編者按
由蕾奧董事長兼首席規(guī)劃師王富海著的《開創(chuàng)城市規(guī)劃2.0：行動規(guī)劃十年精要》已于近期正式面世。本書以行動規(guī)劃的理論為切入點，結(jié)合蕾奧十年來的經(jīng)典案例，系統(tǒng)敘述了蕾奧主張行動規(guī)劃的緣由、思路、內(nèi)涵、具體內(nèi)容及其用途，闡述了行動規(guī)劃在中國城市規(guī)劃制度與體系演進中的意義，并對行動規(guī)劃如何應(yīng)對2.0時代的發(fā)展趨勢和規(guī)劃需求做出了前瞻性的探討。本書以“開創(chuàng)城市規(guī)劃2.0”為主題，那么何謂規(guī)劃2.0？接下來的幾期規(guī)劃海鮮，我們將圍繞規(guī)劃2.0，談?wù)勎覀兊睦斫?。今天是該系列最后一篇《展望?guī)劃2.0時代》。
核心觀點
2.0 版的規(guī)劃，在思維方式上，還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)條塊結(jié)合、重心下沉，優(yōu)化供給、分享成長，發(fā)動社會、織補城市等要點。新的歷史時期需要新的規(guī)劃應(yīng)對，蕾奧在倡導(dǎo)規(guī)劃2.0 時代所做的初步選擇是：行動規(guī)劃+ 運營咨詢。這是城市進入運營維護階段的必然要求，也是規(guī)劃這一行業(yè)發(fā)展的主動選擇，更應(yīng)是國家推進全面深化改革中的一環(huán)——空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要體現(xiàn)。
3、條塊結(jié)合、重心下沉
我國的規(guī)劃法將城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)設(shè)置在市、縣一級，這是為了避免更小的行政單元在規(guī)劃管理上各自為政，進而影響城市整體發(fā)展利益。隨著城市不斷發(fā)展壯大，城市規(guī)模在急劇擴張，各類管理實體不斷增加（例如各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)），實際上出現(xiàn)了規(guī)劃管理和真正的開發(fā)實施、建設(shè)管理主體分離的情況。從城市政府來講，為保障整體利益，要加強法定規(guī)劃等“防守型規(guī)劃”的覆蓋面和規(guī)范性，而從更下層的區(qū)、園區(qū)、街道、社區(qū)來講，就需要在法定規(guī)劃框架下，更多地運用靈活性更大的新的規(guī)劃工具推動具體工作。
我國的地方政府框架，城市一級是“條”狀管理，基層一級是“塊”狀管理。全市層面從土地、交通、市政、環(huán)保等各個系統(tǒng)下達的工作，都需要在基層這個“塊”上統(tǒng)籌實施，“條塊結(jié)合”是2.0 時代規(guī)劃解決城市問題、推動具體工作的必然要求，而基層政府的規(guī)劃需求也必然轉(zhuǎn)向面向操作、協(xié)調(diào)工作、落實空間的實施性規(guī)劃。因此，在城市層面國家已經(jīng)在力推“多規(guī)合一”打破條條障礙的同時，在基層層面，從實際工作的角度，更要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和專業(yè)融合，協(xié)助基層建立協(xié)商操作平臺，這也是2.0 時代規(guī)劃轉(zhuǎn)向運營化的重要要求。
制度經(jīng)濟學(xué)認為，政府的大量職能都可以被分散化，并由相互競爭的機構(gòu)承擔(dān)，因此應(yīng)該將集體行動中的每一項任務(wù)放置在盡可能低的政府級別上。行政架構(gòu)中處于較低層次的政府與民眾更接近，能夠更好地反映公民的偏好?；鶎诱?，尤其是區(qū)政府，是市級決策的執(zhí)行者，是條條事務(wù)的統(tǒng)籌方，直接面對具體管理對象，貼身了解社會大眾需求，從簡政放權(quán)的角度理應(yīng)被賦予更多的管理職能。城市空間精細化管理的要求，也倒逼基層政府履行更多的空間治理職責(zé)。當(dāng)前很多城市意識到了這一點，深圳推行的“強區(qū)擴權(quán)”，就是市級部門以直接下放或委托方式，向區(qū)政府下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限，從而實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)對等、權(quán)限與責(zé)任匹配，降低行政成本，創(chuàng)新服務(wù)方式，提高行政效能。2.0 時代的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對管理重心下沉的趨勢，致力于把宏觀規(guī)劃確定的各項工作在基層空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)加以轉(zhuǎn)化落實，強化行政操作工具屬性，積極推動規(guī)劃在新的歷史時期發(fā)揮更大的作用。
4、優(yōu)化供給、分享成長
城市空間是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，空間供給的改善可以極大地促進社會經(jīng)濟的良性發(fā)展。不僅如此，根據(jù)亨利·列斐伏爾的空間生產(chǎn)理論，空間自身的生產(chǎn)也是一種城市社會重要的生產(chǎn)方式，在某些城市甚至是主要的生產(chǎn)方式（某些城市房地產(chǎn)業(yè)已成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)）。從這個意義上說，規(guī)劃作為空間管理政策工具，一方面通過調(diào)控空間供給的數(shù)量和質(zhì)量，以滿足城市和人的發(fā)展需求，間接促進經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面也通過指導(dǎo)土地出讓、設(shè)施建設(shè)、城市更新等具體空間的生產(chǎn)，直接參與到經(jīng)濟運作中。
其中很重要的一個改變需求是“土地財政”模式的式微。原有出讓土地獲得資金搞七通一平、補財政窟窿的方式是寅吃卯糧，在導(dǎo)致粗放開發(fā)的同時，弱化了政府調(diào)控能力，降低了空間品質(zhì)。政府財政健康的冀望將寄托于土地持續(xù)穩(wěn)定的產(chǎn)出而非一次性的出讓。未來，政府將通過合作開發(fā)、臨時開發(fā)、租售并舉等方式豐富土地供給的手段以保障開發(fā)質(zhì)量和調(diào)控水平。與此同時，在已出讓土地也就是存量空間上，要更好地提升空間質(zhì)量，完善空間生產(chǎn)的手段和產(chǎn)品，以促進人氣集聚、產(chǎn)業(yè)繁榮，以培育城市稅基，讓更多的發(fā)展紅利反饋社會各個群體。
在這個前提下，規(guī)劃將不僅僅是土地功能用途的劃分和開發(fā)管制，更要制訂空間供給模式、生產(chǎn)手段和分配方式等一系列工作規(guī)則，它決定著政府如何運用各種手段間接調(diào)控和直接介入空間生產(chǎn)等社會經(jīng)濟活動。在這個過程中，空間設(shè)計、業(yè)態(tài)設(shè)計、操作模式設(shè)計和政策設(shè)計同等重要。在當(dāng)前解決發(fā)展不充分不平衡矛盾的需求下，規(guī)劃需要從兩個維度進行革命性的改良，一是更加細致充分地了解城市和市民需求，針對性地提供相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的空間產(chǎn)品，并設(shè)計其生產(chǎn)和提供的方式；二是確?？臻g產(chǎn)品及其服務(wù)能有效地覆蓋社會各個階層和絕大多數(shù)人群，倡導(dǎo)空間公平和空間正義。
5、發(fā)動社會、織補城市
城鄉(xiāng)規(guī)劃客觀上影響著空間利益在整個社會的分配格局。以往制度環(huán)境下，因為渠道的不通暢和利益的疏離，社會各階層很難有主體自覺參與到規(guī)劃制訂和實施中來。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，城市開發(fā)建設(shè)投資渠道多元化，市民和業(yè)主也更加注重切身利益的維護，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施主體和參與主體正在以前所未有的速度增加。這就在客觀上為提高規(guī)劃的社會認同度、強化規(guī)劃的社會參與性提供了堅實的基礎(chǔ)。
首先，原有的房地產(chǎn)企業(yè)和行業(yè)相關(guān)企業(yè)正在應(yīng)對運營時代的到來，向城市功能運營商轉(zhuǎn)型，園區(qū)運營商、城市更新運營商、特色小鎮(zhèn)運營商等應(yīng)運而生；同時，原來以政府為主導(dǎo)的新城開發(fā)、園區(qū)建設(shè)等，也紛紛引入社會資金和管理力量，在利用市場機制完善城市服務(wù)的同時，企業(yè)的話語權(quán)也在增強。在這種情況下，規(guī)劃一方面要發(fā)揮調(diào)控管制作用，避免監(jiān)管缺位，另一方面要主動應(yīng)對，將靜態(tài)的城市功能區(qū)、各類設(shè)施按照市場規(guī)律進行項目策劃和包裝，吸引市場主體參與，以降低財務(wù)成本、激活閑置資源、發(fā)揮更大效益。這就需要規(guī)劃將技術(shù)性的要求與人群分析、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、運作模式、盈利模式等生動的經(jīng)濟社會要素結(jié)合起來，從推進一個具體項目的角度編制規(guī)劃、推進規(guī)劃實施。
在以人為本理念倡導(dǎo)下，規(guī)劃也更多地將作為利益攸關(guān)方的普通市民、業(yè)主納入具體工作中。存量空間的優(yōu)化、城市品質(zhì)的提升不是簡單可以用量化指標(biāo)描述的，而應(yīng)當(dāng)以群眾意愿和呼聲為出發(fā)點和落腳點。當(dāng)前國家重點推進的城市“雙修”（生態(tài)修復(fù)、城市修補）、老舊小區(qū)改造試點，都以民生問題為導(dǎo)向，以群眾意愿和呼聲為出發(fā)點和落腳點，并在實踐基礎(chǔ)上總結(jié)了“共同締造”理念加以倡導(dǎo)。在工作思路上，也越來越重視城市的維護修補，謹慎開展大拆大建，推行“點穴”“針灸”式療法，“盡小者大, 積微者著”，自下而上改善城市空間品質(zhì)。此類工作將更多地體現(xiàn)“社區(qū)規(guī)劃”的特點，規(guī)劃師將作為工作組織者、咨詢方和總成者而非技術(shù)決策者參與方案制訂，其技術(shù)方案和策劃創(chuàng)意，重點在于群眾的接受程度，需求分析、利益協(xié)調(diào)、計劃統(tǒng)籌、反饋檢討等將取代傳統(tǒng)規(guī)劃的技術(shù)路線成為工作的主要內(nèi)容。近年來，上海持續(xù)推進的社區(qū)“微更新”計劃，就已經(jīng)開展在嘗試規(guī)劃師和規(guī)劃角色的轉(zhuǎn)變，并取得了良好的效果。
規(guī)劃在城市發(fā)展中一直起著重大作用。城市從建設(shè)時代進入運營時代所面臨的挑戰(zhàn)，也正是對規(guī)劃行業(yè)的挑戰(zhàn)。面對日益多元的政策要求和發(fā)展訴求，1.0 時代靜態(tài)、單一的傳統(tǒng)規(guī)劃從品種、形式、內(nèi)容上都無法完美應(yīng)對。我們大膽設(shè)想，在城市運營時代，規(guī)劃在內(nèi)容上將逐步區(qū)分為“防守型”和“進攻型”兩種，前者從發(fā)揮政府職能角度，為市場經(jīng)濟活動制訂不可逾越的“紅線”，發(fā)揮政府“看得見的手”的作用，避免“市場失靈”；后者則針對不同主體的不同需求，問題導(dǎo)向、科學(xué)診斷、量身定做、跟蹤服務(wù)，追求內(nèi)容的實施性和結(jié)果的有效性，從而真正發(fā)揮規(guī)劃的更大作用。
行動規(guī)劃是中國城市走向新時代，蕾奧對可能到來的城市規(guī)劃2.0 的方向性選擇。經(jīng)過十年的實踐和持續(xù)探索，以及十年來對國家城鄉(xiāng)治理理念與政策演變的觀察，我們更加確信規(guī)劃2.0 時代已經(jīng)到來。蕾奧將繼續(xù)深化踐行行動規(guī)劃，但我們也切實地感受到，只在城市規(guī)劃的平臺上強化操作要素和內(nèi)容，已不足以為城市各方提供滿意的專業(yè)服務(wù)，應(yīng)當(dāng)開辟新的服務(wù)平臺，即城市運營咨詢業(yè)務(wù)，用以吸納各方面的運營專家，強化對城市運營的深刻理解，更加深入而實際地針對城市運營的各類需求提供解決方案。因此，蕾奧在倡導(dǎo)規(guī)劃2.0 時代所做的初步選擇是：行動規(guī)劃+ 運營咨詢。
新的歷史時期需要新的規(guī)劃應(yīng)對。2.0 時代我們所定義的規(guī)劃改良或者說轉(zhuǎn)型，是城市進入運營維護階段的必然要求，也是規(guī)劃這一行業(yè)發(fā)展的主動選擇，更應(yīng)是國家推進全面深化改革中的一環(huán)——空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要體現(xiàn)。相信在新的發(fā)展理念、新的發(fā)展環(huán)境催化下，規(guī)劃進入“百花齊放”的2.0 時代，將更有效地發(fā)揮專業(yè)服務(wù)價值，為蓬勃發(fā)展的城市鑲鍍活力之美、和諧之美、特色之美、秩序之美。