由蕾奧董事長兼首席規(guī)劃師王富海著的《開創(chuàng)城市規(guī)劃2.0：行動規(guī)劃十年精要》將于近期面世。本書以行動規(guī)劃的理論為切入點，結(jié)合蕾奧十年來的經(jīng)典案例，系統(tǒng)敘述了蕾奧主張行動規(guī)劃的緣由、思路、內(nèi)涵、具體內(nèi)容及其用途，闡述了行動規(guī)劃在中國城市規(guī)劃制度與體系演進中的意義，并對行動規(guī)劃如何應(yīng)對2.0時代的發(fā)展趨勢和規(guī)劃需求做出了前瞻性的探討。本書以“開創(chuàng)城市規(guī)劃2.0”為主題，那么何謂規(guī)劃2.0？接下來的幾期規(guī)劃海鮮，我們將圍繞規(guī)劃2.0，談?wù)勎覀兊睦斫狻＝裉焓堑谝黄冻鞘械男聲r代——“運營時代”》。
核 心 觀 點
在社會經(jīng)濟大環(huán)境的變化下，城市發(fā)展由增量轉(zhuǎn)到存量、經(jīng)濟轉(zhuǎn)到人本、外生轉(zhuǎn)到內(nèi)生、速度轉(zhuǎn)到質(zhì)量，以往高速城鎮(zhèn)化時代的經(jīng)驗難以復(fù)制、沿襲。我們認為十九大提出的“新時代”，其實也意味著城市發(fā)展進入一個“新時代”，也就是城市的“運營時代”。
改革開放四十年，經(jīng)歷了前三十年的快速城鎮(zhèn)化和城市迅速擴張，也在近十年逐步進入一個經(jīng)濟社會全面的轉(zhuǎn)型期，這個轉(zhuǎn)型期恰也昭示著城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型需求。我們可以嘗試從人、地、產(chǎn)、財、城、管等多個角度進行概述。
一、從人的角度
根據(jù)一些機構(gòu)的研究報告，人口的大規(guī)模跨地域流動和快速城鎮(zhèn)化出現(xiàn)一個趨緩的趨勢，先發(fā)地區(qū)例如珠三角，常住人口城鎮(zhèn)化率已趨近高限，繼續(xù)快速增長不現(xiàn)實且沒有必要；與此同時，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和梯度發(fā)展過程中，中西部后發(fā)地區(qū)農(nóng)村人口趨向于本地城鎮(zhèn)化，改革開放的“人口紅利”期即將結(jié)束。在這過程中，關(guān)注點將會從城鎮(zhèn)化的“量”轉(zhuǎn)移到“質(zhì)”，關(guān)注大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“半城鎮(zhèn)化”問題，以及長期發(fā)展慣性積累下來的“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化問題。“以人為本”正在替代“GDP 導(dǎo)向”，成為城市發(fā)展的新主題詞。城市間的“搶人大戰(zhàn)”僅僅是中國城市新時代競爭主題變遷的開端，從“招人”到“留人”，再到“發(fā)展人”，將是城市發(fā)展的重要話題，給人們帶來對城市發(fā)展目的的重新思考和具體措施的不斷推陳出新。
＊ 20 世紀(jì)80年代以來，我國城鎮(zhèn)人口比重（城鎮(zhèn)化率）逐年增高，2017 年達到58.52%，但自2011 年突破50%以后，其增速也逐漸降低。按照城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，我國已經(jīng)進入更加注重城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的階段
二、從地的角度
土地制度改革使土地由單一的政府劃撥方式，向土地出讓方式（招、拍、掛）占主體的有償使用方式改革，是城市發(fā)展建設(shè)的重要驅(qū)動力。但“土地財政”的畸形發(fā)展也使城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)規(guī)模背離了其合理承載城市經(jīng)濟社會活動的本來面目，轉(zhuǎn)化為以城市財政經(jīng)營目標(biāo)為需求的擴張沖動，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴張過快，利用效率不高，根據(jù)中央城鎮(zhèn)化工作會議的材料，全國當(dāng)時（2013 年）有約5000 平方公里的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地處于低效利用狀態(tài)，占全國建成區(qū)的11%。在人多地少的國情下，土地利用粗放不僅影響著糧食安全、生態(tài)安全，同時也給城市未來的持續(xù)維護運營帶來了隱患和風(fēng)險。“嚴(yán)控增量、盤活存量”成為當(dāng)前土地管理的重點要求。
三、從產(chǎn)的角度
改革開放鑄就了中國“制造大國”的地位，但也在發(fā)展中形成了出口依賴、二產(chǎn)畸高、質(zhì)量偏低、污染嚴(yán)重等一系列內(nèi)部外部問題，這個發(fā)展階段的城市化，主要由工業(yè)化帶動。隨著國家整體進入工業(yè)化中后期，制造業(yè)傳統(tǒng)比較優(yōu)勢逐步削弱，創(chuàng)新發(fā)展、智能制造和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注點，促使我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。城市作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場和根據(jù)地，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展也在呈現(xiàn)高端化、服務(wù)化、多元化、創(chuàng)新化、特色化等多種態(tài)勢，需要政府做出改革性的思路轉(zhuǎn)變，并在建設(shè)和管理各方面做出匹配性的調(diào)整安排。
四、從財?shù)慕嵌?nbsp;
分稅制改革背景下，土地財政成為諸多城市地方財政和建設(shè)資金的主要來源。同樣是中央城鎮(zhèn)化工作會議的資料顯示，地方政府整體債務(wù)率已經(jīng)超過100%，部分城市甚至超過200%，過度依賴土地財政存在極大的財政金融風(fēng)險。因此，鼓勵社會資本參與城市建設(shè)運營成為市場經(jīng)濟下的必然選擇。然而不同于政府資金的公益性，社會資本有其趨利性的特征，在不同的投資體制下，城市規(guī)劃建設(shè)管理的模式必然發(fā)生不同于以往的變化。總的來講，城市財政剛剛適應(yīng)了投入－產(chǎn)出的“建設(shè)模式”，如何轉(zhuǎn)為廣開現(xiàn)金流渠道，從軟環(huán)境建設(shè)中提升城市質(zhì)量的“運營模式”，是極其重要的課題。
＊ 有關(guān)機構(gòu)曾以四種不同算法比較了2016 年7 月末全國30 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的債務(wù)率，發(fā)現(xiàn)即使按照最低的算法結(jié)果分析，絕大多數(shù)省級政府整體債務(wù)率已超過100%。在過去的城市開發(fā)建設(shè)中，過度依賴土地財政會誘發(fā)極大的財政金融風(fēng)險，但這已成為當(dāng)前的普遍現(xiàn)象
五、從城的角度
城市建設(shè)的理念也在發(fā)生變化。一方面，隨著社會的進步，市民意識在不斷增強，對城市品質(zhì)的提升需求在不斷提升，突出表現(xiàn)在“城市病”問題方面；另一方面，全社會基于人類文明發(fā)展的一些共識，例如遏制氣候變暖、傳承文化遺產(chǎn)、保護生物多樣性、促進社會包容等理念，正在逐步轉(zhuǎn)化為新型城市建設(shè)理念，低碳城市、智慧城市、綠色建筑、智能交通、共享社區(qū)等概念正在不同程度地付諸城市建設(shè)實踐。城市發(fā)展既要擁抱新的技術(shù)進步，也要體現(xiàn)人類文明的共識。
六、從管的角度
基于計劃經(jīng)濟時代的城市管理模式和體制機制尚未完全脫胎換骨，“經(jīng)濟唯上”的政績理念正在發(fā)生變革，同時，政府也面臨著從“城市開發(fā)建設(shè)者”到“城市管理運營者”之間的身份切換。未來的城市管理，應(yīng)當(dāng)是社會經(jīng)濟全面綜合、市場社會充分參與、建設(shè)管理鏈條完整的城市治理。全面深化改革提出的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，中央城市工作會議提出的“完善城市治理體系，提高城市治理能力”，都明示了這方面要求。從管理到治理，不僅意味著政府的身份和職能正在發(fā)生轉(zhuǎn)換，而且也意味著城市發(fā)展要素的作用機制在發(fā)生變化，需要更為精巧的政策設(shè)計的運維手段。
城市是經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)動機，是社會進步的火車頭，是創(chuàng)新進步的主力軍，也是國家競爭的主戰(zhàn)場。我國城市發(fā)展正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后期，面臨著換擋的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在社會經(jīng)濟大環(huán)境的變化下，由增量轉(zhuǎn)到存量、經(jīng)濟轉(zhuǎn)到人本、外生轉(zhuǎn)到內(nèi)生、速度轉(zhuǎn)到質(zhì)量，以往高速城鎮(zhèn)化時代的經(jīng)驗難以復(fù)制、沿襲。十九大提出的“新時代”，其實也意味著城市發(fā)展進入一個“新時代”，也就是城市的“運營時代”。運營時代，城市擴張降速，生產(chǎn)出現(xiàn)過剩，成本優(yōu)勢無存，面對的卻是前三十年快速發(fā)展被忽視和累積的各類矛盾和問題。它既是一個矛盾凸顯期，也是發(fā)展的關(guān)鍵期和改革的艱難期。
一位百強縣的“一把手”曾經(jīng)說，經(jīng)歷了幾十年城市快速發(fā)展的慣性，當(dāng)前經(jīng)濟、社會、城市建設(shè)、管理體制幾個轉(zhuǎn)型一起來，急需破題，原來的經(jīng)驗都用不上，兄弟城市也是各探各路，無法借鑒。我們到底應(yīng)該從哪里做起？這就是城市運營時代需求的形象寫照。