由蕾奧董事長(zhǎng)兼首席規(guī)劃師王富海著的《開(kāi)創(chuàng)城市規(guī)劃2.0：行動(dòng)規(guī)劃十年精要》將于近期面世。本書以行動(dòng)規(guī)劃的理論為切入點(diǎn)，結(jié)合蕾奧十年來(lái)的經(jīng)典案例，系統(tǒng)敘述了蕾奧主張行動(dòng)規(guī)劃的緣由、思路、內(nèi)涵、具體內(nèi)容及其用途，闡述了行動(dòng)規(guī)劃在中國(guó)城市規(guī)劃制度與體系演進(jìn)中的意義，并對(duì)行動(dòng)規(guī)劃如何應(yīng)對(duì)2.0時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)劃需求做出了前瞻性的探討。本書以“開(kāi)創(chuàng)城市規(guī)劃2.0”為主題，那么何謂規(guī)劃2.0？接下來(lái)的幾期規(guī)劃海鮮，我們將圍繞規(guī)劃2.0，談?wù)勎覀兊睦斫?。今天是第二篇《?guī)劃的挑戰(zhàn)與命題——從1.0到2.0》。
城市發(fā)展從1.0的建設(shè)時(shí)代轉(zhuǎn)入2.0的運(yùn)營(yíng)時(shí)代，對(duì)城市規(guī)劃提出了新的要求。城市2.0 時(shí)代的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)回歸理性，尊重城市發(fā)展的一般規(guī)律；應(yīng)當(dāng)以人為本，塑造承載理想的共享家園；應(yīng)當(dāng)關(guān)注效益，提升城市空間的人氣活力；應(yīng)當(dāng)包容創(chuàng)新，釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)能；應(yīng)當(dāng)面向操作，成為各界認(rèn)同的治理工具。
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正如工業(yè)1.0 時(shí)代之前沒(méi)有成型的工業(yè)體系，但已存在手工業(yè)和大規(guī)模作坊一樣，規(guī)劃1.0 時(shí)代之前并非沒(méi)有規(guī)劃，但沒(méi)有成型的規(guī)劃體系，規(guī)劃設(shè)計(jì)只是簡(jiǎn)單服從于具體項(xiàng)目建設(shè)的需要，即便項(xiàng)目大到城市這個(gè)級(jí)別（例如包頭、攀枝花之類的工業(yè)城市）。
我們可以把20 世紀(jì)80 年代《城市規(guī)劃條例》和《城市規(guī)劃法》的頒布實(shí)施作為規(guī)劃1.0 時(shí)代成型的標(biāo)志?？傮w來(lái)說(shuō)，1.0 時(shí)代的規(guī)劃延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，通過(guò)遠(yuǎn)景藍(lán)圖由遠(yuǎn)及近、自上而下傳導(dǎo)控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但在管理應(yīng)用上，以房地產(chǎn)市場(chǎng)化為分野，呈現(xiàn)“建設(shè)規(guī)劃”和“經(jīng)營(yíng)規(guī)劃”兩個(gè)不同的階段特色。前者政府是城市建設(shè)主體，規(guī)劃主要服務(wù)政府建設(shè)項(xiàng)目需要，是城市建設(shè)的“施工圖”；后者市場(chǎng)主體介入城市建設(shè)，規(guī)劃又成為土地出讓的“批發(fā)單”。
剛則易折，講究技術(shù)理性的規(guī)劃在外部環(huán)境變化下漏洞百出，廣受詬病；而“守株待兔”式的被動(dòng)式行政許可管理則難以應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的城市發(fā)展需求。進(jìn)入城市運(yùn)營(yíng)時(shí)代，面對(duì)改善、轉(zhuǎn)型和未來(lái)城市可持續(xù)發(fā)展的重大命題，中國(guó)城市將進(jìn)入一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的“再城鎮(zhèn)化”過(guò)程，1.0 時(shí)代的規(guī)劃將更加捉襟見(jiàn)肘。
愛(ài)因斯坦說(shuō)過(guò)，“我們不能用導(dǎo)致過(guò)去問(wèn)題的思路去解決問(wèn)題”。
城市運(yùn)營(yíng)時(shí)代首先面臨巨量的存量資源盤活、提升、維護(hù)問(wèn)題
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三去一降一補(bǔ)”中，房地產(chǎn)去庫(kù)存就是針對(duì)巨量的閑置商品房問(wèn)題提出的。除了商品房空置、建設(shè)用地閑置，幾十年的快速發(fā)展建成了大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，地鐵、公交、港口、機(jī)場(chǎng)，乃至教育、醫(yī)療、園林……后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)都將是吞噬現(xiàn)金流的巨獸。據(jù)北京財(cái)政局公布的信息，2007 年至2013 年，財(cái)政補(bǔ)貼北京地鐵各類資金221 億元，其中2013 年財(cái)政補(bǔ)貼基本運(yùn)營(yíng)虧損26 億元，更新改造支出近20 億元，而2013 年全市用于公交系統(tǒng)運(yùn)行的總補(bǔ)貼支出更是達(dá)200 億元之巨！這就是運(yùn)營(yíng)時(shí)代這個(gè)“新時(shí)代”與過(guò)去面對(duì)的最大不同：某種意義上，如何“養(yǎng)”一座城市，要比“建”一座城市更難。過(guò)不了這個(gè)坎，前三十年快速城鎮(zhèn)化只是鑄就了“吞金巨獸”，“再城鎮(zhèn)化”就會(huì)倒在財(cái)政這只攔路虎上。
＊ 根據(jù)趙燕菁的《城市化2.0 與規(guī)劃轉(zhuǎn)型》一文，在城市化過(guò)程中，資本支出遞減，而運(yùn)營(yíng)支出遞增。因此在“城市化1.0”階段，要填補(bǔ)城市發(fā)展的資本缺口，將以土地為主的資源轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)發(fā)展的資本，到了“城市化2.0”階段，城市運(yùn)行維護(hù)成本大增，如何保證穩(wěn)健的現(xiàn)金流是城市運(yùn)營(yíng)要考慮的首要問(wèn)題
城市運(yùn)營(yíng)時(shí)代其次面臨著從“城”到“業(yè)”與“人”的視角切換
城市空間是一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體。城市在建設(shè)時(shí)代通過(guò)土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)建成的物質(zhì)環(huán)境，需要由持續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)填充、支撐，使之更具活力、效益?！皹I(yè)”與“人”是城市的兩大稅基，是城市繁榮活躍的基礎(chǔ)，同時(shí)也是持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的土壤。城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如果在以往還呈現(xiàn)投資驅(qū)動(dòng)、外生型的特征，那慢慢就應(yīng)向自我孵化、自我培育、自我升級(jí)的內(nèi)生型發(fā)展，而要實(shí)現(xiàn)這樣的發(fā)展，人的因素是決定性的。當(dāng)前中國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，正如一個(gè)家庭需要壯勞動(dòng)力，在人口紅利退潮之后，勞動(dòng)力爭(zhēng)奪的新戲碼正在上演。城市競(jìng)爭(zhēng)手段也從原來(lái)的資本補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向勞動(dòng)力補(bǔ)貼。城市運(yùn)營(yíng)時(shí)代，就要打好住房、教育、醫(yī)療、環(huán)境、休憩、文化、就業(yè)等各種政策“組合拳”，打造勞動(dòng)力和人才的“吸附器”，催生產(chǎn)業(yè)的自我升級(jí)和完善。
近年來(lái)的“搶人”大戰(zhàn)
＊ 近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一、二線城市掀起了“搶人”大戰(zhàn)，圍繞優(yōu)化就業(yè)環(huán)境、降低生活成本、完善公共服務(wù)，各城市先后制定大量的政策和行動(dòng)，以提高城市的人才吸引力
從建設(shè)時(shí)代轉(zhuǎn)入運(yùn)營(yíng)時(shí)代，管理者面對(duì)的是已初步成型但又欠缺磨合的城市各系統(tǒng)、各要素，其中還蘊(yùn)含著快速發(fā)展期積累的矛盾。僅以交通為例，特大城市可能就面臨著軌道建設(shè)、公交體系完善、慢行系統(tǒng)建設(shè)、交通擁堵防治、機(jī)動(dòng)車輛管理、停車場(chǎng)補(bǔ)充等一系列問(wèn)題，牽一發(fā)動(dòng)全身，設(shè)施硬件補(bǔ)充和政策軟件調(diào)控多管齊下方能見(jiàn)效。而與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善、市民意識(shí)的提高，以及出于制度成本、財(cái)務(wù)成本的種種考慮，要求城市管理的手段和政策精細(xì)化、精準(zhǔn)化，準(zhǔn)確高效地解決問(wèn)題而不至于引起新的矛盾和問(wèn)題。建設(shè)時(shí)代鋪開(kāi)的攤子，需要到運(yùn)營(yíng)時(shí)代精細(xì)地來(lái)收拾，這就需要城市管理者的智慧，需要靈活運(yùn)用新的工具和手段。
城市發(fā)展從1.0 時(shí)代到2.0 時(shí)代，為城市規(guī)劃提出了新的要求。作為城市規(guī)劃工作者，應(yīng)該做怎樣的回答？
有一種回答是：上述諸多挑戰(zhàn)與問(wèn)題并沒(méi)有超出規(guī)劃原理的范圍，其實(shí)已見(jiàn)慣不怪了，是城市規(guī)劃早就考慮到的。針對(duì)當(dāng)前的新情況，我們根據(jù)最新指示精神，采用了最新的分析方法進(jìn)行了研究判斷，提出了應(yīng)對(duì)之策，在用地布局上做了相應(yīng)調(diào)整，在文本上增加了若干條要求……總之，“考慮了”并“納入了”發(fā)展藍(lán)圖與文本，責(zé)任盡到了，具體的建設(shè)管理就要各級(jí)實(shí)施者在規(guī)劃的指導(dǎo)下自行解決。
另一種回答是：我們要從云端回到人間，深入城市運(yùn)行當(dāng)中，發(fā)現(xiàn)真正的問(wèn)題，判斷各方真實(shí)的需求，提出順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能力、符合政治和市場(chǎng)需求的解決方案。我們應(yīng)當(dāng)更深刻地理解國(guó)家治理的理念方式和城市運(yùn)行的地方性、階段性特點(diǎn)，盡最大可能利用科技革命時(shí)期的技術(shù)理性判斷其對(duì)城市的多方位影響，對(duì)城市運(yùn)行做出更加準(zhǔn)確的研判，為決策提供科學(xué)的依據(jù)。我們應(yīng)當(dāng)為城市做出更為理性的前景方案，但更注重漸進(jìn)式的改善，從綜合系統(tǒng)性的統(tǒng)籌行動(dòng)計(jì)劃，到局部的運(yùn)營(yíng)提升建議，再到具體項(xiàng)目的策劃實(shí)施設(shè)計(jì)。在轉(zhuǎn)型與變革的城市2.0 時(shí)代，我們不再尋求前置式理想藍(lán)圖刻板地放大到鮮活的城市中，反而更加期待推動(dòng)城市在漸進(jìn)改善的量變中逐步實(shí)現(xiàn)理想的質(zhì)變。
這兩種回答的區(qū)別，就是規(guī)劃1.0 和規(guī)劃2.0 的分野。
——城市2.0 時(shí)代的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)回歸理性，尊重城市發(fā)展的一般規(guī)律。城市運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)是本質(zhì)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而不是領(lǐng)導(dǎo)意志或者其他好高騖遠(yuǎn)的浮夸，把握規(guī)律、順應(yīng)規(guī)律，才能引領(lǐng)城市持續(xù)發(fā)展。
——城市2.0 時(shí)代的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以人為本，塑造承載理想的共享家園?！俺鞘屑慈恕?，以人為本的發(fā)展模式，不僅是人類文明發(fā)展的倫理，而且對(duì)于塑就城市的競(jìng)爭(zhēng)力具有決定性的影響。
——城市2.0 時(shí)代的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)關(guān)注效益，提升城市空間的人氣活力。城市建設(shè)需要彌補(bǔ)質(zhì)量方面的欠賬，有質(zhì)量、有效益的發(fā)展，才是真正的可持續(xù)良性發(fā)展。城市空間必須以其社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮為前提，促進(jìn)品質(zhì)提升、活力提升。
——城市2.0 時(shí)代的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)包容創(chuàng)新，釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)能。城市建設(shè)作為空間供給也是重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容，塑造包容共享的生活環(huán)境、激發(fā)創(chuàng)新的工作氛圍，可以順應(yīng)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，助力城市順利完成發(fā)展動(dòng)能的切換。
——城市2.0 時(shí)代的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)面向操作，成為各界認(rèn)同的治理工具。新時(shí)代是政府、企業(yè)、社會(huì)、市民共同建設(shè)城市的時(shí)代，規(guī)劃作為空間治理的工具，必須在滿足政府作為管理主體的需求前提下，反映市場(chǎng)需求、市民意愿，促進(jìn)社會(huì)共同進(jìn)步。