒng)性提升片區(qū)產(chǎn)業(yè)升級所需配套
（1）提升產(chǎn)業(yè)升級所需的交通市政系統(tǒng)
本片區(qū)建設早，道路交通設施和市政設施建設條件有限。未來本片區(qū)產(chǎn)業(yè)升級開發(fā)規(guī)模大，現(xiàn)有基礎設施無法支撐其發(fā)展。《深圳市筍崗-清水河片區(qū)城市發(fā)展單元規(guī)劃大綱》在交通和市政兩項基礎設施專項規(guī)劃進行深入研究，從規(guī)劃上解決片區(qū)基礎設施的系統(tǒng)性問題。子單元規(guī)劃和城市更新專項規(guī)劃則對上位規(guī)劃所要求的基礎設施進行落實。
       

（2）提升產(chǎn)業(yè)升級所需的功能性配套
筍崗-清水河片區(qū)產(chǎn)業(yè)功能性配套不完善是本片區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的另一制約條件。以15子單元為例，它是清水河片區(qū)最大的產(chǎn)業(yè)板塊，集中了大量的倉儲貨運產(chǎn)業(yè)，但與產(chǎn)業(yè)相關生活性配套和生產(chǎn)性配套匱乏。筍崗-清水河片區(qū)內(nèi)其他子單元同樣存在產(chǎn)業(yè)配套不足的問題。
《深圳市筍崗-清水河片區(qū)城市發(fā)展單元規(guī)劃大綱》和《深圳市筍崗-清水河片區(qū)整體城市設計導則》對各子單元功能混合提出指引；子單元規(guī)劃結合具體更新主體的產(chǎn)業(yè)升級需求，通過增加功能混合度保障片區(qū)產(chǎn)業(yè)功能性配套需求，并激發(fā)片區(qū)活力，為產(chǎn)業(yè)升級帶來積極連鎖反應。
 

5.2 建立公共利益和更新主體利益的均衡平臺
政府通常希望通過城市更新來解決交通市政基礎設施差、配套功能不足、土地權屬情況復雜、城市形象差等問題，但對于城市更新主體，往往伴隨而來的是城市建設義務。由此產(chǎn)生的公共利益和更新主體利益矛盾是城市更新需要解決的主要問題之一。深圳市常規(guī)的城市更新項目中，政府將落實項目所在地區(qū)法定圖則的公共配套要求、《深圳市城市更新辦法》及相關規(guī)范中的公共利益要求等作為城市更新項目審核通過的基礎條件。這往往給條件有限的更新項目帶來實施難度，靈活性不足。
筍崗-清水河片項目從片區(qū)整體出發(fā)，通過在各層次規(guī)劃中建立利益協(xié)調(diào)的平臺，有序解決上述難題。在前期，項目組通過建立工作坊，邀請片區(qū)內(nèi)的土地權屬業(yè)主、政府相關部門、規(guī)劃技術協(xié)調(diào)單位三方共同參與。原土地權屬業(yè)主可充分表達其產(chǎn)業(yè)升級、土地利用、開發(fā)建筑規(guī)模、項目形象打造等發(fā)展訴求；政府部門可充分表達其對整個片區(qū)的定位、公共利益訴求、亟待解決的問題等；規(guī)劃技術協(xié)調(diào)部門則通過整合資源和其他兩方的訴求，尋求公共利益和更新主體利益的平衡點，提出城市發(fā)展策略，在片區(qū)的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)落實空間布局。此外，多個土地權屬業(yè)主之間也可通過利益協(xié)調(diào)平臺，建立合作關系，推動產(chǎn)業(yè)升級。信息互動平臺的建立成為順利實現(xiàn)片區(qū)城市更新和產(chǎn)業(yè)升級的助推器。
5.3 簡化審批程序，開通規(guī)劃審查綠色通道
筍崗-清水河片區(qū)產(chǎn)業(yè)升級相比常規(guī)城市更新項目，站在城市區(qū)域整體發(fā)展的高度進行規(guī)劃，其規(guī)劃編制、利益平衡等諸多方面的創(chuàng)新，很好解決了常規(guī)規(guī)劃審批中復雜的溝通協(xié)調(diào)難題，為后期規(guī)劃審批程序簡化創(chuàng)造了條件。
此外，本項目由市委市政府列為全市五個重點推進的“城市發(fā)展單元”之一，作為城市片區(qū)整體產(chǎn)業(yè)升級的典范。政府部門積極介入，高效推動，簡化審批程序。在后期，片區(qū)內(nèi)單個城市更新項目申報時，在計劃立項和更新專項規(guī)劃審查方面均獲得綠色通道，大大提高了本片區(qū)城市更新和產(chǎn)業(yè)升級的速度，帶來難以估量的經(jīng)濟和社會效益。
6 結語
“新常態(tài)”下，城市發(fā)展目標從“量” 變轉為 “質(zhì)” 變，我國的城市將逐步進入城市更新階段。現(xiàn)狀建成區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如何通過升級再次助推城市發(fā)展成為亟待解決的問題。本文從深圳市城市更新階段產(chǎn)業(yè)升級的思路和具體實踐進行經(jīng)驗總結，希望能為其他城市的發(fā)展提供一些經(jīng)驗借鑒。

參考文獻
[1] 鄒兵，《增量規(guī)劃、存量規(guī)劃與政策規(guī)劃》，城市規(guī)劃，2013年，第37卷，第2期；
[2] 《深圳市筍崗-清水河片區(qū)城市發(fā)展單元規(guī)劃大綱》，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，深圳市羅湖區(qū)人民政府，2012年；
[3] 《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》（2004版）“第一部分  城市用地”和《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》（2014版）“第二章  用地分類與使用”；