2019年4月20日下午，中國城市科學(xué)研究會(huì)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)規(guī)劃研究專業(yè)委員會(huì)2019年學(xué)術(shù)年會(huì)舉行主題為“國土空間規(guī)劃”的平行分論壇。論壇由上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司城鄉(xiāng)空間規(guī)劃研究院副所長姚凱和青島市自然資源和規(guī)劃局規(guī)劃建筑中心副主任韓青主持，遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司董事長、教授級(jí)高級(jí)工程師張立鵬和上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司城鄉(xiāng)空間規(guī)劃研究院副院長、教授級(jí)高級(jí)工程師、專委會(huì)副主任委員兼秘書長裴新生擔(dān)任點(diǎn)評(píng)嘉賓。共8位報(bào)告人圍繞國土空間規(guī)劃改革背景下的規(guī)劃創(chuàng)新與探索進(jìn)行了精彩的分享與探討。
韓 青：“雙評(píng)價(jià)”在國土空間規(guī)劃編制體系中的支撐研判
韓青首先從跨界和融合的角度提出需要對(duì)國土空間規(guī)劃進(jìn)行多學(xué)科融貫研究，尤其要結(jié)合習(xí)總書記在兩會(huì)期間提到的“堅(jiān)持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)”的要求，將資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)作為國土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)支撐。其次是根據(jù)國土空間規(guī)劃和主體功能區(qū)戰(zhàn)略落實(shí)的相關(guān)要求，建議性提出不同主體功能區(qū)內(nèi)（優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)側(cè)重空間資源約束、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)側(cè)重空間與資源并重、限制開發(fā)區(qū)考慮資源環(huán)境優(yōu)先、禁止開發(fā)區(qū)要嚴(yán)格進(jìn)行生態(tài)保護(hù)）國土空間規(guī)劃編制思路。第三是以自然資源部確定的全國“雙評(píng)價(jià)”試評(píng)價(jià)案例青島市為樣本，從資源稟賦刻畫、問題識(shí)別解析、潛力分析和情景分析四個(gè)方面，探討“雙評(píng)價(jià)”關(guān)于生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)承載能級(jí)成果能為“三區(qū)三線”劃定提供引導(dǎo)，將“雙評(píng)價(jià)”工作納入到國土空間規(guī)劃管理“五級(jí)三類”制度體系，實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。最后總結(jié)“雙評(píng)價(jià)”是涉及多學(xué)科領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)工程，也是一個(gè)不斷探索并反復(fù)實(shí)踐的過程。
賈曉韡：地級(jí)市國土空間總體規(guī)劃內(nèi)容框架思考
賈曉韡以在荊州市開展的國土空間總體規(guī)劃項(xiàng)目為例，系統(tǒng)闡述了地級(jí)市國土空間總體規(guī)劃編制的內(nèi)容框架。在強(qiáng)調(diào)全域全要素管控和強(qiáng)調(diào)規(guī)劃實(shí)施的理念下，優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容的結(jié)構(gòu)，從市域、市轄區(qū)和中心城區(qū)三個(gè)層面開展規(guī)劃。在技術(shù)方法上，強(qiáng)調(diào)通過開展空間承載與適宜性“雙評(píng)價(jià)”，為底線劃定和空間方案提供支撐；以規(guī)劃結(jié)構(gòu)類圖紙、用途管控類圖紙和要素配置類圖紙共同構(gòu)成規(guī)劃方案，解決不同的空間問題。賈曉韡還指出，國土空間總體規(guī)劃在縱向體系上應(yīng)界定清楚每一層級(jí)的規(guī)劃事權(quán)范圍和管控范圍，以及之間的傳導(dǎo)機(jī)制，將每一個(gè)層級(jí)事權(quán)跟規(guī)劃內(nèi)容做很好的對(duì)應(yīng)；在橫向體系上應(yīng)該是“總體規(guī)劃+專項(xiàng)規(guī)劃+詳細(xì)規(guī)劃”所構(gòu)成的體系才是真正意義的國土空間規(guī)劃“一張圖”，而不只是國土空間總體規(guī)劃應(yīng)建立總體規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃的；總之，國土空間規(guī)劃是個(gè)系統(tǒng)性的工程。
朱 釗：全域管制下農(nóng)地在國土空間規(guī)劃中的規(guī)劃取向
朱釗的研究提出“農(nóng)地空間”的概念（指城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的農(nóng)地），并以農(nóng)地為帶入點(diǎn)，重新審視農(nóng)地的空間與規(guī)劃問題，嘗試構(gòu)建農(nóng)業(yè)、生態(tài)與城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)籌發(fā)展的空間規(guī)劃體系，以適應(yīng)當(dāng)前國土空間規(guī)劃的編制要求。他在四川眉山的實(shí)證研究中，從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織、生態(tài)環(huán)境、空間管控四個(gè)方面，總結(jié)了農(nóng)地“生產(chǎn)—生活—生態(tài)—管理”四類問題，雖各有獨(dú)立表征卻也密不可分。由于大部制改革的目標(biāo)是全域空間管控，國土空間規(guī)劃理應(yīng)重視農(nóng)地的規(guī)劃取向，并強(qiáng)調(diào)農(nóng)地的三生融合需要整體性的考量，在具體措施上應(yīng)包括：資源保護(hù)與空間組織，核心是兼顧優(yōu)質(zhì)農(nóng)地保護(hù)與關(guān)聯(lián)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的空間整治，以優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)；產(chǎn)業(yè)布局與人口安置，核心是產(chǎn)業(yè)空間與生活空間的協(xié)同布局，以保障多元農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；污染防護(hù)與生態(tài)提升，核心是將農(nóng)地置于全域生態(tài)系統(tǒng)中制定修復(fù)策略，以降低污染提升生態(tài)價(jià)值；提出全域管控目標(biāo)下的農(nóng)地管控模式與政策轉(zhuǎn)變建議，以保障空間規(guī)劃的實(shí)效性。
隋玉亭：從三調(diào)技術(shù)調(diào)整透視國土空間治理的政策導(dǎo)向
隋玉亭以“第三次全國國土調(diào)查”的技術(shù)調(diào)整為切入點(diǎn)，通過解讀調(diào)查流程、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查要求等，總結(jié)國土空間治理在更高質(zhì)量保護(hù)耕地與永久基本農(nóng)田、提升自然資源精細(xì)化管理水平、提高土地資源集約利用程度、針對(duì)性解決地方土地資源利用問題、改變國土空間規(guī)劃編制方式等5個(gè)方面的政策導(dǎo)向性。他的報(bào)告既是對(duì)“三調(diào)”技術(shù)內(nèi)容和方法的詳細(xì)科普，也著重指出了與“二調(diào)”相比，“三調(diào)”有技術(shù)革新和政策導(dǎo)向的雙重變化，作為自然資源調(diào)查體系“1+X”中的“1”，承擔(dān)著為自然資源和國土空間規(guī)劃改革提供基礎(chǔ)性支撐的作用。
王麗丹：新時(shí)期沈陽蒲河流域空間發(fā)展評(píng)估與應(yīng)對(duì)策略
王麗丹指出，我國已經(jīng)進(jìn)入到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的新時(shí)期，沈陽近郊的蒲河流域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的典型區(qū)域，過去新型城鎮(zhèn)化主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展強(qiáng)調(diào)以城為主的拉動(dòng)作用，鄉(xiāng)村地區(qū)處于被動(dòng)和弱勢地位，以行政區(qū)域的各自為政的空間發(fā)展和項(xiàng)目安排，使得蒲河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)發(fā)力也僅是停留在環(huán)境整治和景觀建設(shè)上。在報(bào)告中，她以對(duì)目前沈陽城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的判讀入手，在客觀評(píng)估蒲河流域城鄉(xiāng)空間發(fā)展特征與突出問題的基礎(chǔ)上，提出了要在生態(tài)文明建設(shè)框架下凸顯蒲河“生態(tài)+”的理念，將生態(tài)作為促進(jìn)沈陽流域城鄉(xiāng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，梳理出加強(qiáng)保護(hù)治理打造山清水秀的自然生態(tài)帶、加強(qiáng)轉(zhuǎn)型升級(jí)打造綠色高效的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)帶、加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合互動(dòng)打造功能完備的宜居帶等蒲河流域國土空間的發(fā)展策略。
張 成：地方政府對(duì)規(guī)劃編制需求的變革及應(yīng)對(duì)
張成在報(bào)告中提出，作為規(guī)劃技術(shù)服務(wù)提供方，必須要重新審視規(guī)劃師所扮演的角色、認(rèn)清編制階段在規(guī)劃全過程中定位、以及思考規(guī)劃如何發(fā)揮作用等問題，就是要應(yīng)對(duì)規(guī)劃為誰編制、怎么編制和如何實(shí)施的問題，要避免規(guī)劃編制為未來的規(guī)劃實(shí)施挖下深深的大坑。他以親身參與的日喀則的規(guī)劃管理工作為例，按照“調(diào)整思路，面向管理，以實(shí)施為導(dǎo)向，加強(qiáng)在地服務(wù)，密切地方合作”的主導(dǎo)思想，提出針對(duì)地方規(guī)劃工作需求對(duì)規(guī)劃編制的十項(xiàng)建議，主要包括：一、規(guī)劃編制要講政治，要腳踏實(shí)地，要做好第一手資料調(diào)研工作；二、規(guī)劃編制要針對(duì)地方規(guī)劃管理實(shí)際需求開展，在實(shí)施中發(fā)揮作用；三、要把好規(guī)劃編制質(zhì)量的第一關(guān)，編制對(duì)地方有用的規(guī)劃；四、規(guī)劃技術(shù)服務(wù)要建立長效機(jī)制，起到保障規(guī)劃實(shí)施、成為地方智庫的作用；五、培養(yǎng)本地規(guī)劃人才，建設(shè)本地規(guī)劃隊(duì)伍；六、推進(jìn)地方規(guī)劃干部人才交流與培訓(xùn)的多元化體系化制度化；七、建好一個(gè)數(shù)據(jù)庫，做好一個(gè)平臺(tái)，一張藍(lán)圖管到底；八、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全域規(guī)劃，調(diào)動(dòng)自然資源各要素的發(fā)展動(dòng)力；九、加強(qiáng)合作，引進(jìn)外腦與地方技術(shù)力量分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)；十、共謀共建共治共享，走向多維驅(qū)動(dòng)空間治理新模式。
范婷婷：沈陽市規(guī)劃改革實(shí)踐與國土空間規(guī)劃編制探索
范婷婷系統(tǒng)介紹了沈陽作為先行城市在空間規(guī)劃改革方面進(jìn)行的種種探索，包括：在深入理解本次國土空間總體規(guī)劃改革歷史背景與歷史使命的基礎(chǔ)上，充分認(rèn)識(shí)生態(tài)文明、綠色發(fā)展和人地和諧的規(guī)劃理念，建立從調(diào)查-評(píng)價(jià)-規(guī)劃編制-實(shí)施-監(jiān)管的閉環(huán)規(guī)劃工作體系，加強(qiáng)規(guī)劃編制調(diào)查、評(píng)價(jià)前期和實(shí)施、監(jiān)管后期的編制鏈條延伸，聚焦空間開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地的編制核心內(nèi)容，達(dá)到重質(zhì)量、重存量、重特色、重生態(tài)的國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型；在數(shù)字化現(xiàn)狀圖繪制、“雙評(píng)價(jià)”研究、發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)制定、“三區(qū)三線”協(xié)同劃定以及“一平臺(tái)”與“一系統(tǒng)”建設(shè)等重點(diǎn)技術(shù)環(huán)節(jié)開展深入研究，總結(jié)在重點(diǎn)規(guī)劃編制環(huán)節(jié)的攻關(guān)核心思路以及還有待解決的突出問題，為其他縣級(jí)城市國土空間規(guī)劃的開展提供了相關(guān)做法與建議。
姚 凱：國土空間規(guī)劃背景下的國家公園與自然保護(hù)地體系——以西雙版納州景洪市為例
姚凱的報(bào)告針對(duì)生態(tài)空間交叉重疊、多部門管理、保護(hù)與 利用矛盾突出等問題，以我國熱帶雨林、生物多樣性最富集的西雙版納州景洪市為例，以構(gòu)建雨林國家公園為主體，提出了一套自然生態(tài)空間整合方案、一套自然生態(tài)空間用途管制辦法和一套實(shí)施保障機(jī)制，“三位一體”地探索構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地系統(tǒng)的規(guī)劃方案。其中，一套自然生態(tài)空間整合方案是立足西雙版納生態(tài)大格局，基于山水林田湖草全自然要素調(diào)查和“雙評(píng)價(jià)”，整合現(xiàn)狀分散的各類自然保護(hù)地，增加亞洲象等生物遷徙廊道和雨林修復(fù)區(qū)，統(tǒng)籌劃定國家公園范圍，確定市域生態(tài)空間-國家公園-國家公園核心區(qū)（生態(tài)紅線區(qū)）的層級(jí)嵌套結(jié)構(gòu)和空間布局；一套自然生態(tài)空間用途管制辦法是在邊界管理、名錄管理、指標(biāo)管理的基礎(chǔ)上，對(duì)自然生態(tài)空間實(shí)行區(qū)域準(zhǔn)入和用途轉(zhuǎn)用許可制度，形成國家公園核心區(qū)內(nèi)以用途準(zhǔn)入為主，核心區(qū)外以用途準(zhǔn)入加詳細(xì)規(guī)劃為主的規(guī)劃管控體系；一套實(shí)施保障機(jī)制是在法律保障、體制保障之外，結(jié)合西雙版納特色，提出建設(shè)建立區(qū)域開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，維護(hù)原著少數(shù)民族護(hù)林共生機(jī)制，核心區(qū)外生態(tài)修復(fù)和旅游特許經(jīng)營機(jī)制等創(chuàng)新實(shí)施舉措。
張永剛：善待資源，改革規(guī)劃——談三個(gè)設(shè)計(jì)規(guī)則問題
張永剛指出，設(shè)計(jì)是一切人與自然環(huán)境互動(dòng)過程的初始行為。設(shè)計(jì)如何作用于自然資源和人工環(huán)境？設(shè)計(jì)過的資源和環(huán)境，反過來又會(huì)給使用者什么樣的體驗(yàn)和感受？是設(shè)計(jì)的重要關(guān)切，更應(yīng)該是設(shè)計(jì)規(guī)則的終極關(guān)懷。更為合理的規(guī)則，是設(shè)計(jì)更加正確的根本。
如非建設(shè)用地的邊界，應(yīng)與建設(shè)用地邊界同樣重要，在管理規(guī)則上：明確管理主體，避免多方管理；大幅度精簡管理內(nèi)容，積極不干預(yù)，把自然資源還給自然；落實(shí)管理范圍的地理空間物質(zhì)實(shí)體，不是建圍墻、鐵絲網(wǎng)或碩大的門，而是設(shè)立有美感的標(biāo)示物。
再如現(xiàn)行的人均建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)人的督察作用明顯大于讓人善待資源的作用。在信息化和大數(shù)據(jù)時(shí)代，不應(yīng)再沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)驗(yàn)主義指標(biāo)?？偭靠刂朴斜匾⑹顷P(guān)鍵，應(yīng)以詳實(shí)并科學(xué)的統(tǒng)計(jì)和研究為前提?？陀^分析、理性評(píng)估、因不同地方和資源實(shí)際情況而不同的同一指標(biāo)，才會(huì)是有統(tǒng)一管理作用用的指標(biāo)。
還有道路紅線退讓用地規(guī)則，不僅是一種資源浪費(fèi)，還產(chǎn)生（1）土地使用權(quán)屬不明的法律問題，（2）城市路網(wǎng)密度低下的根本性交通問題，（3）街坊尺度過大及建成環(huán)境密度失調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施浪費(fèi)或不足、空間形態(tài)不正常的問題，應(yīng)徹底廢止。
