【編者按】
“城市雙修”，即“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”，概念發(fā)軔于中央城市工作會(huì)議，實(shí)踐肇始于海南三亞的試點(diǎn)探索，至今已兩年有余。由于自新型城鎮(zhèn)化提出以來(lái)，各種類(lèi)型項(xiàng)目、試點(diǎn)工程層出不窮，如今業(yè)內(nèi)多將“城市雙修”與海綿城市、綜合管廊、特色小鎮(zhèn)等等同視之，但對(duì)“城市雙修”之于城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型的價(jià)值意義缺少深入的思考。過(guò)去兩年中，蕾奧規(guī)劃秉持“行動(dòng)規(guī)劃”的理念，在深圳、南京、西安、石家莊、呼倫貝爾、珠海等地持續(xù)開(kāi)展了大量的“城市雙修”項(xiàng)目探索，終于能有所心得。以下是關(guān)于“城市雙修”思考的第四篇也是最后一篇觀點(diǎn)。

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傳統(tǒng)的理性綜合規(guī)劃試圖全面考察影響城市發(fā)展的各方面因素，從城市問(wèn)題產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因入手來(lái)解決城市問(wèn)題，但面對(duì)復(fù)雜多變的實(shí)施環(huán)境，明顯力不從心。漸進(jìn)式規(guī)劃則主張通過(guò)針對(duì)性、連續(xù)性的工作，對(duì)問(wèn)題和行動(dòng)加以限制，一步一步的推動(dòng)對(duì)城市現(xiàn)狀的改造。“城市雙修”的出現(xiàn)恰好為兩者的結(jié)合——這類(lèi)似于埃齊奧尼（Amitai Etzioni）所提出的“混合掃描”規(guī)劃模式，理性綜合規(guī)劃方法就像廣角鏡頭，用以把握全局性、關(guān)鍵性、控制性的城市空間要素，漸進(jìn)式規(guī)劃方法就像變焦鏡頭，用以在更多時(shí)候聚焦、改善和解決城市近期問(wèn)題——提供了良好契機(jī)，并有望帶動(dòng)整個(gè)規(guī)劃體系的技術(shù)改革。

01

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總體規(guī)劃——更加超脫的“結(jié)構(gòu)藍(lán)圖”

近日，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)‘多規(guī)合一’，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”。結(jié)合國(guó)家機(jī)構(gòu)改革動(dòng)向來(lái)看，未來(lái)國(guó)家（?。用娴膰?guó)土空間規(guī)劃很可能在內(nèi)容上按行政事權(quán)原則，以宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)、自然資源保護(hù)與利用、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)、重大設(shè)施建設(shè)等為主，在思路上則偏“防守型規(guī)劃”。對(duì)于城市總體規(guī)劃而言，進(jìn)，則應(yīng)爭(zhēng)取成為地方層面空間規(guī)劃的主體，更好地引導(dǎo)城市這一全球化競(jìng)爭(zhēng)關(guān)鍵載體的發(fā)展；退，則可回歸為“城市建設(shè)總體規(guī)劃”，專(zhuān)注于抓好城市建設(shè)發(fā)展。但不論是進(jìn)或退，總體規(guī)劃都將更加超脫，精簡(jiǎn)冗余內(nèi)容，把控關(guān)鍵要素，向結(jié)構(gòu)性、管理性、政策性的規(guī)劃轉(zhuǎn)變，以規(guī)劃、形成、維護(hù)良好的城市結(jié)構(gòu)為第一要?jiǎng)?wù)。

02

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控制性詳規(guī)——“階梯式管控平臺(tái)”

微觀層面的法定規(guī)劃（控規(guī)）才是城市規(guī)劃制度的核心。相對(duì)于控規(guī)管制力度一致化的“平板”方式，“梯度”方式最大程度地接近城市用地不平衡規(guī)律的現(xiàn)實(shí)。從分級(jí)、分類(lèi)、分期等角度對(duì)城市用地加以區(qū)分與整合，引入“公共度”等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估排序，對(duì)城市建設(shè)用地做出梯度分區(qū)，再進(jìn)一步對(duì)每一梯度設(shè)定規(guī)劃管制的內(nèi)容和程序，就形成規(guī)劃“梯度管理”模型。以此為基礎(chǔ)，可以合理配置規(guī)劃管理資源，更重要的是明確市場(chǎng)配置與調(diào)節(jié)資源的強(qiáng)度?？梢哉f(shuō)，“梯度管理”制度有利于政府、市場(chǎng)、公眾和規(guī)劃四者之間建立高效而默契的合作關(guān)系，推動(dòng)城市再發(fā)展。在具體制度改革上應(yīng)強(qiáng)調(diào)規(guī)則優(yōu)先，完善微觀空間規(guī)則體系，強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)，在一定程度上取代修建性詳細(xì)規(guī)劃，結(jié)合存量規(guī)劃時(shí)代的需求完善控規(guī)維護(hù)機(jī)制等等。

03

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近期規(guī)劃——“多規(guī)合一空間平臺(tái)”

在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中已明確了近期建設(shè)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)的地位。在新的地方層面空間規(guī)劃體系中，應(yīng)爭(zhēng)取進(jìn)一步提高近規(guī)地位。要上升到和國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（五年規(guī)劃）并列為政府施政的“雙協(xié)調(diào)平臺(tái)”，同時(shí)由地方人大審批，強(qiáng)化空間統(tǒng)籌工作在城市發(fā)展中的關(guān)鍵作用。以五年為一周，對(duì)接國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，在梳理項(xiàng)目投資計(jì)劃和城市政府可掌控土地情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”的要求，以交通市政、生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的落實(shí)為主體內(nèi)容，對(duì)五年內(nèi)的空間建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌與配置，作為城市“多規(guī)合一”的建設(shè)統(tǒng)籌平臺(tái)、微觀層面法定規(guī)劃的依據(jù)、“雙修”工作的策劃平臺(tái)。

04

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雙修計(jì)劃（非只規(guī)劃）——“年度城市改善計(jì)劃”

“雙修”作為漸進(jìn)式規(guī)劃的突破口，與近期建設(shè)規(guī)劃的年度實(shí)施計(jì)劃相整合。通過(guò)建立“實(shí)施評(píng)估——新一輪編制——年度計(jì)劃滾動(dòng)實(shí)施”動(dòng)態(tài)機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)城市建設(shè)并在過(guò)程中不斷調(diào)校。“雙修”是行之有效并已經(jīng)強(qiáng)力推行的好手段，堅(jiān)持幾年必有大成效，昭示城市規(guī)劃不僅在紙上，“入世”的效果更大，撬動(dòng)規(guī)劃法的再次修改。