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編者按 

如何理順我國(guó)當(dāng)前的空間規(guī)劃體系以推動(dòng)空間治理現(xiàn)代化，如何重新認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位和作用以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是近年來(lái)規(guī)劃改革的主要線索和熱門(mén)話題。我們的主要觀點(diǎn)是：國(guó)土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃分層運(yùn)作，以完善新型城鎮(zhèn)化下的空間資源治理體系。接下來(lái)的幾期規(guī)劃海鮮將連載關(guān)于這一話題的見(jiàn)解，從對(duì)“三規(guī)合一”的檢討開(kāi)始，提出以國(guó)土規(guī)劃為工具統(tǒng)領(lǐng)各類空間規(guī)劃的設(shè)想，最后從實(shí)施效用角度呼吁城鄉(xiāng)規(guī)劃回歸其城鄉(xiāng)建設(shè)管理使命。今天是該系列的最后一篇《推動(dòng)空間規(guī)劃體系升級(jí)的“兩個(gè)要件”和“三項(xiàng)工作”》。

核 心 觀 點(diǎn)

國(guó)家自然資源部成立以來(lái)，空間規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)進(jìn)一步集中優(yōu)化，國(guó)土空間規(guī)劃體系正呼之欲出。在此空間規(guī)劃改革的關(guān)鍵時(shí)期，我們應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大在空間規(guī)劃改革領(lǐng)域的積累優(yōu)勢(shì)和探索力度，深化對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的認(rèn)識(shí)與思考，做好深化改革的技術(shù)和程序準(zhǔn)備，加快推動(dòng)“三規(guī)合一”向真正意義上的空間規(guī)劃體系升級(jí)。

 “兩個(gè)要件”：技術(shù)和機(jī)制雙管齊下

目前“三規(guī)合一”工作基本是以中心城區(qū)為對(duì)象，以城市規(guī)劃的技術(shù)體系為主干去銜接土地利用總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容（如騰挪得到的可利用土地要落實(shí)到控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整中），城市可建設(shè)用地和建設(shè)項(xiàng)目安排成為最重要的成果輸出。而根據(jù)“一張藍(lán)圖”的涵義和要求，空間范圍應(yīng)覆蓋整個(gè)行政轄區(qū)而非只是中心城區(qū)，主干平臺(tái)應(yīng)是國(guó)土空間規(guī)劃而非城市規(guī)劃，協(xié)調(diào)重點(diǎn)應(yīng)在明確各規(guī)劃的角色分工而非只是技術(shù)性內(nèi)容的銜接。因此，在具體工作上，國(guó)土資源廳層面需要做好技術(shù)上和機(jī)制上的雙重探索。

一、技術(shù)層面的探索 

技術(shù)性的探索要體現(xiàn)空間治理科學(xué)化的發(fā)展要求。目前國(guó)土空間規(guī)劃最大的重難點(diǎn)是對(duì)城、鎮(zhèn)、村空間的治理，因?yàn)槌?、?zhèn)、村空間的發(fā)展具有更為復(fù)雜的規(guī)律。與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、旅游等空間邊界不同，城鎮(zhèn)村的邊界往往是動(dòng)態(tài)變化的，不能采取相同的劃定方法。后者的劃定其實(shí)是國(guó)土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃博弈協(xié)調(diào)的結(jié)果。城鎮(zhèn)村發(fā)展邊界的劃定既要將戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、趨勢(shì)性的因素納入考慮，也要結(jié)合實(shí)際建設(shè)發(fā)展情況去做動(dòng)態(tài)調(diào)整，方能形成宏觀國(guó)土空間管控與基層城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展的協(xié)調(diào)。同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃還是宏觀規(guī)劃與地方事務(wù)的接口，因此在技術(shù)上必須針對(duì)一些“規(guī)定動(dòng)作”（如上層次規(guī)劃和國(guó)土空間管控所關(guān)切的問(wèn)題、國(guó)家要求貫徹落實(shí)的“行為規(guī)范”等等）明確審核要件，引導(dǎo)要求地方規(guī)劃主動(dòng)落實(shí)。

另一方面，技術(shù)規(guī)范的統(tǒng)一也是國(guó)土空間規(guī)劃編制中需重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。如按照自然資源管理的要求，對(duì)土地利用分類體系的調(diào)整；目前已顯龐雜混亂的各類保護(hù)區(qū)、發(fā)展區(qū)的劃定認(rèn)定工作，也應(yīng)統(tǒng)一收歸自然資源廳手中。

二、機(jī)制層面的探索 

機(jī)制性的探索要體現(xiàn)空間治理系統(tǒng)化、法制化、民主化的發(fā)展要求?，F(xiàn)階段工作焦點(diǎn)一是動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，二是省地事權(quán)劃分。

當(dāng)前各類空間規(guī)劃管理普遍存在重編制輕實(shí)施的現(xiàn)象，習(xí)慣于行政申請(qǐng)式的被動(dòng)管理模式，有時(shí)候建立了較好的技術(shù)方法，但因各種原因不能持續(xù)維護(hù)（，使規(guī)劃實(shí)效大打折扣。作為以“底線管控”為基本內(nèi)容的國(guó)土空間規(guī)劃不能停留在邊界勾繪的層面，而應(yīng)將相關(guān)規(guī)劃審查、實(shí)施監(jiān)督、評(píng)估反饋、調(diào)整研究等環(huán)節(jié)納入統(tǒng)籌管理，形成閉環(huán)運(yùn)行、動(dòng)態(tài)維護(hù)、不斷反饋的規(guī)劃工作機(jī)制，并對(duì)規(guī)劃維護(hù)所需的財(cái)政、人員、技術(shù)等因素做出制度層面的保障。

另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)下的各專業(yè)規(guī)劃的編制管理大多屬于地方事務(wù)，但其編制審查依據(jù)卻有相當(dāng)部分來(lái)自于上層次的國(guó)土空間規(guī)劃——即前文所述的“規(guī)定動(dòng)作”?！耙?guī)定動(dòng)作誰(shuí)規(guī)定”是加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃與其他空間規(guī)劃銜接的一個(gè)重要抓手，也是省層面規(guī)劃制度設(shè)計(jì)的焦點(diǎn)。而在地方層面，根據(jù)空間治理法制化、民主化的要求，宜將一些重要的法定空間規(guī)劃（如城市總體規(guī)劃）的審批權(quán)賦予地方人大，并明確以上層次國(guó)土空間規(guī)劃的管制要求作為重要審查依據(jù)，從而在制度上保證國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、傳遞性，并有效遏制地方“一任領(lǐng)導(dǎo)一任規(guī)劃”的現(xiàn)象。

 “三項(xiàng)工作”：近期工作抓手建議

空間規(guī)劃體系改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，不能用微觀手法去解決系統(tǒng)性問(wèn)題。根據(jù)上述思路，建議省國(guó)土資源廳層面在近期開(kāi)展如下工作，為系統(tǒng)性改革奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、開(kāi)展“空間規(guī)劃大普查” 

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域性差異顯著，各地各級(jí)所面臨的空間發(fā)展問(wèn)題不同，各自建立的空間規(guī)劃序列不同。要制定全省統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，既要摸清各地的差異性以形成分類引導(dǎo)策略，更要全面分析各種空間規(guī)劃問(wèn)題的形成機(jī)制，明確國(guó)土空間規(guī)劃可以解決和應(yīng)該解決的問(wèn)題。因此，建議對(duì)從省到鎮(zhèn)各層面空間性規(guī)劃的基本情況進(jìn)行普查，了解已正式批準(zhǔn)的、未批但在執(zhí)行的和計(jì)劃編制的空間規(guī)劃的品類、數(shù)量、覆蓋情況、實(shí)施效果以及存在問(wèn)題，以便總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)，提煉關(guān)鍵問(wèn)題，為國(guó)土空間規(guī)劃的編制做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備。

二、加強(qiáng)規(guī)劃信息系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè) 

我們發(fā)現(xiàn)，越是規(guī)劃信息平臺(tái)完善的地區(qū)，空間治理越為得力。因此，有必要將規(guī)劃信息整理當(dāng)作國(guó)土資源調(diào)查這樣的基礎(chǔ)性工作去推進(jìn)，將規(guī)劃信息系統(tǒng)當(dāng)作基礎(chǔ)設(shè)施去建設(shè)。建議在地級(jí)以上城市加快基于GIS平臺(tái)的規(guī)劃信息調(diào)查和建庫(kù)，作為今后國(guó)土空間治理過(guò)程中匯總、統(tǒng)計(jì)、分析、查詢、決策、管制、監(jiān)督的重要工具。

三、爭(zhēng)取國(guó)土空間規(guī)劃改革省部合作試點(diǎn) 

各省應(yīng)結(jié)合規(guī)劃普查和平臺(tái)建設(shè)兩項(xiàng)工作，摸清自身情況和基本訴求，同時(shí)向自然資源部爭(zhēng)取省部合作試點(diǎn)。其中，立法是明確國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)威地位、工作機(jī)制和基本規(guī)則的重要手段和關(guān)鍵步驟。應(yīng)將立法和政策預(yù)研作為一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，爭(zhēng)取影響部委決策，在未來(lái)全國(guó)性的規(guī)劃改革中搶占有利地位。