備注：城市規(guī)劃學(xué)刊(增刊),2015年第7期

 [提要]新型城鎮(zhèn)化下構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的核心是尊重和保護(hù)鄉(xiāng)村地區(qū)空間發(fā)展權(quán)益?，F(xiàn)結(jié)合廣州鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃實(shí)踐，以空間發(fā)展權(quán)益為切入點(diǎn)，分析當(dāng)前鄉(xiāng)村空間發(fā)展權(quán)益受限的制度制約與邏輯。在此基礎(chǔ)上，改變“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)思維，以構(gòu)建“城鄉(xiāng)一體”的新型城鄉(xiāng)關(guān)系為目標(biāo)理念，圍繞鄉(xiāng)村空間發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，提出保障鄉(xiāng)村空間發(fā)展權(quán)益的改革思路與方向，并基于規(guī)劃對(duì)空間發(fā)展權(quán)益界定的重要作用，提出村莊規(guī)劃編制和管理的具體改進(jìn)建議。
 關(guān)鍵詞：空間發(fā)展權(quán)益；新型城鄉(xiāng)關(guān)系；鄉(xiāng)村規(guī)劃；空間政策；改革
 On Rural Planning with Respecting to Rational Space Development Rights
QIAN Zhenghan, CHEN Yelong, ZENG Xiangkun
 Abstract: During the new urbanization process in China, a key issue to build the new type of relationship between the city and the rural area is to respect and protect the interests or the space development rights of the rural residents. Taking the planning practice in Guangzhou’s countryside as an example, this article analyzed the current institutional constrains faced by planners and proposed a rural planning ideology in the perspective of respecting to rational space development rights. Thus, related reform mentality, directions, and detailed improvements were suggested for rural planning and village management in order to realize the ‘Central and rural areas coordinated development ‘in China, which is much different from the current ‘City-directed rural planning’.Keywords: space development right；new relationship of city and countryside；rural planning；spatial policies; reform
 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度既涉及到農(nóng)村集體和農(nóng)民的切身發(fā)展權(quán)益，也是農(nóng)村空間管理和規(guī)劃編制的重要前提。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度還有灰色地帶，產(chǎn)權(quán)關(guān)系普遍不清晰，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體和類型多元，加劇了農(nóng)村問(wèn)題的復(fù)雜性，也增大了農(nóng)村空間管理和規(guī)劃編制實(shí)施的難度。在政策和規(guī)劃缺失、失效的情況下，鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展空間秩序較為混亂，城鄉(xiāng)建設(shè)呈現(xiàn)二元化結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展的目標(biāo)難以真正實(shí)現(xiàn)。
 中共十八大以來(lái)，中央加大了農(nóng)村體制機(jī)制改革的力度。十八屆三中全會(huì)制定的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和后續(xù)出臺(tái)的一系列新型城鎮(zhèn)化政策方針，基于健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制、建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系的考慮，將深化農(nóng)村土地制度改革、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”作為政策突破的重點(diǎn)方向，目的就在于通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的完善，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，拓寬農(nóng)民發(fā)展路徑，彌合城鄉(xiāng)差距。為積極響應(yīng)國(guó)家政策，加快鄉(xiāng)村規(guī)劃管理，2013年廣州開(kāi)展鄉(xiāng)村規(guī)劃大會(huì)戰(zhàn)，全面推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作。在這一工作過(guò)程中，為明確鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理的思路，專題開(kāi)展了相關(guān)政策研究，以鄉(xiāng)村地區(qū)空間發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)為線索，對(duì)國(guó)家新的政策思路進(jìn)行解析梳理，探討政策影響和后續(xù)實(shí)施路徑，并對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制實(shí)施如何進(jìn)行相應(yīng)的改革進(jìn)行思考。
1 關(guān)于鄉(xiāng)村空間發(fā)展權(quán)益
 “空間”的概念包括了土地及其承載的附屬物（鄒兵，錢征寒，2005）。談及空間，離不開(kāi)土地，土地是承載各項(xiàng)建設(shè)的基本空間載體。對(duì)于鄉(xiāng)村而言，以承包地、宅基地和集體建設(shè)用地這三類用地最為重要，三者構(gòu)成了農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)體生活和生產(chǎn)發(fā)展的主要空間基礎(chǔ)。
 為了便于探討鄉(xiāng)村地區(qū)空間管理問(wèn)題，筆者所探討的鄉(xiāng)村空間發(fā)展權(quán)益，重點(diǎn)圍繞上述三類用地的發(fā)展權(quán)益展開(kāi)，主要考慮以下五種權(quán)益：①土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。它是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取收益的依托，限于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是規(guī)劃管理中的重點(diǎn)對(duì)象，本文不做深入討論；②宅基地使用權(quán)。它是一種特別的用益物權(quán)。一般用益物權(quán)有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，可宅基地只有占用權(quán)和使用權(quán)，沒(méi)有收益權(quán)。所以，宅基地制度變成農(nóng)村以成員權(quán)身份無(wú)償獲得的居住權(quán)（劉守英，2014）；③房屋所有權(quán)。農(nóng)村私宅與宅基地存在實(shí)物上的不可分割和權(quán)能上的分割（劉守英，2014），之所以要將它與宅基地使用權(quán)分開(kāi)，是因?yàn)樗且环N私權(quán)，而宅基地在所有權(quán)上是集體所有的；④集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)。目前沒(méi)有明確定義，但它是農(nóng)村集體自我持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是規(guī)劃管理的重要對(duì)象，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，指的就是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)；⑤集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)。它是集體經(jīng)濟(jì)組織的村民個(gè)人獲取集體發(fā)展收益的渠道。該權(quán)益與空間管理并不存在直接關(guān)系，但考慮到多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織的大部分收益來(lái)自租賃經(jīng)濟(jì)，而租賃經(jīng)濟(jì)又依托集體的建設(shè)行為得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)行鄉(xiāng)村空間管理不得不考慮集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)問(wèn)題。例如，廣州市番禺區(qū)村莊摸查數(shù)據(jù)顯示，2012年全區(qū)村莊集體收入總規(guī)模為20.9億元，其中出租物業(yè)收入為17.4億元，集體出租物業(yè)占總收入比重達(dá)83%（中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，2013）。對(duì)于以租賃經(jīng)濟(jì)作為主要收入來(lái)源的村莊而言，村民的分紅占農(nóng)民收入的比重較高，剝奪了集體的空間發(fā)展權(quán)益，就相當(dāng)于剝奪了農(nóng)民個(gè)人的發(fā)展權(quán)益。
 鄉(xiāng)村空間發(fā)展權(quán)益的內(nèi)涵要廣于農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)，它不僅包含土地發(fā)展的權(quán)益，還包括鄉(xiāng)村自決的發(fā)展權(quán)利、空間資源的自主配置、指標(biāo)要素流動(dòng)與交易以及獲得空間救濟(jì)的權(quán)益等，它是一種賦予農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)體切實(shí)發(fā)展權(quán)益的基礎(chǔ)性政策與制度設(shè)計(jì)。
2 現(xiàn)有問(wèn)題與原因分析
 從當(dāng)前的制度環(huán)境和實(shí)際情況來(lái)看，鄉(xiāng)村的空間發(fā)展權(quán)益受到了所有制鎖定、土地用途管制、城市規(guī)劃體制等多重制度因素的限制：①在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變的目標(biāo)下，我國(guó)的城鄉(xiāng)基本利益格局就是農(nóng)業(yè)為工業(yè)服務(wù)，農(nóng)村為城市服務(wù)，由此形成了“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”的發(fā)展模式，而土地制度安排也成為服務(wù)于這一目標(biāo)的主要工具；②“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，控制著農(nóng)村土地的用途及其轉(zhuǎn)變，并對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作了嚴(yán)格的程序規(guī)定；③在所有制鎖定下，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了嚴(yán)格的限制。這實(shí)質(zhì)上就是規(guī)定了農(nóng)地變建設(shè)用地實(shí)行按原用途征收，城市政府靠不斷修編規(guī)劃來(lái)擴(kuò)大建設(shè)用地范圍（張鵬，2010），征收農(nóng)民集體所有的土地，并將之變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。而對(duì)于鄉(xiāng)村而言，農(nóng)村自身的發(fā)展和建設(shè)卻不能自主利用土地。在所有制鎖定和土地用途管制的過(guò)程中，農(nóng)村集體的產(chǎn)權(quán)是非常不清晰的；④在當(dāng)前的規(guī)劃制度下，城市規(guī)劃又將發(fā)展增益聚集在規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的土地上，而規(guī)劃區(qū)外的土地喪失了發(fā)展機(jī)會(huì)。也就是說(shuō)，城市規(guī)劃區(qū)的土地發(fā)展增益“聚集”了廣大農(nóng)民所“依法”喪失的土地發(fā)展增益（賀雪峰，2010）?？梢哉f(shuō)，土地、規(guī)劃等方面的二元管理體制，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)空間發(fā)展權(quán)益的不平等，造成了城鄉(xiāng)二元問(wèn)題。
3 改革方向與政策路徑
3.1 政策解讀
 圍繞上文歸納的鄉(xiāng)村空間發(fā)展權(quán)益，十八大以來(lái)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的脈絡(luò)可以歸結(jié)到以下方面：①土地承包經(jīng)營(yíng)方面，在30年不變的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；②宅基地管理方面，開(kāi)展確權(quán)工作，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓；③集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理方面，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；④集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)方面，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。
 上述政策思路，結(jié)合“縮小征地范圍”、“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”等要求，事實(shí)上力圖改變“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”的土地開(kāi)發(fā)模式，加大鄉(xiāng)村空間發(fā)展權(quán)益實(shí)現(xiàn)的力度，讓農(nóng)村集體和個(gè)人分享更多城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值收益，并為農(nóng)民提供了“帶著資本進(jìn)城”的路徑。而由于農(nóng)村集體和個(gè)人決策的分散性，地方政府具體落實(shí)時(shí)必須結(jié)合地情進(jìn)行通盤的實(shí)施性政策設(shè)計(jì)，同時(shí)加大規(guī)劃引導(dǎo)和管制力度，否則不僅這些權(quán)益的實(shí)現(xiàn)難以落實(shí)，而且鄉(xiāng)村地區(qū)無(wú)序建設(shè)的局面反而有可能加劇。
3.2 鄉(xiāng)村空間政策思路與方向
 圍繞空間發(fā)展權(quán)益制定鄉(xiāng)村空間政策框架：①需要明確政策適用范圍，也就是要建立城鄉(xiāng)不同的管理思路；②要明確產(chǎn)權(quán)政策，進(jìn)行空間確權(quán)，并界定產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵；③要完善產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，保障鄉(xiāng)村地區(qū)享有空間發(fā)展增益；④在賦予權(quán)利之后，對(duì)于政策、規(guī)劃等因素所致的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展權(quán)益受限情況，政府要建立補(bǔ)償與救濟(jì)機(jī)制，以保障發(fā)展的公平性。
3.2.1 建立“城鄉(xiāng)分治”的空間管理思路
 農(nóng)村集體所有制的特殊性和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體的復(fù)雜性，決定了農(nóng)村空間管理的對(duì)象和內(nèi)容不同于一般城市地區(qū)。因此，“城鄉(xiāng)一體”事實(shí)上反而要求建立“城鄉(xiāng)分治”的空間管理思路，借鑒主體功能區(qū)思路，建立城鄉(xiāng)政策分區(qū)（圖1）。首先，農(nóng)村和城市應(yīng)采取不同的政策導(dǎo)向和管理手段；其次，考慮到農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部，由于自然條件、經(jīng)濟(jì)區(qū)位、社會(huì)狀況等因素的差異，政策的方向和力度也要體現(xiàn)差異性。不同地區(qū)采取不同的政策，目的在于體現(xiàn)政策的針對(duì)性和公平性。政策分區(qū)是后續(xù)空間確權(quán)、救濟(jì)與補(bǔ)償、村莊規(guī)劃等具體空間政策開(kāi)展的基礎(chǔ)。

3.2.2 進(jìn)行空間確權(quán)
 保障農(nóng)民的利益，就要明確農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的具體構(gòu)成和其行權(quán)邊界。例如，房屋的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)，兩者在實(shí)物上具有不可分割的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)，說(shuō)明了農(nóng)民對(duì)宅基地不僅有占有和使用的權(quán)利，還應(yīng)具有收益權(quán)，這就不僅涉及到農(nóng)村私宅的確權(quán)工作，而且需要制定后續(xù)的用途管制以及交易制度。
 集體所有制產(chǎn)權(quán)模糊難以界定，而新型城鎮(zhèn)化鼓勵(lì)農(nóng)民自覺(jué)自愿選擇城鎮(zhèn)化路徑，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)盡量將原有固化在集體中的財(cái)產(chǎn)權(quán)分解到農(nóng)戶甚至個(gè)人，使當(dāng)前被固定在土地上的空間產(chǎn)權(quán)重新背負(fù)到一個(gè)個(gè)人的身上。通過(guò)“固化在地”向“固化到人”的轉(zhuǎn)變，激活農(nóng)民空間財(cái)產(chǎn)權(quán)益，使其能夠自由主動(dòng)地選擇城鎮(zhèn)化方式，最終實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展與人的需求選擇相契合（圖2）。

3.2.3 完善產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制
 產(chǎn)權(quán)交易是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素交換、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)增長(zhǎng)的重要手段，為此，在明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系和行權(quán)邊界后，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)交易制度。從空間管理的角度來(lái)看，農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)交易重點(diǎn)在于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地（包括私宅） 等兩部分內(nèi)容。
 對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，為實(shí)現(xiàn)與“國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，在國(guó)家政策方向明確的情況下，為便于具體實(shí)施操作，還需明確以下政策問(wèn)題：①集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的法律概念和界定方式；②集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的交易規(guī)則、估價(jià)方式和交易手段；③集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的手段，例如是否可以直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，甚至直接由集體組織自行開(kāi)發(fā)建設(shè)后進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)；等等。
 對(duì)于農(nóng)村宅基地和私宅而言，雖然私宅出租已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村的普遍現(xiàn)象，但從其基本住房保障功能來(lái)看，其交易不能完全放開(kāi)，相關(guān)改革需慎重地按區(qū)域推進(jìn)。例如，限制宅基地交易的范圍，僅在本鎮(zhèn)或本鄉(xiāng)內(nèi)交易，而在城鎮(zhèn)化影響較大地區(qū)則可適當(dāng)放寬。為了促進(jìn)宅基地和私宅的流通，還需要完善其估價(jià)制度?？紤]到宅基地權(quán)益與私宅權(quán)益的不同屬性，并且房屋建設(shè)存在投入的差異，宅基地和私宅的估價(jià)應(yīng)當(dāng)分開(kāi)。
3.2.4 完善救濟(jì)與補(bǔ)償機(jī)制
 為保障農(nóng)村享有公平的空間發(fā)展權(quán)益，除了進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)剝奪了一定發(fā)展權(quán)益的農(nóng)村建立“空間救濟(jì)”渠道，完善補(bǔ)償發(fā)展機(jī)制，以提高農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的能力。例如，對(duì)于生態(tài)敏感地區(qū)的村莊，其開(kāi)發(fā)建設(shè)可能受到發(fā)展政策、規(guī)劃管制等因素的限制，可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者給予建設(shè)用地指標(biāo)并允許其異地開(kāi)發(fā)建設(shè)等方式，來(lái)補(bǔ)償這類鄉(xiāng)村地區(qū)的空間發(fā)展權(quán)益。
4 村莊規(guī)劃編制與實(shí)施建議
 規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是基于土地發(fā)展權(quán)的空間管制，空間管制的實(shí)質(zhì)又是土地發(fā)展權(quán)在空間上的分配（林堅(jiān)，等，2013）。規(guī)劃的設(shè)定和實(shí)施目的是合理運(yùn)用土地資源，發(fā)揮其最大價(jià)值，但同時(shí)又改變了土地價(jià)值，從而引發(fā)空間發(fā)展權(quán)益的問(wèn)題（張鵬，2010）。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為重要的空間政策，空間發(fā)展權(quán)益的界定和分配不僅是其核心內(nèi)容，更是其主要的實(shí)施手段。
 從這一視角來(lái)看，前述的鄉(xiāng)村空間權(quán)益需要通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃來(lái)落實(shí)。然而，現(xiàn)行的脫胎于城市規(guī)劃體系的鄉(xiāng)村規(guī)劃理念、方法、內(nèi)容和實(shí)施手段，都沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)村空間權(quán)益進(jìn)行充分考慮，導(dǎo)致規(guī)劃的編制與管理無(wú)法適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的實(shí)際需求。一方面，政府實(shí)施欠缺手段；另一方面，農(nóng)村集體不重視，不認(rèn)可，難以意識(shí)到規(guī)劃對(duì)自身權(quán)益產(chǎn)生的影響。因此，必須從規(guī)劃實(shí)效性的角度，去討論鄉(xiāng)村規(guī)劃編制實(shí)施的改進(jìn)。
4.1 編制內(nèi)容
 為更好地落實(shí)土地用途管制，清晰界定空間發(fā)展權(quán)益的邊界和內(nèi)涵，建議將村莊規(guī)劃分為村域規(guī)劃和居民點(diǎn)規(guī)劃兩個(gè)編制層次。
4.1.1 村域規(guī)劃
 村域規(guī)劃以行政地域?yàn)橐?guī)劃范圍。重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：①明確外部控制條件和指標(biāo)，尤其是建設(shè)用地的指標(biāo)和邊界，確定可供建設(shè)的用地范圍；②落實(shí)政府的剛性規(guī)劃要求，確定土地用途管制，明確村莊建設(shè)不可觸碰的區(qū)域；③協(xié)調(diào)外部重大設(shè)施布局并做好信息的告知工作（圖3）。其中，村域規(guī)劃所確定的建設(shè)用地范圍，應(yīng)當(dāng)是政府和集體共同協(xié)商的結(jié)果，要保障農(nóng)村集體對(duì)發(fā)展空間進(jìn)行選擇與決策的權(quán)利，同時(shí)也要符合政府的用途管制要求。當(dāng)村莊建設(shè)范圍明確后，就相當(dāng)于確定了村莊建設(shè)行為的行權(quán)邊界，而規(guī)劃確定的各類不可觸碰的區(qū)域，也反過(guò)來(lái)構(gòu)成了行權(quán)的禁止邊界。

4.1.2 居民點(diǎn)規(guī)劃
 居民點(diǎn)規(guī)劃則是在劃定的村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展所需的設(shè)施和項(xiàng)目，提出具體的空間安排。具體內(nèi)容要點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括：①提出農(nóng)村各類設(shè)施的具體布局與建設(shè)安排；②確定各類建設(shè)用地邊界和布局，重點(diǎn)包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地及公共設(shè)施用地等，提出相應(yīng)的規(guī)劃控制要求和指標(biāo)；③確定農(nóng)村居民點(diǎn)的整治要求；④確定新開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的用地布局，并提出實(shí)施方案（圖4）。居民點(diǎn)規(guī)劃確定的各類建設(shè)用地邊界，應(yīng)當(dāng)作為空間權(quán)益的賦權(quán)依據(jù)。

4.2 規(guī)劃實(shí)施
 規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)是上下承襲的過(guò)程。從村莊規(guī)劃發(fā)揮效用的角度來(lái)看，必須把規(guī)劃作為空間權(quán)益落實(shí)的重要依據(jù)，建立村莊規(guī)劃與空間權(quán)益保障之間明確的制度聯(lián)系。
4.2.1 以村莊規(guī)劃劃定的各類建設(shè)用地
 邊界作為空間賦權(quán)的重要依據(jù)村莊規(guī)劃實(shí)施要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃中劃定的各類邊界的剛性作用，將其作為確定各類空間權(quán)益是否合法的依據(jù)（圖5）。例如，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地，符合規(guī)劃所確定的建設(shè)用地邊界要求的，就予以確權(quán)。這既是對(duì)現(xiàn)有建設(shè)的認(rèn)可，也包括了對(duì)未來(lái)建設(shè)行為的規(guī)范。也就是說(shuō)，現(xiàn)有建設(shè)符合規(guī)劃要求的，就予以確權(quán)；未來(lái)建設(shè)也必須落實(shí)在規(guī)劃確定的建設(shè)范圍內(nèi)，才能夠確權(quán)。對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施用地，它是集體公共財(cái)產(chǎn)，必須在規(guī)劃中予以明確，任何個(gè)人不得私自占用。由此，規(guī)劃實(shí)施將確權(quán)和劃定的邊界緊密連接起來(lái)，從而引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)向符合規(guī)劃的方向發(fā)展。

4.2.2 將村莊規(guī)劃作為相關(guān)涉農(nóng)投入的空間整合平臺(tái)
 目前，政府各項(xiàng)涉農(nóng)工作名目繁多，如農(nóng)村安居、水電氣網(wǎng)改善、農(nóng)村道路交通改善、農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)、農(nóng)村風(fēng)貌整治、歷史文化和傳統(tǒng)村落建設(shè)等等工程，各部門對(duì)于涉農(nóng)項(xiàng)目和資金投放實(shí)行分頭管理，缺乏空間整合和項(xiàng)目統(tǒng)籌，進(jìn)而影響了相關(guān)工作的實(shí)際效果。建議將村莊規(guī)劃作為政府相關(guān)涉農(nóng)投入的空間整合平臺(tái)和實(shí)施依據(jù)。相關(guān)各類項(xiàng)目安排必須以已批準(zhǔn)的村莊規(guī)劃為前提，申請(qǐng)的項(xiàng)目符合規(guī)劃才予以批準(zhǔn)。這樣，既能提高規(guī)劃的重視程度，也容易發(fā)揮規(guī)劃對(duì)建設(shè)投入的統(tǒng)籌作用。
4.2.3 創(chuàng)新建設(shè)用地及其指標(biāo)管理手段
 基于公平合理且有效解決歷史遺留問(wèn)題的原則，為保障農(nóng)村集體的空間發(fā)展權(quán)益，必須在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新土地管理的手段。例如，2012年廣州市農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)模389km2，大大突破了在土地利用總體規(guī)劃中所確定的2020年197km2指標(biāo)。在現(xiàn)有建設(shè)量大大突破指標(biāo)控制的情況下，必須考慮建設(shè)用地的清退和指標(biāo)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，通過(guò)建設(shè)用地清退與新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤、與歷史遺留用地掛鉤、與開(kāi)發(fā)權(quán)益（如土地性質(zhì)、容積率） 掛鉤等，促進(jìn)低效、荒棄用地退耕還田，并引導(dǎo)新增建設(shè)用地到更合適的區(qū)位進(jìn)行集中、高效、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，進(jìn)而減少建設(shè)用地規(guī)模，提高土地集約利用程度（圖6）。

 
 此外，考慮到鄉(xiāng)村空間發(fā)展權(quán)益的公平性，對(duì)于區(qū)域條件較差、不適合開(kāi)發(fā)，或者由于生態(tài)管制不能開(kāi)發(fā)的村莊，應(yīng)當(dāng)允許空間發(fā)展權(quán)益在更大的區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)其合法合規(guī)的建設(shè)用地指標(biāo)到規(guī)劃確定的區(qū)位較好的地段進(jìn)行統(tǒng)一布局、集中開(kāi)發(fā)，并可適度考慮提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。鄉(xiāng)村空間發(fā)展權(quán)益轉(zhuǎn)移的政策，不僅可以保證空間發(fā)展權(quán)益的公平性，更有助于解決當(dāng)前面臨的耕地保護(hù)、歷史文化保護(hù)等普遍問(wèn)題。
4.3 組織編制
 過(guò)去，村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，公眾參與只是被動(dòng)的、初級(jí)階段的參與，僅停留在有限知情權(quán)和監(jiān)督實(shí)施的較低層次上。而從鄉(xiāng)村集體自治的角度來(lái)看，村民實(shí)質(zhì)性參與規(guī)劃編制不僅合法，而且對(duì)于規(guī)劃效用發(fā)揮非常重要，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變村莊規(guī)劃組織編制方法，讓集體和村民能夠更加廣泛、深入地參與到村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，由其自行決策村莊建設(shè)的具體問(wèn)題。具體而言，就是要轉(zhuǎn)變政府在村莊規(guī)劃編制中的角色，將重點(diǎn)放在組織管理上，做好政策制定和經(jīng)費(fèi)支持，提出需要政府管控的剛性規(guī)劃要求（如生態(tài)控制線、基本農(nóng)田保護(hù)等） 作為規(guī)劃前提條件，并加強(qiáng)后續(xù)審批、監(jiān)督、管理工作；而不涉及外部負(fù)面影響的彈性規(guī)劃內(nèi)容，例如各類用地、設(shè)施的具體布局，應(yīng)充分發(fā)揮村集體的自主權(quán)，交由村集體自行決策（圖7）

5 結(jié)語(yǔ)
 筆者提出的有關(guān)建議，是建立在對(duì)國(guó)家方針政策的理解之上，對(duì)空間政策如何落實(shí)，以及鄉(xiāng)村規(guī)劃如何應(yīng)對(duì)所提出的一些思考。對(duì)于農(nóng)村和農(nóng)民而言，土地是其賴以生存和發(fā)展的主要依托，依附于土地之上的空間發(fā)展權(quán)益其最為關(guān)注。因此，對(duì)于這些權(quán)益如不加以充分的政策考慮，規(guī)劃管理無(wú)從談起，政策的制定應(yīng)當(dāng)先與規(guī)劃的跟進(jìn)。廣州在全面開(kāi)展村莊規(guī)劃編制的同時(shí)，開(kāi)展了鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究，確定不同鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管理思路，研究制定相關(guān)政策，作為規(guī)劃編制的前提，也正是基于這樣的考慮。
 回歸到規(guī)劃本身，在全面深化改革和新型城鎮(zhèn)化政策形勢(shì)下，規(guī)劃管理的思路方法也必須作相應(yīng)的調(diào)整。尤其是村莊規(guī)劃，必須要改變過(guò)去“城鎮(zhèn)本位”的規(guī)劃思路。它不能是對(duì)城市規(guī)劃簡(jiǎn)單的一種套用，而是一種基于農(nóng)村自治的新型社區(qū)規(guī)劃，必須與農(nóng)民的切身利益掛鉤。村莊規(guī)劃的編制不能拘泥于城市規(guī)劃管制中的用地功能切分、規(guī)劃指標(biāo)控制和事無(wú)巨細(xì)的各類設(shè)施安排，而應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村自治組織和政府不同需求的協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，以基于鄉(xiāng)村空間發(fā)展權(quán)益落實(shí)的效用發(fā)揮機(jī)制為導(dǎo)向，重新審視編制內(nèi)容，改革編制方法，并完善實(shí)施手段，使得其既能體現(xiàn)新的政策方向，又能結(jié)合農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)向更加合理、有序、高效的方向發(fā)展，從而推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的一體化。
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