【編者按】
控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率低和頻繁調(diào)整已經(jīng)成為城市規(guī)劃日常管理中面臨的主要問(wèn)題，規(guī)劃依法行政面臨極大的壓力。佛山市率先開展《佛山市控制性詳細(xì)規(guī)劃制度改革與創(chuàng)新》研究，該項(xiàng)目從技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新三方面為控規(guī)制度改革創(chuàng)新探索一條新路，以解決依法行政與動(dòng)態(tài)需求之間矛盾為導(dǎo)向，建立“分層編制、分類管控、分級(jí)管理、動(dòng)態(tài)維護(hù)”的控規(guī)制度，逐步由覆蓋式控規(guī)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)傳導(dǎo)控規(guī)，提升控規(guī)的實(shí)效。

該項(xiàng)目取得了較好的實(shí)施成效，助力佛山市納入廣東省控規(guī)改革試點(diǎn)市；改革方案已在佛山全面實(shí)施，并在廣東省推廣；助力廣東省被列為全國(guó)規(guī)劃改革試點(diǎn)省，控規(guī)改革成為主要內(nèi)容。此外，項(xiàng)目榮獲2017年度廣東省優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)一等獎(jiǎng)。

該項(xiàng)目由我司規(guī)劃一部主導(dǎo)，聯(lián)合佛山市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編制。項(xiàng)目由我司董事長(zhǎng)王富海領(lǐng)銜，蔣峻濤、張建榮、錢征寒等技術(shù)專家指導(dǎo)，翟翎、張廣宇、厲潔、田坪卉等青年骨干參與。
 
 

01
—
 背景：控規(guī)制度面臨困境

目前，我國(guó)控規(guī)普遍存在編制技術(shù)僵化、管理時(shí)效較差、配套機(jī)制滯后等問(wèn)題，導(dǎo)致法定控規(guī)覆蓋率低、控規(guī)調(diào)整頻繁，規(guī)劃依法行政面臨極大的壓力，迫切需要扭轉(zhuǎn)控規(guī)管理的被動(dòng)局面。溯其根源，在于事前編制控規(guī)作為依法行政依據(jù)與事后市場(chǎng)開發(fā)建設(shè)動(dòng)態(tài)需求之間的矛盾。

佛山是“撤縣并區(qū)”的拼貼城市，是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的獨(dú)特地區(qū)，其控規(guī)制度面臨的問(wèn)題最為復(fù)雜，改革訴求最為強(qiáng)烈。佛山市率先開展控規(guī)制度改革研究，也將對(duì)全國(guó)的控規(guī)制度創(chuàng)新帶來(lái)最為顯著的影響。

在貫徹中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市化工作會(huì)議精神，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革新趨勢(shì)下，如何通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，解決事前編制控規(guī)作為依法行政依據(jù)與事后市場(chǎng)開發(fā)建設(shè)動(dòng)態(tài)需求之間的矛盾，成為佛山控規(guī)改革的核心目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)。

 

02
—

思路：分層分類分級(jí)創(chuàng)新

在遵循現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃管理實(shí)際要求，提出與行政體制、市場(chǎng)活力相適應(yīng)的改革思路，逐步由覆蓋式控規(guī)轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)傳導(dǎo)控規(guī)。

創(chuàng)新1：分層編制，建立動(dòng)態(tài)控規(guī)制度。

針對(duì)現(xiàn)有控規(guī)事前編制、全覆蓋、靜態(tài)藍(lán)圖式導(dǎo)致的問(wèn)題，將現(xiàn)有控規(guī)分為控規(guī)和地塊開發(fā)細(xì)則兩個(gè)層次，保障城市發(fā)展底線、適應(yīng)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)需求。

控規(guī)作為多規(guī)合一的技術(shù)協(xié)調(diào)平臺(tái)，制定城市的發(fā)展底線和公共利益等剛性要求，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地全覆蓋。

地塊開發(fā)細(xì)則作為多規(guī)合一的項(xiàng)目協(xié)調(diào)平臺(tái)，在不降低控規(guī)強(qiáng)制性管控內(nèi)容的前提下，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需求制定建設(shè)地塊的各項(xiàng)控制指標(biāo)和管理要求。

創(chuàng)新2：分類管控，創(chuàng)新控規(guī)編制方法。

針對(duì)現(xiàn)有控規(guī)未合理區(qū)分公益性與經(jīng)營(yíng)性、不確定性與強(qiáng)制性的管控方式導(dǎo)致的問(wèn)題，改革方案創(chuàng)新控規(guī)編制方法，根據(jù)區(qū)域發(fā)展和規(guī)劃內(nèi)容的明確程度進(jìn)行分類管控。

對(duì)發(fā)展明確區(qū)域進(jìn)行小地塊控制，強(qiáng)化控制公益性內(nèi)容；對(duì)發(fā)展不明確的區(qū)域進(jìn)行大地塊控制，預(yù)留地塊細(xì)分彈性，在明確項(xiàng)目意圖后動(dòng)態(tài)編制地塊開發(fā)細(xì)則，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)地塊的各項(xiàng)控制指標(biāo)和管理要求。

控規(guī)以控制方式確定強(qiáng)制性程度，對(duì)于明確的內(nèi)容應(yīng)強(qiáng)化剛性，不明確的內(nèi)容應(yīng)預(yù)留彈性。針對(duì)用地控制的不同要求，在用地控制手段中分別采用實(shí)線控制、虛線控制、點(diǎn)位控制、指標(biāo)控制等方式進(jìn)行規(guī)劃控制。

創(chuàng)新3：分級(jí)管理，保障控規(guī)的嚴(yán)肅性和靈活性。

針對(duì)基層政府規(guī)避控規(guī)嚴(yán)格的調(diào)整程序，控規(guī)編而不批導(dǎo)致的問(wèn)題，改革方案創(chuàng)新控規(guī)和細(xì)則的審查、審批和調(diào)整分級(jí)管理機(jī)制，理清市政府與區(qū)政府、統(tǒng)籌主體與實(shí)施主體的管理邊界，保障城市統(tǒng)籌管理和各區(qū)靈活實(shí)施。

控規(guī)及特定地區(qū)細(xì)則的控規(guī)管理權(quán)上收，由市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門主導(dǎo)編制，市人民政府審批；一般地區(qū)細(xì)則的管理權(quán)下放，由區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門主導(dǎo)編制，區(qū)人民政府審批。
 

創(chuàng)新4：動(dòng)態(tài)維護(hù)，建立雙向反饋的統(tǒng)一管理平臺(tái)。

針對(duì)控規(guī)缺乏統(tǒng)一的管理平臺(tái)和部門缺乏有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制導(dǎo)致的問(wèn)題，依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立雙向、多規(guī)合一、規(guī)管建一體化的“一張圖”管理平臺(tái)。上層次規(guī)劃自上而下傳導(dǎo)至控規(guī)，對(duì)控規(guī)控制指標(biāo)提出要求；地塊開發(fā)細(xì)則的建設(shè)指標(biāo)自下而上反饋至控規(guī)，控制開發(fā)總量，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)評(píng)估。經(jīng)審批的控規(guī)或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃最終成果，都應(yīng)納入“一張圖”進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

03
—

評(píng)估：四大維度提高效用

控規(guī)改革方案從保障依法行政、提升行政效能、激發(fā)市場(chǎng)活力、適應(yīng)城市發(fā)展四大維度大幅提高控規(guī)效用。

效用1、保障依法行政維度：快速實(shí)現(xiàn)控規(guī)法理全覆蓋，既為“規(guī)劃-建設(shè)-管理”提供基本依據(jù)，又為后續(xù)彈性需求預(yù)留接口。

效用2、提升行政效能維度：控規(guī)管理權(quán)與政府發(fā)展決策權(quán)相匹配，提升各級(jí)政府編制控規(guī)、運(yùn)用控規(guī)的積極性，多級(jí)政府形成合力。

效用3、激發(fā)市場(chǎng)活力維度：地塊開發(fā)細(xì)則根據(jù)項(xiàng)目需求量身定制，大幅減少控規(guī)調(diào)整，快速助推項(xiàng)目落地。

效用4、適應(yīng)城市發(fā)展維度：強(qiáng)化控規(guī)利益協(xié)調(diào)作用，適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要。

04
—

成效：實(shí)施推廣成效顯著

 
成效1：佛山已全面實(shí)施改革方案。2017年7月至2017年12月作為控規(guī)改革過(guò)渡期，為全面實(shí)施控規(guī)改革創(chuàng)新預(yù)留條件。2017年下半年組織開展控規(guī)改革與創(chuàng)新宣講和培訓(xùn)工作。2017年12月底各區(qū)規(guī)劃部門要完成行政區(qū)內(nèi)的控規(guī)編制單元?jiǎng)澐帧?018年，全市的控規(guī)編制和審批應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行控規(guī)改革有關(guān)文件的要求。

成效2：佛山完成試點(diǎn)控規(guī)編制，逐步完善控規(guī)通則。佛山市通過(guò)試點(diǎn)控規(guī)的編制不斷完善改革方案，完成了禪城區(qū)環(huán)市片區(qū)、禪城區(qū)石灣片區(qū)、中心城區(qū)控規(guī)整合的試點(diǎn)控規(guī)編制。在控規(guī)改革行動(dòng)計(jì)劃框架的指導(dǎo)下，逐步出臺(tái)控規(guī)編制成果技術(shù)準(zhǔn)則、控規(guī)管理工作規(guī)程、控規(guī)土地混合使用指引、中心城區(qū)用地建設(shè)強(qiáng)度管理規(guī)定、責(zé)任規(guī)劃師制度、第三方審查制度等數(shù)十項(xiàng)控規(guī)改革的相關(guān)技術(shù)管理文件和實(shí)施保障機(jī)制。（項(xiàng)目封皮、試點(diǎn)控規(guī)編制情況，佛規(guī)院補(bǔ)充）
 

成效3：改革方案已在全省推廣，多個(gè)城市赴佛山學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。佛山控規(guī)改革方案得到廣東省建設(shè)廳認(rèn)可，并在全省推廣。中山、珠海等城市赴佛山學(xué)習(xí)控規(guī)改革經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身城市特點(diǎn)，積極推動(dòng)控規(guī)改革方案的實(shí)施。（推廣經(jīng)驗(yàn)文件，城市學(xué)習(xí)照片、中山和珠海控規(guī)改革項(xiàng)目照片）
 

成效4： 助力試點(diǎn)省，改革方案得到建設(shè)部認(rèn)可。2017年5月，廣東省成為全國(guó)首個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革試點(diǎn)省，控規(guī)改革成為主要內(nèi)容之一，控規(guī)改革方案獲得建設(shè)部的認(rèn)可與好評(píng)。
感謝廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、佛山市國(guó)土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局的領(lǐng)導(dǎo)和專家對(duì)項(xiàng)目的指導(dǎo)和支持，感謝佛山市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院項(xiàng)目組中的各位成員的辛勤付出。