導(dǎo)讀

9月24日，在由中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)總體規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)承辦的2022/2023中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)專題會(huì)議八“規(guī)劃創(chuàng)新與規(guī)劃賦能”上，學(xué)會(huì)常務(wù)理事、總體規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)副主任委員，深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢股份有限公司董事長(zhǎng)、首席規(guī)劃師王富海作題為《城市更新時(shí)代的總規(guī)實(shí)施》的特邀主題報(bào)告。

王富海

學(xué)會(huì)常務(wù)理事、總體規(guī)劃專業(yè)委員會(huì)副主任委員，深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢股份有限公司董事長(zhǎng)、首席規(guī)劃師

國(guó)土空間總體規(guī)劃經(jīng)過(guò)了5年的艱難探索，部分省、市、縣的國(guó)空總規(guī)陸續(xù)獲批，總規(guī)如何高效實(shí)施的問題已經(jīng)迫在眉睫。討論總規(guī)實(shí)施，必須考慮三個(gè)前提條件：一是作為國(guó)土空間規(guī)劃體系建立以來(lái)的首輪總規(guī)，過(guò)程相對(duì)倉(cāng)促，很多問題未及深入，有待下一輪繼續(xù)探討，也需要實(shí)施中反饋。二是當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)入新階段，需要城市發(fā)揮更大更關(guān)鍵的作用。三是城市更新時(shí)代的到來(lái)，對(duì)城市建設(shè)發(fā)展模式的深遠(yuǎn)影響。我今天的主題報(bào)告選擇了從城市更新角度切入，主要就總規(guī)所肩負(fù)的新使命以及實(shí)施路徑的創(chuàng)新談?wù)勎业囊恍┮娊狻?

#1

城市更新開啟新時(shí)代

在過(guò)去30年中，技術(shù)變革和社會(huì)思潮帶來(lái)了人類城市生產(chǎn)生活方式的急劇變化；全球化和改革開放帶來(lái)了中國(guó)城市建設(shè)的急速擴(kuò)張，成為一個(gè)世界級(jí)的大現(xiàn)象；城市擴(kuò)張成為“中國(guó)模式”的主要特征之一。

但是近幾年來(lái)，城市急速擴(kuò)張模式的發(fā)展條件出現(xiàn)了階段性的變化。驅(qū)動(dòng)城市擴(kuò)張的幾大要素的發(fā)展軌跡已經(jīng)出現(xiàn)“拐點(diǎn)”：在“地”方面，全國(guó)城市建設(shè)用地面積的增速已經(jīng)進(jìn)入下降通道，最近10年間，年均增長(zhǎng)率滑落至前30年的一半。而在總量上，規(guī)劃城市建設(shè)用地面積已經(jīng)明顯過(guò)剩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年當(dāng)年，全國(guó)3845個(gè)各類新城新區(qū)中，實(shí)際建成面積和人口數(shù)量?jī)H僅達(dá)到規(guī)劃指標(biāo)的35-40%的水平。在“人”方面，2009年以來(lái)，城鎮(zhèn)人口規(guī)模的增速逐年下降，且新增城鎮(zhèn)人口的結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。“錢”的方面，地方財(cái)政自2015年來(lái)收支缺口明顯地逐漸擴(kuò)大。尤其是隨著高質(zhì)量發(fā)展和以內(nèi)循環(huán)為主的經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)等國(guó)家戰(zhàn)略的提出，民生類需求支出的比重也在逐步增加，未來(lái)的公共支出還會(huì)更多。此外，“土地財(cái)政”和“土地金融”的拉動(dòng)效應(yīng)越來(lái)越低，風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。

以上發(fā)展要素的變化趨勢(shì)都表明過(guò)去快速擴(kuò)張的城市建設(shè)發(fā)展路徑依賴已受到極大沖擊。實(shí)際上，在全世界城市漫長(zhǎng)的發(fā)展史上，大規(guī)?？焖傩陆ǘ贾粫?huì)是階段性的，更新和運(yùn)營(yíng)才是城市發(fā)展的常態(tài)。

“大時(shí)代轉(zhuǎn)折”這個(gè)判斷，從城市建設(shè)的歷史角度看，很容易理解。但對(duì)于正在進(jìn)行中的波瀾壯闊的中國(guó)實(shí)踐來(lái)說(shuō)，就像40多年前開啟“城市建設(shè)時(shí)代”一樣，對(duì)之前的機(jī)制進(jìn)行了全面、長(zhǎng)期而堅(jiān)決的改革，現(xiàn)在需要對(duì)改革中建立的現(xiàn)行機(jī)制再做一次大的改革！

我對(duì)這種時(shí)代性的轉(zhuǎn)折稍作理論性歸納，城市發(fā)展包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技等等方面，城市作為人類文明發(fā)展的催化劑，規(guī)劃更多關(guān)注的是其物質(zhì)實(shí)體，也就是城市建設(shè)，而過(guò)去的城市建設(shè)主要是新建、改建、重建，規(guī)劃透過(guò)宏大敘事對(duì)城市建設(shè)施加干預(yù)，主要作用于城市的發(fā)育，這個(gè)時(shí)代叫做增量時(shí)代。

但是現(xiàn)在存量時(shí)代的建設(shè)方式是以整治置換翻新為主的城市更新。面對(duì)更加復(fù)雜的城市更新，我們必須跳出開發(fā)建設(shè)的習(xí)慣語(yǔ)境，轉(zhuǎn)而從城市運(yùn)營(yíng)的角度來(lái)思考城市如何去更新。要以經(jīng)濟(jì)特征、社會(huì)需求和環(huán)境責(zé)任為基礎(chǔ)，綜合考慮財(cái)政能力、金融手段和運(yùn)營(yíng)成本，這是總規(guī)實(shí)施面對(duì)的一個(gè)大課題，也應(yīng)該反饋到總規(guī)編制工作之中。

國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出實(shí)施的城市更新行動(dòng)，是近幾年來(lái)業(yè)內(nèi)乃至全社會(huì)討論和實(shí)踐的熱門話題，在各種語(yǔ)境的政策表述中反復(fù)解讀和強(qiáng)化。近期，更為具體的《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》文件的推出，城市更新在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中顯得越來(lái)越重要和越來(lái)越迫切。但是仔細(xì)研讀相關(guān)文件就會(huì)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前城市更新的政策重心仍是放在房地產(chǎn)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)上，我認(rèn)為這是在基本概念上出現(xiàn)了對(duì)城市更新的曲解。

那么如何理解更新的內(nèi)涵？我個(gè)人有一個(gè)批判性的理解：所有的業(yè)主、經(jīng)營(yíng)者、開發(fā)者，對(duì)存量物業(yè)通過(guò)物質(zhì)或功能改變以提高物業(yè)價(jià)值的所有行為，都是城市更新。這樣一來(lái)，我把這個(gè)概念更加泛化了，相比拆除重建和精英化改建這兩種主流方式，以一個(gè)泛在的角度去定義城市更新，將可以鼓勵(lì)更多的主體以更多的方式改善城市，一步一步地逐漸提高城市的質(zhì)量，這樣的概念定義更符合“城市更新時(shí)代”的本意，就會(huì)產(chǎn)生更大的價(jià)值。

與城市開發(fā)模式相比，城市更新模式是截然不同的城市建設(shè)發(fā)展模式。前者以增量空間為主，后者以存量空間為主；前者是計(jì)劃的、定向的、成片的，后者是隨機(jī)的、遍在的、分散的；前者往往面對(duì)大尺度的單一產(chǎn)權(quán)用地，后者往往是多元業(yè)主的、小顆粒度空間；前者是高投入、暴利的、“一錘子”式的投資，后者應(yīng)是低門檻的、微利的、細(xì)水長(zhǎng)流的投資；前者以地方政府和地產(chǎn)企業(yè)來(lái)推動(dòng)，后者的實(shí)施和參與主體卻可以更多元；前者在設(shè)計(jì)上常常重空間（經(jīng)濟(jì)價(jià)值）、輕運(yùn)營(yíng)，后者卻需運(yùn)營(yíng)導(dǎo)向，以終為始，按活動(dòng)、內(nèi)容、空間的順序開展設(shè)計(jì)；前者是主觀的、單調(diào)的，后者是有機(jī)的、有趣的……

從這些對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)：繼續(xù)用城市開發(fā)模式思維來(lái)定義城市更新，是當(dāng)前許多文件、許多辦法效力些微的根源。這就好比過(guò)去是在下象棋，現(xiàn)在時(shí)代變了，我們手中拿的已經(jīng)不是車馬炮而是黑白子，而我們正在把圍棋子在象棋棋盤中下，所以感覺到格格不入；城市更新時(shí)代的棋盤變成了圍棋，我們必須在圍棋的視角來(lái)認(rèn)識(shí)城市，必須用圍棋的規(guī)則來(lái)建設(shè)城市。

#2

總規(guī)實(shí)施肩負(fù)新使命

首先看規(guī)劃實(shí)施的概念范疇。2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設(shè)立了“城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施”專章，包括落實(shí)不同類型地區(qū)的規(guī)劃原則要求、制訂和實(shí)施近期建設(shè)規(guī)劃以及以一書三證為核心的規(guī)劃許可管理等內(nèi)容。2019年中發(fā)18號(hào)文首次提出“實(shí)施監(jiān)督體系”的概念，主要涉及信息平臺(tái)、執(zhí)法督察、定期評(píng)估等方面內(nèi)容。2022年《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理的通知》中提出“嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理”，涵蓋了堅(jiān)決落實(shí)“多規(guī)合一”改革要求等多項(xiàng)工作。至此，規(guī)劃實(shí)施整體上可以分為兩大類工作，一是嚴(yán)抓管控要求落實(shí)類的工作，包括規(guī)劃傳導(dǎo)、許可管理、執(zhí)法督察，二是強(qiáng)化可實(shí)施性支撐類的工作，包括政策融合、動(dòng)態(tài)管理。

在國(guó)土空間規(guī)劃體系設(shè)置中，總體規(guī)劃具有獨(dú)特的重要地位，是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，具有戰(zhàn)略方向性、結(jié)構(gòu)引導(dǎo)性、管理政策性和動(dòng)態(tài)調(diào)適性等重要特征，并在規(guī)劃編制中作出了相應(yīng)安排。我認(rèn)為總規(guī)的實(shí)施也具有這“四性”，實(shí)施工作并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的狹義的規(guī)劃落實(shí)過(guò)程。

討論實(shí)施，我們首先需要關(guān)注的是實(shí)施主體。政府的主體不是抽象的，而要具體到所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?。不同的角色具有不同的?zé)任，就應(yīng)有行為上的不同重點(diǎn)。我按照主體的不同，把規(guī)劃職責(zé)分別稱作規(guī)劃局長(zhǎng)的規(guī)劃、政府一把手的規(guī)劃，以及全社會(huì)的規(guī)劃，也就是市民的規(guī)劃。從這三個(gè)角度討論實(shí)施問題，總規(guī)實(shí)施才是一個(gè)相對(duì)全面的一個(gè)系統(tǒng)性工程。

我們一塊一塊來(lái)看，在專業(yè)（規(guī)劃主管部門）層面，長(zhǎng)期以來(lái)都側(cè)重于規(guī)劃內(nèi)容實(shí)施的內(nèi)部鏈條構(gòu)建，包括：規(guī)劃體系梳理與傳遞、關(guān)鍵平臺(tái)和項(xiàng)目建設(shè)、實(shí)施調(diào)校和評(píng)估、實(shí)施監(jiān)督與考核、政策轉(zhuǎn)化與協(xié)同等，這也是目前討論總規(guī)實(shí)施最熱門和最常見的框架。例如2009年住建部頒布的《城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》和2021年自然資源部《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》都體現(xiàn)了這一思路，自然資源部的要求更細(xì)，整體評(píng)估更有針對(duì)性，相較住建部的原則性方向性內(nèi)容，更加要求逐項(xiàng)落實(shí)。目前的評(píng)估還是強(qiáng)調(diào)以規(guī)劃成果的實(shí)施度為核心，但是規(guī)劃的目的是為了改善城市，需要關(guān)注實(shí)施的效果。

在政府層面，總規(guī)是要被作為施政和治理的宏觀工具的，所以側(cè)重于從縱向的層級(jí)事權(quán)和橫向的協(xié)同機(jī)制兩條線索中，結(jié)合實(shí)施主體和實(shí)施手段來(lái)考慮如何推動(dòng)統(tǒng)籌實(shí)施。尤其是在生態(tài)文明體制改革的背景下，中央-地方的權(quán)責(zé)分配和發(fā)展模式正在悄然變化，也會(huì)成為影響未來(lái)總規(guī)實(shí)施的一大變量。事權(quán)細(xì)分后的橫向協(xié)同也需要有很好的機(jī)制，在這個(gè)方面又有很多可以探討，但目前相對(duì)來(lái)說(shuō)探討較少也比較分散。

在全社會(huì)層面，城市更新時(shí)代的建設(shè)模式變化要求總規(guī)實(shí)施往更人本、更親民、更大眾的方向發(fā)展。用地租理論來(lái)解釋，新建擴(kuò)張階段的建設(shè)發(fā)生機(jī)理是潛在地租足夠大且有建設(shè)指標(biāo)時(shí)促成建設(shè)。這時(shí)候的規(guī)劃作用方式主要是引導(dǎo)指標(biāo)、設(shè)施、政策向特定空間傾斜，以提高潛在地租，這是城市開發(fā)新建的基本經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。到了城市更新階段，隨著時(shí)間推移，部分地方的實(shí)際地租與潛在地租之間的租差會(huì)逐漸擴(kuò)大，達(dá)到一定閾值后產(chǎn)生更新動(dòng)力。這是城市更新的初始邏輯，也是未來(lái)城市發(fā)展的一個(gè)基本動(dòng)因。因此面向城市更新的總規(guī)實(shí)施，應(yīng)該是面向廣大業(yè)主、經(jīng)營(yíng)者和運(yùn)營(yíng)者的政策體系。

在這個(gè)動(dòng)因下，我想提出城市更新關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要方面，也就是除了剛才講的專業(yè)、政府、社會(huì)層面，還有一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)層面的概念。

大家知道，投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，但由于我們?xí)慣于條條管理體系，投資被分解到各條各線。其實(shí)，城市才是投資的最大承擔(dān)地，全社會(huì)各條各線的投資絕大部分都進(jìn)入了城市，歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，城市是宏觀回報(bào)率最高的投資對(duì)象。在開發(fā)建設(shè)時(shí)代，由于房地產(chǎn)形成了匯聚各領(lǐng)域投資的通道，房地產(chǎn)起到了促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的投資錨點(diǎn)作用?，F(xiàn)在，由于房屋供給量過(guò)大，房地產(chǎn)的通道突然陷入了瓶頸，因而狹義的地產(chǎn)導(dǎo)向的城市更新，并不能起到投資錨點(diǎn)的作用。而廣義的城市更新，通過(guò)小顆粒、大規(guī)模的方式，能夠促進(jìn)城市全面更新。盡管單個(gè)項(xiàng)目投資額較小，但由于項(xiàng)目數(shù)量龐大，吸引的總體投資規(guī)模還是非常大，因此可以成為新的錨點(diǎn)。并且，這種小顆粒的城市更新，其投資的主體非常分散，它的投資動(dòng)機(jī)和對(duì)效益的追求比過(guò)去粗顆粒的時(shí)期要更加聰明，所以我認(rèn)為城市更新能夠?yàn)檎麄€(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮巨大作用，這也是我們城市規(guī)劃參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大有可為的地方。

#3

實(shí)施路徑應(yīng)上升到戰(zhàn)略高度

方向明確后，路徑即戰(zhàn)略，總規(guī)實(shí)施的路徑也應(yīng)當(dāng)在戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)。下面結(jié)合我們近期在東莞市國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施路徑研究課題中的思考來(lái)舉例闡述。

作為典型的珠三角城市，東莞市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是特色鮮明的“外源經(jīng)濟(jì)+社區(qū)股份合作制+外來(lái)人口”三要素耦合發(fā)展模式，同時(shí)它又是全國(guó)罕見的“市管鎮(zhèn)”的扁平化行政管理架構(gòu)。所以其早期發(fā)展特征可以總結(jié)為：外資驅(qū)動(dòng)、多輪并轉(zhuǎn)、以地生財(cái)、增長(zhǎng)導(dǎo)向、自下而上。經(jīng)歷了30多年的快速增長(zhǎng)和艱難轉(zhuǎn)型后，東莞如今同樣面臨著增長(zhǎng)放緩、空間緊張、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、強(qiáng)鎮(zhèn)弱市等諸多挑戰(zhàn)。

面對(duì)這樣復(fù)雜發(fā)展現(xiàn)狀的城市，我們認(rèn)為需從戰(zhàn)略統(tǒng)籌、空間統(tǒng)籌、項(xiàng)目統(tǒng)籌三個(gè)方面著手，層層深入、因地制宜地探討東莞總規(guī)實(shí)施的機(jī)制。尤其第一個(gè)方面的戰(zhàn)略是帶有決定性的。

在戰(zhàn)略統(tǒng)籌上，我們有三個(gè)方面的考慮：

第一是結(jié)構(gòu)。對(duì)于一個(gè)自下而上發(fā)展的東莞而言，近期的城市空間結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)非常關(guān)鍵。東莞歷次總規(guī)中都對(duì)“中心”的范圍界定產(chǎn)生過(guò)搖擺，到了2016城市總規(guī)（報(bào)批稿）提出“一中心四組團(tuán)”的分區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展格局，但組團(tuán)實(shí)施并不成功。本輪國(guó)土空間總體規(guī)劃又提出“一主兩副六片區(qū)”的空間結(jié)構(gòu)，并進(jìn)一步將城區(qū)片區(qū)、松山湖片區(qū)和濱海片區(qū)劃為中心協(xié)同區(qū)。我們判斷“中心協(xié)同區(qū)”是三片各自發(fā)展的現(xiàn)狀解釋，未來(lái)這三片應(yīng)當(dāng)成為東莞的“中心城區(qū)”，總規(guī)實(shí)施要將其作為戰(zhàn)略方向。

第二個(gè)思考是模式。進(jìn)一步劃定邊界更為清晰、市級(jí)資源可支撐的“中心”，明確總規(guī)實(shí)施的重點(diǎn)，通過(guò)各類傾斜性政策（如人才落戶、項(xiàng)目供地、稅負(fù)優(yōu)惠）引導(dǎo)發(fā)展要素向“中心”集聚，配合總規(guī)實(shí)施。

相應(yīng)地，我們?yōu)槁鋵?shí)這一實(shí)施戰(zhàn)略提出了核心思路：分級(jí)治理，重點(diǎn)地區(qū)提級(jí)，一般地區(qū)放活。這樣既可以打破原來(lái)強(qiáng)鎮(zhèn)弱市格局下的相對(duì)“低水平均衡”，使重點(diǎn)地區(qū)“收”，推動(dòng)規(guī)劃精細(xì)管控、資源聚焦投放、實(shí)施加強(qiáng)統(tǒng)籌，又可使一般地區(qū)“放”，探索規(guī)劃彈性管控、資源公平競(jìng)爭(zhēng)和鎮(zhèn)級(jí)自行實(shí)施，要用20%的精力讓80%的地區(qū)可以實(shí)現(xiàn)更好的自由式發(fā)展。未來(lái)的理想情景是：資源要素向重點(diǎn)地區(qū)集中，一般地區(qū)根據(jù)全域綜合整治的成效來(lái)?yè)Q取資源要素。

在空間統(tǒng)籌上，以條塊統(tǒng)籌為核心提出三條建議策略：

一是城市更新時(shí)代，政策要先于規(guī)劃覆蓋。政策是抓手，規(guī)劃是將國(guó)土空間用途管制的政策束“條條”空間化到“塊塊”的工具；隨著城市管理下沉后，規(guī)劃單元要逐漸向治理單元轉(zhuǎn)化，并反過(guò)來(lái)要結(jié)合規(guī)劃實(shí)施開展必要的前瞻性政策研究。

二是以全域國(guó)土綜合整治為抓手，繼續(xù)厘清土地臺(tái)賬。過(guò)去的城鄉(xiāng)規(guī)劃只能以間接手段參與實(shí)施，但到了國(guó)空規(guī)劃，通過(guò)土地要素可直接參與實(shí)施，因而對(duì)于重點(diǎn)和一般化處理的地區(qū)，要有很好的判斷和促進(jìn)手段。市全綜規(guī)劃可依照省政策導(dǎo)向，將國(guó)空愿景轉(zhuǎn)化為行動(dòng)指標(biāo)任務(wù)分解下發(fā)，同時(shí)，將全綜的規(guī)劃計(jì)劃體系與國(guó)空體系緊密銜接，真正成為國(guó)空動(dòng)態(tài)實(shí)施平臺(tái)。

三是要強(qiáng)化集聚效應(yīng)強(qiáng)、能夠抵御城市收縮的戰(zhàn)略性節(jié)點(diǎn)。在城市更新時(shí)代，城市要由全面鋪開走向精明增長(zhǎng)。優(yōu)化戰(zhàn)略性節(jié)點(diǎn)空間的易達(dá)性和多樣性，提升城市整體和各片區(qū)的運(yùn)行效率效益，強(qiáng)化軌道交通與重點(diǎn)平臺(tái)、重大項(xiàng)目、更新改造的空間契合度應(yīng)是今后城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一大趨勢(shì)。

在項(xiàng)目統(tǒng)籌方面，要厘清政府在這個(gè)層級(jí)應(yīng)該干什么。這里也有三條建議策略：

一是要明確政府行為等高線，即在城市更新中堅(jiān)持政府有所為有所不為的原則。首先是管控，就是要強(qiáng)有力地由政府來(lái)主導(dǎo)實(shí)施；其次是引導(dǎo)，需要政府有限度有選擇地介入；另外就是將一些規(guī)則開放給社會(huì)，僅保留監(jiān)管與整治的事權(quán)。

二是探索建立規(guī)劃-規(guī)則-規(guī)程“三規(guī)”融合的管控依據(jù)體系，包容城市更新中的可能性。首先就是通過(guò)“規(guī)劃”要賦予全社會(huì)城市更新的彈性。剛才講到的從象棋到圍棋的轉(zhuǎn)變，意味著很多城市更新的行為是被許可，并且是要被鼓勵(lì)的，但是我們現(xiàn)有的象棋階段的許可工具并不能覆蓋到更多情境下的許可需求，所以在這方面需要拿出更多新的辦法；但是，再多的辦法，僅僅通過(guò)規(guī)劃還是不能完全解決，還要建立起一系列的“規(guī)則”并且保留余地；而規(guī)則如果還不能覆蓋到的、同時(shí)社會(huì)又有需求的這些更新的手段，我們就需要“規(guī)程”了。也就是說(shuō)，盡管規(guī)劃沒有，規(guī)則也沒有，但是我們可以明確的表示這件事情不是不可以做，只是你要通過(guò)什么樣的方式才可以去做。

另外，規(guī)程也是改革的促進(jìn)劑。我們可以透過(guò)一系列的實(shí)踐行為，來(lái)考察某項(xiàng)規(guī)程能否在成熟可行后轉(zhuǎn)化為規(guī)則，以及最終能不能納入規(guī)劃等等。這樣就形成了一個(gè)從機(jī)制到主體，再到方式的全面推進(jìn)城市更新在城市當(dāng)中實(shí)施，然后全面提升城市的投資，進(jìn)而全面促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施路徑。

三是要依托城市更新行動(dòng)強(qiáng)化國(guó)空“一張圖”的數(shù)據(jù)融合，提高更新項(xiàng)目的主動(dòng)策劃和動(dòng)態(tài)管理能力。建議建立健全城市更新行動(dòng)操作系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目生成、統(tǒng)籌、管理和反饋的動(dòng)態(tài)閉環(huán)，以國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”為基底參照，對(duì)接政府部門、社會(huì)市場(chǎng)主體的項(xiàng)目數(shù)據(jù)，結(jié)合項(xiàng)目審批程序提效手段，切實(shí)提升規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)需求的動(dòng)態(tài)響應(yīng)能力。

總體來(lái)講，未來(lái)的規(guī)劃實(shí)施，可能會(huì)有很多規(guī)定動(dòng)作需要我們?nèi)ヌ接?、去?guī)范，但更重要的是這些自選動(dòng)作，尤其是戰(zhàn)略性的自選動(dòng)作。面向未來(lái)更好的規(guī)劃實(shí)施，需要我們整個(gè)行業(yè)把實(shí)施這件事當(dāng)成一件比編制的社會(huì)影響力更大、工作難度更大的一件事情，需要我們不斷去探討去實(shí)踐，進(jìn)而不斷的總結(jié)提高。

轉(zhuǎn)自：中國(guó)城市規(guī)劃