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治理語(yǔ)境下的規(guī)劃目標(biāo)糾偏

上一期介紹了使規(guī)劃目標(biāo)從虛向?qū)崱叭椒ā敝械牡谝徊?，即謀劃有限且共識(shí)的目標(biāo)。本期介紹第二步，同時(shí)也是目標(biāo)到行動(dòng)的“短鏈條”上的中間一環(huán)——制訂任務(wù)。

三步法其二，制訂具體且漸進(jìn)的任務(wù)

即便是有限且共識(shí)的目標(biāo)，也基本上是一般的、高度概括的。諸如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、土地供應(yīng)、交通改善、設(shè)施提升、環(huán)境保護(hù)等等，通常以若干量化指標(biāo)的形式出現(xiàn)。相比之下，任務(wù)則更為具體，表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑策略，或是能付諸行動(dòng)的具體計(jì)劃。

制訂任務(wù)，是將目標(biāo)進(jìn)一步分解細(xì)化，并向下傳導(dǎo)到明確清晰的行動(dòng)的重要環(huán)節(jié)。只有當(dāng)任務(wù)體現(xiàn)了對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式的準(zhǔn)確解析，接下來的行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施才不會(huì)“脫靶”。

① 任務(wù)制訂的難點(diǎn)

由于凡是任務(wù)都涉及預(yù)期收益和成本控制（除了資源成本，還有機(jī)會(huì)成本）的問題，因此各項(xiàng)任務(wù)中都隱含對(duì)有限資源的競(jìng)爭(zhēng)因素。例如，加強(qiáng)公共交通和拓寬高快速干道都屬于常見的交通改善舉措，但二者的規(guī)劃思路和導(dǎo)向顯然并不一致，各自的成本收益天差地別。

此外，加之規(guī)劃相關(guān)各方之間的利益博弈和任務(wù)實(shí)現(xiàn)條件的動(dòng)態(tài)變化影響，從目標(biāo)到任務(wù)的難點(diǎn)在于同時(shí)根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性策略和階段性可能作出任務(wù)方案比選。前者要求任務(wù)制訂應(yīng)以共識(shí)為基礎(chǔ)，后者要求任務(wù)制訂應(yīng)是漸進(jìn)的。

② 任務(wù)制訂首先要找到“最大公約數(shù)”

需要認(rèn)識(shí)到，規(guī)劃總是在特定時(shí)期內(nèi)人們共同滿意的目標(biāo)和行動(dòng)方案。

其一，只有具備了資源分配上的共識(shí)，才能讓統(tǒng)一目標(biāo)下的任務(wù)統(tǒng)籌有戰(zhàn)略、有原則、有主次緩急。典型例子如，國(guó)土空間規(guī)劃背景下一再?gòu)?qiáng)調(diào)的“一優(yōu)三高”原則。

其二，未來導(dǎo)向性是規(guī)劃的重要特性，其實(shí)質(zhì)是一種對(duì)未來不確定性的緩解和抵消。規(guī)劃通常需要對(duì)各種可能性進(jìn)行比較和判斷，通過不斷的篩選使最終的目標(biāo)選擇無限趨近于最優(yōu)解，此即所謂“漸進(jìn)規(guī)劃”的方法。

兩者的共通之處在于都是找到“最大公約數(shù)”，將能夠確定的要實(shí)施、能實(shí)施的任務(wù)先明確下來，尚不能達(dá)成共識(shí)或足夠清晰的事項(xiàng)則擱置爭(zhēng)議、留足彈性。這樣就能較快而清晰地將高度概括的規(guī)劃目標(biāo)轉(zhuǎn)化成若干具體的、階段性的任務(wù)，將目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑轉(zhuǎn)化成對(duì)任務(wù)的成本和收益的要求。

③ 任務(wù)制訂應(yīng)當(dāng)“近實(shí)”而“遠(yuǎn)虛”

由此可見，制訂任務(wù)要以“近實(shí)遠(yuǎn)虛”為原則。離當(dāng)前越近，發(fā)展思路和策略措施則會(huì)越清晰；反之，相關(guān)的策略措施則越籠統(tǒng)模糊。

所以，近期重在“肯定”，明確基于重要性或緊迫度而必須開展的舉措行動(dòng)；中期重在“建議”，旨在提出主要思路和重點(diǎn)原則性的規(guī)劃建議；遠(yuǎn)期則重在“判斷”，尤其是對(duì)未來城市結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向要形成大致判斷。

如此，關(guān)注近期，立足當(dāng)前，在明確近期目標(biāo)、路徑和具體任務(wù)的基礎(chǔ)上，對(duì)中遠(yuǎn)期只做結(jié)構(gòu)性、原則性的管控和引導(dǎo)；隨著規(guī)劃的實(shí)施，結(jié)合實(shí)施效果與形勢(shì)變化，漸次對(duì)后續(xù)階段的策略和工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以保障規(guī)劃對(duì)發(fā)展的適應(yīng)性。