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治理語境下的規(guī)劃目標(biāo)糾偏

眾所周知，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的重大動作。在這樣的語境下，空間規(guī)劃在目的性層面也受到了巨大沖擊；同時，前兩期所述的規(guī)劃目標(biāo)虛無現(xiàn)象貽害無窮，無疑應(yīng)當(dāng)破除。規(guī)劃的目標(biāo)因而需要從形式、構(gòu)成、內(nèi)涵等層面出發(fā)進(jìn)行糾偏，從虛走向?qū)崱?

01

治理語境下的規(guī)劃目標(biāo)新特點

我們不妨首先設(shè)想一下規(guī)劃在現(xiàn)代化治理體系中的角色。在一個治理體系公平、明確、完備的規(guī)則環(huán)境中，規(guī)劃應(yīng)該成為具有共識基礎(chǔ)的利益博弈平臺，促成各方在規(guī)劃未來和管理當(dāng)前的過程中，充分表達(dá)與協(xié)調(diào)各自的利益關(guān)系和邊界。

所以，治理語境下的規(guī)劃（planning）不再局限于規(guī)劃方案（plans），而應(yīng)回到其初心，成為一個連續(xù)循環(huán)的治理過程。

需要再次強(qiáng)調(diào)，在這個過程中，虛無的目標(biāo)既無助于公眾的接受或產(chǎn)生激勵作用，也是與治理現(xiàn)代化建設(shè)的要求相悖的。
 
現(xiàn)代治理具有動態(tài)的、多主體的、調(diào)和而非規(guī)制的、有賴于持續(xù)的相互作用等特征（藍(lán)志勇等，2014）。相應(yīng)的，規(guī)劃目標(biāo)自然要更多體現(xiàn)出務(wù)實、共識、協(xié)商、反饋的特點。

02
規(guī)劃目標(biāo)從虛向?qū)嵉摹叭椒ā?

以上新特點要求規(guī)劃的“語言邏輯”應(yīng)隨之發(fā)生改變，從“方案語言”轉(zhuǎn)向“治理語言”，適應(yīng)連續(xù)循環(huán)的治理過程的需要。

過去的規(guī)劃模式基本上遵循格迪斯經(jīng)典的“調(diào)查——分析——規(guī)劃方案”的單向線性工作順序，目標(biāo)和行動皆凝固在靜態(tài)的方案之中。如果規(guī)劃實施出現(xiàn)了問題，則靜態(tài)地認(rèn)為是方案不夠好，應(yīng)當(dāng)編制一個更好的方案。

但在治理語境下，規(guī)劃是制訂與實施的綜合體，一個“目標(biāo)——連續(xù)的信息——各種有關(guān)未來的比較方案的預(yù)測和模擬——評價——選擇——連續(xù)的監(jiān)督”（彼得·霍爾等，2014）的反復(fù)循環(huán)過程，目標(biāo)和行動始終在根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展情況進(jìn)行執(zhí)行和做出調(diào)整?？梢哉f，這是糾正規(guī)劃目標(biāo)虛無現(xiàn)象的方法論前提。

以此為基礎(chǔ)，在上述循環(huán)的單次過程中，讓規(guī)劃目標(biāo)從虛向?qū)嵉年P(guān)鍵還在于建立目標(biāo)到行動之間的“短鏈條”。具體而言，就是“謀劃目標(biāo)——制訂任務(wù)——明確行動”三個步驟，循序漸進(jìn)，逐層細(xì)化落實。

03
三步法其一，謀劃有限且共識的目標(biāo)

所謂目標(biāo)謀劃，其實就是由“解決什么問題”梳理出“能解決什么問題”的過程，進(jìn)而為“怎么解決問題”奠定基礎(chǔ)。

通常意義上的規(guī)劃目標(biāo)可能包含三層涵義：一是發(fā)展目標(biāo)，指城市（區(qū)域）的發(fā)展定位和形勢發(fā)展的需求，可包括社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境等發(fā)展子目標(biāo)；二是空間目標(biāo)，指為支撐發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，城市（區(qū)域）空間的預(yù)期建設(shè)愿景或發(fā)展質(zhì)量要求，通常包括軟硬兩方面的子目標(biāo)，較發(fā)展目標(biāo)更為具象化。

第三層是工作目標(biāo)，指編制規(guī)劃或現(xiàn)階段規(guī)劃實施要解決的問題，至關(guān)重要卻往往被忽視。工作目標(biāo)必須是有限且合理的（王富海，2018），這一點放到今天，置于治理語境下來看，應(yīng)該改成“有限且共識”。

有限目標(biāo)是目標(biāo)謀劃階段的第一原則。要充分考慮規(guī)劃的時效性，解析城市發(fā)展的自身階段性需求和外部歷史性機(jī)遇，聚焦當(dāng)前，近實遠(yuǎn)虛；要深入研究規(guī)劃的核心問題，立足于規(guī)劃效用的發(fā)揮組織有效的規(guī)劃內(nèi)容，突出重點，找準(zhǔn)抓手；要全面了解規(guī)劃的實施環(huán)境，引入時間、空間、財力、主體等維度制訂可實施的規(guī)劃方案，聯(lián)系實際，量力而行。

共識的目標(biāo)是可接受的合理目標(biāo)。在規(guī)劃師一方，只有知其所以然，才能預(yù)知其然，提出的供討論的方案才有共識的基礎(chǔ)，特別是有了運營方和用戶方的參與，目標(biāo)才更具合理性。

然而現(xiàn)實是，目標(biāo)的制定往往不出自內(nèi)在需求的研究，而出自于案例借鑒、規(guī)范套用等形而上的方式。需要特別注意，在威權(quán)語境下，很多簡單粗暴的復(fù)制粘貼和煞有介事的案例移植，只要戳中決策者的甜點，就輕易獲得通過，抹煞了城市的多樣性與合理性。這一點在往期介紹的目標(biāo)虛無現(xiàn)象中也有體現(xiàn)。