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劉易斯·芒福德說：“真正影響城市規(guī)劃的是最深刻的政治和經(jīng)濟的變革”。而今，“最深刻的政治和經(jīng)濟的變革”莫過于社會主要矛盾的變化。

1987年，黨的十三大報告指出，“現(xiàn)階段社會面臨的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，因此確立了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展路線方針。

2017年，黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，并提出了新時代中國特色社會主義思想和基本方略。

隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，國家空間治理最大的變化并不是治理工具的變化，而是工作中心的變化。后者才是決定性的，會深刻影響前者的改革設(shè)計。

30年前正是如此。在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展路線方針下，國家空間治理逐漸表現(xiàn)為以GDP考核、財政包干制為主體的地區(qū)間競爭，“土地財政”制度是最有效的經(jīng)濟發(fā)展工具，城市是最重要的經(jīng)濟發(fā)展平臺，城市“公司化經(jīng)營”是最主流的空間管理模式。

反映到治理工具上。這個時期的發(fā)展規(guī)劃以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，重目標、有考核、想落地；城市規(guī)劃以開發(fā)為重點，管建設(shè)、重技術(shù)、輕管理；土地利用規(guī)劃以建設(shè)用地指標為核心，強管理、重保護、輕開發(fā)。所有規(guī)劃政策都圍繞著建設(shè)用地的使用和控制，但規(guī)劃實施卻各行其是、互為掣肘，導(dǎo)致建設(shè)用地之上的實際發(fā)展處于失序狀態(tài)，要素空間配置與人的實際需求嚴重脫節(jié)。

要打破這一局面，“建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系”自然成為新時代國家空間治理的題中應(yīng)有之義。但這也導(dǎo)致了一個“奇怪”的現(xiàn)象：時下討論城市規(guī)劃，多是討論“國土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃”，而不是“社會發(fā)展新矛盾下的城市規(guī)劃”。甫一開口，就將自己置于工具的角色，還沒想清楚到底“要（能）解決什么問題”，就已經(jīng)在考慮技術(shù)上“要做哪些改動”了。所以，談?wù)摮鞘幸?guī)劃改革，須要直面核心問題，如果沒辨明要先談什么、在哪個層面談，則恐有“歪樓”之虞，到了行動時，也難免會覺得與真正的目標或“規(guī)劃的初心”隔了一層。

圍繞當(dāng)下的“工作中心”，過去30年各類空間規(guī)劃“見物不見人”的痼疾，到了今天仍需警惕。生態(tài)文明建設(shè)和治理現(xiàn)代化建設(shè)固然是建立國土空間規(guī)劃體系的雙線邏輯，但在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略中，“堅持人民為中心”的位序猶在“堅持人與自然和諧共生”和“堅持全面深化改革”之上。主體功能區(qū)規(guī)劃和底線管控確被證明是有效有力的空間管制手段，但新時代下人的城鎮(zhèn)化、人的分布、人的流動、人的需求、人的發(fā)展都與社會主要矛盾直接關(guān)聯(lián)，都是空間規(guī)劃更需關(guān)注的問題和空間治理的切入點。

換句話說，為了解決新的社會主要矛盾，城市規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中必須超越技術(shù)工具性，發(fā)揮出能夠分析和解決核心問題的理論價值。作為中國快速城市化過程中建立的少有的重要理論，人居環(huán)境科學(xué)已經(jīng)成為改革開放40周年的標志性成果之一，但其主要主張在過去以城市為核心載體追求經(jīng)濟發(fā)展的實踐中難以得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，國家調(diào)整空間治理的方針、規(guī)劃和措施，提出大中小城市發(fā)展的新格局和城鄉(xiāng)關(guān)系的新思路，人居環(huán)境科學(xué)可謂正逢其時，可以成為國土空間規(guī)劃的重要理論依據(jù)，其方法應(yīng)當(dāng)是國土空間治理的重要抓手。更形象地說，要起到“錨”的作用。這體現(xiàn)在——

一是堅持以人民為中心的價值觀。以人為本、關(guān)注民生既是人居環(huán)境科學(xué)的基本立足點，亦是國家空間治理最核心的價值取向——黨的第十九屆四中全會指出，“增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求”——自國家層面及以下的國土空間規(guī)劃都必須將實現(xiàn)人居環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展作為最根本的內(nèi)容。

二是符合對復(fù)雜對象的認識觀。人居環(huán)境由自然系統(tǒng)、人類系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、居住系統(tǒng)和支撐系統(tǒng)等5個子系統(tǒng)組成，包括全球、區(qū)域、城市、社區(qū)（村鎮(zhèn)）、建筑等5個層次，同時還有硬環(huán)境和軟環(huán)境之分。提升人居質(zhì)量是一個要平衡各子系統(tǒng)、協(xié)調(diào)各級層次、兼顧物質(zhì)與精神的過程，這與國家空間治理具有高度的一致性，后者同樣需要“以整體的觀念和復(fù)雜性科學(xué)的觀念，從事創(chuàng)造性的研究”。

三是符合“復(fù)雜問題有限求解”的方法論。人居環(huán)境科學(xué)倡導(dǎo)以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，在保留對象復(fù)雜性的前提下，進行綜合提煉，尋找關(guān)鍵點，也就是事物的“綱”，以期審慎地、切實地解決面臨的實際問題。在國家空間治理中，人居質(zhì)量不僅要上升為與生態(tài)文明并列的前提，在現(xiàn)實性上更應(yīng)當(dāng)超越生態(tài)環(huán)境而成為工作重心之“綱”。