編者按

日前，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)﹝2019﹞18號）正式印發(fā)，讓綿亙數(shù)年的國土空間規(guī)劃體系改革方案終于“靴子落地”。接下來的幾年將進(jìn)入新舊空間規(guī)劃的體系重構(gòu)期、新舊法規(guī)制度的銜接過渡期和新舊空間問題的集中應(yīng)對期，對我國今后國土空間保護(hù)和開發(fā)，特別是城鄉(xiāng)發(fā)展的體制、機制、技術(shù)、政策等等產(chǎn)生極為深遠(yuǎn)的影響。為此，《意見》的出臺和國土空間規(guī)劃體系的誕生意味著新的開端，具體的落實工作還需做很多的探討、實踐與調(diào)校。懷著這樣的思考，本文是整個系列的第一篇。

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簡政放權(quán)是改革開放40年的一項重要內(nèi)容和演進(jìn)邏輯。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出了“進(jìn)一步簡政放權(quán)”的改革要求。所以，《意見》雖然可以說是構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的總綱，但它所闡述的也不僅僅是一套新的空間規(guī)劃體系是什么、怎么編和怎么管的問題。我們可以站在全面深化改革和治理現(xiàn)代化的大環(huán)境下，從簡政放權(quán)的角度去對《意見》進(jìn)行更多的解讀。

首先，我們要注意到《意見》出臺的一些背景現(xiàn)象——

現(xiàn)象之一：近十余年來，空間資源的重要性日益凸顯。不同政府部門都意識到了這一點并進(jìn)行了規(guī)劃干預(yù)，反而呈現(xiàn)出“九龍治水”的局面。國家已需要站在國土空間層面對各類規(guī)劃進(jìn)行體系性的統(tǒng)籌。

現(xiàn)象之二：目前的國土開發(fā)處于相對混亂的狀態(tài)，普遍存在過度開發(fā)、保護(hù)不足的問題。在建設(shè)生態(tài)文明體制的大前提下，對各類國土空間開發(fā)進(jìn)行實體性的歸攏是非常重要的。

現(xiàn)象之三：城鎮(zhèn)建設(shè)已成為國家發(fā)展的主戰(zhàn)場。但在“土地財政”影響下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)規(guī)模巨大、水平不一、統(tǒng)籌不均，甚至是供需錯配。特別是大量低質(zhì)的土地供應(yīng)令供應(yīng)規(guī)模超出合理需求，而從低質(zhì)空間轉(zhuǎn)向高質(zhì)空間還需要更大的各類投入，往往很難滿足。

現(xiàn)象之四：當(dāng)前在城市規(guī)劃中的過度管制導(dǎo)致在城市功能和布局上市場參與不夠，城市活力不足，城市特色缺失，城市效益不佳。

現(xiàn)象之五：城市在新建時規(guī)劃編制實施主體是市級政府和規(guī)劃部門?，F(xiàn)在進(jìn)入內(nèi)涵提升階段，規(guī)劃實施主體下移，導(dǎo)致規(guī)劃編制與實施出現(xiàn)脫節(jié)?！皸l條”的單一目標(biāo)與“塊塊”的多元目標(biāo)之間出現(xiàn)了較大偏差。

綜上，我們可以看到，《意見》所提出的“建立國土空間規(guī)劃體系”的工作可謂正當(dāng)其時，尤其是由黨中央、國務(wù)院和新成立的自然資源部來統(tǒng)籌推動這項工作的做法，從構(gòu)建大體系和大關(guān)系的角度來看，是非常必要的。接下來，利用行政和技術(shù)手段去建立有效的規(guī)劃編制、管理、實施制度，這固然不錯，但我認(rèn)為，關(guān)鍵的關(guān)鍵更在于如何按照全面深化改革和治理現(xiàn)代化的要求，在新的空間規(guī)劃制度中避免計劃經(jīng)濟(jì)時代自上而下、一抓到底、事無巨細(xì)、職權(quán)不分的問題，在國土空間規(guī)劃管理過程中遵循二八原理，處理好中央決策和地方?jīng)Q策、政府行為和企業(yè)行為的關(guān)系，要站在未來市場活力、城市活力和百姓生活等角度留給市場相當(dāng)?shù)目臻g。

基于這樣的原則，也針對過去規(guī)劃當(dāng)中曾存在的突出問題，我認(rèn)為要注意以下幾個方面：

一是分好類。國土分類的大類（如建設(shè)用地、保護(hù)區(qū)）要一以貫之，落實到底。一方面要避免過去各類規(guī)劃“自言自語”的弊端，統(tǒng)一“語言”規(guī)范，以便分清各部門機構(gòu)的職權(quán)范圍，在規(guī)劃實施過程中既不要隨意地往里滲，也不要隨意地控。另一方面要確保國土大類的層層落實，以便開展宏觀視角下的國土空間監(jiān)控與評估，抓好國土大分類的總量平衡、分類管理和協(xié)調(diào)政策。

二是劃好線?？雌饋硎莿澗€，但背后的工作卻是大量而又敏感的。首先，保護(hù)和建設(shè)中間的邊界非常重要，其劃定和調(diào)整都涉及極大的經(jīng)濟(jì)利益和社會效應(yīng)——這也是國土空間規(guī)劃最大的功效和工作重點——必須搭配完善的利益協(xié)調(diào)機制。其次，要避免過去土地利用規(guī)劃過度承認(rèn)現(xiàn)狀的弊端，如今城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入存量時代，甚至城市收縮的現(xiàn)象也已出現(xiàn)，在給具體的城鎮(zhèn)劃定開發(fā)邊界時，是放大還是縮小，就變成國土空間規(guī)劃中一個很關(guān)鍵的前置問題。第三，線的管理要講究剛彈結(jié)合，避免走極端化，既要管得住又不能管死，實現(xiàn)動態(tài)可調(diào)整。第四，針對過去規(guī)劃管理中常常出現(xiàn)的管理邊界不清晰的問題，單一的“圖示化”或“條文化”管理都不易解決這一問題，需要兩種方式的結(jié)合。

三是切好層。首先要按照《意見》提出的“管什么就批什么”的原則，主張國土空間規(guī)劃在總體規(guī)劃層次就把城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃線作為工作重點，側(cè)重對區(qū)域結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的空間安排，不要伸到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)來。其次，在這個大前提下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)依然還要分層。因為僅靠詳細(xì)規(guī)劃一個層次的規(guī)劃解決不了現(xiàn)在的城市問題。比如城市、鎮(zhèn)仍有各自的宏觀發(fā)展問題需要在規(guī)劃中研究解決，隨著規(guī)劃實施的下移，必要的分區(qū)規(guī)劃仍有存在的合理性，但這些內(nèi)容如都納入總體規(guī)劃層次的編制內(nèi)容，則又會導(dǎo)致城市一級的國土空間總體規(guī)劃就如過去的城市總體規(guī)劃一樣，對城市內(nèi)外不分，內(nèi)容近乎“百科全書”。

四是放好權(quán)。通過前面的分類、劃線、切層等鋪墊，最終就為了落到簡政放權(quán)上。首先在政府和市場的關(guān)系上，政府該管的管，不該管的交給市場。其次在不同層級政府間的關(guān)系上，該基層操作的要放給基層，在規(guī)劃實施的重心下移過程中，應(yīng)思考“條條”要在管住哪些的同時幫助基層“塊塊”發(fā)揮能動性。在從中央到基層的社區(qū)、村莊這樣一個大縱向系統(tǒng)中，職責(zé)與權(quán)力、剛性和彈性需要有很好的結(jié)構(gòu)設(shè)計。

總之，我們正在建立一套新的規(guī)劃體系。中央文件的出臺僅僅是開始，在沒有很好的操作機制和制度執(zhí)行之前，就沒有到真正能夠歡欣鼓舞的時候。