青島市李滄區(qū)分區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估
項(xiàng)目獲獎(jiǎng)：深圳市第十八屆優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)二等獎(jiǎng)
項(xiàng)目地址：山東省青島市李滄區(qū)
項(xiàng)目規(guī)模：97.98平方公里
開(kāi)始時(shí)間：2016年3月至2017年4月
設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)：曾祥坤、宋成業(yè)、孫璐、葉樹(shù)南、錢(qián)征寒、王佳林、李明聰、吳飛、青島市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

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項(xiàng)目背景

李滄，是青島發(fā)展的一個(gè)側(cè)影，也是市轄區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的典型樣本。2016年，青島市新版總規(guī)獲批，中央也提出了生態(tài)文明建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化等嶄新的理念要求，均亟需在區(qū)級(jí)層面貫徹落實(shí)。但是，李滄區(qū)分區(qū)規(guī)劃編制年代久遠(yuǎn)且早已過(guò)期，在頻繁的上位規(guī)劃、政策變化下難以發(fā)揮作用。面對(duì)復(fù)雜的發(fā)展形勢(shì)和要求，李滄區(qū)決定“先評(píng)估后規(guī)劃”：以規(guī)劃實(shí)施評(píng)估為線索，總體把握李滄區(qū)資源稟賦及發(fā)展定位，明確近期和未來(lái)的規(guī)劃策略及要求，落實(shí)政策導(dǎo)向?yàn)橹卮箜?xiàng)目建設(shè)提供依據(jù)，建立完善李滄區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估機(jī)制。

該項(xiàng)目于2016年3月啟動(dòng)，經(jīng)歷了招投標(biāo)、中期咨詢會(huì)、專家評(píng)審會(huì)、完善結(jié)題4個(gè)階段。前期邀請(qǐng)到中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢股份有限公司、廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院等國(guó)內(nèi)一流規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)參與競(jìng)標(biāo)，最終由勝出的深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢股份有限公司與青島市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院合作完成。

規(guī)劃思路

《李滄區(qū)分區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估》通過(guò)主動(dòng)式的規(guī)劃評(píng)估工作，回顧、梳理和總結(jié)過(guò)去十余年來(lái)李滄建設(shè)發(fā)展的成績(jī)和問(wèn)題，檢討分區(qū)規(guī)劃編制實(shí)施的工作機(jī)制，并結(jié)合最新形勢(shì)對(duì)李滄發(fā)展所面臨的若干重大問(wèn)題進(jìn)行戰(zhàn)略性思考。

在工作框架上，根據(jù)評(píng)估工作目的，以兼顧分區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和李滄發(fā)展戰(zhàn)略思考的雙重需要為原則，提出“三結(jié)合、三評(píng)估”的工作思路：結(jié)合規(guī)劃情況做規(guī)劃成果評(píng)估，梳理當(dāng)時(shí)李滄的規(guī)劃思路和內(nèi)容框架；結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況做規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，總結(jié)當(dāng)前李滄的發(fā)展特征和存在問(wèn)題；結(jié)合形勢(shì)需求做規(guī)劃適應(yīng)性評(píng)估，思考今后李滄的規(guī)劃策略和關(guān)鍵問(wèn)題；最后形成綜合發(fā)展策略建議。

內(nèi)容要點(diǎn)

整個(gè)項(xiàng)目成果由行政摘要、評(píng)估報(bào)告、專題報(bào)告和基礎(chǔ)資料匯編共同構(gòu)成。評(píng)估工作的內(nèi)容要點(diǎn)包括：

（1）規(guī)劃成果評(píng)估。作為整項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，主要評(píng)估規(guī)劃成果的完整性、合理性和傳遞性，并借此梳理實(shí)施評(píng)估要點(diǎn)，總結(jié)當(dāng)時(shí)規(guī)劃思路，盤(pán)點(diǎn)相關(guān)規(guī)劃政策資料。

（2）規(guī)劃實(shí)施評(píng)估。作為評(píng)估工作重點(diǎn)，主要評(píng)估規(guī)劃實(shí)施過(guò)程、規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和用地設(shè)施落實(shí)情況。按照抓大放小、系統(tǒng)評(píng)估的原則，提煉李滄發(fā)展的現(xiàn)狀特征和總體性、關(guān)鍵性的問(wèn)題。

（3）規(guī)劃適應(yīng)性評(píng)估。作為整項(xiàng)工作的過(guò)渡環(huán)節(jié)，對(duì)照目標(biāo)找差距，檢視資源找優(yōu)勢(shì)，從內(nèi)外兩個(gè)層面綜合得出下階段規(guī)劃的立足點(diǎn)和調(diào)整思路。

（4）策略發(fā)展建議。以上述評(píng)估為基礎(chǔ)，進(jìn)一步提煉下階段發(fā)展的核心命題、應(yīng)對(duì)思路和發(fā)展路徑，繼而從城區(qū)發(fā)展定位、規(guī)劃發(fā)展策略、規(guī)劃?rùn)C(jī)制改革3個(gè)方面形成策略建議。

創(chuàng)新與特色

當(dāng)前正處于新舊空間規(guī)劃的體系重構(gòu)期、新舊法規(guī)制度的銜接過(guò)渡期和新舊空間問(wèn)題的集中應(yīng)對(duì)期，大部分市轄區(qū)規(guī)劃面臨著與李滄相似的問(wèn)題。因此，項(xiàng)目在工作框架、技術(shù)方法、現(xiàn)實(shí)應(yīng)用、機(jī)制改革等方面的一些創(chuàng)新特色具有了普遍價(jià)值。

1、系統(tǒng)探索效用導(dǎo)向型規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的工作框架和方法體系

傳統(tǒng)上，由于規(guī)劃實(shí)施被狹義理解為規(guī)劃的向下傳導(dǎo)和許可管理，所以規(guī)劃實(shí)施評(píng)估在工作邏輯上偏重于監(jiān)督導(dǎo)向或機(jī)制導(dǎo)向，聚焦于規(guī)劃落實(shí)和實(shí)施環(huán)節(jié)關(guān)系。由此建立的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作框架較為程式化，容易湮沒(méi)內(nèi)容重點(diǎn)，甚至得出刻舟求劍式的結(jié)論。

本項(xiàng)目率先提出了效用導(dǎo)向型的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估框架，以“成果評(píng)估—實(shí)施評(píng)估—應(yīng)用評(píng)估”組織評(píng)估過(guò)程，工作邏輯更為簡(jiǎn)潔，將“針對(duì)過(guò)去”的評(píng)估作為“針對(duì)未來(lái)”的評(píng)估的基礎(chǔ)，為城市的下一輪發(fā)展服務(wù)。

在工作方法上，（1）評(píng)估重點(diǎn)由規(guī)劃落實(shí)情況向城市運(yùn)行狀態(tài)轉(zhuǎn)變。透過(guò)規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)和管控要素的落實(shí)情況，深入考察城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平和發(fā)展趨勢(shì)，并更加關(guān)注規(guī)劃實(shí)施后的空間績(jī)效和發(fā)展質(zhì)量。例如，對(duì)于市政設(shè)施，不僅僅是評(píng)估建成度，還要結(jié)合人口、用地的空間分布及演化趨勢(shì)，綜合評(píng)估設(shè)施承載能力在空間上的梯次差異。（2）評(píng)估線索由指標(biāo)監(jiān)督考核向規(guī)律機(jī)制研究轉(zhuǎn)變，讓評(píng)估結(jié)論從“知其然”深入到“知其所以然”，找出可調(diào)控的影響因素，明確應(yīng)遵循的發(fā)展規(guī)律。例如，分析李滄商業(yè)內(nèi)卷化發(fā)展的機(jī)制原因，發(fā)現(xiàn)與李滄整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口政策密切相關(guān)，下階段規(guī)劃需從這兩點(diǎn)入手，而不是簡(jiǎn)單地控制商業(yè)用地。（3）評(píng)估機(jī)制由單次行業(yè)評(píng)估向常態(tài)制度工作轉(zhuǎn)變，將規(guī)劃評(píng)估融入到規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理和規(guī)建管統(tǒng)籌當(dāng)中，并以此為基礎(chǔ)指導(dǎo)市轄區(qū)規(guī)劃管理機(jī)制創(chuàng)新。

2、應(yīng)用大數(shù)據(jù)等多維數(shù)據(jù)開(kāi)展更為精準(zhǔn)的評(píng)估分析

如：通過(guò)POI數(shù)據(jù)對(duì)住宅（建成年代和價(jià)格）、教育、醫(yī)療、金融、文體等各類用地設(shè)施進(jìn)行精細(xì)化分析，評(píng)估其空間布局和演化過(guò)程與規(guī)劃的吻合度，分析其服務(wù)輻射范圍和等級(jí)體系；通過(guò)手機(jī)信令數(shù)據(jù)，開(kāi)展交通狀況的動(dòng)態(tài)化評(píng)估，分析不同地段的交通擁堵程度，評(píng)價(jià)主要道路的運(yùn)行水平；深度挖掘人口和經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)，分析人、房、業(yè)關(guān)系中的特殊現(xiàn)象和趨勢(shì)，找出影響規(guī)劃實(shí)施的深層次原因。

3、服務(wù)于特大城市區(qū)級(jí)政府的規(guī)劃管理需求

在城市規(guī)劃實(shí)施重心下移的趨勢(shì)下，市轄區(qū)規(guī)劃必然走向新的發(fā)展階段，從“局長(zhǎng)的規(guī)劃”變成“區(qū)長(zhǎng)的規(guī)劃”，要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃效用，解決實(shí)際問(wèn)題。本項(xiàng)目在成果體系的設(shè)計(jì)上兼顧區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)規(guī)劃部門(mén)的雙層次規(guī)劃管理需求，以行政摘要形式為區(qū)領(lǐng)導(dǎo)城區(qū)發(fā)展決策提供參考，以評(píng)估報(bào)告和專題報(bào)告為區(qū)內(nèi)相關(guān)規(guī)劃編制及規(guī)劃?rùn)C(jī)制改革提供引導(dǎo)性建議。針對(duì)區(qū)級(jí)規(guī)劃管理關(guān)心建設(shè)工作的特點(diǎn)，項(xiàng)目著重強(qiáng)化了發(fā)展策略下的項(xiàng)目策劃和片區(qū)指引，按產(chǎn)業(yè)培育、公共服務(wù)、生態(tài)修復(fù)、綜合交通、綠色市政，明確近期可推進(jìn)、能見(jiàn)效的建設(shè)項(xiàng)目和行動(dòng)計(jì)劃，劃出六大重點(diǎn)發(fā)展片區(qū)，提出它們?cè)谛滦蝿?shì)下的發(fā)展定位、主導(dǎo)功能、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展指引。

4、響應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃改革，探索市轄區(qū)的規(guī)劃?rùn)C(jī)制改革

自《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》刪去相關(guān)表述以來(lái)，分區(qū)規(guī)劃地位日減。但從國(guó)土空間規(guī)劃改革強(qiáng)調(diào)傳遞性、協(xié)調(diào)性、操作性的要求來(lái)看，作為城市自上而下和自下而上兩種規(guī)劃模式的切合點(diǎn)，分區(qū)規(guī)劃仍可能是承上啟下的重要一環(huán)，發(fā)揮規(guī)劃傳遞、規(guī)劃協(xié)調(diào)和規(guī)劃管控的作用。項(xiàng)目探討了規(guī)劃改革形勢(shì)下市轄區(qū)規(guī)劃的地位和作用，并針對(duì)現(xiàn)實(shí)管理訴求，提出規(guī)劃?rùn)C(jī)制的改進(jìn)方向和比選方案，為李滄提出了建立分區(qū)規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的“雙平臺(tái)”機(jī)制及其改革工作行動(dòng)計(jì)劃。

實(shí)施效果
1、積極而顯著地推動(dòng)了李滄區(qū)后續(xù)規(guī)劃工作的開(kāi)展

項(xiàng)目受到以住建部原總規(guī)劃師陳為邦先生領(lǐng)銜的專家團(tuán)隊(duì)和李滄區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可，部分策略建議被納入李滄區(qū)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，對(duì)區(qū)級(jí)城市空間戰(zhàn)略、項(xiàng)目安排等產(chǎn)生積極影響?；谠u(píng)估結(jié)論對(duì)李滄區(qū)后續(xù)控規(guī)編制提出城區(qū)定位、空間格局、區(qū)域協(xié)調(diào)、土地利用、重大設(shè)施、重點(diǎn)片區(qū)和城市更新方面的指導(dǎo)意見(jiàn)，有力推動(dòng)李滄區(qū)的控規(guī)全覆蓋工作。

2、基于本項(xiàng)目，舉辦規(guī)劃學(xué)會(huì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施學(xué)術(shù)委員會(huì)舉辦“市轄區(qū)規(guī)劃和實(shí)施”學(xué)術(shù)沙龍

2016年，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施學(xué)術(shù)委員會(huì)舉辦“市轄區(qū)規(guī)劃和實(shí)施”學(xué)術(shù)沙龍。本項(xiàng)目的主要成果和經(jīng)驗(yàn)是沙龍討論的核心議題。會(huì)后形成題為《提高市轄區(qū)規(guī)劃地位，加強(qiáng)市轄區(qū)規(guī)劃實(shí)施》政策建議，上呈住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。

3、核心內(nèi)容實(shí)現(xiàn)了學(xué)術(shù)成果轉(zhuǎn)化，經(jīng)過(guò)多次全國(guó)性會(huì)議交流，在行業(yè)內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注和反響

文章《市轄區(qū)規(guī)劃——亟待強(qiáng)化的規(guī)劃操作平臺(tái)》收錄到中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)成果《理性規(guī)劃》一書(shū)中，并在2017年規(guī)劃年會(huì)期間得到廣泛傳閱。論文《新形勢(shì)下規(guī)劃評(píng)估的四個(gè)轉(zhuǎn)變》在2017年金經(jīng)昌青年規(guī)劃師創(chuàng)新論壇上宣讀。主評(píng)專家崔功豪先生高度評(píng)價(jià)了交流內(nèi)容。

 長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)劃評(píng)估被視為規(guī)劃修改的前置性程序環(huán)節(jié)，在規(guī)劃管理中的重要作用沒(méi)有得到足夠的重視。隨著空間規(guī)劃體系改革和規(guī)劃實(shí)施重心下沉，在未來(lái)的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理中，規(guī)劃評(píng)估工作將大有可為。用評(píng)估總結(jié)規(guī)劃和發(fā)展的問(wèn)題，用評(píng)估探究城市發(fā)展規(guī)律，用評(píng)估啟發(fā)下輪規(guī)劃的編制實(shí)施，為規(guī)劃搭建起由“好編”“好批”通向“有用”“好用”的橋梁。本項(xiàng)目就是一次有益的嘗試和探索。