摘要：伴隨著我國改革的深化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)對城鄉(xiāng)規(guī)劃的影響日臻顯著。市場作為資源配置的準(zhǔn)則之一，介入到城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間資源配置之中，對完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理性和操作性有著重要意義。研究以珠三角TOD規(guī)劃為對象，分析其在規(guī)劃背景、作用機(jī)制和主體內(nèi)容等方面的市場影響和介入，對市場介入的正負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行探討，并結(jié)合TOD規(guī)劃對協(xié)調(diào)市場要求和公共利益的經(jīng)驗進(jìn)行了介紹，以期為城鄉(xiāng)規(guī)劃更好地應(yīng)對市場介入提供實踐借鑒。
關(guān)鍵詞：珠三角；TOD規(guī)劃；市場介入；公共利益；協(xié)調(diào)；
《珠三角城際軌道站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃》1（以下簡稱TOD規(guī)劃）自2011年8月2開始，是由廣東省政府主抓，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳（以下簡稱“住建廳”）牽頭，結(jié)合珠三角城際交通軌道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以TOD模式為基礎(chǔ)，以城際軌道站場及周邊地區(qū)為對象，編制的一系列指導(dǎo)型規(guī)劃3。TOD規(guī)劃以站場及周邊地區(qū)為抓手，旨在通過對其開發(fā)的引導(dǎo)和控制，在構(gòu)建地區(qū)新的發(fā)展極的同時強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌作用，以達(dá)到引導(dǎo)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、服務(wù)設(shè)施完善及環(huán)境品質(zhì)提升的目的。TOD規(guī)劃雖不直接具備法定效力，但根據(jù)“各市要根據(jù)土地綜合開發(fā)規(guī)劃實施進(jìn)度需要，在半年內(nèi)依法調(diào)整相關(guān)用地的控制性詳細(xì)規(guī)劃等城鄉(xiāng)規(guī)劃，適時依法調(diào)整土地利用總體規(guī)劃”的政策要求，可形成強(qiáng)有力的指導(dǎo)文件，并通過指導(dǎo)相關(guān)控規(guī)和土規(guī)的調(diào)整，將其規(guī)劃意圖納入法定規(guī)劃體系，最終達(dá)到指導(dǎo)開發(fā)建設(shè)的目的(圖1)。
珠三角地區(qū)作為我國市場化程度最高的區(qū)域之一，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實施過程中，歷來重視市場的作用。TOD規(guī)劃作為直接面向市場開發(fā)的規(guī)劃類型，從政策層面便明確了市場可行原則在規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)地位。廣東省《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制的意見》（下稱《意見》）中將“利益共享、補(bǔ)虧為主”作為綜合開發(fā)的三大基本原則之一，而省住建廳《珠三角城際軌道站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃編制技術(shù)指引（試行）》中也明確了“保障收益，促進(jìn)軌道交通可持續(xù)發(fā)展”作為編制目標(biāo)，同時明確的開發(fā)機(jī)制和開發(fā)主體4，也進(jìn)一步強(qiáng)化了TOD規(guī)劃的市場屬性，甚至將市場作為重要主體引入到TOD規(guī)劃編制和實施的全過程。因此，選取TOD規(guī)劃作為研究對象，有助于更好的認(rèn)識在深度介入的情況下，市場在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的作用。
1.應(yīng)對投融資的規(guī)劃背景
1.1 投資規(guī)模巨大，解決軌道建設(shè)運(yùn)營的資金問題是TOD規(guī)劃的前提
2005年3月國務(wù)院審議并原則通過的《珠江三角洲地區(qū)城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃（2005-2020）》中提出，到2020年，珠三角地區(qū)軌道交通總里程約600km，總投資額為1080億。
2009年，發(fā)改委批準(zhǔn)的《珠江三角洲地區(qū)城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃（2009年修訂）》中，珠三角軌道交通里程達(dá)到1478公里，總投資額增加了約250%，高達(dá)3700億元。而在巨額投資的另一面，2014至2023的10年期間由于客流培育等原因，珠三角三條骨架線路——穗莞深、莞惠、佛莞仍將面臨持續(xù)虧損的問題（約90億元），其它支線線路所面臨的虧損則更為嚴(yán)重。雖然珠三角城際軌網(wǎng)建設(shè)具有重大的政治、社會意義，但在投資金額巨大、市場預(yù)期不明的背景下，即便是鐵道部和廣東省這樣的投資主體也無力一己承擔(dān)，而軌道建設(shè)又箭在弦上，因此如何解決軌道建設(shè)運(yùn)營的資金問題便成為TOD規(guī)劃首要解決的問題。
1.2建設(shè)環(huán)境復(fù)雜，TOD規(guī)劃成為探索珠三角城際”R+P”操作模式的空間載體
1.2.1香港地鐵成就令人矚目
盡管軌道建設(shè)投資巨大，看似盈利前景黯淡，但投資主體依然不乏熱忱的原因，一方面是政治需要，另一方面香港地鐵（以下簡稱“港鐵”）成就的“珠玉在前”，在很大程度上使得投資主體仿佛看到了打開盈利之門的鑰匙，學(xué)習(xí)香港模式，成為了當(dāng)下國內(nèi)軌道建設(shè)運(yùn)營的普遍做法。
香港每天有約1200萬人次出行，其中90%通過公交出行。香港地鐵以每天近500萬人次占到全港公交乘客的近50%，對香港建設(shè)“公交都市”的貢獻(xiàn)巨大5 。更重要的是港鐵還是世界上少有的能實現(xiàn)整體盈利軌道企業(yè)，2012年全年毛收入達(dá)到357億港元，盈利97.8億港元6。在保障全球最大量級公共交通供應(yīng)的同時還能實現(xiàn)百億規(guī)模的盈利，港鐵成就被奉為圭臬也就順理成章。
1.2.2探索珠三角城際的“R+ P”操作模式
在香港，政府賦予地鐵公司沿線土地物業(yè)開發(fā)權(quán)，地鐵公司以物業(yè)開發(fā)權(quán)與發(fā)展商合作，分享開發(fā)利潤，并反哺運(yùn)營虧損，這種將軌道交通和物業(yè)捆綁的建設(shè)、管理和開發(fā)模式被稱之“R+P”模式，其特點是軌道建設(shè)帶來的土地價值提升，絕大部分直接轉(zhuǎn)移到由地鐵公司參與的土地開發(fā)之中，避免了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施增值的社會化，而地鐵公司也可以通過沿線土地的高強(qiáng)度開發(fā)來進(jìn)一步提升軌道客流，實現(xiàn)良性循環(huán)[1]。
而珠三角城際的情況就復(fù)雜得多。一方面與城市軌道不同，城際軌道建設(shè)涉及到更多的行政單元，加之珠三角特有的扁平化治理特征——鎮(zhèn)街一級也擁有充分的自主權(quán)，使得實際的行政協(xié)調(diào)困難更大[2]。另一方面，珠三角軌道沿線土地少有“凈地”，土地主體多，盡管在選線過程中已有意選擇權(quán)屬相對簡單的區(qū)域，但其復(fù)雜程度還是遠(yuǎn)超港鐵。因此以港鐵為鑒，探索適用于珠三角城際具體的“R+P”操作模式的任務(wù)就落到了TOD規(guī)劃上。
1.3軌道建設(shè)投融資領(lǐng)域的新嘗試，從省部合作到省市合作，
傳統(tǒng)的鐵路建設(shè)投融資模式是鐵道部一家獨(dú)大，城際軌道建設(shè)則多是通過省部合作，但在珠三角這樣一個高度市場化的地區(qū)，由于多元而微妙的利益關(guān)系，情況又有不同。最初擬定的珠三角軌道投融資模式中，鐵道部與廣東省之間的出資比例為1：1。而到2008年，由于投資總規(guī)模大幅增加，廣東省政府不僅投資設(shè)立廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)公司（下稱“省鐵投”），傳達(dá)了希望由本省企業(yè)建設(shè)城際軌道的信息7。到了2010年，由于鐵道部的反對，廣東省與鐵道部重新簽署了新的“推進(jìn)廣東鐵路建設(shè)的會議紀(jì)要”，投資輪盤又重回省部合作的框架之下。進(jìn)入2011年之后，鐵道部由于一系列的負(fù)面新聞和其后的人事更迭，其戰(zhàn)略已在悄然調(diào)整，而3.53億的巨額債務(wù)，高達(dá)65%負(fù)債率8，隨之而至的債務(wù)償還高峰和每年超千億的利息，使得鐵道部即便想繼續(xù)參與地方鐵路項目也有心無力。在此背景下，鐵道路提出希望在完成穗莞深、莞惠、佛肇三條在建項目后，不再參與其它線路投資。鐵道部的戰(zhàn)略退出，意味著珠三角城際建設(shè)需要尋求新的投融資合作模式，省市合作便成為了省部合作的主要替代。所謂省市合作模式，是指市級政府以不考慮軌道建設(shè)增值前的站場周邊土地，作價入股成立省市合資公司，共同開發(fā)或者轉(zhuǎn)讓、委托開發(fā)，省市兩級按照其中的股份比例
分享軌道建設(shè)帶來的土地增值。在實際運(yùn)作過程中，各地由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異，具體的合作形式根據(jù)站點情況又各有不同，但基于土地收益的省市合作框架就此奠定。
2.高度市場化的規(guī)劃作用機(jī)制
2.1土地市場價值潛力通過TOD規(guī)劃釋放
省市合作以“一地一策，切實可行”為原則，而針對每個站點編制的TOD規(guī)劃便是“一地一策”的政策載體。TOD規(guī)劃作為省市合作的探討平臺參與到軌道建設(shè)的全過程，在很大程度起到了反映市場訴求的作用，而非僅僅只是對確定政策的空間落實。結(jié)合實踐情況，可以分為兩個階段進(jìn)行簡述。
2.1.1 以增量土地潛力為主的階段
以增量土地潛力為主的階段是TOD規(guī)劃實踐的第一階段，從前兩批站點的TOD規(guī)劃成果9看，增量土地是省市合作的主要載體，也是TOD規(guī)劃編制中最為核心的對象。“找地”和“轉(zhuǎn)地”則成為TOD規(guī)劃中兩個主要任務(wù)：①“找地”是TOD規(guī)劃需要對站點周邊用地的發(fā)展?jié)摿M(jìn)行評估，甄別出價值較高且具有可實施性的用地納入到省市合作范圍，由于珠三角用地粗放的現(xiàn)實特征，潛力用地常常是農(nóng)用地，甚至是基本農(nóng)田（圖2）。②“轉(zhuǎn)地”。TOD規(guī)劃的政策設(shè)計中從規(guī)劃、土地、財稅、交通等多個方面明確了支持政策。其中，針對土規(guī)調(diào)整，“站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃頒布實施后，在綜合開發(fā)規(guī)劃范圍內(nèi)，如涉及相關(guān)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的，各級政府及土地行政主管部門應(yīng)參照省重點項目政策予以支持、落實，合理調(diào)整用地布局”（圖3）；針對控規(guī)調(diào)整，“在站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃頒布實施后，各相關(guān)市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)依據(jù)該規(guī)劃組織編制或調(diào)整相關(guān)片區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，并在6個月內(nèi)將規(guī)劃成果報省城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審核備案”。依托支持政策，TOD規(guī)劃事實承擔(dān)了作為城市規(guī)劃和國土規(guī)劃調(diào)整依據(jù)的角色，用地從低經(jīng)濟(jì)價值的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)楦邇r值的商業(yè)居住變得有徑可循，可見TOD規(guī)劃的這種統(tǒng)籌力度是空前的，而在這強(qiáng)大的統(tǒng)籌力背后，恰好就是省市基于用地市場價值增量最大化的一次通力合作。
2.1.2 以存量土地潛力為主的階段
2013年底，中央多次強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)紅線的重要性，2014年初，國土資源部下發(fā)《國土資源部關(guān)于強(qiáng)化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國土資〔2014〕18號）標(biāo)志著以農(nóng)地轉(zhuǎn)用為前提，以增量土地價值為對象的省市合作陷入了政策上的困境。在此背景下，TOD規(guī)劃也進(jìn)入存量土地挖潛階段，如何通過軌道建設(shè)激活存量土地潛力，并將其有效轉(zhuǎn)化到省市合作框架內(nèi)是這一階段TOD規(guī)劃的核心任務(wù)。由于這一階段的實踐尚在摸索之中，因此并無經(jīng)驗可表，但可以預(yù)見的是，獲取存量土地的價值將遠(yuǎn)比獲取增量土地價值困難得多，市
場也將更深入的介入到TOD規(guī)劃中，以發(fā)揮更重要的作用。
2.2土地市場增值收益通過TOD規(guī)劃調(diào)配
TOD規(guī)劃是釋放用地潛力的重要途徑，同時也是分配土地增值收益的空間平臺。根據(jù)《意見》，紅線內(nèi)土地開發(fā)由該軌道交通項目業(yè)主負(fù)責(zé)，這類土地主要是軌道站場本身范圍，并沒有太多的增值空間，增值的主要部分是位于站點紅線外TOD規(guī)劃范圍內(nèi)的其他土地，而這部分增值收益的省市有效共享則是通過TOD規(guī)劃中“省市合作開發(fā)備選范圍”的劃定來實現(xiàn)的。實際在TOD編制過程中，如何劃定省市合作范圍以及省市合作開發(fā)備選范圍內(nèi)的用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度才是各方關(guān)注的焦點。TOD規(guī)劃在“找地”“轉(zhuǎn)地”之后的另兩個重要任務(wù)便是“選地”和“調(diào)地”。由于省市的角色由其下設(shè)的投資集團(tuán)所代表，因此“選地”和“調(diào)地”的動機(jī)是完全市場化的，這也進(jìn)一步強(qiáng)化了TOD規(guī)劃的市場特征。（圖4）
3.市場導(dǎo)向下的空間資源配置
3.1 市場主體介入：體現(xiàn)效率的空間資源配置
市場與規(guī)劃是“無形的手”與“有形的手”之間的關(guān)系[3-4]。從宏觀意義上，城市規(guī)劃是旨在引導(dǎo)市場實現(xiàn)社會目標(biāo)的城市經(jīng)營的工具[5]，市場介入規(guī)劃編制有助于提升規(guī)劃內(nèi)容的合理性。其中，效率作為市場的主要特征，經(jīng)由市場主體的介入體現(xiàn)在規(guī)劃的空間資源配置中。具體到TOD規(guī)劃，雖然不可避免地伴生各類問題，但市場介入規(guī)劃空間資源配置的積極作用是明顯的，值得探討。
3.1.1 市場介入規(guī)劃空間資源配置的積極作用
（1）促進(jìn)土地集約使用。市場介入意味存在著明確的市場主體和顯化的利益關(guān)系，而非概念上的“市場”。簡言之，TOD規(guī)劃范圍內(nèi)土地大都是對應(yīng)著明確的市場主體，這與主體尚不明確的土地規(guī)劃管控情況截然不同。在土地市場主體不明確的情況下，管控往往更注重整體效率，各地塊則由于主體缺失，其價值是否得到充分體現(xiàn)并不被關(guān)注。而在TOD規(guī)劃中，由于市場主體已經(jīng)明確，各個地塊的價值在其市場主體的介入下被充分重視，使得土地的規(guī)劃管控尺度更為精細(xì)，更容易實現(xiàn)土地的集約化使用，滿足TOD規(guī)劃中對于“精明增長”的要求。在已批或報審的TOD規(guī)劃中，規(guī)劃區(qū)毛容積率均在1.0以上，而核心區(qū)毛容積率則多達(dá)到2.5。（表1）
（2）客觀反映土地價值。在規(guī)劃編制過程中，若缺乏相應(yīng)的市場介入，政府作為唯一的主體，土地價值易被低估，各地屢見不鮮的超大樓盤，超規(guī)設(shè)施等，很多都是土地價值未被充分認(rèn)知的體現(xiàn)。反觀TOD規(guī)劃，土地價值由于市場介入被要求反復(fù)研究，不僅居住、商業(yè)等可出讓地塊被精細(xì)劃分，就連公共服務(wù)設(shè)施也能被合理評估。以東莞的小學(xué)規(guī)模為例，
既有的配套標(biāo)準(zhǔn)是基于低土地價值的背景而設(shè)置的，配套標(biāo)準(zhǔn)過大，人均占地面積達(dá)到了18-22㎡，遠(yuǎn)超廣（州）佛（山）的9.4㎡、深圳8-12㎡，造成了另一種形式的土地浪費(fèi)。而市場主體的介入，使得此問題凸顯出來，并最終通過專題研究使實際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)被重新校核，提升了用地的經(jīng)濟(jì)性，節(jié)約使用了土地。
（3）銜接規(guī)劃與建設(shè)。傳統(tǒng)城市開發(fā)模式是“政府規(guī)劃，市場建設(shè)”，在這個單向傳導(dǎo)過程中，規(guī)劃意圖和市場訴求由于并不總是契合，易造成規(guī)劃失效或者市場失效，因此構(gòu)建規(guī)劃與建設(shè)二位一體的開發(fā)模式變得很有必要[6]。在TOD規(guī)劃中，省市投資主體不僅負(fù)責(zé)土地開發(fā)，也是部分交通站場綜合開發(fā)的建設(shè)主體。當(dāng)建設(shè)主體介入規(guī)劃時，其所反映的市場訴求和提出的意見也會更為具體，對規(guī)劃的指導(dǎo)作用也會更明顯，如建設(shè)主體根據(jù)商業(yè)策劃對站點周邊具體的業(yè)態(tài)構(gòu)成及比例提出建議，根據(jù)建設(shè)實際和分期實施時序?qū)玉g設(shè)施的布局與流線組織提出要求等（圖5，圖6）。由于市場主體本身也可能是建設(shè)主體，因此其介入能構(gòu)成銜接規(guī)劃與建設(shè)的紐帶，不僅有助于提升規(guī)劃的可實施性，對優(yōu)化自身的建設(shè)效果也大有裨益。
（4）增強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)的針對性
通過規(guī)劃實現(xiàn)對市場的引導(dǎo)是規(guī)劃的主要任務(wù)，由于規(guī)劃引導(dǎo)涉及到多個方面內(nèi)容，為方便說明，此處以規(guī)劃對城市更新的引導(dǎo)作為代表。促進(jìn)城市更新不僅是TOD規(guī)劃重要目標(biāo)之一，其他類型的規(guī)劃也多有此要求。由于城市規(guī)劃配置資源的有限性，規(guī)劃有效引導(dǎo)城市更新的前提必須是基于對待更新區(qū)域的準(zhǔn)確認(rèn)識。對于已具備更新條件的成熟區(qū)域，市場會自發(fā)選擇，而對于遠(yuǎn)未成熟的區(qū)域，規(guī)劃即便投入大量的空間資源，引導(dǎo)效果也十分有限，反而影響整體資源配置的效率。因此，增強(qiáng)規(guī)劃的引導(dǎo)性，很大程度上有賴于對市場的準(zhǔn)確認(rèn)識，而市場主體的介入則能為規(guī)劃提供一條更好的認(rèn)識市場的途徑。在TOD規(guī)劃中，市場主體的介入提供了豐富的市場信息，同時對于規(guī)劃區(qū)內(nèi)待更新的舊村、舊廠房都進(jìn)行了更新成本分析和保底開發(fā)量測算，市場主體的數(shù)據(jù)反饋分析有助于更加準(zhǔn)確的對各區(qū)域的市場成熟度進(jìn)行評估，以便于規(guī)劃在此基礎(chǔ)上針對不同的區(qū)域提出不同更新策略和針對性的引導(dǎo)手段，實現(xiàn)有的放矢，提升規(guī)劃的引導(dǎo)效率。
3.1.2 市場介入規(guī)劃空間資源配置的消極作用
市場在配置資源過程中的不足主要表現(xiàn)在兩個方面：一是外部性的存在，二是無法保證公共產(chǎn)品的供給[7]。而市場介入規(guī)劃空間資源配置，主要是介入開發(fā)權(quán)分配，造成開發(fā)權(quán)的不當(dāng)轉(zhuǎn)移。TOD規(guī)劃中開發(fā)權(quán)不當(dāng)轉(zhuǎn)移表現(xiàn)在數(shù)量與內(nèi)容兩個方面：投資集團(tuán)作為代表省市利益的市場主體介入時，出于自身利益的考量，一方面要求主要開發(fā)量集中在省市合作用地內(nèi)，因此在片區(qū)開發(fā)總?cè)萘恳欢ǖ那闆r下，其他地塊就必須要減少開發(fā)量，如此遠(yuǎn)離軌道站點、交通條件相對不足的地塊由于屬于省市合作用地仍然被要求賦予較高的開發(fā)強(qiáng)度，造成
了空間密度的失衡；另一方面也要求主要的市場功能（居住、商業(yè)等）開發(fā)集中在省市合作用地，而公共設(shè)施則被迫布局在服務(wù)區(qū)位較差、用地成本較高的地塊內(nèi)，實施前景堪憂。諸如此類市場介入帶來的開發(fā)權(quán)不當(dāng)轉(zhuǎn)移的問題，不僅有失公平，也影響整體效率，應(yīng)多加重視。
3.2 公共利益的空間資源要求
規(guī)劃進(jìn)行空間資源配置，在注重效率同時強(qiáng)調(diào)對公共利益的保障。這其中既涉及由市場介入帶來的問題，如開發(fā)權(quán)的不當(dāng)轉(zhuǎn)移帶來的公平性問題，需要與市場主體進(jìn)行博弈，也涉及與市場介入并不相關(guān)的部分，如規(guī)劃承擔(dān)的其他目標(biāo)，包括完善城市結(jié)構(gòu)、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提升環(huán)境品質(zhì)等。雖然這部分內(nèi)容與市場介入并不直接相關(guān)，但由于其對空間資源配置的要求并非以市場效率最優(yōu)為準(zhǔn)則，在市場介入后也會與市場主體產(chǎn)生沖突。這部分的空間資源配置，因此往往并不以單一價值為準(zhǔn)繩，而是公共利益和市場博弈之后的結(jié)果，如軌道站點地區(qū)出于城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化需要而重點設(shè)置的部分城市服務(wù)，為帶動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展而在高地價區(qū)域配置必要的孵化功能，為彌補(bǔ)規(guī)劃區(qū)外設(shè)施欠賬而適度超額建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。公共利益的空間資源要求是市場介入空間資源配置后最主要的協(xié)調(diào)對象，如何處理好公共利益與市場訴求之間的關(guān)系則是市場介入型規(guī)劃所面對的核心問題。
4.博弈與控制：TOD規(guī)劃協(xié)調(diào)市場介入的一點經(jīng)驗
協(xié)調(diào)規(guī)劃中的市場介入是一個構(gòu)建市場訴求與公共利益之間相互博弈，并就博弈結(jié)果進(jìn)行有效控制的過程，博弈與控制構(gòu)成了協(xié)調(diào)市場介入的兩個核心階段。
4.1博弈：構(gòu)建有效博弈的機(jī)制
4.1.1 均衡的博弈主體
基于TOD規(guī)劃，均衡的博弈主體中包括了兩方面：一是博弈雙方力量相當(dāng)，博弈能達(dá)到雙方都有限滿意的共識，而非一方隨心所欲，一方滿腹委屈；二是存在著明確有力的第三方監(jiān)督主體，避免監(jiān)督主體缺位或者強(qiáng)制執(zhí)行力不足。以東莞地區(qū)的TOD實踐為例，從規(guī)劃編制合同開始便是明確的“雙甲方”——東莞規(guī)劃局與東莞實業(yè)投資控股集團(tuán)（下稱東實公司），其中東實公司作為明確的市場主體參與到規(guī)劃編制的全過程中，其不僅負(fù)責(zé)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地的一級開發(fā)，同時也是部分地塊的建設(shè)主體，在TOD規(guī)劃中的話語權(quán)與東莞規(guī)劃局地位相當(dāng)，構(gòu)成了能平等對話的博弈主體。東實主要從站點補(bǔ)虧角度提出市場訴求，地方規(guī)劃局則站在公共利益角度發(fā)聲，立場分明又力量相當(dāng)，與傳統(tǒng)規(guī)劃編制的組織方式中市場缺位或者政府弱勢相比，博弈更能達(dá)到既體現(xiàn)效率又保障公利相對理想的結(jié)果。而審批權(quán)的上置，廣東省建設(shè)廳直接負(fù)責(zé)規(guī)劃成果的審批，從區(qū)域統(tǒng)籌層面對博弈結(jié)果把關(guān)，在行使監(jiān)督的同時進(jìn)一步提高博弈結(jié)果的合理性和權(quán)威性。
4.1.2 明確的博弈目標(biāo)
市場利益與公共協(xié)調(diào)的結(jié)果往往并非市場利益最大化的結(jié)果情況，預(yù)設(shè)明確的市場回報作為博弈目標(biāo)，能有效避免的因市場預(yù)期不明而產(chǎn)生的過度逐利。關(guān)于市場回報目標(biāo)的設(shè)定，在TOD規(guī)劃的原先設(shè)想中，首先從整條線路的補(bǔ)虧總目標(biāo)出發(fā)，明確省市合作的土地開發(fā)總量和單位土地的盈利量，然后根據(jù)實際將線路開發(fā)總量分解到各站點，并作為站點TOD規(guī)劃編制的重要參考。雖然在實際操作中，自上而下的總量分配由于缺乏各站點自下而上的研究支撐難以簡單分解，常被其它的市場目標(biāo)所取代，如東莞以“省市合作用地范圍內(nèi)可出讓用地（出地率）不低于50%”的市場要求”作為站點層面的市場目標(biāo)，但相對明確的市場目標(biāo)體系仍然得以構(gòu)建，從線路到站點層層控制，不同層面對市場預(yù)期進(jìn)行界定。在東莞各TOD規(guī)劃編制過程中，東實和規(guī)劃局在討論不同站區(qū)之間開發(fā)總量的增減時，以線路開發(fā)總量作為依據(jù)，而出地率由于作為各類用地的一個比例關(guān)系，對于不同用地之間的調(diào)節(jié)具有相當(dāng)?shù)?br />
靈活性，因此關(guān)于站區(qū)內(nèi)用地布局的博弈又主要圍繞著是否達(dá)到出地率50%目標(biāo)進(jìn)行。由于博弈雙方都更清晰地認(rèn)識各自的訴求上限，不會提出過分的要求，因而有利于共識的達(dá)成。需要指出的是，TOD規(guī)劃由于涉及到區(qū)域?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)統(tǒng)籌，市場目標(biāo)的確定會相對復(fù)雜，在其他類型的規(guī)劃中并不總需如此。
4.1.3 暢通的溝通機(jī)制
城市規(guī)劃強(qiáng)調(diào)公眾參與，是因為城市規(guī)劃的公共屬性決定了公眾作為利益相關(guān)方參與決策，是保證其決策制度合理性的需要[8]，因此在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，也應(yīng)明確市場的主體地位，保障充分的市場參與。而構(gòu)建暢通的溝通機(jī)制，則是保障市場充分參與的前提，同時也是市場介入型規(guī)劃實現(xiàn)有效博弈的重要條件。TOD規(guī)劃中主要表現(xiàn)為溝通的多主體和多輪次。所謂多主體，不僅包括政府、公眾代表也包括市場主體，市場主體不僅有主導(dǎo)的省市背景的投資公司，也包括鎮(zhèn)街甚至社區(qū)（村）的集體股份有限公司，但凡規(guī)劃所涉及到的利益相關(guān)主體均被邀請參與編制的技術(shù)討論會議，形成了一個相對開放的編制環(huán)境；所謂多輪次，即堅持實施的例會制度，以東莞為例，方案穩(wěn)定前的技術(shù)溝通會議頻率為一周一次甚至一周兩次，方案穩(wěn)定后調(diào)整為兩周一次，因此TOD規(guī)劃在提交專家或政府審查之前，往往已歷盡十幾輪甚至數(shù)十輪的討論，是充分博弈后的共識，能有效保障規(guī)劃的合理性。
應(yīng)該注意的是，雖然TOD規(guī)劃所實踐的多主體、多輪次的溝通機(jī)制是根植于珠三角相對開放的市場環(huán)境、良好的公眾參與傳統(tǒng)和緊湊的地域空間，有其特殊性，但通過固定且頻繁的例會制度，充分吸納相關(guān)主體參與，以開誠布公的討論去營造一個暢通的溝通機(jī)制卻是普適的，在市場介入的背景下有助于取得更好的博弈結(jié)果。
4.2控制：針對博弈結(jié)果的有效控制
4.2.1 底線與共識的法定化
在TOD的制度設(shè)計中，站點周邊地區(qū)控規(guī)應(yīng)以TOD規(guī)劃成果為依據(jù)，在6個月內(nèi)完成修編，TOD規(guī)劃通過配套控規(guī)將博弈結(jié)果法定化，發(fā)揮博弈結(jié)果的控制和引導(dǎo)作用。其中博弈結(jié)果包括了兩部分的內(nèi)容，一是公眾基本利益的相關(guān)內(nèi)容，這部分內(nèi)容是傳統(tǒng)規(guī)劃法定化的主體，不應(yīng)因市場介入而發(fā)生改變，可稱之為底線部分；二是市場訴求與公共利益博弈后取得的共識部分，這部分內(nèi)容則是市場介入型規(guī)劃所特有的。在市場介入型規(guī)劃中，要保證博弈結(jié)果的有效性，不僅需要使底線部分的法定化[9-10]，也需要使共識部分的法定化。在TOD規(guī)劃中，成果文本中對“功能定位，用地布局原則，總體開發(fā)強(qiáng)度，道路密度，核心區(qū)步行系統(tǒng)，省市合作開發(fā)備選用地規(guī)模、布局及其啟動區(qū)用地規(guī)模、布局、開發(fā)總量”六大部分的內(nèi)容作出強(qiáng)制性要求，作為配套控規(guī)需要法定化的內(nèi)容。其中大部分既有底線內(nèi)容又包括共識內(nèi)容，而“省市合作開發(fā)備選用地及其啟動區(qū)的相關(guān)部分”則是純粹的共識內(nèi)容。共識內(nèi)容的法定化，不僅對市場效率的實現(xiàn)有著重要作用，同時也對有助于市場邊界的劃定，防止市場主體在后續(xù)開發(fā)過程中隨意進(jìn)行修改，突破公共利益底線。
4.2.2剛性與彈性的控制
控制的剛性和彈性是實現(xiàn)有效控制的重要手段，與針對底線部分的剛性控制被普遍接受不同，針對共識部分的控制程度是市場介入型規(guī)劃的新課題。在TOD規(guī)劃中，博弈共識雖然是建立在明確的市場主體和相對清晰的市場訴求下，但由于市場主體主要參與土地市場一級開發(fā)的背景，因而大部分針對共識的控制還是保持了相當(dāng)?shù)膹椥?，為后續(xù)建設(shè)主體預(yù)留了細(xì)化空間。例如，針對用地的控制，并非到地塊功能而是以用地布局的原則作為強(qiáng)制性內(nèi)容，又如針對開發(fā)強(qiáng)度的控制，只將總體開發(fā)強(qiáng)度作為強(qiáng)制性內(nèi)容，具體地塊的強(qiáng)度區(qū)間相對寬
泛。然而，針對建設(shè)主體介入或者交通接駁設(shè)施綜合開發(fā)等具有土地二級市場開發(fā)特征的地塊，基于共識的控制就變得剛性十足，不僅包括了用地功能、布局、道路、開發(fā)強(qiáng)度、高度、
1 廣東省政府《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制的意見》（粵府函〔2012〕16號）是珠三角TOD規(guī)劃編制的政策依據(jù)；廣東省住建廳《珠三角城際軌道站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃編制技術(shù)指引（試行）》（粵建規(guī)函〔2012〕793號）是珠三角TOD規(guī)劃編制的技術(shù)依據(jù)。
2 珠三角TOD規(guī)劃的相關(guān)基礎(chǔ)研究及規(guī)劃綱要編制工作始于2010年，2011年8月為第一批軌道站點TOD綜合開發(fā)規(guī)劃編制時間。
3 按照省委、省政府提出的“成熟一批、建設(shè)一批”的要求，珠三角TOD規(guī)劃編制時間視相應(yīng)站場的建設(shè)情況而定，逐步實現(xiàn)珠三角城際軌道站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃的全覆蓋。
4 根據(jù)相關(guān)政策，站點紅線內(nèi)的開發(fā)主體主要為軌道交通項目業(yè)主，紅線外為省鐵投和市級投資主體。
5 數(shù)據(jù)來源：香港運(yùn)輸署《交通運(yùn)輸資料月報統(tǒng)計》。
6 數(shù)據(jù)來源：Hong Kong MTR Annual Report 2011 & 2012。
7 在2008年全國兩會的分組討論中，時任廣東省發(fā)改委主任李娟明確表示，廣東城際軌道將由省里來協(xié)調(diào)，以省里的企業(yè)為主建設(shè)。
8 《中國鐵路總公司2014年三季度審計報告》顯示，目前中國鐵路總公司負(fù)債合計3.53萬億，負(fù)債率超過64.77%。
9 珠三角TOD規(guī)劃前兩批站點主要是指省廳審批的試點型站點，包括：第一批的鼎湖、三水、虎門商貿(mào)城、新塘、銀盞、珠海北及第二批的陳村、北滘、張槎站等，現(xiàn)在在編的TOD站點已進(jìn)入到第三批。
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出入口等控規(guī)深度的內(nèi)容，甚至還包括了退線、高度、界面、公共空間范圍等城市設(shè)計深度的強(qiáng)制性內(nèi)容（圖7-9）。市場主體是否是建設(shè)主體，是TOD規(guī)劃中共識控制采取剛性與彈性的重要依據(jù)，在其他市場介入型的規(guī)劃中也會如此，而除此之外的其他影響要素則還有待進(jìn)一步的分析和研究。
5.結(jié)語
TOD規(guī)劃因其規(guī)劃背景、作用機(jī)制和空間資源配置中的市場特征，是一個典型的市場作用影響下的規(guī)劃樣本類型，對于研究城鄉(xiāng)規(guī)劃中的市場作用具有一定的案例價值。但由于TOD規(guī)劃中市場主體的政府背景，因此與純粹的市場介入相較又有其獨(dú)特性。雖然市場主體在介入過程中，其政府背景的具體影響難以簡單界定，但市場介入所帶來的多元價值取向、體現(xiàn)效率的價值訴求和相對開放的編制環(huán)境，對提升空間資源配置合理性產(chǎn)生的積極影響確是相對明確的。而對于市場介入可能帶來的問題，也需積極應(yīng)對，避免開發(fā)權(quán)的不當(dāng)轉(zhuǎn)移和對公共基本利益的侵害等。TOD規(guī)劃雖然提供了一點協(xié)調(diào)市場介入的實踐經(jīng)驗，但若要形成普適性的操作法則，還有待更多規(guī)劃實踐提供有益的反饋。
[注釋]
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