導(dǎo)讀

本文為學(xué)會(huì)常務(wù)理事、蕾奧規(guī)劃董事長(zhǎng)王富海于2020/2021中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)暨2021中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)術(shù)季的“學(xué)術(shù)對(duì)話十三：空間治理轉(zhuǎn)型及行業(yè)變革”會(huì)議上所作的主題報(bào)告，從空間治理、空間需求和供給、行業(yè)變革三個(gè)方面展開(kāi)“空間治理轉(zhuǎn)型及行業(yè)變革”議題觀點(diǎn)的闡述。

王富海

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事

蕾奧規(guī)劃董事長(zhǎng)兼首席規(guī)劃師

教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師

對(duì)于這個(gè)話題，我們可以從三個(gè)關(guān)鍵詞來(lái)解讀。

#01 空間治理

首先是非建設(shè)空間。在中國(guó)960萬(wàn)平方公里國(guó)土上，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等人居空間的面積占比不足3%，97%的國(guó)土屬于相對(duì)不活躍的非建設(shè)空間，在治理上政出多門，各行其是，協(xié)調(diào)較少，在市場(chǎng)化沖擊下矛盾重重。非建設(shè)空間整體布局未嘗認(rèn)真組織過(guò)，治理效果事倍功半。本輪國(guó)土空間規(guī)劃，首要的是把非建設(shè)空間的問(wèn)題研究清楚、理順關(guān)系、協(xié)調(diào)布局，形成較為穩(wěn)定的空間格局和治理機(jī)制，這本身就是空間治理方式改革的重大突破。

要算清未來(lái)國(guó)土空間的總賬大賬。城市化率是關(guān)鍵指標(biāo)，但幾乎所有規(guī)劃都是從市民數(shù)量增長(zhǎng)角度推演城市化率，不妨換到計(jì)算農(nóng)村人口這個(gè)新維度進(jìn)行研判。根據(jù)未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平和農(nóng)民收入標(biāo)準(zhǔn)，推算中國(guó)農(nóng)業(yè)資源可以吸納的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力規(guī)模，乘以帶眷系數(shù)，就是農(nóng)村總?cè)丝?。初步測(cè)算，中國(guó)農(nóng)業(yè)可以支撐與市民收入持平的農(nóng)村人口約3億人，其余都應(yīng)該由城鎮(zhèn)解決，因此未來(lái)中國(guó)城市人口與農(nóng)村人口比值約為10億:3億。以此為基礎(chǔ)帳，很容易弄清楚城市規(guī)模、糧食安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展因素之間的關(guān)系，推測(cè)合理的用地規(guī)模概數(shù)，形成戰(zhàn)略大賬。據(jù)此把全國(guó)、大區(qū)域、各省和主要都市區(qū)的賬算清楚，就可以為確定國(guó)土空間治理格局提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

推動(dòng)城鎮(zhèn)空間的模式轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵。城鎮(zhèn)建設(shè)面積占比極少，卻是最為活躍、投入巨大、效率最高的國(guó)土空間。在快速擴(kuò)張階段，土地在城鎮(zhèn)發(fā)展中有使用功能（資源）和經(jīng)營(yíng)功能（資產(chǎn)）雙重屬性，土地財(cái)政需要可經(jīng)營(yíng)用地的持續(xù)增加，導(dǎo)致大部分城市的用地規(guī)模已經(jīng)超出使用需求，造成空間開(kāi)發(fā)質(zhì)量低下，難以支撐城市高質(zhì)量發(fā)展需求。因此，城市層面的國(guó)土空間規(guī)劃，要重新塑造土地和空間的作用，從過(guò)去的“資源+資產(chǎn)”變成“資產(chǎn)+資本”，利用土地資產(chǎn)創(chuàng)造現(xiàn)金流，在存量運(yùn)營(yíng)中趟出新路，探索可持續(xù)的城市發(fā)展新模式。

我理解的城市空間治理應(yīng)稱之為城市運(yùn)營(yíng)，其內(nèi)涵包括物質(zhì)空間的規(guī)劃、建設(shè)、管理，基于多元主體利益協(xié)調(diào)的空間治理，以及維持城市各行業(yè)、事業(yè)可持續(xù)運(yùn)行的一系列工作。從這個(gè)角度看，城市運(yùn)營(yíng)僅僅依靠國(guó)土空間規(guī)劃是不夠的，還需要產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、商業(yè)策劃以及其他更豐富的規(guī)劃類工作作為支撐。而國(guó)土空間規(guī)劃在其中要發(fā)揮的核心作用就是聚焦空間。如空間的效益、空間的問(wèn)題、空間的價(jià)值、空間的標(biāo)準(zhǔn)等等，整個(gè)行業(yè)仍缺乏研究，而這些恰恰是國(guó)土空間規(guī)劃的核心價(jià)值。

#02 空間供需

空間戰(zhàn)略要解決的核心問(wèn)題就是空間的供需匹配。首先，空間需求一定是多元多樣多內(nèi)容的，包括數(shù)量、質(zhì)量、類型、區(qū)位、品位、價(jià)位等。其次，對(duì)供給的研究往往要考慮增量、減量和存量三個(gè)方面。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、土地財(cái)政式微的情況下，很多城市已經(jīng)不需要增量，甚至要減量了。如何將過(guò)去伸出來(lái)的巴掌收回來(lái)捏成拳頭，做好空間的戰(zhàn)略收縮，已經(jīng)成為許多城市關(guān)鍵課題。其三是供需的動(dòng)態(tài)性。隨著中國(guó)城市進(jìn)入存量階段，規(guī)劃方法論也要從終極模式轉(zhuǎn)向漸進(jìn)模式。強(qiáng)調(diào)空間供需的動(dòng)態(tài)性，將規(guī)劃工作焦點(diǎn)從終極藍(lán)圖拉回到有序?qū)嵤?，就是轉(zhuǎn)向過(guò)程中的一個(gè)重要抓手。

#03 行業(yè)變革

空間治理和城市發(fā)展的需求在變化，對(duì)于規(guī)劃的需求也在發(fā)生變化。三年前我提出了“規(guī)劃2.0”的概念，規(guī)劃1.0是服務(wù)城市建設(shè)，提供藍(lán)圖式的發(fā)展方案。而進(jìn)入了城市運(yùn)營(yíng)階段，規(guī)劃往往要提供政策研究、咨詢、策劃、實(shí)時(shí)跟蹤等“好服務(wù)”。在規(guī)劃2.0階段，會(huì)形成一個(gè)規(guī)劃行業(yè)的“微笑曲線”，左邊是對(duì)城市決策發(fā)展要求和項(xiàng)目編制的研究，右邊是方案的選擇、策劃、營(yíng)銷和跟蹤實(shí)施，中間是方案設(shè)計(jì)制作。曲線左右兩邊的價(jià)值會(huì)高于中間，也是未來(lái)規(guī)劃行業(yè)要大力發(fā)展的方向。一旦從單純的方案設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘羞\(yùn)營(yíng)的各類咨詢，規(guī)劃行業(yè)傳統(tǒng)的知識(shí)儲(chǔ)備是不夠的，必須引入其他行業(yè)并重新分工組合。我相信未來(lái)行業(yè)的變革也由此而來(lái)，重點(diǎn)不再是怎么把設(shè)計(jì)方案做得更好看，而是如何在整合各類運(yùn)營(yíng)條件后能夠做出可操作的方案。

影響行業(yè)變革的另一個(gè)問(wèn)題就是方案為誰(shuí)而做。不是為了虛無(wú)縹緲的理想藍(lán)圖，而是為了讓中國(guó)城市破解當(dāng)前的發(fā)展困境，讓規(guī)劃起到真正的作用，讓每一塊土地發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值。城市為人服務(wù)，不是為了概念化的人服務(wù)，而是針對(duì)具體的、每種收入階層的、每種消費(fèi)能力的人來(lái)服務(wù)。